Местное самоуправление
Местное самоуправление
содержание
ВСТУПЛЕНИЕ 3
§1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН РОССИИ 4
§2. ОПЯТЬ В СЕРЕДИНЕ ПУТИ 6
§3. ЗАДАЧИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ 10
§4. НА СТЫКЕ ИНТЕРЕСОВ 13
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 16
Библиографический список 17
ВСТУПЛЕНИЕ
ОСНОВНОЙ ЗАДАчЕЙ ДЕМОКРАТИчЕСКОГО ГОСУДАРСТВА яВЛяЕТСя СОЗДАНИЕ
НАИБОЛЕЕ БЛАГОПРИяТНЫХ УСЛОВИЙ ДЛя РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ И СВОБОД ЕГО ГРАЖДАН.
ПРИ ЭТОМ ВОПРОС РАЦИОНАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА СВОДИТСя К
СОЗДАНИЮ ТАКОЙ СИСТЕМЫ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИя, ПРИ КОТОРОЙ ЭТА ЗАДАчА РЕШАЛАСЬ
БЫ НАИБОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНО. ОБЪЕКТИВНО СУЩЕСТВУЮТ ПРОБЛЕМЫ, КОТОРЫЕ МОГУТ БЫТЬ
РЕШЕНЫ ТОЛЬКО НА ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННОМ УРОВНЕ С ПРИВЛЕчЕНИЕМ ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ
СРЕДСТВ И РЕСУРСОВ. К ТАКИМ ПРОБЛЕМАМ СЛЕДУЕТ ОТНЕСТИ ОБЕСПЕчЕНИЕ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ, НЕЗАВИСИМОСТИ, СОЗДАНИЕ ЕДИНОЙ ПРАВОВОЙ БАЗЫ,
РАЗРАБОТКУ И РЕАЛИЗАЦИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ВО ВНЕШНЕПОЛИТИчЕСКОЙ И
ВНЕШНЕЭКОНОМИчЕСКОЙ ОБЛАСТяХ, КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРИЗНАНИЕ И ГАРАНТИИ ОСНОВНЫХ
ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН, ПРИНяТИЕ И РЕАЛИЗАЦИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ В
ОБЛАСТИ НАУКИ, КУЛЬТУРЫ, ОБРАЗОВАНИя, ЗДРАВООХРАНЕНИя, СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ,
ПРАВОПОРяДКА И БЕЗОПАСНОСТИ И Т.П.
История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с
помощью централизованной структуры власти и управления, обречены на провал.
В своей книге "Земство и земская реформа" (1918 г.) Б.Б. Веселовский
писал: "При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия
управлялась всецело чиновниками и помещиками, которых Николай I называл
своими полицмейстерами... Несовершенства такого управления и таких порядков
становились все яснее и яснее по мере того как жизнь развивалась и русское
государство должно было равняться по другим цивилизованным государствам...
Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже в начале ХIХ века
правительство стало составлять разные проекты, как исправить дела местного
управления... Составлялись секретно разные проекты, как бы ослабить гнет
крепостного права, однако боялись поступить решительно - боялись восстания
крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизнь делала свое
дело и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права (реформа 19
февраля 1861 г.). Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить
управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное
управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о
таком улучшении"[1].
Те же проблемы существовали и в городской жизни: "Город без одобрения
администрации не может ступить... ни одного шага, и в этом, конечно, нужно
видеть главную причину отсталости наших городов в деле благоустройства. По
существу своему понятие о самостоятельности местного самоуправления
несовместимо с предоставлением администрации права утверждать или не
утверждать должностных лиц, а тем более - назначать их по своему
усмотрению. Если органы городского самоуправления могут самостоятельно
управлять делами города, то им должно быть предоставлено и право выбирать
подходящих лиц для выполнения своих предначертаний"[2].
Уже в XIX веке специалистам было ясно, что при таком способе
управления граждане перестают быть субъектами управленческой деятельности,
превращаясь в пассивные, а в некоторых случаях, и в активно
противодействующие объекты (как это было со столыпинской реформой). Ни то,
ни другое не способствует эффективному функционированию государства, а
главное, реализации прав и свобод граждан.
XX век принес понимание того, что демократическое, правовое
государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только
при наличии развитой системы самоуправления как местного, так и
общественного. Жители населенных пунктов должны иметь возможность
самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей
жизни, используя формы как прямой демократии, так и через избранные ими
органы самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен
определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком
подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его
граждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права,
свободы и интересы граждан.
Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах
развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере
проявлялась и третья - становление и развитие местного самоуправления. В
периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления
для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление
было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в
состав единого государства территориями. Признание прав территорий на
самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции.
В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем
протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то,
что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение
самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое
неизбежной необходимостью проведения реформ.
§1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН РОССИИ
Н
овая Конституция России определила местное самоуправление как одну из
самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая
экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным
образом с государственной, частной и иными формами собственности.
Конституционное право граждан России на осуществление местного
самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении
вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых
населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав
местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные
принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции
России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской
Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.).
Европейская Хартия определяет местное самоуправление как ПРАВО и
действительную способность местных сообществ "контролировать и управлять в
рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной
частью общественных дел". Конституцией России право населения, местных
сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его
гарантия всеми государственными органами: как федеральными органами власти,
так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические,
юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления
должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием
муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии
включают установление федеральными законами, законами субъектов Федерации
статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений органов
местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают
подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных
рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.
Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного
самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в
соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой
в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность.
Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что
Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов
государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное
самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и
абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается
противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства
власти и государственности такая трактовка безусловно поверхностна и
неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах
полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом
государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет
никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности.
Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный
контроль за реализацией переданных государственных полномочий,
предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации,
прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц
местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно,
пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и
объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой
правовыми актами органов государственной власти.
Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной
целостности России как федерации возникает объективная необходимость
выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной
власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются
экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к
"расширению" связей, укрепляющих "государственность". Поэтому федеральная
власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией
определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору
федеративному государству в решении вопросов, представляющих
общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех
структур власти.
Минуло три года со времени принятия новой Конституции России.
Закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления в
Российской Федерации получают дальнейшее развитие в федеральном
законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Федерации и их
законодательстве, что должно обеспечить постепенное реформирование системы
государственного устройства Российской Федерации на принципах демократии и
народовластия. Первым шагом в этом направлении стало принятие в августе
1995 года Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
Разработка проекта закона началась еще в марте 1994 года в
Министерстве по делам национальностей и региональной политики. В мае того
же года была создана объединенная рабочая группа из представителей
Федерального Собрания, Администрации Президента Российской Федерации,
министерств и ведомств, научных учреждений и общественных организаций,
которая продолжила работу над проектом. На заседании Правительства
Российской Федерации 7 июля 1994 года отмечалось: "...Этот закон является
одним из базовых и наиболее важных законов в государственно-правовой
реформе, начатой с принятием новой Конституции, так как от него зависит в
значительной степени создание эффективной системы власти на местном уровне.
