Правовые основы стандартизации объектов туристской индустрии
16. Правовые основы стандартизации объектов туристской индустрии.
ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» о стандартизации и классификации объектов туристской индуст рии. Понятие стандартизации. ФЗ «О техническом регулировании»: цели принятия, ход реализации.
Обязательное подтверждение соответствия. Доброволь ное подтверждение соответствия. Цели стандартизации. Правовая основа стандартизации. Органы стандартизации. Важнейшие государственные стандарты, действующие в сфере СКСТ (характеристика одного из них). Классификаторы, действующие в сфере СКСТ (характеристика одного из них).
1. Понятие стандартизации объектов туристской деятельности
Федеральный закон от 24.11.1996 N 132-ФЗ (ред. от 30.07.2010) "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" в статье 4 устанавливает основные цели государственного регулирования туристской деятельности. При этом закон указывает, что государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется, в том числе, путем стандартизации и классификации объектов туристской индустрии.
Статья 5 указанного закона устанавливает, что стандартизация и классификация объектов туристской индустрии осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Сначала Закон РФ «О стандартизации» (в редакции от 27 декабря 1995 г.) установил правовые основы стандартизации в России, обязательные для всех государственных органов управления, предприятий и предпринимателей независимо от форм собственности, и определивший меры государственной защиты интересов потребителей и государства посредством разработки и применения нормативных документов по стандартизации. Затем ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г., сменившим указанный выше закон, эту идею подтвердил.
27 декабря 2002 года был утвержден, а с 01 июля 2003 г. вступил в силу Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Закон отменил ряд действующих законов и других нормативных актов и потре бовал внесения поправок и корректив в другие. Так, отменено действие законов РФ «О стандартизации» (и значит, подлежат пересмотру действующие стандарты и вообще вся российская система стандартизации), «О сертификации продукции и услуг» (следовательно, подлежат пересмотру действующие правила и принципы сертификации).
Указанный закон содержит понятие стандартизации - деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг.
Стандартизация туристской индустрии позволяет обеспечивать минимально необходимый уровень качества туристских услуг.
2. Федеральный закон «О техническом регулировании» (далее - ФЗ)
ФЗ регулирует правоотношения, связанные с четырьмя весьма значимыми и равноправными по отношению друг к другу объектами правового регулирования:
– продукцией;
– процессами производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (далее – процессы);
– работами;
– услугами.
Все объекты технического регулирования разделены на две группы. В первую группу отнесена только продукция, представленная в материально-вещественной форме, и процессы ее жизненного цикла – от изготовления до утилизации, на которые распространяются обязательные требования по безопасности. Применительно к туризму к продукции относятся транспортные средства (наземный транспорт, авиа и морские, речные суда), здания и сооружения (т.е. средства размещения туристов – гостиницы, мотели и т.д.), а также туристское снаряжение – лодки, байдарки, веревки, палатки, спальные мешки и проч., не говоря уже о снаряжении для подводного плавания. В эту группу отнесены также и процессы эксплуатации продукции (то есть эксплуатации, хранения, транспортирования и др. потенциально опасных видов техники). При этом под обязательными понимаются требования, которые с учетом допустимой степени риска причинения вреда жизни и здоровью граждан, их имуществу, а также государственному и муниципальному имуществу и имуществу юридических лиц, окружающей среде обеспечивают безопасность объектов регулирования. Обязательные требования к объектам регулирования первой группы излагаются в технических регламентах, которые согласно ст. 7 Закона вводятся в действие федеральными законами, Указами Президента РФ либо постановлениями Правительства России.
Технический регламент – документ, содержащий обязательные правовые нормы, принятый органом власти. Этот документ вводится в действие актом органа власти для придания ему (регламенту) статуса нормативного документа, требования которого уже по определению обязательны для исполнения.
Объекты второй группы. Работы и услуги, как бы не были они опасны, к первой группе объектов регулирования не отнесены. Они отнесены к объектам регулирования на добровольной основе. Сюда же включена и продукция, и процессы ее жизненного цикла по параметрам, не касающиеся обеспечения безопасности (минимально необходимые требования по безопасности излагаются в технических регламентах). Требования к объектам второй группы не носят обязательный характер, а могут приниматься на добровольной основе.
3. Цели и принципы стандартизации объектов туристской индустрии.
