Глава 10. Реформы государственной власти и их корректировка в 60-90-х гг. XIX века

Предпосылки, условия, проекты изменения государственного управления во второй половине XIX в. Усиление роли органов высшего государственного управления. Совершенствование системы центрального управления. Укрепление местного государственного управления. Сословное общественное управление дворянства и бывшего крепостного крестьянства. Становление земского управления. Реорганизация городского общественного управления. Характер реформ управления 80-90-х гг. 

Предпосылки, условия, проекты изменения государственного управления во второй половине XIX в.

В середине XIX в. резко обострилась потребность, сложились предпосылки реформ государственного управления. Трагическое для народа России поражение в Крымской войне обнажило со всей очевидностью характер и остроту перманентного кризиса, неприемлемость для России методов полицейско-прусского управления, применявшихся Николаем I три десятилетия.

Росла и усиливалась антисамодержавная, антикрепостническая оппозиция разных социальных цветов и оттенков, освободительные идеи которой оказывали сильное влияние на формирование общественного сознания различных социальных слоев.

Формировались новые идеологии и шкала ценностей политического и экономического либерализма, радикализма.

В общественном сознании утвердилась идея безотлагательности радикальных преобразований основных сфер общества и управления. Александр II вынужден был признать не только необходимость утверждения, но и целесообразность «совершенствования внутреннего благоустройства страны». Крестьянская, судебная, военная, университетская и другие реформы 60—70-х гг. стали уступкой ради сохранения как короны, так и инициативы преобразований сверху, предотвращения их снизу, имели характер вынужденного компромисса охранительного консерватизма и консервативного либерализма, укрепили предпосылки для реформирования самодержавной системы государственного управления.

Радикальные идеи, предложения демократизации всех звеньев управления сверху донизу на принципах конституционализма, выборности, широкого всесословного представительства, самоуправления публиковались на страницах «Колокола», «Полярной звезды» А. И. Герцена, «Современника» статьи Н. Г. Чернышевского, Н.А. Добролюбова, других революционных демократов, сторонников российского крестьянского социализма.

Либеральные идеи присущи предложениям высокопоставленных должностных лиц бюрократической элиты: П. А. Валуева, А. В. Головнина, братьев Д. А. и Н.А. Милютиных, М.Х. Рейтерна, Я. И. Ростовцева, Ю.Ф. Самарина и др.

В духе уступок новому времени П. А. Валуев предлагал весной 1862 г. преобразовать Госсовет по типу австрийского рейхсрата в совещательный орган из двух палат: а) верхнюю палату, назначаемую императором, постоянно действующую; б) нижнюю палату — съезд 180 государственных гласных из представителей земств, городов, окраинных областей, частично (1/5) назначаемых «высочайшей властью» и выбираемых. Для организационной связи с верхней палатой 16 депутатов нижней должны были участвовать в ее заседаниях и общем собрании Госсовета. Предложены и «особые совещания» министров по самым важном вопросам исполнительного характера [1]. Великий князь Константин Николаевич предлагал в 1866г. проект создания при Госсовете дворянского и земского съездов для обсуждения сложных государственных дел. П. А. Шувалов и П. А. Валуев предлагали в начале 70-х гг. проект комиссии для сбора материалов о положении в сельском хозяйстве, которая бы при влекла заинтересованных представителей дворянства и земства к разработке и обсуждению вопросов сугубо хозяйственного характера [2].

Тверское губернское дворянское собрание приветствовало царя в годовщину 19 февраля 1861 г., который начал освобождением крестьян «искоренять всякую неправду на земле русской», и во всеподданейшем адресе просило учредить земское собрание «выборных всей земли русской» как единственное средство к удовлетворительному разрешению вопросов, возбужденных Положением 19 февраля 1861 г. [3] Совещание мировых посредников Тверской губернии высказалось категорично в поддержку этого пункта [4].

В январе 1865 г. уже московское дворянство в адресе императору призвало его довершить «государственное здание созванием общего собрания выборных людей от земли русской для обсуждения нужд, общих всему государству».

Предложение всесословного представительства поддержано Б.Н. Чичериным, К.Д. Кавелиным, А.И. Кошелевым и другими общественными деятелями, которые видели в будущем конституционном учреждении не ограничение, не противовес монарху, а дополнение и помощь верховной власти, что могло гарантировать политическую стабильность, укрепить единство общества, спасти Россию от экономического и нравственного кризиса [5].

Модернизацию системы власти и управления, приспособление ее к новой исторической ситуации они предлагали без радикальных перестроек и при сохранении монархических принципов политической системы, что сближало их идеи с проектами либеральных бюрократов [6].

Авторами консервативных проектов были группировавшиеся вокруг короны П.П. Гагарин, В.А. Долгоруков, М.Н. Муравьев А.Ф. Орлов, В.Н. Панин, Д.А. Толстой и другие представители охранительной концепции. Они отвергали [7] категорически не только радикальные, но и либерально-консервативные проекты, сплоченно отстаивали принципы абсолютистского управления, считая самодержавное управление имманентно присущим историческим традициям России, менталитету русского народа, допуская лишь отдельные административные изменения с целью придания прочности и устойчивости монархической природе управления. С их помощью императорская власть обеспечила самодержавный характер административных и других реформ во второй половине XIX в., сохранила без заметных изменений природу, пределы функций, методы высших, центральных, местных органов государственного управления.

Александр II отверг, проигнорировал все разумные и перспективные предложения, раздраженно реагировал на малейший намек о каком-либо ограничении его прерогатив. Он считал всесословное государственное управление несовместимым с образом правления, которое унаследовал. Он был привержен, как и его отец [8], и другие предки немецкого происхождения, прусскому образу управления, сочетал полицейско-бюрократические методы с местным общественным управлением, проводил последовательно охранительную линию самодержавного управления, которая приобрела законченный полицейский характер при его сыне Александре III .

Усиление роли органов высшего государственного управления

Государственный совет как высшее законосовещательное учреждение интенсифицировал свои функции, изменил организационные структуры. (Его состав вырос до 60 членов к 1890 г.) Он сыграл заметную роль в подготовке, обсуждении проектов всех реформ [9]. «Активно работали прежние и вновь созданные департаменты. Все общегосударственные законопроекты реформ рассмотрел департамент Законов» [10].

В 1861 — 1882 гг. действовал Главный комитет об устройстве сельского состояния, который наблюдал за проведением крестьянской реформы, обсуждал связанные с ней законопроекты и административные мероприятия. Комитет по делам царства Польского (1864—1881 гг.) наблюдал за проведением там крестьянской реформы, рассмотрел проекты изменения управления после восстания (1863 г.). Действовали Комитет железных дорог (1859—1874 гг.), Второй Сибирский комитет (до 1864 г.), Кавказский комитет (до 1882 г.), учрежденный в 1892 г. Комитет Сибирской железной дороги, Кодификационный отдел (1882—1893 гг.), с 1894 г. — Отделение свода законов государственной канцелярии.