На сегодня вопрос о системе местного самоуправления не только вопрос об
эффективности работы местных органов власти, а и вопрос о политической
стабильности в стране...".
22 декабря 1994 г. за подписью Президента Российской Федерации проект
закона, разработанный объединенной группой, был внесен в Государственную
Думу.
Параллельно с подготовкой указанного проекта, рядом депутатов Комитета
под руководством заместителя председателя Комитета И.В. Муравьева на
рассмотрение Государственной Думы был внесен проект с аналогичным
названием. На завершающем этапе подготовки законопроектов появился еще один
проект группы депутатов (координатор А.А. Долгополов), но самостоятельной
роли он не сыграл.
15 марта 1995 г. все три проекта стали предметом рассмотрения
Государственной Думой, которая поддержала в первом чтении проект группы
депутатов под руководством И.В. Муравьева.
Выиграв политическое противостояние с президентским проектом, депутаты
прекрасно понимали все сложности, которые ожидают их проект при
рассмотрении Советом Федерации и подписании Президентом Российской
Федерации, поэтому от жесткого противостояния сочли целесообразным перейти
к максимально возможному объединению достоинств обоих проектов. Комитетом
Государственной Думы по вопросам местного самоуправления (а дальнейшая
работа над проектом сосредоточилась уже непосредственно в самом Комитете)
были рассмотрены целые тома предложений и поправок к проекту закона,
поступавшие как от Президента Российской Федерации, Правительства,
федеральных министерств и ведомств, депутатов Федерального Собрания,
органов государственной власти субъектов Федерации, так и от органов и
должностных лиц местного самоуправления, общественных организаций, научных
институтов, ученых и просто заинтересованных граждан. Всего при подготовке
проекта к второму и третьему чтению было учтено более 2400 замечаний и
предложений, в том числе около 1000 поправок от 87 субъектов
законодательной инициативы. Таким образом, итоговый текст закона, принятый
Государственной Думой, можно с полным основанием считать результатом
первого опыта реальной совместной законодательной работы Государственной
Думы и субъектов Российской Федерации.
Перед окончательным рассмотрением законопроекта в Государственную Думу
поступили обращения законодательных органов Владимирской, Вологодской,
Ивановской, Иркутской, Костромской, Ленинградской, Свердловской, Тверской,
Ярославской областей, других субъектов Российской Федерации о необходимости
скорейшего принятия федерального закона по вопросам установления общих
принципов организации местного самоуправления.
Государственная Дума трижды (!) с поразительным единодушием принимала
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации": в июне - для внесения в Совет Федерации, в июле - в
редакции согласительной комиссии с Советом Федерации, в августе, на
внеочередном заседании - преодолев квалифицированным большинством "вето"
Совета Федерации. Совет Федерации дважды отклонил закон: сначала - по
несогласию с отдельными положениями, с созданием согласительной комиссии; а
после успешной работы собственной согласительной комиссии, единогласно
одобрившей согласованный вариант закона, - отклонил полностью. Однако 28
августа 1995 г. Президент подписал закон, направленный ему Государственной
Думой после преодоления "вето" Совета Федерации.
Столь длительный путь от проекта до Закона объясняется очень жестким
противостоянием сторонников и противников местного самоуправления как в
субъектах Федерации, так и в Правительстве, Совете Федерации, Администрации
Президента.
С 1 сентября 1995г. (дата опубликования в "Российской газете")
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" вступил в действие.
Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение
САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (главное для закона слово!) местного самоуправления,
гарантированной Конституцией Российской Федерации. Это достигается через:
право на самостоятельность населения в формировании органов местного
самоуправления для решения своих повседневных проблем (вопросов местного
значения) и самостоятельность этих органов от государственной структуры
управления (системы органов государственной власти), реализующей, как
правило, интересы государства "вообще" - то есть ориентирование органов
местного самоуправления прежде всего на интересы населения, их избравшего;
способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего
их населения (законодательное наделение необходимой для этого неотъемлемой
компетенцией и соответствующими правовыми гарантиями);
возможность населения и его органов местного самоуправления реально
решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправления финансово-
экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться.
Таким образом, Федеральный закон " Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" - это не только и не
столько закон о самостоятельности местной власти (хотя это, безусловно,
важнейшее условие), это закон о реальных механизмах осуществления
народовластия в России. Он устанавливает порядок реализации прав граждан на
местное самоуправление, предоставляет населению широкую свободу в выборе
форм его осуществления, определения структуры органов местного
самоуправления. В законе четко разграничены полномочия органов местного
самоуправления и органов государственной власти и установлены обязательные
прямые выборы населением органов местного самоуправления.
Из текста закона следуют три направления реализации его положений:
1. создание законодательной и нормативной базы местного самоуправления;
2. создание организационных структур местного самоуправления;
3. проведение разграничения полномочий, финансов и собственности (включая
землю) между органами государственной власти и органами местного
самоуправления.
Эти направления должны реализовываться (в рамках их компетенции):
на федеральном уровне - органами государственной власти Российской
Федерации;
на уровне субъекта Федерации - органами государственной власти
соответствующего субъекта Федерации;
на уровне местного самоуправления - населением муниципальных
образований и созданными им органами местного самоуправления
Но прописать все в деталях Федеральный закон не может, да и не должен,
так как Конституция Российской Федерации предусматривает, что установление
общих принципов организации местного самоуправления, развивающих
конституционные положения о местном самоуправлении, относится к совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов. Ряд наиболее крупных "блоков"
вопросов должны быть разрешены в федеральном законодательстве - это прежде
всего вопросы, которые трудно решаются на уровне области, республики:
собственность, земля, финансы, урегулирование конфликтов между местным
самоуправлением и органами государственной власти субъекта Российской
Федерации (первый шаг в этом направлении сделан законодателем в новом
Гражданском Кодексе, где впервые субъектом гражданских отношений наряду с
Российской Федерацией и субъектами Федерации выступают и муниципальные
образования).
Основная же масса организационных вопросов должна определяться
законодательством субъектов Российской Федерации и уставами самих
муниципальных образований, так как при осуществлении местного
самоуправления особенно велика роль местных условий и традиций. В
организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации не
должно быть единообразия. Задача законодателя заключается в том, чтобы при
необходимом многообразии и учете местных традиций в законодательстве
субъектов Российской Федерации не допустить прямого или косвенного
ограничения прав населения на самостоятельное осуществление местного
самоуправления, закрепленное в Конституции Российской Федерации.