ФЗ «О техническом регулировании» устанавливает следующие цели стандартизации:
- повышение уровня безопасности жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества, объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, повышение уровня экологической безопасности, безопасности жизни и здоровья животных и растений;
- обеспечение конкурентоспособности и качества продукции (работ, услуг), единства измерений, рационального использования ресурсов, взаимозаменяемости технических средств (машин и оборудования, их составных частей, комплектующих изделий и материалов), технической и информационной совместимости, сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико-статистических данных, проведения анализа характеристик продукции (работ, услуг), исполнения государственных заказов, добровольного подтверждения соответствия продукции (работ, услуг);
- содействие соблюдению требований технических регламентов;
- создание систем классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации, систем каталогизации продукции (работ, услуг), систем обеспечения качества продукции (работ, услуг), систем поиска и передачи данных, содействие проведению работ по унификации.
Согласно ФЗ «О техническом регулировании» стандартизация осуществляется в соответствии с принципами:
- добровольного применения документов в области стандартизации;
- максимального учета при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц;
- применения международного стандарта как основы разработки национального стандарта, за исключением случаев, если такое применение признано невозможным вследствие несоответствия требований международных стандартов климатическим и географическим особенностям Российской Федерации, техническим и (или) технологическим особенностям или по иным основаниям либо Российская Федерация в соответствии с установленными процедурами выступала против принятия международного стандарта или отдельного его положения;
- недопустимости создания препятствий производству и обращению продукции, выполнению работ и оказанию услуг в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона;
- недопустимости установления таких стандартов, которые противоречат техническим регламентам;
- обеспечения условий для единообразного применения стандартов.
4. Документы в области стандартизации
Согласно ст. 13 ФЗ «О техническом регулировании» к документам в области стандартизации, используемым на территории Российской Федерации, относятся:
национальные стандарты;
правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации;
применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;
стандарты организаций;
своды правил;
международные стандарты, региональные стандарты, региональные своды правил, стандарты иностранных государств и своды правил иностранных государств, зарегистрированные в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов;
надлежащим образом заверенные переводы на русский язык международных стандартов, региональных стандартов, региональных сводов правил, стандартов иностранных государств и сводов правил иностранных государств, принятые на учет национальным органом Российской Федерации по стандартизации.
Все применяемые на добровольной основе требования, независимо от объекта регулирования, должны излагаться в стандартах. Стандарт – документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики про цессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации утилизации, а также (правила) выполнения работ или оказания услуг. Следовательно, стандарты, в которых должны быть изложены Правила выполнения работ или оказания услуг, не должны содержать обязательных требований по безопасности; их применение должно быть только актом добровольного волеизъявления исполнителя; стандартом можно именовать только документ, утвержденный Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (ранее – Госстандартом России).
ФЗ устанавливает два вида стандартов: стандарты национальные и стандарты организаций. Национальные стандарты (пока именуются государственными – ГОСТ Р) разрабатываются в соответствии с программой и утверждаются национальным органом по стандартизации. Стандарты организаций (к которым закон относит организации научные, коммерческие, общественные и объединения юридических лиц) могут разрабатываться и утверждаться ими самостоятельно для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, совершен ствования процессов и обеспечения качества выполнения работ или оказания услуг.
Законом введено новое понятие – оценка соответствия, под которым понимается прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту регулирования. Новое понятие расширяет ныне применяемый термин – подтверждение соответствия, поскольку оценка соответствия может осуществляться в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, а также приема и ввода в эксплуатацию объекта, строи тельство которого закончено, и в иной форме. Последнее обстоятельство позволяет к иным формам подтверждения соответствия отнести лицензирование, поскольку, как гласит ст. 4 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 128-ФЗ от 08.08.01 г., к лицензируемым видам деятельности относятся такие, осуществление кото рых может повлечь нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ.
Технические регламенты в сфере туризма. В технических регламентах устанавливаются требования исключительно для имеющей вещественно-материальную форму продукции и только с целью обеспечения безопасности на всех этапах ее (продукции) жизнедеятельности для жизни или здоровья граждан, сохранности имущества, охраны окружающей среды, а также для жизни и здоровья животных и растений. Это обстоятельство позволяет считать, что технические регламенты для продукции, применяемой в целях туризма, являются нормативным документом в первую очередь для изготовителей этой продукции (авиа- и автозаводов, строительных организаций, промышленных фирм, выпускающих изделия для туризма). Для туристских фирм-потребителей данного вида продукции необходимо знание указанных в технических регламентах требований (и результатов подтверждения соответствия этим требованиям) исключительно с целью обоснованного ее (продукции) выбора и обеспечения правил ее эксплуатации.