Госсовет рассмотрел не только проекты реформ, но и массу различных узаконений, а также дела, связанные с организацией и статусом капиталистического предпринимательства и собственности, акционерных обществ, компаний, банков, новых социальных слоев, буржуазного, фабричного законодательства. В его ведении находились вопросы, требовавшие отмены, ограничения, дополнения или пояснения существовавших законов и принятия новых. Он рассматривал общие распоряжения к исполнению законов, с 1862 г. — государственную роспись доходов и расходов, с 1894 г. — годовые отчеты Государственного банка.

После полосы реформ 60—70-х гг. роль Госсовета ослабла. Александр III предпочитал обсуждать законопроекты в более узком кругу доверенных лиц, сменил председателя Госсовета [11], учредил в 1884 г. при нем «Особое присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения Сената» с функциями надзора за высшим судебным органом. Значение Госсовета [12] падало, принижалось, часть его функций была передана другим высшим учреждениям [13].

Собственная Его Императорского Величества канцелярия сохранила обособленный статус при некотором изменении функций и внутреннего устройства, перераспределении дел между отделениями. Роль ее была нестабильной: она то усиливалась, то слабла в отдельные годы.

В 60—70-х гг. уменьшилось ее значение как чрезвычайного высшего учреждения, приданного ей Николаем I . Канцелярия рассматривала предварительно все проекты, вносимые министерствами в Госсовет. Второе отделение участвовало в разработке концепций, проектов реформ, составляло свои проекты такого рода реформ, редактировало и давало отзывы об общегосударственных проектах. Им подготовлены тома второго издания полного собрания законов, переизданы отдельные тома Свода законов Российской империи. В 1882 г. Второе отделение упразднено, предметы ведения переданы в Госсовет.

Изменялись функции и Третьего отделения, внутри которого неоднократно перераспределялись предметы ведения между его пятью экспедициями. Отделение собирало материалы, готовило обозрения общественно-политической жизни, состояния местной власти и управления, наблюдало за деятельностью общественно-политических организаций, за прессой, руководило дознаниями по политическим делам, репрессивно-карательными мерами с помощью отдельного корпуса жандармов. Возглавляли это особое отделение канцелярии в 60—70-е гг. наиболее доверенные царские генералы: В. А. Долгоруков, П. А. Шувалов, А.Л. Потапов, Н.В. Мезенцев и др. В условиях подъема массового общественного движения, возникновения острой критической ситуации на рубеже 70— 80-х гг. сложилось мнение о слабости отделения, которое не справилось с задачами, оно было упразднено, а дела его переданы в ведение МВД, объединившего все репрессивные карательные органы в мощное централизованное административно-полицейское ведомство.

Четвертое отделение канцелярии преобразовано. На его основе 12 августа 1880 г. учреждена собственная Ее Императорского Величества канцелярия, ведавшая делами и учреждениями императрицы Марии.

Оставшееся Первое отделение развернуто в собственную Е.И.В. канцелярию, которая обрела значение ближней канцелярии царя и высшего органа государственного управления. Усилены ее функции по вопросам заведования личным составом чиновников всего государственного аппарата. Кадры чиновников включены в сферу непосредственного императорского ведения, стали его номенклатурой. В 1894 г. при канцелярии стали функционировать инспекторский отдел и комитет по службе статских чинов, по наградам. В канцелярии сосредоточены все назначения, увольнения, производства в чины, награждения. Комиссия прошений преобразована в канцелярию по принятию прошений, на высочайшее имя приносимых, наделена правом законодательной инициативы в соответствии с характером высшего учреждения.

Канцелярия выполняла функции своеобразного высшего органа, использовалась императорами для обеспечения личного влияния, централизации всей системы государственного управления. В начале XX в. отмечено ее 100-летие [14].

Комитет министров, существовавший с 1802 г, приобрел в пореформенное время характер высшего административного учреждения, по закону 1872 г. [15] рассматривал вносимые царем проекты наиболее важных законов, принимал постановления по представлению министерств, решал вопросы оперативно, имел узкий состав министров, главноуправляющих, сочетал функции законосовещательного и распорядительного органа, использовался императором для принятия решений в обход Госсовета, особенно по делам, рассмотрение которых в Госсовете могло затянуться на длительное время или получить нежелательное для высшей власти направление. Через Комитет министров проведен ряд узаконений по усилению статуса власти губернаторов, по введению временных генерал-губернаторов, чрезвычайного положения, усиленного режима, полицейского надзора в отдельных регионах.

Однако комитет министров не мог координировать деятельность различных ведомств, он не был кабинетом министров, «объединенным правительством», против чего был Александр II , не допускавший и мысли о таком правительстве, особенно о должности премьер-министра, который мог покушаться на исключительность его самодержавных полномочий. В Российской империи отсутствовала единая система в действиях исполнительной власти. Каждое министерство действовало особняком, ревностно отстаивало свою отраслевую обособленность.

Министры подчинялись лишь императору. Организация российского центрального управления качественно отличалась в худшую сторону от европейского. В европейских странах действовали кабинеты министров во главе с премьер-министрами, объединявшие исполнительную власть, органы центрального управления. Они формировались как итог функционирования парламентской системы, на прочной конституционной основе, чему упорно и последовательно противились абсолютные монархи России, обрекая высшее и центральное управление на отставание от Запада, на неэффективность и нерациональность, хотя в пореформенное время остро ощущалась необходимость четкой координации в деятельности государственных учреждений между собой и различных структур внутри них.

В 80-е гг. Александр III стремился усилить Комитет министров как орган при царской особе, отодвинуть в тень Госсовет, подчинить комитету этот высший по статусу законосовещательной орган. С помощью комитета он продлевал на отдельных территориях действие чрезвычайных законов, усилил цензуру, запретил примерно 200 «особо вредных изданий», решал другие вопросы чрезвычайного характера.

Совет министров возник в процессе подготовки реформ. Александр II не ограничивался Комитетом министров, где рассматривалась масса дел текущей политики, он созывал с 1857 г. совещания министров, управляющих главными комитетами, председателей Госсовета и Комитета министров, других приближенных должностных лиц. Совещания проводились по воле императора, нерегулярно, не имели плана, официального статуса, хотя обсуждали концепции, проекты реформ, работу специальных комиссий, другие общегосударственные вопросы. Выявлена целесообразность дополнить дореформенное высшие органы управления новым.

Указом 12 ноября 1861 г. учрежден Совет министров, наделенный статусом высшего при императоре органа, под его председательством для решения вопросов общегосударственного значения. Александр II созывал, проводил его заседания, вносил вопросы на рассмотрение. В состав его вошли высокие должностные лица: главноуправляющие, председатели Комитета министров и Госсовета, другие близкие царю официальные лица.

Совет министров рассмотрел внесенные Александром II материалы, заключения комиссий, комитетов, других учреждений, разрабатывавших проекты реформ, а также доклады, отчеты министров, их «всеподданнейшие» предложения по реорганизации ведомств. На 150 заседаниях за 1,5 года рассмотрено более 300 крупных вопросов. Согласованные решения получали после утверждения императором законную силу «высочайших повелений», дополняли, конкретизировали законы.