§2. ОПЯТЬ В СЕРЕДИНЕ ПУТИ
К
началу 1997 года реформа местной власти постепенно приблизилась ко второму
своему этапу: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" не только должен получить свое
развитие в соответствующем законодательстве регионов, но и быть принят "к
исполнению" единой системой государственных органов исполнительной власти в
Российской Федерации, которую согласно части 2 статьи 77 Конституции
Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и
органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Понятно, что реализация федерального закона впрямую зависит от того,
как будет задействована государством эта система, от отношения к реформе
конкретных государственных чиновников (министров, губернаторов, прокуроров
и т.п.), от их заинтересованности в результатах реформы. Поскольку
государство приняло на себя обязанность гарантировать местное
самоуправление граждан, закрепив это обязательство в статье 12 Конституции
Российской Федерации, структуры и должностные лица государственной власти
просто не имеют права руководствоваться категориями типа: "народ не
дозрел", "общество не готово", "преждевременно".
Так должно быть в нормально организованном государстве. Не так в
России... Государственной власти, принявшей законодательное решение о
необходимости каких-либо действий, приходится преодолевать сопротивление не
столько политической оппозиции, сколько исполнительного аппарата,
содержащегося из государственной казны именно в целях реализации
государственной политики! Но, желая реально что-то изменить к лучшему в
устройстве российского государства и жизни в нем, не учитывать сегодняшнюю
российскую "специфику" управления просто опасно.
Любая реформа в государстве должна иметь свою четко обозначенную цель,
стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение
общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в
проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться.
Говоря о реформе местного самоуправления, а более точно - о
реформировании местной власти на принципах самоуправления, необходимо
отметить отсутствие какого-либо "общественного договора", нормативного
документа на федеральном уровне, определяющего все перечисленные элементы
осмысленного реформирования. Соответствующие статьи Конституции России в
лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация "о
намерениях" государственной власти и "правах" населения в этой области.
Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее
большую значимость, также является скорее предварительными обязательствами
федерального уровня государственной власти, чем стратегией реформы. В связи
с отсутствием концепции реформы, деятельность время от времени возникающих
на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправления была
совершенно не скоординирована, фрагментарна и часто противоречива.
Кроме того, длительная, более полутора лет, борьба за законодательное
закрепление конституционных принципов местного самоуправления,
завершившаяся вступлением в действие Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",
выявила три основные категории государственных структур и чиновников,
объединенных неприятием не тех или иных моделей организации, а именно самих
принципов местного самоуправления.
Группа первая: чиновники среднего уровня ряда федеральных министерств
и ведомств - прежде всего тех, в принципах работы и взаимодействия с
регионами которых предполагаются в ходе реформы кардинальные изменения
(Минфин, Минэкономики и т. п.).
Их позиция, публично не афишируемая, выражается в "тихом"
саботировании, затягивании подготовки необходимой для реализации закона
нормативной базы, проведении иных принципов финансово-экономического
взаимодействия органов государственной власти с местным самоуправлением
через многочисленные проекты разрабатываемых ими других законов (налоговый
кодекс и т. п.).
Наибольшую сложность противодействие этой группы составляет на этапе
разработки нормативных документов, направленных на реализацию
соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерств и
ведомств.
Меры нейтрализации сопротивления данной группы при наличии
политической воли власти сколь традиционны, столь и эффективны - "власть
употребить". Планы мероприятий, сроки исполнения, ответственные должностные
лица, контроль за исполнением с последующими административными санкциями -
человечество не придумало ничего более оригинального для того, чтобы
заставить механизм бюрократии вертеться в целях реализации политических
решений.
Группа вторая: руководители органов государственной власти (и прежде
всего - исполнительных) ряда субъектов Федерации.
Это, пожалуй, главная и самая сильная группа. В основе ее
сопротивления лежит не просто желание сохранения определенного объема
властных полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и
распоряжение собственностью, то есть самый сильный стимул сопротивления -
экономический интерес.
Этому способствует сегодняшняя почти полная утрата федеральным уровнем
какого-либо значимого как административного, так и экономического контроля
за распоряжением государственной собственностью и ресурсами в субъектах
Федерации, не говоря уже о влиянии на политические процессы в регионах.
На анализе и методах "прохождения" этого слоя сопротивления необходимо
остановиться отдельно и более подробно.
И, наконец, группа третья: многие назначенные главы местных
администраций, предпочитающие в сегодняшних экономических условиях
относительную несвободу подчинения одному "хозяину", самостоятельности,
чреватой ответственностью перед населением.
В связи с тем, что в течение 1995-1996 годов в подавляющем большинстве
субъектов Российской Федерации практически завершено формирование избранных
населением органов и должностных лиц местного самоуправления, значение
"сопротивляемости" этой группы резко уменьшается, сохраняясь лишь в тех
региональных "заповедниках", где условия сосуществования с федеральным
центром позволяют местным правителям сохранять еще какое-то время систему
"доперестроечных" общественных, экономических и административных отношений,
фактически выводя свои "суверенные" территории из правового поля Российской
Конституции.
Уже сентябрьские (1995 года) муниципальные выборы в органы местного
самоуправления в Волгограде показали со всей очевидностью - население
осознает значимость выборов органов местного самоуправления. Особенно, если
оно имеет представление, кого именно и для исполнения каких именно функций
в местной жизни оно избирает.
Именно отсутствие таких четких представлений о полномочиях выборных
органов местного самоуправления и интуитивное осознание их чисто
декоративной роли было, на мой взгляд, основной причиной так широко
разрекламированной повсеместной "усталости от демократии" в 1993-1994
годах.
То, что низкая избирательная активность была не показателем
"социального самочувствия", гражданской незрелости, а реакцией населения на
предлагаемые заведомо формальные правила игры в демократию, подтверждают
такие исключения из общего правила этого периода, как выборы органов и глав
местного самоуправления, проведенные в Карелии, Удмуртии, Мордовии,
Иркутской, Калужской и Тамбовской областях. Избирательная активность
населения на местных выборах, проводившихся в этих регионах в 1994 году,
значительно превышала среднероссийскую, так как население участвовало в
прямых выборах ГЛАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
Череда муниципальных выборов 1996 года продемонстрировала сохранение
тенденции к устойчиво высокой заинтересованности населения в местных
выборах.
