Конституционно-правовой статус РФ

Оглавление

Введение

Понятие и виды

национально-государственного устройства

Под формой государственного устройства понимаются территориальное его

устройство (административно-территориальное или национально-

территориальное) и характер взаимоотношений между его составными частями и

центральной властью.

Существуют две основные формы государственного устройства: унитарная и

федеративная. Унитарное[1] государство - простое по составу, имеет единые

органы государственной власти, построенные по системе вертикального

подчинения (Польша, Италия и др.). Административные образования в составе

такого государства не самостоятельны и подчинены центральным органам

власти.

Федеративное[2] государство - сложное образование, имеющее в своем

составе административно-территориальные или национальные образования -

члены (субъекты) федерации, обладающие значительной степенью

самостоятельности Для защиты и представления интересов субъектов федерации

на общегосударственном уровне создаются двухпалатные парламенты (США,

Швейцария, Россия).

Правовой основой большинства существующих в мире федераций является

конституция (Основной Закон) страны. Вместе с тем существует и более редкая

ситуация, когда в основу федерации положен договор (так называемые

договорные федерации). Особенность договорных федераций проявляется в

большей самостоятельности её субъектов. Конституционные федерации построены

преимущественно в форме реализации воли «центра», закрепленной в

принимаемых высшими органами государственной власти конституциях. Что же

касается договорных федераций, то основа их правового положения - результат

сопряжения воли двух сторон (федерации и её субъектов), в равной степени

способных влиять на изменение содержания договора.

Исходя из данной классификации типов федерации, Россия в соответствии с

действующей Конституцией (статьи 5 и 11) относится к числу федераций

смешанного типа - конституционно-договорных, поскольку основа ее

федеративного устройства заложена Конституцией РФ, но отдельные вопросы

разграничения вопросов ведения между центральными и региональными органами

государственной власти могут решаться на основании Федеративного и иных

договоров.

Российский федерализм

Его принципы и особенности

Одно из важнейших направлений сегодняшнего этапа реформирования

российского государства — перестройка государственно-политической системы

страны на подлинно федеративных началах, формирование модели федерации,

которая отвечала бы историческим традициям и современным реалиям России.

Идея федерализма возникла в России как апосредующее звено двух тенденций:

национального сепаратизма и российского унитаризма. Территориально-

этнический состав России с самого начала был весьма сложным. В ее состав

входили нации и народности самых разных культур и с различным уровнем

развития. В дореволюционный период единство российской империи сдерживалось

мощной интегративной волей русского народа и недостаточным уровнем

национального развития подавляющего большинства входящих в ее состав

народов. Максимум, на что претендовали тогда входившие в состав России

народы, — это требование культурно-национальной автономии.

Начиная с 1918 года наша страна официально становится федеративным

государством. Но советский, а сегодня российский федерализм — уникальное

явление в мировой теории и практике федерализма. В его основу был положен

национально-территориальный принцип, когда федеративное устройство

выступало как способ разрешения национального вопроса, реализации права

наций на самоопределение.

Советский федерализм не был результатом объединения уже существовавших в

прошлом национальных государств, а, наоборот, сами эти государства были

созданы по инициативе Центра. Затем по воле этого же Центра одни из них

заключили Союзный договор о создании союзного государства, в которое они

вошли как в качестве союзных республик, а другие стали автономными

государственными образованиями в рамках союзных республик. В результате

образовалась сложная многоуровневая федерация, включавшая в структуре

федеративных отношений и национально-территориальные образования, и

оказавшиеся за их пределами территориальные образования — области и края.

В качественно новое состояние российский федерализм вступил после

подписания Федеративного договора 1992 года и принятия Конституции

Российской Федерации 1993 года: из национального федерализма он превратился

в смешанный, который характеризуется тем, что субъектами Федерации в новых

условиях являются не только национально-территориальные, но и

территориальные образования — области, края, автономные области, автономные

округа, города федерального значения. Следовательно, российский федерализм

выступает сегодня одновременно и формой устройства национальных отношений,

и формой территориальной организации государства.