Работа нового органа частично способствовала улучшению координации министерств, ведомств в решении межминистерских, общих вопросов государственного управления, что сказалось положительно на развертывании реформаторской практики. Но Совет министров действовал нерегулярно и нерагламентированно, выполнял роль полуофициальных совещаний при императоре.

Детище Александра II созывалось Александром III лишь дважды и прекратило существование в 1882 г.

В XIX в. вследствие противодействия императоров не была решена задача создания рационально организованного высшего органа исполнительной вертикали, отвергнута идея объединенного правительства, кабинета министров под председательством премьер-министра [16].

Реформы 60—70-х гг. повлияли на функции, деятельность, организационную структуру Правительствующего сената, который сохранил и усилил свое значение в системе высших органов государственного управления. Он издавал, рассылал во все высшие, центральные, местные учреждения новые законы; несколько раз в неделю с 1863 г. отправлял брошюры «Собрание узаконений и распоряжений», продолжал исполнять функции толкования законов, защиты прав учреждений, сословий, лиц в случае их нарушения. Значительно расширилось рассмотрение и принятие решений по жалобам в связи с освоением нового законодательства. Существенно возросло значение функции высшего надзора за деятельностью новых органов местного управления, что повлекло перестройку и увеличение старого громоздкого сенатского аппарата, изменение организации сенатских ревизий.

Наиболее заметно отразилась на деятельности Сената судебная реформа 1864 г. Судебные уставы превратили в высшие апелляционные инстанции не только Верховный уголовный суд, но и окружные судебные палаты и даже уездных мировых судей. В связи с этим сузилась сфера деятельности Сената как высшего апелляционного органа для прежних местных судов губерний, упразднены почти все соответствующие департаменты, некоторые объединены позднее в единый судебный департамент. Сенат приобрел кассационные функции, в 1866 г. созданы внутри него кассационные уголовный и гражданский департаменты, личный состав которых укреплен прокурорскими чиновниками. На правах высшей кассационной инстанции Сенат стал рассматривать жалобы и протесты на решения местных судов, отменять их в случае обнаруженных нарушений судопроизводства, передавать дела на пересмотр в другие судебные органы.

Сенат рассматривал все больше и дела о политических преступлениях. В начале 60-х гг. пятый уголовный департамент Сената провел ряд политических процессов, в том числе над Н.Г. Чернышевским. В 1872 г. в Сенате учрежден высший судебный орган по политическим делам, который имел особый статус и назывался «Особым присутствием для суждения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах». Личный состав его формировался императором, состоял из первоприсутствующих, пяти сенаторов, а также назначаемых императором на год по спискам министерств внутренних дел и юстиции губернских и уездных предводителей дворянства, столичного городского головы, волостного старшины из петербургской губернии. Орган этот, созданный в нарушение судебных уставов 1864 г., рассматривал самые крупные политические процессы. По образу особого сенатского присутствия военно-окружные суды также в нарушение судебных уставов проводили с 1878 г. закрытые и ускоренные процессы, где выносили, как правило, более суровые приговоры, в том числе смертные. Превращение Сената в высшее судилище империи придало ему репрессивно-карательные функции среди высших органов государственного управления.

Святейший синод сохранил в пореформенное время дореформенные функции, аппарат, методы осуществлял по-прежнему высшее государственное управление церковью. Теперь через него усилилось идеологическое влияние монархии на все слои общества. Этому способствовало назначение в 1880г. на должность обер-прокурора Синода К.П. Победоносцева, воспитателя цесаревича, одного из ярких и последовательных сторонников охранительно-консервативного курса, «чисто самодержавного», сильного и всеохватывающего дворянского государственного управления без «примесей» всесословности, земщины, какого-либо представительства.

В 80-е гг. Синод усилил влияние на сферу народного образования. В его составе учрежден (1883 г.) Совет по церковно-приходским школам. Он осуществлял не только надзор, но и управлял растущей сетью народных учебных заведений. 

Совершенствование системы центрального управления

Во втором 50-летии своей «биографии» министерства проявили себя как жизнеспособные органы самодержавного управления [17], активно участвовали как в подготовке, так и в проведении реформ, существенно усовершенствовали функции, параметры полномочий, внутреннюю организационную структуру, ведомственную управленческую вертикаль.

Был усилен статус министра, укреплены его единоначалие и ответственность за работу аппарата министерства, его местных органов. Министр выступал главой профессионалов-бюрократов, осуществлявших попечительство над конкретными отраслевыми сферами управления. Министерства объединяли на основе «линейного» принципа исполнительную вертикаль центральных и растущих местных органов, превращались все больше в ведомственную сверху донизу, отраслевую систему государственного управления. Возросло в связи с этим значение министерских советов, особенно их функций надзора за всеми структурами ведомства.

Совершенствовалась внутренняя организация министерств. Помимо департаментов создавались главные управления, комитеты, управления, отделы, которые подразделялись уже не на отделения и столы, а на более оперативные структуры. Начальникам управлений предоставлялось больше самостоятельности, чем директорам департаментов, в решении конкретных текущих задач. Усложнение пореформенных условий и задач потребовало создания таких специальных советов, комитетов, на заседаниях которых присутствовали не только чиновники министерства, но и представители других заинтересованных ведомств и, что особенно важно, представители промышленных, торговых, финансовых кругов, ученые, инженеры, другие специалисты. Это отражало известное сближение министерской бюрократии с элитой различных социальных слоев и сфер жизни общества.

Министерство внутренних дел превратилось в главный орган, становой хребет центрального управления пореформенными процессами, приобрело необычное значение, было наделено очень широкими функциями и высоким статусом, наряду с административно-полицейскими задачами оно выполняло еще административно-хозяйственные, активно готовило и реализовывало крестьянскую, земскую и другие реформы, собирало, обобщало необходимые сведения через свой центральный статистический комитет и созданный при нем земский отдел. МВД организовало государственное управление бывшими крепостными и всеми крестьянами, земское общественное управление. Земский отдел получил статус самостоятельной структуры, приобрел значительный вес в составе МВД, наблюдал за осуществлением новых законов по проведению крестьянской и земской реформ, за управлением всеми категориями многомиллионного крестьянства, местными органами административного и сословно-дворянского надзора, ведал многими земскими хозяйственными, переселенческими и другими делами, а также комплектованием армии.

В МВД вошло на правах главного управления почтово-телеграфное ведомство [18]. В составе МВД функционировали новые хозяйственный и медицинский департаменты, управления по переселенческим делам, воинской повинности, дворянства, местного хозяйства. МВД осуществляло надзор за цензурными комитетами, типографиями, библиотеками, книжной торговлей и др.