Именно депутаты представительных органов и главы местного
самоуправления, прежде всего мэры крупных городов, прошедшие прямые выборы
населением - Петрозаводска (Сергей Катанандов), Ижевска (Анатолий
Салтыков), Иркутска (Борис Говорин), Тамбова (Валерий Коваль), Самары (Олег
Сысуев), Волгограда (Юрий Чехов), Владимира (Игорь Шамов), Воронежа
(Александр Цапин), Екатеринбурга (Аркадий Чернецкий), Костромы (Борис
Коробов), Липецка (Анатолий Савенков), Нижнего Новгорода (Иван Скляров),
Омска (Валерий Рощупкин), Ярославля (Виктор Волончунас), Пскова (Александр
Прокофьев), Великих Лук (Алексей Мигров), Ставрополя (Михаил Кузьмин),
Череповца (Вячеслав Позгалев - ныне губернатор Вологодской области),
Кемерово (Владимир Михайлов), Рыбинска (Валерий Рубцов), Углича (Элеонора
Шереметьева), Тюмени (Степан Киричук), Белгорода (Георгий Голиков),
Новосибирска (Виктор Толоконский) и многих других муниципальных образований
и составили тот основной костяк самостоятельных муниципальных политиков, на
который федеральная власть может опираться при проведении следующего этапа
реформы местного самоуправления.
Нельзя сказать, чтобы процесс самостоятельных муниципальных выборов
проходит всегда гладко (так, приобрели широкую известность длительные
конфликты по поводу муниципальных выборов в Обнинске (Калужская область),
Снежинске (Челябинская область), Самаре, Новокузнецке (Кемеровская
область), однако население, казалось бы утомленное чередой "больших"
выборов, продолжает принимать активное участие в формировании муниципальных
органов.
С завершением процесса выборов органов местного самоуправления в
политической жизни страны неизбежно и закономерно появляется новая группа
носителей экономических, а значит, и политических интересов - местных
политиков, должностных лиц и служащих органов местного самоуправления,
связанных самой сутью своего существования и деятельности с
ответственностью перед избравшим их населением муниципальных образований, а
значит, и с интересами этого населения.
Практически можно говорить о завершении формирования широкого слоя
муниципальных деятелей, в силу принципов самого своего существования
вынужденных добиваться обеспечения условий эффективности своей
деятельности, а значит, и способных формулировать совместный муниципальный
интерес как на региональном, так и на федеральном уровнях.
Таким образом, на муниципальном уровне появляется мощнейшая
политическая и административная группа поддержки и реализации реформы,
группа, способная осознанно сформулировать перед государством необходимые
условия для реализации финансово-экономической самостоятельности местного
самоуправления - сформулировать перед государственной властью
"муниципальный заказ".
В условиях отсутствия какого-либо обобщения опыта решения проблем,
ежедневно стоящих перед местными властями, отсутствия государственной
политики подготовки муниципальных кадров, муниципальная группа и
представляющие ее интересы многочисленные общественные организации уже
сейчас вынуждены заниматься инициированием научных и аналитических
исследований, организацией структур "самообучения", научно-практических
конференций и семинаров по обмену реальным опытом выживания муниципального
хозяйства в сегодняшних условиях.
Плодотворность этой работы обеспечивается тесным взаимодействием с
рядом немногочисленных ученых, сохранивших богатейший опыт земского
самоуправления дореволюционной России, муниципального управления 20-х годов
периода НЭПа, когда существовала великолепная российская школа так
называемых "муниципалов" во главе с профессором Л.А. Велиховым (последние
труды Велихова и его учеников о науке управления поселениями были
опубликованы в 26-28-х годах; потом страна вернулась к жесткой
централизации, пропали эти, как говорили тогда, "лженаучные" книги, а за
ними и сами авторы). Наличие такого исторического опыта только подтверждает
закономерность происходящих в муниципальной области процессов, их
объективную необходимость. Несомненно, что общественное значение и влияние
муниципальных политиков будет возрастать по мере укрепления местного
самоуправления и самостоятельности местной власти. Именно сегодняшние
руководители органов местного самоуправления, получившие бесценный опыт
выборных битв и ежедневной рутинной борьбы с "вышестоящим
администрированием", знание реальных житейских нужд населения, умение
кропотливо решать проблемы муниципального хозяйства и управления без
политизированных заклинаний, и составят в ближайшее время кадровую базу
управления страной, сменят воспитанных прежней политической системой
администраторов. Подтверждением этой тенденции можно считать назначение в
марте 1997 года мэра Самары Олега Сысуева вице-премьером Правительства
России и последние победы мэров Ивана Склярова и Бориса Говорина на
губернаторских выборах в Нижегородской и Иркутской областях.
Можно с уверенностью утверждать, что успешный ход реформы местной
власти на принципах самоуправления вряд ли был бы возможен без многолетней
активной деятельности разного рода ассоциаций органов местного
самоуправления, таких как Ассоциация городов Северо-Запада, Ассоциация
сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Союза
Российских городов и Союза малых городов России и др. В недалеком будущем
можно прогнозировать, кроме того, создание на базе существующих
всероссийских союзов и профильных ассоциаций (Ассоциации наукоградов,
Ассоциации закрытых городов, Ассоциации исторических городов и т.п.)
Конгресса местных властей по типу аналогичных европейских организаций, хотя
этому сильно мешают возросшие личностные амбиции ряда руководителей
муниципальных ассоциаций.
Все же необходимо признать, что практические результаты, достигнутые в
последние два года в области реформы местного самоуправления, явились
следствием в том числе и работы этих объединений, их постоянного
сотрудничества, а иногда и давления на органы власти, участия
представителей объединений в работе Конституционного Совещания, во всех
рабочих группах по подготовке законопроекта, подготовки в среде объединений
кандидатов в депутаты, кадров для органов государственной власти и
управления. Реальным результатом их лоббистской деятельности явилось
проведение 17 марта 1995 г. в Кремле Всероссийского Совещания по проблемам
местного самоуправления, на котором было принято решение о создании Совета
по реформе местного самоуправления при Президенте РФ - органа, призванного
координировать деятельность государственных структур по реализации
положений Конституции РФ о местном самоуправлении.
Реформа местного самоуправления постепенно переходит в новый этап,
когда наиболее важным, т.е. определяющим темп движения по пути
реформирования местных органов власти, является завершение формирования
собственной компетенции местного самоуправления и финансово-экономической
базы местного самоуправления (прежде всего - за счет разграничения с
субъектами Федерации).
В связи с изменением задач на новом этапе реформы неизбежно и
изменение принципов деятельности и формирования Совета по местному
самоуправлению при Президенте России.
Преобладающее участие в работе Совета на первом этапе представителей
федеральных органов государственной власти - "госчиновников" было неизбежно
продиктовано необходимостью поддержки различными федеральными органами
власти и ведомствами процесса законодательного обеспечения реформы, и,
прежде всего, ее организационного этапа. В процесс обсуждения
первоочередных проблем проведения реформы, таким образом, "втягивались"
руководители федеральных структур, участвующих в согласовании готовившихся
федеральных законопроектов, а также члены Государственной Думы и Совета
Федерации, способные лоббировать идею реформы в Федеральном Собрании (таким
образом, формировалась "федеральная группа" поддержки реформы местного
самоуправления). При этом треть состава Совета была все-таки представлена
муниципальными деятелями, прошедшими выборы населением.