В 90-е годы в России активно шёл процесс наделения большими полномочиями

субъектов Российской Федерации, что объективно создавало предпосылки к их

обособлению.

В связи с этим особенно важно подчеркнуть следующее.

1. В становлении новых федеративных отношений в России федерализм должен

пониматься не как борьба за главенство, не конкуренция за полноту власти

между Центром и субъектами Федерации, а их конструктивное сотрудничество.

Оно достигается на основе обеспечения баланса интересов регионов и

интересов страны в целом, через создание совместными усилиями оптимальной

модели распределения предметов ведения и полномочий федеральных органов

государственной власти и органов государственной власти субъектов

Российской Федерации.

2. Современное состояние российского федерализма создает противоречие, от

разрешения которого будет во многом зависеть перспектива его эволюции. В

новых условиях национально-территориальные и территориальные субъекты

Федерации, с одной стороны, равноправны в отношениях с федеральным Центром

и между собой, а с другой — сохраняют различия в своем политическом и

государственно-правовом статусе. Очевидно, что в этом случае эффективность

подобной модели федерализма будет зависеть от эффективности разрешения

появляющихся противоречий между равноправием республик и других субъектов

Федерации и своеобразием их политико-правового статуса.

Реализацию принципа равноправия субъектов Федерации необходимо

осуществлять при уважении права республик на такое своеобразие своего

политического статуса, которое проявляется в наличии атрибутов

государственности (гимн, герб, флаг, конституция) и вторых государственных

языков наряду с общегосударственным языком[3].

Правомерность такого подхода диктуется тем, что доля коренного населения

в подавляющем большинстве республик значительно меньше, чем доля населения

граждан других национальностей. Например, в Карелии проживает только 10%

карелов, в Башкирии — 22% башкир, в Якутии — 33% якутов[4].

3. Федерализм это не только политическое, государственно-правовое

понятие, но и способ организации всей общественной жизни, в том числе и

экономической. Поэтому развитие федеративных отношений должно включать в

себя создание соответствующей системы государственного регулирования,

управления экономикой и социальной сферой — того, что принято называть

государственно-региональной политикой.

4. Нельзя не замечать очевидного: по своему социально-экономическому

потенциалу значительной части из нынешних 89 субъектов Федерации их

конституционный статус не под силу. Они не в состоянии эффективно выполнять

сопряженные с ним обязанности, нести вытекающую из него ответственность

перед своим населением, другими субъектами Федерации, государством в целом.

В этих условиях целесообразно продумать меры, призванные обеспечить

последовательное, постепенное формирование социально-экономических основ,

которые позволят «отстающим» регионам на деле стать полноправными

субъектами Федерации не только формально юридически, какими они являются в

настоящее время, но и экономически. Вместе с тем весьма вероятно, что

некоторые субъекты Федерации так и не смогут решить эту задачу.

Развитие федерации и Конституция России

Конституция Российской Федерации 1993 г. в целом заложила современную

правовую основу развития федеративного государства и федеративных отношений

в России. В ст. 1 Основного Закона записано: «Российская Федерация – Россия

есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской

формой правления». В ст. 5 Конституции зафиксировано: «Российская Федерация

состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения,

автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской

Федерации...

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее

государственной целостности, единстве системы государственной власти,

разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов

Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской

Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной

власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

Глава 3 Конституции «федеративное устройство» раскрывает эти

основополагающие принципы федеративного устройства Российского государства,

закрепляет базовые механизмы взаимодействия федеральных органов власти и

государственных органов власти субъектов Федерации. Как показала пятилетняя

практика становления и развития федеративных отношений, эти принципы и

большинство механизмов в целом обеспечивают эволюционный характер развития

федеративного государства.

В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем яснее

становится противоречивость и недоработанность ряда конституционных

положений, острее выражается потребность в дальнейшем развитии

конституционных норм, касающихся Федерации.