Особый статус придан МВД созданием в 1880—1883 гг. департамента полиции. На него возложены задачи предупреждения и пресечения преступлений, охраны общественной безопасности и порядка. Главы МВД [19] играли роль своеобразных «первых министров» при императорах, проводили их репрессивную, карательную политику, стремились ограничить, подавить антисамодержавное общественное движение, предотвратить назревавшую российскую революцию. Министр внутренних дел являлся шефом отдельного корпуса жандармов (ОКЖ), который также вошел в состав МВД [20]. Департамент полиции имел не только широкие функции [21], но и разветвленную структуру в центре и на местах, ведал полицейскими учреждениями, охранными отделениями, их сыскными частями, градоначальниками, транспортными, фабричными полицейскими и жандармскими структурами, адресными столами, пожарными командами и др. МВД накопило уникальный опыт придания государственному управлению полицейского характера, осуществления его полицейскими методами и структурами, что обусловило отличительную черту центрального управления пореформенного времени.

МВД все более становилось главным регулятором внутренней жизни, проникая во все ее поры, полнее и полнее осуществляло функции политической полиции, превращаясь в ее орган при сохранении статуса главного, центрального учреждения.

Возвышение роли хозяйственных министерств [22], ведавших экономическими сферами, — тоже отличительная черта центрального управления, обусловленная необходимостью государственного влияния на ускоренное пореформенное социально-экономическое развитие.

Министерство финансов (Минфин, МФ) существенно изменило функциональные параметры, структуру, методы деятельности, укрепило «линейную» связь по вертикали, расширило полномочия своих местных органов, обеспечило ведомственное единство кредитных, банковских и других финансовых, структур, решало задачи обеспечения единства и стабильности финансирования, контроля государства за финансовой сферой, накопления средств на нужды государства, промышленного переворота, индустриализации, экономической модернизации, на поощрение промышленного, железнодорожного строительства, на проведение денежной реформы и др.

Через созданный в 1864 г. департамент торговли и мануфактур осуществлялось государственное управление казенной промышленностью и попечительство над частной промышленностью и торговлей.

Департамент торговли и мануфактур ведал фабричной инспекцией, которая возникла в связи с появившимися первыми фабричными законами, наблюдала за их исполнением, в том числе в сферах защиты интересов предпринимателей и рабочих; информировала органы власти о соблюдении законов, взаимоотношениях фабрикантов и рабочих, их настроениях и организациях. До 1899 г. существовала при департаменте должность главного фабричного инспектора, замененная главным по фабричным и горнозаводским делам присутствием — коллегиальным органом департамента. Созданный в 1896 г. комитет по техническим делам воплотил процесс расширения функций МФ, влияние его на организацию технического изобретательства, совершенствование технического прогресса.

Возрос объем функций МФ в связи с изменениями в кредитной и банковской системах.

Имевшаяся в МФ особая канцелярия по кредитной части управляла казенными банками, контролировала частные, проводила все операции по заключению займов, платежам по ним процентов, вела государственную долговую книгу.

Значительно усилена роль структур МФ, ведавших сферой денежных поступлений. Департамент податей и сборов разделен на два. Системами прямого обложения, натуральных повинностей занимался департамент окладных сборов. Созданный же в связи с возрастанием косвенных налогов департамент неокладных сборов заведовал акцизами (питейным, табачным, спичечным, керосиновым, свеклосахарным) [23] и гербовыми, канцелярскими, паспортными, судебными, страховыми и другими пошлинами.

Совершенствованию финансовой сферы способствовал государственный контроль (ГК), который имел статус министерства, возглавлялся государственным контролером. Этот орган расширил рамки своего влияния, участвовал в разработке и утверждении бюджета, представлял в Госсовет годовой отчет об исполнении сметы по всем ведомствам, сверял проект росписи доходов и расходов на предстоящий год с точки зрения законности. Им установлены новые бюджетные правила, публикации бюджета, создано единство различных государственных касс, учреждены контрольные палаты на местах в качестве органов финансового контроля. Отменен порядок проверки финансовой отчетности по сводным ведомственным, губернским отчетам. Введена проверка финансовой отчетности по первичным документам. Контролерам разрешено устанавливать начеты на чиновников за незаконные расходы с целью денежного возмещения части этих расходов. Предложен был предварительный контроль, но он отвергнут высшим чиновничеством, заинтересованным в бесконтрольном расходовании государственных средств. В составе аппарата ГК создавались отделы, департаменты для контроля за государственным кредитованием, расходованием отдельными компаниями, выделенных казной ссуд за казенными банками.

Государственный контроль имел ограниченные функции, не мог контролировать расходы собственной Е.И.В. канцелярии, Министерства двора, МИД, Синода, армии, Кредитной канцелярии, банков, где имелся внутриведомственный контроль. К тому же ГК находился под надзором первого департамента Сената, куда могли подавать протесты «обиженные» ГК чиновники.

В 1865 г. образовано Министерство путей сообщения на базе существовавшего с 1856г. межведомственного Главного комитета железных дорог. Первый глава МПС инженер П.П. Мельников являлся профессором Института путей сообщения, возглавлял строительство железной дороги между Петербургом и Москвой («Николаевская»), Главное управление железных дорог. Промышленный переворот, развитие Всероссийского рынка, внешней торговли обострили проблему российского бездорожья, необходимость широкомасштабного железнодорожного строительства за счет государственных средств и в интересах государства. Частных дорог было мало, и они не гарантировали безопасности. Не решили проблемы и государственное поощрение инициативы строительства частных дорог, выдача крупных ссуд железнодорожным обществам и компаниям с государственной гарантией выручки процентов; наблюдение за постройкой и эксплуатацией частных железных дорог специально созданным в 1858 г. Управлением главного инспектора частных железных дорог.

На МПС было возложено как строительство государственных железных дорог, так и их эксплуатация. Министерство отказалось от имевшей место ориентации на частные железные дороги, упорядочило в 1882г. управление казенными железными дорогами, ввело Устав железных дорог и на его основе в 1885 г. — единые организацию и порядок на всех железных дорогах страны.

Было реформировано и молодое Министерство государственных имуществ (МГИ). Его главной задачей стала эксплуатация государственных незаселенных земель, лесов, недр и других имуществ с целью повышения их доходности и увеличения притока средств в казну государства. Расширены функции Департамента земледелия, который в 1866 г. преобразован в Департамент земледелия и сельскохозяйственной промышленности, ведавший развитием не только отраслей сельского хозяйства, но и кустарных промыслов. Разрабатывавшиеся им мероприятия должны были опираться на изыскания ученых Петровской земледельческой и Лесной академий, созданных в 1865 г. и переданных в ведение департамента, деятельность которого было подчинена повышению интенсивности сельских хозяйств.

Министерству государственных имуществ передали горное и ряд других ведомств. МГИ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ (МЗГИ, 1894 г.). Расширенные параметры его функций охватили основные задачи по улучшению положения сельского хозяйства, государственное попечительство о расширении обрабатываемых площадей, включении в культурный земледельческий оборот новых территорий, распространение агрономических знаний среди земледельцев, повышение культуры и продуктивности сельского хозяйства, развитие и организацию сельскохозяйственной промышленности (кустарных промыслов) и др.