Ясно, что для 1995 года, когда был создан Совет, соотношение: треть -
федеральные должностные лица, треть - избранные руководители субъектов и
члены Федерального Собрания, и треть – выборные муниципальные деятели,
наиболее объективно представляло расклад сил и интересов между уровнями
власти при проведении реформы местного самоуправления.
Как уже говорилось, в результате первого этапа реформы практически
сформировался слой муниципальных деятелей, в силу принципов своего
существования вынужденный добиваться обеспечения условий эффективности
своей деятельности, а значит, и способный формулировать совместный
муниципальный интерес как на региональном, так и на федеральном уровнях. В
связи с этим неизбежно изменение и принципов формирования, и
административного статуса Совета по местному самоуправлению, то есть прежде
всего расширенное (до двух третей) представительство муниципального уровня
и обеспечение обозначенной в Послании Президента Российской Федерации на
1997 год функции координации и контроля за ходом реформы местного
самоуправления.
Создание такого мощного координационного центра как Совет по местному
самоуправлению в Российской Федерации, наряду с сильной единой
общероссийской общественной структурой, лоббирующей как политические, так и
экономические интересы муниципальных образований, и позволит обеспечить в
ближайшее время наиболее полный и эффективный учет муниципальных интересов
на федеральном уровне власти.
§3. ЗАДАЧИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
К
ак отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" (1997 г.), важнейшее
влияние на развитие и укрепление новой государственности России в
предстоящие годы будут оказывать процессы, связанные с реформой местного
самоуправления. От ее успешного проведения во многом будет зависеть
эффективное функционирование всех уровней и структур власти в Российской
Федерации.
До недавнего времени положение осложнялось тем, что при
сформировавшемся за последние годы мощном слое муниципальных политиков и
руководителей (мэры, главы местного самоуправления, депутаты муниципальных
советов и др.) практически отсутствовала единая государственная политика и
координация работы всех ветвей власти по становлению местного
самоуправления, решению его экономических и социальных проблем.
В этой ситуации особое значение приобретает консолидирующая роль
Президента Российской Федерации как гаранта конституционных прав граждан
Российской Федерации. В целях осуществления более эффективного
взаимодействия Президента Российской Федерации и федеральных органов
государственной власти с вновь избранными органами местного самоуправления
назрела необходимость усиления активности политики Президента Российской
Федерации в вопросах развития местного самоуправления, существенное
усиление роли и значения существовавшего с 1995 года Совета при Президенте
Российской Федерации по местному самоуправлению, для чего было определено,
что:
не менее половины членов Совета должны являться выборными должностными
лицами муниципальных образований;
необходимо предусмотреть организацию при Совете постоянно действующих
комиссий по основным
проблемам реализации реформы местного самоуправления;
предусмотреть возможность оформления решений Совета указами и
распоряжениями Президента Российской Федерации.
Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 года ?278 "О
первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию "Порядок во власти -
порядок в стране" в целях согласованного проведения реформы местного
самоуправления предусматривал необходимость создания на федеральном уровне
координационного центра по делам местного самоуправления, а также поручал
Правительству Российской Федерации совместно с Администрацией Президента
представить Президенту предложения о разработке системы правовых,
финансовых и организационных мер, направленных на реализацию реформы
местного самоуправления.
В соответствии с Посланием Президента РФ на ближайшие два года
задачами государственной политики в области местного самоуправления
являются:
завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление и
развитие местного
самоуправления;
создание необходимых условий для формирования финансово-экономической
основы местного
самоуправления;
продолжение осуществления мер по государственной поддержке местного
самоуправления.
Учитывая многоплановость этих задач, необходимы следующие меры по
указанным направлениям реформы.
Правовые меры должны быть направлены прежде всего на завершение
формирования федерального законодательства, создающего правовые основы
финансово-хозяйственной самостоятельности местного самоуправления.
В настоящее время эта задача может быть решена путем доработки
проектов федеральных законов о Налоговом и Бюджетном кодексах, "О
финансовых основах местного самоуправления", "О государственных минимальных
социальных стандартах", законодательного установления порядка расчета и
компенсации местным бюджетам затрат на осуществление органами местного
самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти
Российской Федерации, дополнительных расходов и утраченных доходов,
возникающих в результате решений, принятых федеральными органами
государственной власти.
Поскольку обеспечение финансово-хозяйственной самостоятельности
местного самоуправления во многом зависит от органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, необходима активная помощь им со стороны
федеральных органов государственной власти. Учитывая недостаточное
обеспечение органов местного самоуправления кадрами, имеющими опыт
серьезной нормотворческой деятельности, эта помощь может оказываться путем
разработки модельных проектов нормативных правовых актов местного
самоуправления по вопросам финансово-хозяйственной деятельности.
Финансовые меры должны предусматривать создание условий для
обеспечения экономической, и прежде всего - финансовой самостоятельности
муниципальной власти в целях наиболее полного решения вопросов местного
значения. Под этим надо понимать не только создание правовых условий такой
самостоятельности, о чем говорилось выше, но и создание реальных
практических механизмов финансирования государством отдельных
государственных полномочий, осуществляемых органами местного
самоуправления, а также компенсации увеличения расходов или уменьшения
доходов органов местного самоуправления в результате реализации решений,
принятых органами государственной власти.
Кроме того, помимо создания правовой основы местных финансов и прямого
финансирования к финансовым мерам необходимо отнести совершенствование
практики межбюджетных отношений между федеральным и местными бюджетами, то
есть практическую реализацию бюджетного законодательства по вопросам
межбюджетных отношений.
Имеет смысл проработать также вопрос о создании условий для
возможности кредитования муниципальных образований с помощью кредитно-
финансовых учреждений, к примеру, созданием государственного банка
муниципального кредита. Такой опыт в дореволюционной России существовал и
был успешным (Касса земского и городского кредита, реорганизованная
Временным Правительством в Государственный Банк земского и городского
кредита).
Нельзя обойти такой важнейший источник финансово-экономической
самостоятельности
муниципальных образований, каковым является муниципальная собственность
на землю, гарантированная Конституцией Российской Федерации. Необходимо в
кратчайший срок разработать и соответствующим образом утвердить порядок
отнесения земельных участков к муниципальной собственности, для того, чтобы
вывести органы местного самоуправления из той противоречивой правовой
ситуации, в которой они порой оказываются, пытаясь реализовать это свое
конституционное право.