Симметричная или асимметричная федерация

Самой серьезной коллизией новой Конституции является противоречие между

принципом равноправия субъектов Российской Федерации (ст. 5) и

разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей – с другой,

автономных округов – с третьей, о чём я уже говорил выше. Само сохранение

различных наименований субъектов Федерации обусловливает их различия. По

Конституции России республики в отличие от других субъектов Федерации: а)

являются государствами (ст. 5); б) имеют конституции, а не уставы (ст. 5);

в) вправе устанавливать свои государственные языки. Кроме того, на практике

республики могут иметь свое республиканское гражданство (что противоречит

Конституции РФ).

В ст. 66 Конституции РФ также закреплено неравноправие краев и областей и

входящих в их состав автономных округов. Получается явное противоречие с

принципом равноправия всех субъектов, так как равноправные субъекты не

могут входить в состав друг друга – это предполагает некоторую

соподчиненность. Данная проблема обостряется в связи с тем, что п. 1 ст. 67

Конституции РФ указывает: «территория Российской Федерации включает в себя

территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное

пространство над ними». Если мы рассматриваем автономные округа как некие

территориальные образования, входящие в состав других территориальных

образований – краев и областей, то неясно, как нам считать территорию

автономных округов – как территорию самостоятельных субъектов Федерации или

как территорию, входящую в состав территории края или области.

В настоящее время в связи с неурегулированностью федеративных отношений

появляются нормативные акты, статус которых крайне противоречиво

определяется в Основном Законе страны. Такими нормативными актами являются

договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными

органами власти и органами власти субъектов Федерации. Так, в ст. 11

Конституции («Основы конституционного строя») записано, что «разграничение

предметов ведения и полномочий... осуществляется настоящей Конституцией,

Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения

и полномочий». А в ст. 76 указывается, что «по предметам совместного

ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются

федеральные законы...».

Такая противоречивость привела к тому, что до сих пор не определены место

и роль договоров в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Ни в законопроекте «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и

полномочий между государственными органами власти РФ и государственными

органами власти субъектов РФ», ни в законопроекте «О системе нормативно-

правовых актов Российской Федерации» не удалось четко определить

соподчиненность федеральных законов и договоров.

В то же время в продолжающих подписываться договорах зачастую вопреки

Конституции РФ содержится перераспределение не только совместных предметов

ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий Российской

Федерации в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия),

Свердловская область...).

Более того, в Конституции говорится о разграничении предметов ведения и

полномочий между государственными органами власти, а договоры подписывают

только представители исполнительной власти, хотя речь в них идет и о

разграничении полномочий в законодательной сфере. Фактически параллельно с

конституционным правом (а порой и в противоречие ему) активно формируется

договорное право...

И, наконец, следует упомянуть п. 5 ст. 66 Конституции РФ, где

указывается, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен

по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации

в соответствии с федеральным конституционным законом». Следовательно,

предполагается, что статус у субъектов Федерации может различаться и они

его могут изменять.

Статус субъекта Федерации – это установленные Конституцией РФ и

конституциями и уставами субъектов РФ права, обязанности и ответственность

субъекта РФ. Если же Конституция говорит о равноправии субъектов, то как

может разниться их статус? Не случайно внесенный Правительством в

Государственную Думу законопроект «О статусе субъекта Российской Федерации

и порядке его изменения» был снят с обсуждения подавляющим большинством

депутатского корпуса как «не имеющий быть» (хотя поручение по подготовке

такого федерального конституционного закона содержится в ст. 66 Конституции

РФ).

Таков первый круг проблем, вытекающих из несовершенства ряда статей

Конституции РФ. В глобальном масштабе нам предстоит решить проблему:

возможно ли построение в России симметричной федерации? Думаю, в обозримой

перспективе это сделать не удастся. И прежде всего потому, что наша

федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-

государственном и территориальном. За последние годы мы значительно

уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие сталинской

национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики как

национально-территориальные образования и края и области как

территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только

о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и

национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык,

на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и

политическими правами и тем более льготами и привилегиями. Поэтому, я

думаю, можно сохранить исторические названия субъектов Федерации

(республики, края, области, автономные республики, автономные округа,

города федерального значения), их основных законов, сохранив в Российской

Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав, обязанностей и

ответственности, т.е. конституционно-правового статуса.