Рис. 3.3. Виды нормативных документов
Для строительных объектов сферы туризма (гостиницы, мотели и проч.) должны быть предоставлены технические регламенты с изложениями требований по обеспечению их безопасности. Скорее всего, это будут переработанные или переименованные ныне действующие строительные нормы и правила.
Национальные стандарты. Новый подход, по сравнению с отменяемым Законом «О стандартизации», заключается в следующем: он устанавливал, что первой целью стандартизации является обеспечение безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества. Федеральный закон «О техническом регулировании» устанавливает, что целью стандартизации является повышение уровня безопасности жизни и здоровья граждан, имущества, экологической безопасности, жизни и здоровья животных и растений и содействие соблюдению требований технических регламентов. Именно в этом заключается принципиальное различие этих двух законов.
Вопросы обеспечения безопасности жизни, здоровья граждан, имущества и охраны окружающей среды отныне находятся в ведении технических регламентов. Но в регламентах устанавливаются только минимально необходимые требования, рассчитанные с учетом допустимой степени риска причинения вреда потребителю (ст. 7 ФЗ № 184-ФЗ). Все, что выходит за минимально необходимые требования технических регламентов по обеспечению безопасности, применение которых обязательно, может и должно устанавливаться в стандартах, применение которых основывается на добровольной основе. Это второе принципиальное различие двух законодательных актов.
Вместо обязательных требований по обеспечению безопасности продукции, работ и услуг, окружающей среды, жизни, здоровья и имущества отныне в стан дартах могут устанавливаться лишь требования по повышению установленного в технических регламентах уровня их безопасности. Зато применение этих повышенных требований не является обязательным и основывается исключительно на принципе добровольности.
Что касается остальных установленных ФЗ целей и принципов стандартизации, то они практически соответствуют положениям Закона о стандартизации.
Все действующие (пока) стандарты в туристской сфере подлежат более или менее значительной переработке в соответствии с новыми целями и новыми принципами стандартизации. Во-первых, хотя бы потому, что отныне они должны именоваться не государственными, а национальными стандартами. Во-вторых, должна быть изменена преамбула стандартов в том смысле, что в ней должно быть указание на добровольный принцип использования приведенных в стандарте требований и характеристик. Третий и главный момент – должен измениться сам предмет стандартизации частично из-за изменения подхода к изложению проблем безопасности (не обеспечение безопасности, а повышение требований к безопасности сверх указанных в технических регламентах), а в основном из-за изменения объектов стандартизации. Так, например, в системе туризма отсутствуют стандарты с требованиями, правилами и характеристиками организации и выполнения основных видов туроператорской и турагентской деятельности: разработки туров, их продвижения и реализации, но зато существует фактически неиспользуемый в практической деятельности стандарт по проектированию туристских услуг (ГОСТ Р 50681–94).
Следует отметить, что выполнение работ по стандартизации туристской деятельности весьма трудоемко и довольно дорого. Но если отрасль хочет работать в рамках ФЗ, то стандарты должны быть разработаны, потому что стандарты являются основой для подтверждения соответствия. Если не будет стандартов, то подтверждение соответствия невозможно.
В научно-технических изданиях нередко применяется словосочетание «добровольный стандарт». В Федеральном законе «О техническом регулировании» этот термин звучит как «добровольное применение стандартов» (ст. 12) или «Исполнение на добровольной основе требований к продукции» (ст. 1).
Добровольное применение стандартов означает, что его добровольно выбирают. Такую добровольность можно сравнить со вступлением в политическую партию: если добровольно вступили, то обязаны соблюдать устав, программу и т.д.
Национальный стандарт становится обязательным к применению в следующих случаях:
1. Техническое законодательство страны предусматривает наличие обязательных стандартов в той или иной сфере деятельности. Примеры такого положения можно найти в Мексике и США.
2. Органами власти в нормативных и правовых документах делаются ссылки на определенные стандарты добровольного применения. Таких ссылок в США – 9000, в Германии – 5600, Австралии – 2400. В результате прямой ссылки эти стандарты становятся разновидностью (составной частью) технических регламентов. Эта практика применяется во многих странах, но не в России.
3. Изготовитель на добровольных началах применяет стандарт и маркирует продукцию знаком соответствия национальному стандарту или заявляет об этом соответствии в рекламной или сопроводительной документации.
4. Поставщик и потребитель по договоренности сделали ссылку на стандарт добровольного применения в контракте на поставку продукции.
5. Продукция, изготовленная по требованиям национального стандарта добровольного применения, поставляется для государственных нужд (по контракту с правительством, включающему ссылку на стандарт).