В организационной сфере выделяются два круга проблем. Первый связан с
созданием системы взаимодействия федеральных органов государственной власти
с органами местного самоуправления. Такое взаимодействие крайне необходимо
прежде всего самой государственной власти, Правительству Российской
Федерации в свете начинающихся жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и
социальной реформ, без активнейшего участия в проведении которых органов
местного самоуправления, муниципальных деятелей эта сложнейшая задача
обречена на провал.
Второй круг проблем - совершенствование организации местного
самоуправления, в том числе методическое обеспечение органов местного
самоуправления по вопросам структурной организации управления муниципальным
хозяйством и местными финансами, а также подготовка муниципальных кадров.
Эта задача может быть решена созданием системы непрерывного обучения
муниципальных служащих. В связи с этим предстоит реализация перспективной
Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.
С целью создания мощного координационного центра по делам местного
самоуправления был принят Указ Президента Российской Федерации от 29 мая
1997 года ? 531, предусматривающий образование на базе Совета при
Президенте РФ по местному самоуправлению (являвшегося номинальным
совещательным органом) Совета по местному самоуправлению Российской
Федерации. В целях обеспечения эффективной деятельности Совета Президент
Российской Федерации лично возглавил работу Совета по местному
самоуправлению, утвердив этим же Указом Положение о Совете и его состав, с
участием ряда руководителей Государственной Думы и Совета Федерации
Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, федеральных
министерств и ведомств. Более половины состава Совета, в соответствии с его
Положением - выборные главы муниципальных образований.
На Совет возлагается разработка государственной политики в области
местного самоуправления, обеспечение взаимодействия федеральных органов
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления по ее реализации, решение других важнейших
вопросов развития местного самоуправления, подготовка соответствующих
предложений Президенту Российской Федерации.
Для осуществления задач, возложенных Указом Президента Российской
Федерации, Совет имеет право запрашивать и получать в установленном порядке
необходимые материалы от федеральных органов власти, органов власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,
предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также заслушивать
на своих заседаниях информацию соответствующих должностных лиц.
Для организации постоянной работы Совет должен образовать комиссии по
основным направлениям своей деятельности. Председатели комиссий избираются
Советом только из числа его членов, являющихся выборными должностными
лицами местного самоуправления, а в состав комиссий по решению Совета
наряду с членами Совета могут входить и иные лица.
Кроме того, Совет и образованные им комиссии могут создавать
постоянные и временные рабочие группы для предварительной подготовки
вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседаниях Совета, а также
привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых
и специалистов, в том числе на договорной основе.
Необходимо подчеркнуть и еще один важный момент: члены Совета имеют
право принимать участие в работе федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления при рассмотрении ими вопросов, связанных с
возложенными на Совет задачами. Это позволит обеспечить широкое участие
членов Совета в процессах проведения реформы местного самоуправления не
только в рамках заседаний Совета и его комиссий, позволит рассматривать
членов Совета как энергичных сподвижников и организаторов процесса
становления местного самоуправления в Российской Федерации.
Положение о Совете определяет механизмы организации его работы.
Практика деятельности предыдущего Совета подсказывала, что необходимо не
только решение организационных вопросов, но, прежде всего, обеспечение
содержательного аспекта деятельности Совета. Это, прежде всего, координация
деятельности структурных подразделений в федеральных органах власти,
занимающихся вопросами местного самоуправления, организация подготовки
законопроектов по вопросам местного самоуправления, постоянная работа со
средствами массовой информации и научной общественностью, координация
работы с аппаратами обеих палат Федерального Собрания, с ассоциациями и
союзами местных властей, работа с органами местного самоуправления.
В связи с этим, для обеспечения деятельности Совета, разработки и
реализации политики Президента Российской Федерации в области местного
самоуправления создано Управление Президента Российской Федерации по
вопросам местного самоуправления.
Определенные Указом Президента полномочия и компетенция вновь
созданного Совета и его рабочего аппарата поставили данный координационный
орган в один ряд с Советом Безопасности и Советом обороны Российской
Федерации, стали крупной политической акцией, направленной на укрепление
российской государственности и стабильности в обществе.
Первое заседание Совета прошло 10 июня 1997 г. в Кремле, под
председательством Президента РФ. В повестку дня было включено рассмотрение
двух вопросов: Об основных направлениях реформы местного самоуправления в
Российской Федерации (доклад Заместителя Председателя Правительства РФ
О.Н.Сысуева, представлявшего проект Указа Президента, разработанного
Правительством совместно с Администрацией Президента РФ) и О создании
конгресса муниципальных образований Российской Федерации (доклад главы
местного самоуправления - мэра г.Ижевска А.И.Салтыкова).
По первому вопросу Совет принял решение о внесении в двухдневный срок
доработанного, с учетом состоявшегося на заседании обсуждения, проекта
Указа "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в
Российской Федерации" на подпись Президенту РФ. Кроме того, было признано
целесообразным внесение в кратчайшие сроки на ратификацию в Государственную
Думу Европейской Хартии о местном самоуправлении.
По второму вопросу Советом было поручено секретарю Совета создать
рабочую группу с участием представителей союзов и ассоциаций муниципальных
образований для подготовки предложений по основным принципам формирования и
деятельности Конгресса муниципальных образований Российской Федерации.
Логическим продолжением заседания Совета стало принятие 11 июня 1997
г. Указа Президента Российской Федерации ? 568 "Об основных направлениях
реформы местного самоуправления", определившего развитие местного
самоуправления приоритетным(!) направлением деятельности Президента РФ и
Правительства РФ.
После серии встреч представителей муниципальных образований с целым
рядом руководителей Правительства РФ (А.Б.Чубайс, Б.Е.Немцов, О.Н.Сысуев)
было принято решение о создании при Правительстве Российской Федерации
Совета руководителей муниципальных образований по проведению социально-
экономических реформ.
В соответствии с решением Совета по местному самоуправлению
активизировалась работа по выработке единых подходов существующих союзов и
ассоциаций местного самоуправления к принципам формирования и деятельности
Конгресса муниципальных образований России, что позволяет надеяться на
создание мощной общенациональной структуры, лоббирующей на государственном
уровне интересы местного самоуправления, и являющейся по сути неким
аналогом Совета Федерации. Речь, по существу, может идти об установлении
статуса Конгресса Указом Президента РФ и определении в нем таких
обязательных полномочий, как участие в подготовке федерального бюджета,
разработке необходимых законов и социально-экономических программ, впрямую
затрагивающих интересы муниципальных образований.
Принципиально важным для дальнейшего развития местного самоуправления
стало принятие федеральных законов "О финансовых основах местного
самоуправления в РФ" и "Об основах муниципальной службы в РФ".
Решение всех этих проблем позволяет, на мой взгляд, считать
практически выполненными задачи, поставленные перед федеральной властью в
Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 1997 год, и перейти ко
второму этапу реформы местного самоуправления - созданию условий его
социально-экономической дееспособности, условий реализации его
конституционных полномочий.