В пореформенное время изменилось управление начальным, средним и высшим образованием. Александр II предписал (13 мая 1866 г.) Министерству народного просвещения (МНП) руководствоваться охранительными началами, быть охранителем религии, существующего строя, последовательно проводить в учебных заведениях идеи самодержавия, православия, народности [24].

Усилено государственное влияние на все сферы образования. Главными администраторами над учебными заведениями являлись назначаемые властью попечители учебных округов. В 1864 г. созданы губернские, уездные и кое-где городские училищные советы для управления начальными учебными заведениями, в состав которых включены чиновники, представители духовенства, земских учреждений. 26 мая 1869 г. учреждена государственная инспектура с широкими функциями. Назначаемый министерством инспектор народных училищ подбирал учителей, контролировал народные училища и земства по вопросам образования.

В условиях реформ Министерство народного просвещения изменило систему среднего образования. Новый устав гимназии (19 ноября 1864 г.) декларировал принцип всесословной средней школы, которая представлена двумя категориями: семиклассными классическими и реальными гимназиями с отличавшимися учебными планами и программами.

Новую правовую основу получило в 60-е гг. управление высшим образованием. Общий устав императорских российских университетов (18 июня 1863 г.) определил предметы ведения МНП, попечителя учебного округа, ректора, университетских совета и правления суда.

Университеты получили широкие автономные права управления, условия развития студенческой и преподавательской инициативы, самодеятельности в организации учебной, воспитательной, научной деятельности. В ст. 123 было сказано: «Все университеты состоят под особым покровительством его императорского величества и носят имя императорских» [25]. Преподаватели, служащие университетов имели классные чины, номенклатуру государственных служащих. Окончившие университет с ученой степенью лица податного состояния пользовались правами личного или потомственного почетного дворянского гражданства, что расширило возможность формирования аппарата государственного управления специалистами с высшим образованием. Были улучшены условия получения университетского образования [26].

В 80-е гг. управление образованием перестроено в духе дворянской политической реакции. МНП реализовало на практике печально известней циркуляр 1887 г. о «кухаркиных детях», ограждало вузы, особенно гуманитарные факультеты, от молодежи из «низов», что сузило социальную базу подготовки специалистов для государственного управления и службы.

Университетский Устав 23 августа 1884г. отменил автономию университетского управления, профессорские коллегии, выборность ректора, деканов, профессоров; ликвидировал самодеятельные организации студентов, ввел правило отдавать в солдаты неблагонадежных студентов, протестующих против ограничения прав и льгот студенческой молодежи; увеличил в 5 раз плату за обучение. Повышен статус, усилена роль попечителя, который стал основным руководителем всей университетской жизни, контролером поведения студентов; он же рекомендовал министерству кандидатов на назначаемые должности университетского правления.

Укрепление местного государственного управления

В ответ на предложение Особой комиссии 1863 г. заменить государственное односословное управление на местах многосословным, выборным Александр II повелел сохранить традиционные самодержавные устои, основы местного управления, обеспечить решающую роль в нем дворянства.

Государственное местное управление строилось по-прежнему в соответствии с административным делением, было представлено царской администрацией в губерниях, областях, уездах, городах, станах, участках, волостях.

Повсеместным и становым (основным) звеном являлось губернаторство, которое было существенно укреплено как институт абсолютной власти и управления. Назначавшийся короной губернатор имел статус основного властителя губернии [27], являлся главой всей ее царской администрации, отвечал персонально перед императором за состояние и эффективность власти, управления, за порядок и спокойствие всей губернии. Будучи высокопоставленным должностным лицом, чиновником МВД, он входил в высшую бюрократическую элиту, обеспечивал единство высшего, центрального и местного управления.

В пореформенное время власть губернатора усилилась. Губернаторство превратилось во всесильный провинциальный институт самовластия, решало судьбу всех учреждений и людей губернии. Губернатор получил в 1866 г. право ревизии всех гражданских учреждений независимо от ведомства, в 1876 г. — право издавать обязательные для всех постановления с целью «правильного исполнения узаконений о благочинии и безопасности», мог запрещать собрания, органы печати и др., определять меры наказания за их нарушения. В 80-е гг. губернатору дано право влиять на суд, избрание мировых судей, присяжных заседателей.

По закону 1889 г. он стал председателем губернского присутствия — особого административно-судебного учреждения для крестьянских сословных органов, а также председателем органов надзора за ними. Позднее он получил председательский пост в новом губернском «Особом совещании», созданном из специальных чиновников-особистов» для руководства производством дознаний по государственным преступлениям, в состав которого входили и начальник губернского жандармского управления, прокурор окружного суда. Этот орган с чрезвычайными полномочиями вершил суд скорый и строгий.

Власть губернатора была распространена и на новые совещательные учреждения, многочисленные присутствия, комитеты, комиссии, состав которых формировался из назначенных губернских чиновников, непременных членов из числа министерских чиновников, представителей земского и городского общественного управления.

Разрасталась структура губернского управления. К дореформенным рекрутскому, статистическому и другим комитетам добавлены распорядительный, лесоохранительный комитеты и присутствия по крестьянским, городским, фабричным, питейным, воинским и другим делам, а также в ряде губерний — фабрич ные столы, через которые усилено внимание промышленности, рабочему классу. Председательство в полутора десятках присутствий позволяло губернатору осуществлять постоянный контроль и обеспечивать единство их деятельности.

Характерной особенностью пореформенного местного управления стало расширение и укрепление ведомственной вертикали. Министерства изменили прежние, создали свои новые губернские структуры, упорядочили ведомственное отраслевое управление.

Усилено влияние на губернское управление полицейского, жандармского ведомств. Царская власть сочла недостаточной роль этих ведомств в условиях нарастания общественного недовольства ограниченностью и дворянским характером реформ 60-х гг.

Расширены функции, изменена организация жандармского ведомства на местах, упразднены большие территориальные жандармские округа на большей части империи, основными стали созданные в 1867 г. губернские жандармские управления. Они усмиряли народные волнения, преследовали радикальных общественных деятелей, исполняли судебные приговоры, этапировали осужденных, с 1871 г. усилили дознание и политическое следствие. Начальник возглавлял аппарат управления, состоящий из отделений, ведавших уездом или группой уездов, распоряжался жандармскими вооруженными силами. Канцелярия управления имела в своем составе розыскную, следственную, денежную, общего руководства и политической благонадежности структурные части, обеспечивавшие организацию деятельности жандармского управления. Отдельные жандармские органы функционировали в крупных городах и на железных дорогах губерний.

Государственное управление уездом осуществляла царская администрация, представленная дореформенным нижним земским судом, капитан-исправником, назначавшимся МВД по представлению губернатора из дворян. Функционировали в уездах различные распорядительно-исполнительные органы центральных, губернских ведомств. Губернские казенные палаты Минфина имели уездные казначейства во главе с казначеем. Формировались и совещательные учреждения в виде присутствий, комитетов, которые действовали как распорядительные органы, состояли из уездных чиновников.