Что касается проблемы автономных округов, то она должна решаться

поэтапно. Те автономные округа, которые способны быть полноценными

субъектами Федерации, должны провести референдумы и выделиться из состава

краев и областей. Другие же – «вернуться» в «родительский дом», но не как

субъект Федерации, а как федеральный округ или федеральная территория,

управляемая прямым президентским правлением.

Таким образом, Российская Федерация в обозримой перспективе de facto

неизбежно будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта

асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных

полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей,

связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными и

географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий

Центральной проблемой любой федерации является проблема «разделения

власти» – разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным

центом, органами власти субъектов Федерации и органами местного

самоуправления. В нашей стране в силу ряда причин (о чем речь пойдет ниже)

разграничение полномочий в основном пошло не по законодательной линии, а по

линии договорных отношений между центром и субъектами Федерации, а также по

линии блокирования со стороны ряда субъектов Федерации не то чтобы

разграничения полномочий с органами местного самоуправления, но их

создания.

Что же это за причины? Вспомним, как в начале 90-х годов вслед за

распадом Союза была реальной опасность распада и России. Парад

суверенитетов, охвативший российские автономии, привел на грань выхода из

России Татарстан, Чечню и ряд других республик. В этих условиях центральные

власти становившегося на ноги Российского государства вынуждены были идти

на уступки националистам и сепаратистам разных мастей. Подписанный в конце

марта 1992 г. федеративный договор явился компромиссом центробежных и

центростремительных сил в нашем государстве. С одной стороны, он позволил

сохранить единство Российского государства, открыть начало действительному

развитию федеративных отношений в России, с другой – договор юридически

закрепил разнотипность и фактически неравноправие различных субъектов

Федерации, а также такое разграничение предметов ведения и полномочий,

которое отражало тогдашнее соотношение сил между центром и субъектами

Федерации, и прежде всего республиками. Во-первых, ряд республик настояли,

чтобы было три, а не один общий договор, подчеркнув тем самым различия

между субъектами Федерации; во-вторых, не удалось предметы ведения (как в

конституциях ряда других федеративных государств) разбить на три части:

предметы ведения федерального центра; совместные предметы ведения и

предметы ведения субъектов РФ. В Федеративном договоре выделили только две

группы предметов ведения: федерального центра и совместные, оставив

автоматически все остальные полномочия (в том числе и те, которые могут

появиться в дальнейшем) в ведении субъекта Федерации. Это, с одной стороны,

нарушило баланс предметов ведения, а с другой – неимоверно раздуло, довело

до гипертрофированных размеров сферу совместных полномочий.

Сам процесс «дележа предметов ведения» не имел под собой серьезной

аналитической и научной проработки, не опирался на отечественный (поскольку

такового вообще не было) и зарубежный опыт. Это был «политический торг», в

ходе которого все полномочия, которые становились предметом спора либо

которые ни одна из сторон не хотела передавать другой, «сбрасывались» в

общую корзину, называемую «совместными предметами ведения». В результате в

«предметы ведения Российской Федерации» попало около 50 титулов (для

сравнения: в Конституции Канады их 29), в предметы совместного ведения –

около 40 титулов (в Конституции Канады – всего три). Предметы же ведения

субъекта Федерации остались безграничны: и Конституции, и уставы ряда

субъектов Федерации в одностороннем порядке вписали туда более 50 титулов

(в Конституции Канады их всего 16). В-третьих, сами предметы ведения были

сформулированы в спешке крайне неудачно.

А. В отличие от конституционного права Германии, Канады, США и других

федеративных государств, предметы ведения в Федеративном договоре, а затем

и в Конституции РФ 1993 г. (куда они были фактически в неизменном виде

инкорпорированы) не были разграничены по характеру оказываемого воздействия

на а) сферы правового регулирования и б) сферы государственного управления,

в которых осуществляются полномочия государственных органов власти. В

результате «всё смешалось в этом доме»: в каждом титуле содержались и сферы

законодательного регулирования, и сферы государственного управления.