В
§4. НА СТЫКЕ ИНТЕРЕСОВ
ернемся к ситуации, складывающейся в ходе реализации реформы местного
самоуправления на уровне государственной власти субъектов Федерации.
По практическому формированию полноценного местного самоуправления как
процессу, организуемому и направляемому государством, все субъекты
Федерации делятся примерно на три группы, объединенные отношением их
руководителей не к той или иной системе построения местного самоуправления,
а к включению общественного элемента (населения) в систему управления
территорией и решения местных проблем, т.е. к принципу народовластия.
Первая группа ("поддержки"): субъекты Федерации, руководители которых
осознают роль самоуправления в стабилизации политической и экономической
обстановки в регионе и рассматривают эффективно функционирующую систему
самоуправления как опору органов государственной власти субъекта Федерации
и их руководства во взаимоотношениях с Центром при однозначном отсутствии
сепаратистских устремлений. В таких регионах были организованы и проведены
выборы в органы местного самоуправления (в некоторых - еще в 94-95 гг.), в
подавляющем большинстве муниципальных образований избраны главы местного
самоуправления, идет интенсивная разработка законодательства по вопросам
обеспечения
организационной и экономической самостоятельности местного
самоуправления.
Для данных регионов дальнейшая реализация реформирования местных
органов власти представляет предмет согласования интересов и разграничения
компетенции Федерации, ее субъекта и муниципальных образований на его
территории.
Ко второй группе ("пассивного сопротивления") можно отнести
большинство субъектов Федерации, руководители которых прагматично движутся
"в русле общей политики", не поспешая, но и не демонстрируя "особой"
позиции. В таких регионах, как правило, до конца 1996 года проведены выборы
органов местного самоуправления. Разработка законодательства ограничивается
закреплением статуса органов государственной власти и условиями
формирования органов местного самоуправления, регламентация же вопросов
обеспечения деятельности органов местного самоуправления откладывается под
предлогом неготовности федерального законодательства.
При проведении второго, "экономического" этапа, особенно болезненно
воспринимаемого государственной властью данных субъектов Федерации,
федеральная власть уже может опираться на практически сформированный на
первом этапе реформы слой муниципальных деятелей, используя методы
давления: как "сверху" - через стимулирование и координацию деятельности
субъектных законодателей в целях создания единого правового поля для
деятельности местного самоуправления; так и "снизу" - через участие органов
местного самоуправления в формировании законодательных и представительных
структур на уровне субъекта Федерации, а также лоббирование практических
интересов муниципалитетов в исполнительных органах государственной власти.
Ну и, наконец, третью группу ("активного сопротивления") составляют
субъекты Федерации, руководители которых декларируют и осуществляют "особый
путь" под прикрытием псевдонациональной или псевдореформаторской риторики.
В этих регионах, как правило, понадобилось не менее года, чтобы избрать
правомочные законодательные органы государственной власти, так и не
сумевшие обрести политическую самостоятельность. В связи с этим
законодательная база, как правило, противоречит федеральному
законодательству либо не разработана, представительные органы местного
самоуправления избраны частично, либо не избраны, местные органы власти
составляют единую систему исполнительной власти и не могут являться опорой
федерального центра в проведении реформы.
Руководители таких регионов, конечно, за реформы и за демократию,
но... "поэтапную", "с учетом национальных традиций", иначе - "раздрай по
вертикали", "эскалация сепаратистских настроений". Наиболее типична
легальная аргументация: "...делегирование полномочий местному
самоуправлению должно идти поэтапно: вначале субъекту Федерации, а затем
уж... на места", "субъект (читай - руководитель) сам вправе определять
степень готовности населения к самоуправлению".
Субъекты Федерации этой группы, кроме позиции руководителей,
объединяет также сходное геостратегическое положение: как правило, богатые
сырьевые или финансово-экономические ресурсы при политических (повышенный
статус самостоятельности) или географических (пригранич-ное положение,
отдаленность от Центра) возможностях самостоятельной их реализации. Где-то
выборы не назначались, а где-то раз за разом "из-за неявки избирателей"
проваливались. Влияние на внутриполитические процессы в регионе реальной
позиции первого лица в таких условиях огромно, если не определяюще.
И именно руководители этих регионов, "с учетом имеющегося опыта",
наиболее последовательно и непримиримо критикуют как Федеральный закон "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", так и конституционные принципы местного самоуправления.
Вряд ли это можно назвать укреплением демократии, да и
государственности тоже.
Такая ситуация ставит вопрос для федеральной власти. Должно ли местное
самоуправление формироваться по единым общероссийским принципам (принципам,
а не моделям!) - и объективно сдерживать сепаратистские амбиции
региональных вождей, цементировать государственность в условиях не
оформившегося, не устоявшегося федерализма. Или, при откровенном
игнорировании федерального закона и свободном трактовании соответствующих
положений Конституции России, организация местной власти в таких
сверхсамостоятельных регионах будет строиться по своим правилам, под своих
властителей, то есть способствовать усилению "регионализа-ции" в интересах
узких административно-экономических "элит", в ущерб как общегосударственным
интересам, так и интересам населения этих регионов.
Каковы возможные рычаги воздействия государственной власти Российской
Федерации по преодолению такого правового сепаратизма, выражающегося в
фактическом ограничении части населения Российской Федерации в пользовании
полным объемом гражданских прав и свобод, гарантированных Конституцией
России?
Прежде всего - скорейшая разработка и принятие на федеральном уровне
правового механизма, обеспечивающего соответствие "субъектного"
законодательства Конституции Российской Федерации и федеральному
законодательству. И тут сложность, может быть, не в самом механизме, а,
скорее, в том, как его "встроить" в действующую Конституцию, в сложную
систему правовых взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" предусматривает ответственность
органов местного самоуправления как перед населением, так и перед
государством. Но такая ответственность до сих пор не предусмотрена для
органов государственной власти субъектов Федерации!
Наряду с неизбежным использованием вышеперечисленных правовых
механизмов, федеральный центр просто обязан в постоянном и тесном
взаимодействии с вновь избранными руководителями органов государственной
власти регионов использовать все имеющиеся в его арсенале методы
принуждения и убеждения, чтобы постепенно сглаживать различие в социальном
и экономическом уровне обеспечения политических прав и свобод граждан, в
том числе и права на осуществление местного самоуправления, - то, что и
делает нас гражданами единого государства.
Таким образом, одной из главных и политически сложных задач второго
этапа реформы местного самоуправления, имеющего целью создание условий
организационной и экономической самостоятельности местного самоуправления,
выявляется необходимость осмысленных действий федерального Центра по
законодательному обеспечению федеральных гарантий формирования
экономической базы местного самоуправления и его правовой защиты, а также
формированию в регионах группы интересов, обеспечивающих поддержку и
проведение реформы на уровне государственной власти субъектов Федерации.