Уездные податные присутствия исполняли поручения казенных палат по наблюдению за сбором пошлин с торговли, промыслов. Уездные по питейным делам присутствия с 1885 г. давали разрешение на открытие питейных заведений, наблюдали за соблюдением введенной винной монополии. Функционировали присутствия по крестьянским делам, по воинской повинности и др. Уездный стряпчий представлял губернского прокурора, подведомственного Сенату.

До 1873 г. действовали мировые посредники в уездах, институт которых был создан в условиях крестьянской реформы. Мировой посредник назначался уездным дворянским собранием, представлялся губернатором на утверждение Сената, имел широкие права, выполнял в отношении крестьян административно-полицейские функции: применял административные взыскания, телесные наказания, давал санкции на сбор волостного схода, утверждал и отстранял должностных лиц волостного и сельского общественного управления, составлял и вводил уставные грамоты между помещиками и его бывшими крепостными крестьянами, разбирал споры и жалобы в поземельных отношениях. В 1873 г. мировые посредники заменены уездными по крестьянским делам присутствиями, подчиненными уездной администрации. Сохранен институт становых приставов.

Уездная и становая администрация входила в ведомство МВД. В результате полицейской реформы земский суд и канцелярия городничего уездного города объединены в единое уездное полицейское управление, возглавлявший его капитан-исправник назначался губернатором, а два заседателя избирались. Расширились административный статус и функции земского исправника, станового пристава. В помощь последнему учреждена должность урядника, в компетенцию которого входили обязанности широкого диапазона: от надзора за «благочинием» во время богослужения в церкви до наблюдения за продажей вина. Пяти тысячам урядников в 46 губерниях были подчинены выборные крестьянские сотские и десятские в волостях. Учреждена при становых приставах и урядниках вооруженная стража как опора их действиям.

Государственное управление пореформенного уезда было централизовано, имело дворянский состав, оставалось в руках помещиков.

Городскую администрацию пореформенного уездного города представлял городничий с канцелярией, подчинявшийся губернскому правлению. Во главе административных частей, участков, на которые делился город, стояли полицейские частные приставы из дворян, участковые, околоточные, квартальные надзиратели. Функционировали управы благочиния, в губернских городах — городские полицейские управления, различные судебные органы. К концу XIX в. управы благочиния упразднены. Их заменили канцелярии обер-полицмейстеров, полицмейстеров, градоначальств, которые имели структурные распорядительные, исполнительные, инспекционные и другие отделения, а также появившиеся в горо дах сыскные, секретно-розыскные (охранные) отделения. Появились специализированные управления полицейским телеграфом, медицинские полицейские управления, адресные столы и бюро, управления фабричной, речной, железнодорожной и другой полиции. Государственное управление городами, уездами, губерниями приобретало ярко выраженный полицейский характер.

Разрастался возникший в первой половине XIX в. институт градоначальства как особый институт власти и управления с чрезвычайными полномочиями. Если тогда в градоначальства выделялись портовые и пограничные города с развитой торговлей (Одесса, Феодосия, Керчь-Еникале, Измаил, Таганрог), то во второй половине века градоначальства учреждались в составе МВД и для борьбы с антисамодержавными выступлениями главным образом в стратегически важных городах: Кяхте, Дербенте, Петербурге, Севастополе, Дальнем, Николаеве, а в начале XX в. — в Ростове-на-Дону (1904 г.), Москве (1905 г.), Баку (1906 г.), Ялте (1914 г.). Просуществовали они, как правило, до февраля 1917 г. Градоначальники имели аппарат, состоящий из различных отделений, канцелярии, чиновников особых поручений, заведовали городским управлением и благоустройством (до 1870 г.), председательствовали в особом по городским делам присутствии, в статистическом комитете, возглавляли городскую полицию, надзирали за торговлей, судоходством, почтой, состоянием крепостей, публичных зданий, присутственных мест и др. В 1876 г. градоначальники получили право издавать «обязательные постановления», имевшие силу государственного закона, а в 1886 г. — право ссылать в административном порядке лиц, подозреваемых в противозаконной деятельности. Население воспринимало градоначальника как главу городской администрации.

Государственное управление Польшей, Кавказом и другими регионами приближено к общероссийскому по организации, функциям, структуре. Упразднены наместничества. Имелось 10 генерал-губернаторств: Московское и девять на окраинах, каждое из которых имело широкие полномочия, управляло несколькими губерниями. В царстве Польском создано 10 губерний, в Финляндском княжестве — 7, на Кавказе число губерний увеличено с 6 в 60-е годы до 11 в конце XIX в., в Сибири — с 4 до 9, в Остзейском крае — до 3, в Степном генерал-губернаторстве с Казахстаном — до 9. Туркестанское генерал-губернаторство включало Бухарский эмират, Хивинское ханство, которые сохранили определенную самостоятельность, сочетавшую элементы вассалитета и протектората, и находились в зависимости от Российской империи. Генерал-губернаторы, военные и гражданские губернаторы имели разветвленный бюрократический аппарат, при влекали к управлению сохранившиеся местные структуры и кадры, сочетали феодальные и буржуазные институты и методы.

Местное государственное управление охватывало все население Российской империи, насчитывавшее 125,6 млн. человек по переписи 1897 г. Оно функционировало на самодержавной, сословной основе, взяло под контроль возникшие на местах органы сословного и многосословного общественного управления.

Сословное общественное управление дворянства и бывшего крепостного крестьянства

Одной из особенностей пореформенного государственного управления является дополнение его развитием существовавших и образованием новых форм общественного управления.

Заметно возросла роль дворянских уездных и губернских собраний, предводителей дворянства в формировании и деятельности органов как государственного, так и всех форм общественного управления.

«Общим положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» (19 февраля 1861 г.) для бывших крепостных был предусмотрен статус временно обязанных, который они получали по договору с помещиком, закрепленным мировым посредником в уставной грамоте, и который сохранял упорядоченные барщину, оброк, помещичий надзор за их поведением. Временно обязанные существовали до 1883 г. [28], когда перешли наконец в состояние крестьян-собственников, обрели личную свободу, ограниченные гражданские права, что способствовало развитию их общественного управления на уровне деревни.

«Общее положение» от 19 февраля 1861 г. стало правовой основой общественного сословного управления крестьян, учитывало существовавший испокон веков общинный образ жизни миром, опыт общественного управления государственных и удельных крестьян, закрепило понятие «сельское общество» — административную единицу и экономическое объединение крестьян, принадлежавших прежде одному помещику. Ст. 17 гласила: «Вышедшие из крепостной зависимости крестьяне составляют, по делам хозяйственным, сельские общества, а для ближайшего управления и суда соединяются в волости. В каждом сельском обществе и в каждой волости заведование общественными делами предоставляется миру и его избранникам на основаниях, в сем положении изложенных». Одно из оснований закреплено в 19-й статье: «Крестьяне и общественные их учреждения подчиняются общим губернским и уездным управлениям» [29], т.е. органам местной царской администрации, которая и управляла крестьянским миром на основе царских законов. Помещику предоставлялись прежняя вотчинная полиция и попечительство над сельским обществом его бывших крепостных в состоянии временно обязанных. Для разрешения дел, возникавших из обязательных поземельных отношений между помещиками и временно обязанными крестьянами, учреждены: а) губернские по крестьянским делам присутствия; б) уездные мировые съезды и в) мировые посредники. Пределы власти, предметы ведения их, а также состав и порядок действий определены особым для них законом.