Если для предметов ведения федеральных органов власти это «переплетение»

было терпимо (ибо федеральные органы сами издавали законы и сами их

выполняли), то для совместных предметов ведения такое «правовое своеволие»

вносило полный диссонанс. Федеральные законы ставились на одну доску с

внутрифедеральными договорами и соглашениями. Не нравится кому-то

федеральный закон – заключай двусторонний договор с федеральным центром и

живи по договорному праву.

Б. Многие предметы ведения сформулированы крайне неконкретно, что

позволяет их толковать расширительно, например п. б) ст. 71: «федеративное

устройство и территория Российской Федерации» или п. е) ст. 71:

«установление основ федеральной политики и федеральные программы в

различных областях» и т.д. Некоторые пункты являются излишними. Так, к

ведению Российской Федерации отнесено полномочие: «принятие и изменение

Конституции РФ и федеральных законов...», что само собой разумеется.

Сегодня практика разграничения предметов ведения и полномочий показывает,

что значительную часть совместных предметов ведения можно «раскассировать»,

передав либо федерации, либо субъектам. Так, по моему мнению, можно

рассмотреть вопрос о передаче законодательных полномочий федеральному

центру: установление общих принципов налогообложения и сборов;

административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное,

жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о

недрах, об охране окружающей среды... (п. 3), и), к), л), о) ст. 72),

сохранивших правоприменение за субъектами РФ. Органам власти субъектов РФ

можно бы было передать следующие сферы государственного управления:

природопользование, охрана окружающей среды, вопросы науки, образования,

воспитания, культуры, спорта, здравоохранения и ряд других (п. д), е), ж),

м) ст. 72).

При этом необходимо четко указать в Конституции, что разграничение

предметов ведения и полномочий по вопросам совместного ведения в сфере

законодательного регулирования осуществляется только федеральными законами.

В сфере же иного нормативно-правового регулирования и в сфере

государственного управления разграничение может проводиться как

федеральными законами, так и договорами и соглашениями. Особо хочу обратить

внимание на п. н) ст. 72 Конституции РФ. По нему в совместном ведении

Российской Федерации и субъектов РФ находится становление общих принципов

организации системы органов государственной власти и местного

самоуправления. Попытки Государственной Думы законодательно определить эти

общие принципы встретили серьезное сопротивление в регионах, и прежде всего

со стороны руководителей исполнительных органов власти субъектов Федерации.

С моей точки зрения рассматриваемые выше конституционные изменения

назрели. Более того, без внесения этих изменений в Конституцию невозможно

снятие ряда накопившихся противоречий, которые могут привести к разрушению

Федерации.

В то же время необходимо комплексное осмысление всей проблемы развития

федеративных отношений. И поэтому я не являюсь сторонником принятия

отдельных поправок, а выступаю за тщательную подготовку всего пакета

конституционных изменений, касающихся федеративного устройства нашего

государства. Здесь нужно действовать по принципу: «Не навреди!».

Список использованной литературы

Нормативный материал:

Конституция Российской Федерации. М., 1993.

Сборник законодательства по конституционному праву Российской Федерации.

Ростов-на-Дону, 1997.

Федеративный договор: документы, комментарии. М., 1992.

Специальная литература:

1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. «Федерализм в истории

России», кн. 1 – 3. М., 1992 – 1993.

1. Кочетков А. П. «Россия на пороге XXI века», М., 1998.

1. Лысенко В. Н. «Конституционные изменения как назревшая потребность

развития федеративных отношений». М., 1997.

1. Тадевосян Э. В. «О моделировании в теории федерализма и проблеме

асимметричных федераций».// Государство и право. №8, 1997.

1. Тадевосян Э. В. «Российский федерализм и современный национально-

государственный нигилизм».// Государство и право. №10, 1996.

1. Федерализм – глобальные и российские измерения. Казань, 1993.

-----------------------

[1] От фр. unitaire - единое, составляющее одно целое.

[2] Федерация – от лат. foederatio - союз, объединение.

[3] Более развёрнуто об этой проблеме - в главе IV.

[4] Российский федерализм: проблемы и перспективы. Аналитический вестник. -

М.: Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального

Собрания Российской Федерации, 1996. - С. 8.