Огромное значение для успешного решения этих проблем может и должно
оказать усиление роли и влияния на региональном уровне муниципальной
группы, ее участие в формировании субъектного законодательства по вопросам
местного самоуправления. Понимание необходимости влияния на этот процесс
должно привести к активному участию муниципального уровня в формировании
законодательных органов власти субъектов Федерации (только в 1997г. прошли
выборы законодательных органов в 36 регионах!).
Возможно использование следующих организационных форм такого участия:
через поддержку на выборах от своих территорий конкретных кандидатов,
выступающих носителями
"муниципального заказа" в целом и лоббирования конкретных интересов
данной территории;
через непосредственное участие в выборах и работе законодательного
органа государственной власти
представителей муниципальной власти, включая и непосредственно глав
муниципальных образований;
наконец, наиболее кардинальная и эффективная форма защиты
муниципальных интересов в
законодательном органе - двухпалатная система организации деятельности
регионального парламента
(вторая палата формируется прямым делегированием представителей
муниципальных образований по
типу Совета Федерации).
Первый метод понятен и наиболее распространен в технологии
формирования и деятельности любого представительного органа власти, и
проблема тут только в своевременном осознании самими муниципальными
образованиями и их лидерами необходимости целенаправленного проведения
такой политики, как противовеса избирательным кампаниям политических и
коммерческих структур.
Второй подход, в силу недостаточной проработанности федерального и
регионального законодательства, вызывает ряд вопросов. В целом ряде
субъектов Федерации считается само собой разумеющимся, что назначенные
ранее главы местных администраций, широко представленные в региональных
парламентах образца 1993-1996гг., в случае своего избрания главами
муниципальных образований вынуждены будут покинуть стены региональных
парламентов и не смогут участвовать в следующих выборах.
Однако правовой анализ по этому вопросу показывает, что действующее
федеральное законодательство не содержит запрета на осуществление
депутатской деятельности в законодательных (представительных) органах
государственной власти субъекта Российской Федерации гражданами,
являющимися выборными должностными лицами местного самоуправления.
Возможные соответствующие ограничения могут быть предусмотрены
региональными законами (в том числе и по вполне понятному желанию
исполнительной власти избежать законодательного влияния на процесс
разграничения полномочий и собственности, квалифицированного контроля за
своей деятельностью со стороны профессионально подготовленных
представителей муниципального уровня), но вряд ли это приведет к
долговременному желаемому результату. Тем более, что в подавляющем
большинстве регионов эти вопросы до настоящего времени просто не
урегулированы, и принципиально этот вопрос, видимо, будет разрешен в
текущем году на уровне федерального законодательства (тут можно ожидать
довольно ожесточенных баталий в обеих палатах Федерального Собрания).
Что же касается внедрения в систему организации государственной власти
на уровне регионов двухпалатного устройства представительной власти, то это
наиболее непроработанный, но, на мой взгляд, и наиболее эффективный способ
согласования интересов населения, муниципальных образований и
государственной власти субъектов Федерации. Кроме отечественного
исторического опыта (губернские земские собрания в России формировались
исключительно путем прямого делегирования представителей уездных земств),
есть достаточно широко распространенная зарубежная практика использования
такого принципа, особенно в государствах с федеративными принципами
устройства. Заслуживают внимательного анализа и попытки отработать подобную
модель в Свердловской области, ряде других субъектов Российской Федерации.
В любом случае, было бы целесообразно предусмотреть возможность
использования принципа двухпалатности в федеральном законе об общих
принципах организации представительных и исполнительных органов
государственной власти субъектов Федерации.
Необходимо заметить, что задача муниципальной группы в некоторой мере
облегчается тем, что объективно в усилении роли муниципального уровня при
формировании региональных парламентов должны быть заинтересованы все три
уровня власти: муниципальный, региональный и федеральный. Последние крайне
нуждаются в конструктивности взаимодействия региональных законодателей с
исполнительной властью и отходе от излишней идеологизации неизбежных
противоречий между представительной и исполнительной властью. Кроме того,
для федеральной власти принципиально важен качественный состав региональных
парламентов, обеспечивающий политическую лояльность или хотя бы
предсказуемость своего председателя, обладающего в качестве члена Совета
Федерации полновесным голосом при решении важнейших вопросов на федеральном
уровне.
Все же, несмотря на то, что на федеральном уровне государственной
власти остается еще достаточно других нерешенных вопросов, с принятием
Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" и проведением на его основе муниципальных выборов,
дальнейшее развитие реформы местного самоуправления переместилось на
уровень субъектов Российской Федерации, войдя в прямую зависимость от
мудрости и ответственности руководителей органов государственной власти
субъектов Федерации, от отношения к этому вопросу законодателей в
региональных парламентах.
Именно активное участие муниципальных политиков в деятельности
региональных парламентов, своевременная подготовка и принятие ими
качественного "субъектного" законодательства о местном самоуправлении
являются сейчас показателем готовности и способности государственной и
муниципальной власти реализовать прогрессивные положения новой Конституции
и Федерального законодательства.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Г
оворя о реализации конституционного права населения на осуществление
местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого
процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых
законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность
муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и
возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной
способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации
права на местное самоуправление.
Для действительной способности реализации права на местное
самоуправление представляется необходимым:
1) наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов,
создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных
вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы)
или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы
контроля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного
этапа;
2) наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово-
экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и
дееспособности создаваемых им органов (основная задача второго,
экономического этапа);
3) наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное
участие в процессе организации местного самоуправления не только
государства (через официальные решения его органов и реализацию их
должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе,
заинтересованность в его результате). Решение этой задачи, видимо, будет
являться в основном целью следующего этапа (назовем его условно
"социальным").
Все три составляющие находятся в настоящее время в процессе
формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающих
экономической и правовой возможностью организационных структур местного
самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и
населения может привести к созданию реального эффективного местного
самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного
развития российского общества и российского государства.
БИБЛИОГРАФИчЕСКИЙ СПИСОК.
1. АБРАМОВ В.Ф. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ИДЕя И ОПЫТ // СОЦИС. - М., 1997. -
№1. - С. 120-125.
2. Местное самоуправление. Политологический подход. Сборник статей. Под
ред. В.М.Долгова. - Саратов: Саратовский государственный университет,
1994.
3. Широков А.Н. Федеральное законодательство России о местном
самоуправлении. - М., 1996.
4. Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Учебно-
методическое пособие. - Новосибирск, 1997.
-----------------------
[1] Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918 г.,
с.30-32.
[2] Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: 1913г., с.
38-42.