В разделе «Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления» «Общего положения» определены законодательно (4 главы, 122 статьи) состав, порядок формирования, деятельности, мера ответственности крестьянского управления, его различных структур и должностных лиц [30].

Крестьянское управление установлено на двух уровнях: сельского общества и волости, которая представляла административное объединение сельских обществ в рамках одного-нескольких приходов с численностью от 300 до двух тысяч ревизских душ мужского пола, проживающих в радиусе 12 верст от волостного (приходского) центра.

Сельское общественное управление составляли: а) сельский сход домохозяев, б) сельский староста.

Сельский сход созывался старостой в воскресные или праздничные дни, в том числе по инициативе мирового посредника и помещика, воплощал общинную демократию, представлял первичный орган крестьянского управления. Он выбирал старосту и других должностных лиц сельского общества в случае надобности: сборщика податей, десятских, сотских, назначал выборных на волостной сход, принимал приговоры об общих (коренных) переделах наделов земли раз в 12 лет и частых переделах по смерти и рождении мужчин; о других поземельных делах, о раскладке казенных податей, земских и мирских денежных сборов, натуральных повинностей, о взыскании недоимок, о временном устранении крестьян от участия в сходах до трех лет, удалении из общества вредных и порочных членов его, о назначении опекунов и попечителей, об общественных нуждах, благоустройстве, призрении и обучении грамоте, об отбывании рекрутской повинности и др. Приговоры по этим делам принимались большинством голосов при наличии старосты и половины домохозяев. Для решения дел о переделах мирской земли, замене общинного пользования землею участковым или подворным, установлении мирских добровольных складок и расходовании мирских капиталов, о предоставлении порочных крестьян в распоряжение властей требовалось согласие не менее двух третей домохозяев. Голосование осуществлялось разделением голосовавших на две стороны или по существовавшему в обществе обычаю. Приговоры записывались в книгу.

На сельского старосту возлагался широкий круг обязанностей: исполнение приговоров сельского схода, распоряжений волостного управления и мировых учреждений; наблюдение за исправным отбыванием податей и повинностей, содержанием дорог, мостов, целостностью меж и межевых знаков, за порядком в училищах, больницах, богадельнях сельского общества, своевременным составлением ревизских сказок, выдачей крестьянам билетов и паспортов на отлучку. Он заведовал мирским хозяйством, мирскими суммами, обеспечивал целостность и хранение общественного хлеба. Наделен староста был и правом ареста, штрафа, принудительных работ за незначительные проступки мирян, но с правом наказанных обращаться с жалобой к мировому посреднику. Предписано старосте было исполнять беспрекословно все требования мирового посредника, судебного следователя, земской полиции и других властей, а также все приказания волостного старшины по делам полицейского ведомства.

Волостное управление составляли: а) волостной сход, б) волостной старшина с волостными правлением, в) волостной крестьянский суд [31].

Функции крестьянского управления ограничивались сословными рамками, осуществлялись в пределах волости и сельского общества, не имели выхода на уездный, губернский уровень; контролировались царской администрацией, которая имела право отстранять волостного старшину, сельского старосту временно или окончательно от должности в случаях неисправного исполнения обязанностей, злоупотреблений. Решения об этом принимал уездный мировой съезд, утверждал губернатор.

Государственные инструкции по руководству органами крестьянского управления сковывали их деятельность, которая была опутана сложной трехстепенной системой дворянско-административного надзора, опеки. Фактически крестьянские органы являлись исполнительной инстанцией царской администрации, дополнительным и бесплатным административно-полицейским звеном. Они облегчали администрации сбор налогов, выкупных платежей, комплектование армии, выполнение государственных и земских повинностей, разрешение поземельных споров. Крестьянское общественное управление не смогло оградить крестьян от телесных наказаний, от истощающих крестьянскую экономику выкупов, использования помещиками полуфеодальных форм эксплуатации освобожденных крестьян, от тенденции «раскрестьянивания», проявившейся в социальном расслоении крестьянства, сокращении его численности и доли, вымывании средних слоев, обезземеливании, превращении крестьян в наемных рабочих.

Крестьянское общественное управление отразило сословную неполноправность и замкнутость пореформенного крестьянства. Оно не смогло создать условия для развертывания процессов модернизации крестьянского хозяйства. Несмотря на требования крестьян, либеральной и демократической общественности Россией по вине самодержавия была упущена реальная возможность крупной аграрной реформы, сочетающейся с крестьянским самоуправлением.

Царская власть консервировала и поместное землевладение и крестьянскую общину [32] — эти два феодальных института средневековья, стремилась ужесточить круговую поруку, приписать крестьян к оседлости в деревне, лишила их права свободного выхода из общины, продажи своего надела, отвергла предложения Н.Х. Бунге и других сторонников либерализации общины по созданию режима выхода из нее.

Российское пореформенное крестьянство искало путь к самоуправлению. Общественное управление учило крестьян борьбе за свободу и равноправие. Ее знаменем стали неожиданно для властей и либералов требования земли и воли.

Незначительно видоизменилось казачье сословное управление. Усилено государственное управление казачеством. Власть все больше привлекала казачество для выполнения полицейских функций в обстановке растущего антисамодержавного общественного движения [33].

Становление земского управления

Учреждение земств — одна из ярких страниц пореформенной истории России, когда отмена крепостного права обнаружила слабость существовавшей системы управления, которая сложилась и на основе крепостничества, формировалась лишь из дворянства, была одноносословной. Появление земского управления обусловлено общими причинами реформ 60—70-х гг.: давлением общественного движения, потребностью либерализации и рационализации царского управления, которое запустило до критического состояния местное хозяйство, благоустройство, состояние медицинского обслуживания, народного образования, продовольственного снабжения, дорог и др.

В «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» (1 января 1864 г.) сказано: «Для заведования делами, относящимися к местным хозяйственном пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения» [34]. Власть расписала подробно предметы ведения, пределы функций как уездных, так и губернских земских органов, предписала их строго соблюдать.

В числе предметов ведения названы устройство и содержание путей сообщения, обеспечение народного продовольствия, благотворительность, способы прекращения нищенства, прочие меры призрения, попечение о больницах, богадельнях, строительстве церквей, развитии местной торговли и промышленности, народном образовании, народном здравии, медицинской и ветеринарной помощи, устройстве тюрем, исполнение потребностей воинского и гражданского управления, участие в делах почтовой, подводной, постойной повинности и др.

Самодержавие уступило земствам хозяйственные в основном дела на местах, разгрузило административно-полицейский аппарат от них, сохранив за собой основные позиции управления.