6. Изготовитель по собственной инициативе сертифицировал свою продукцию в той или иной системе сертификации на соответствие требованиям национального стандарта.
7. Национальный стандарт применяется по желанию заявителя в составе доказательной базы технического регламента, реализуя презумпцию соответствия (практика стран Европейского Союза).
8. Проектировщик, производитель применяют национальный стандарт на добровольной основе, так как в нем сосредоточен богатый практический опыт, включены самые последние технологии: сделаешь, как записано в стандарте, получишь с гарантией эффект; не последуешь его требованиям, будешь находиться в условиях неопределенности в зоне повышенного риска.
В документах ЕС корректно сформулирован принцип добровольного применения стандартов: рекомендуется к применению.
В США, где стандарты, в основном, добровольного применения, в случае судебного разбирательства при нарушении контракта суды констатируют: данная фирма пренебрегла национальным стандартом. И с этого момента ни одна организация не заключит с ней ни одного контракта. Вот так рынок регулирует партнерские взаимоотношения.
Таким образом, стандарт доброволен по форме, но обязателен по содержанию.
Стандарты организаций, в том числе коммерческих, общественных, научных организаций, саморегулируемых организаций, объединений юридических лиц, могут разрабатываться и утверждаться ими самостоятельно исходя из необходимости применения этих стандартов для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг, а также для распространения и использования полученных в различных областях знаний результатов исследований (испытаний), измерений и разработок.
Стандарты организаций применяются равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, которые являются изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями.
Анализ ст.17 ФЗ позволя ет сделать следующие выводы:
– стандарт организации яв ляется основным локальным нормативным актом, в котором закрепляются потребительские показатели оказываемых туруслуг, включая требования по бе зопасности, а также меры и спо собы, обеспечивающие их со блюдение;
– принятие стандарта орга низации не исключает разработку необходимых технических документов, детализирующих нормы стандарта. При разработке стандарта необходимо учитывать, что законом не допускается установление в техничес ких регламентах или других документах обязательных требо ваний к услугам. Вместе с тем в стандарте должны быть учтены общие и другие положения Закона РФ о защите прав потребителей, относящиеся к услугам;
– стандарт организации, оказывающей туристские услуги, должен приниматься туроператором, имеющим cooтветствующую лицензию. Для турагентов, взаимодействующих с ним, требования стандарта яв ляются обязательными. В дого ворах с потребителями услуг следует ссылаться на стандар ты этой организации. Исполь зование такого стандарта дру гими лицами возможно только с разрешения данной органи зации.
Сегодня предприятия индустрии туризма, стремящиеся под нять репутацию фирмы, победить в конкурентной борьбе, вый ти на мировой рынок, заинтересованы в выполнении как обязательных (до введения в действие ТР), так и рекомендуемых требований стандарта. В этом смысле стандарти зация является частью современной предпринимательской стратегии. Так, стандарты на процессы и документы (управленческие, технические) содержат те «правила игры», которые долж ны знать и выполнять специалисты туристской отрасли.
Таким образом, стандартизация является инструментом обеспечения не только конкурентоспособности, но и эффективного партнерства производителя, продавца и потребителя услуг на всех уровнях управления.
5. Нормативно-правовые акты, регулирующие и регламентирующие качество в сфере туризма:
– ФЗ «О техническом регулировании» (от 27.12.02 г. № 184-ФЗ).
– Закон РФ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в редакции Федеральных законов от 24.11.1996 г. № 132-ФЗ, от 10.01.2003 г. № 15-ФЗ).
– ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (от 08.08.01 г. № 128-ФЗ).
– Закон РФ «О защите прав потребителей» (в редакции Федеральных законов от 09.01.1996 г. № 2-ФЗ, от 17.12.1999 г. № 212-ФЗ, от 30.12.2001 г. № 196-ФЗ).
– «Правила предоставления гостиничных услуг в РФ» (утверждены Постановлением Правительства РФ от 25.04.97 г. № 490 с изменениями и дополнениями, утвержденными Правительством РФ от 15.09.2000 г. № 693).
– «Правила оказания услуг общественного питания» (утверждены Постановлением Правительства РФ от 15.08.97 г. № 1036).
– «Государственная система классификации гостиниц и других средств размещения» (утверждены приказом Минэкономразвития от 21.06.2003 г. № 197).
– «Правила функционирования системы добровольной сертификации услуг» (утверждены Постановлением Госстандарта России от 21.08.2003 г. № 97).
– «Правила по сертификации работ и услуг в РФ» (утверждены Постановлением Госстандарта России от 05.08.97 г. № 17).
– «Система добровольной сертификации услуг гостиниц и других средств размещения на категорию» (утверждены Постановлением Госстандарта России от 26.09.2001 г. № 82).
Стандарты по услугам туризма:
– ГОСТ 28681.0-90 «Стандартизация в сфере туристско-экскур сионного обслуживания. Основные положения»;
– ГОСТ Р 50644-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов»;
– ГОСТ Р 50645-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Классификация гостиниц»;
– ГОСТ Р 50646-94 «Услуги населению. Термины и определения»;
– ГОСТ Р 50681-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Проектирование туристских услуг»;
– ГОСТ Р 50762-95 «Общественное питание. Классификация предприятий»;
– ГОСТ Р 50763-95 «Общественное питание. Кулинарная продукция, реализуемая населению. Общие технические условия»;
– ГОСТ Р 50764-95 «Услуги общественного питания. Общие требования»;
– ГОСТ Р 50690–2000 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Туристские услуги. Общие требования»;
– ГОСТ Р 50691-94 «Модель обеспечения качества услуг»;
– ГОСТ Р 50935-96 «Общественное питание. Требования к обслуживающему персоналу»;
– ГОСТ Р 51185-98 «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования»;
– ГОСТ Р ИСО 9000–2001 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь»;
– ГОСТ Р ИСО 9001–2001 «Системы менеджмента качества. Требования»;
– ГОСТ Р ИСО 9004–2001 «Системы менеджмента качества. Рекомендации по улучшению деятельности»;
– СанПиН 42-123-4117-86 «Условия, сроки хранения особо скоропортящихся продуктов»;
– СанПиН 2.3.6. 1079-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья»;
– СНиП 2. 08.02-89 «Общественные здания и сооружения»;
– СНиП 23-05-95 «Естественное и искусственное освещение».
– ГОСТ Р 50646–94 устанавливает термины и определения понятий в области стандартизации, сертификации и управления качеством в сфере услуг, оказываемых населению.
Это основополагающий стандарт в действующей в России системе обеспечения качества услуг. Он чрезвычайно важен с точки зрения внедрения в практику российского бизнеса международных стандартов.
– ГОСТ Р 50644–94 устанавливает требования к туристским и экскурсионным услугам, обеспечивающим безопасность жизни и здоровья туристов и экскурсантов, мето ды их контроля и предназначен для целей обязательной сертификации.
ГОСТ Р 50681–94 устанавливает порядок разработки до кументации при проектировании туристских услуг, предназначен для предприятий и организаций различных организационно-правовых форм и граждан-предпринимателей, оказывающих туристские услуги.
ГОСТ Р 51185–98 вводит в область государственной регламентации гостиничных услуг.
Стандарт устанавливает:
– виды средства размещения;
– общие требования к средствам размещения;
– общие требования к услугам средств размещения;
– требования по безопасности;
– требования охраны окружающей среды.
Для гостиничного предприятия выполнение требований данного стандарта – условие прохождения сертификации услуг.
ГОСТ Р 50645-94 устанавливает классификацию гостиниц (мотелей) различных организационно-правовых форм вместимостью не менее 10 номеров и рассчитан на применение в целях сертификации гостиниц (мотелей). Услуги гостиниц должны соответствовать требованиям этого стандарта и Правилам предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации.
Закон РФ «О защите прав потребителей» устанавливает требование по предоставлению информации клиенту об исполнителе услуг, режиме его работы и оказываемых услугах.
Семейство стандартов ИСО 9000 разработано для того, чтобы помочь организациям всех видов и размеров внедрять и обеспечивать функционирование эффективных систем менеджмента качества (СМК):
– ГОСТ Р ИСО 9000–2001 описывает основные положения СМК и устанавливает для нее терминологию;
– ГОСТ Р ИСО 9001–2001 определяет требования к СМК для тех случаев, когда организации необходимо продемонстрировать свою способность предоставлять продукцию, отвечающую требованиям потребителей и установленным к ней обязательным требованиям, и направлен на повышение удовлетворенности потребителей;
– ГОСТ Р ИСО 9004–2001 содержит рекомендации, рассматривающие как результативность, так и эффективность СМК. Целью этого стандарта являются улучшение деятельности организации и удовлетворенность потребителей и других заинтересованных сторон.
Это семейство стандартов на СМК способствует взаимопониманию в национальной и международной торговле.
Правовые основы стандартизации объектов туристской индустрии