Земству дано право предпринимать все законные меры для выполнения предписанных им функций, представлять через губернское начальство высшему правительству сведения о местных хозяйственных потребностях, нуждах губернии, уезда, ходатайствовать по этим вопросам. Земские учреждения получили статус юридического лица, право иметь недвижимое и другое имущество, капиталы, заключать договоры, принимать обязательства, предъявлять гражданские иски, отвечать в гражданских судах по своим имущественным делам; и др.

В сфере вверенных дел земства действовали самостоятельно в пределах губернии и уезда. Им запрещено было выходить из определенного царем круга дел, вмешиваться в дела, действия государственных, сословных, общественных органов. За превышение полномочий, за неправильные действия земские учреждения должны были отвечать по закону. Губернатор, министр внутренних дел имели право останавливать исполнение земских постановлений, противоречащих государственным законам и пользам, понуждать земства исполнять обязательные для них повинности. Земские учреждения могли жаловаться в Сенат на неправильные, по их мнению, распоряжения губернского и центрального начальства.

Главное здесь — допущено земское общественное управление, получившее управленческие функции и относительную самостоятельность их осуществления в пределах, установленных короной [35]. Не было ни разделения власти короны, ни ее децентрализации, ни какого-либо ущемления ее государственной суверенности. Земское управление ограничено только местными и только «хозяйственными пользами и нуждами» без права заниматься политическими, административными и тому подобными делами, сохраненными в компетенции органов государственного управления. Земства получили более узкие функции, чем имели местные органы царской администрации. Земства входили структурно в систему МВД, были подчинены и подконтрольны этому всесильному тогда ведомству.

Земскими учреждениями являлись: 1) уездные земские собрания, 2) губернские земские собрания, 3) уездные и губернские управы как их распорядительные исполнительные органы.

Принципиально отличительной чертой земств являлась выборность состава в лице гласных, которые воплотили новую категорию управленцев.

Предусматривался демократический порядок формирования земских учреждений: а) путем выборов, б) на основе многосословного принципа, в) с учетом имущественного состояния (ценз), г) при сословном куриальном начале.

В статье 14 «Положения» сказано: «Уездное земское собрание составляется из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами».

Предусмотрены три сословные курии — многосословность, но не всесословность. Гласные избирались соответственно на трех сословно-куриальных съездах: а) уездных землевладельцев, б) городских избирателей, в) выборных от сельских обществ.

Первую курию составляли крупные владельцы не менее 200— 800 десятин земли по разным уездам, торговых и промышленных предприятий или другого недвижимого имущества на сумму не менее 15 тыс. рублей или приносящего годовой доход 6 тыс. рублей, а также уполномоченные от нескольких землевладельцев, в том числе церковных, разных учреждений, обществ, компаний и товариществ, владевших в уезде не менее одной двадцатой долей земельного ценза; председательствовал на съезде этой курии уездный предводитель дворянства.

Городскую курию составляли лица с купеческими свидетельствами, владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не менее б тыс. рублей, а также владельцы недвижимой собственности, оцененной для взимания налога в 500 рублей в небольших городах, 1000 рублей в городах от 2000 до 10000 жителей и 3000 рублей в городах, где проживало более 10000 жителей. Председательствовал на съезде этой курии городской голова. Отстранялись от выборов мелкие владельцы, интеллигенция, рабочие, другие работники наемного труда, не обладавшие имущественным цензом.

Были предусмотрены многоступенчатые выборы от курии сельских обществ.

Кроме избираемых куриальными съездами гласных назначались в состав земских собраний члены от ведомств государственных имуществ и удельного тех уездов, где находились казенные и удельное земли, не отведенные в постоянное пользование крестьян.

Характерной чертой выборной системы являлось избрание земских органов не только от трех сословных курий, но и по специальным квотам и правилам, установленным МВД. Число гласных каждого уезда расписано государственной ведомостью по количеству землевладельцев, городского и сельского населения, по размерам земельных владений, недвижимого имущества, наделов земли сельских обществ, числу волостей, оно колебалось в пределах 14—100 и более. Число губернских гласных составляло от 29 до 62.

Число гласных от каждого избирательного съезда не должно было превышать суммарное число гласных от двух других съездов.

Сроки, даты избирательных съездов назначались министром внутренних дел по особому для каждой губернии расписанию.

Не могли быть гласными местные начальники губерний, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, стряпчие, чины местной полиции.

Они, также члены судебных мест, чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания не могли быть членами управ, что воплотило демократический принцип несовместимости в земствах выборной и административной должностей. Лишь управляющие местной палатой государственных имуществ и удельной конторой могли присутствовать в губернском земском собрании.

Гласные избирались на три года. По статье 39 им «никаких служебных преимуществ не присваивается и содержание не полагается» [36].

В 1864 г. по итогам первых выборов дворяне составляли 42,4%, крестьяне — 38% среди гласных уездных собраний. В губернских собраниях дворяне составляли 74,2% в 1865— 1867 гг., а затем свыше четырех пятых, а купцы и крестьяне — лишь по 10%. И председательствовали в земских собраниях уездные и губернские предводители дворянства. Таков один из парадоксов, заложенных императорской властью в общественное земское управление. Во главе многосословного учреждения поставлено руководящее лицо односословного дворянского управления.

Председатель уездной управы утверждался губернатором, а председатель губернской — министром внутренних дел, что являлось одной из конкретных форм контроля со стороны власти. Эти чиновники имели право приостанавливать любые постановления управ. Для разрешения конфликтов между управой и губернатором было создано особое губернское земское присутствие во главе с тем же губернатором.

Своеобразно, сложно решался вопрос об источниках средств на земскую деятельность. Власть не предоставляла им ни копейки. Она предусмотрела земское самофинансирование, установила дополнительно к государственный налогам и повинностям отдельные земские сборы и натуральные повинности, ограничила их объем относительно государственных налогов — более 60%.

В соответствии с правилами составления земских бюджетов доходная часть формировалась на основе земского обложения населения, имевшего землю, промышленные, торговые заведения, другое недвижимое имущество. Предусматривались сборы с проходящих и проезжающих по земским дорогам, мостам, переправам; доходы от различных выставок, земских банков и займов, страховых компаний. Сборы, их размер учреждали земские собрания. Была пресечена попытка учреждать их управами. Постепенно сокращались натуральные повинности (благоустройство, содержание проселочных и других дорог, мостов, почтовая гоньба и др.), которые заменялись денежными. Земли крестьян были обложены земскими сборами вдвое выше, чем помещичьи.

Примерно половину расходов составляли обязательные: жалованье председателю, членам управ, канцелярские расходы, содержание мировых судов, юстиции, присутствий по крестьянским делам, налоговые выплаты в имперский и местный бюджеты и др. Так называемые необязательные расходы шли на земские медицину (8%), народное образование (5%) и другую деятельность, в том числе благотворительную. Малые, собираемые с трудом средства ограничивали земское управление, испытывавшее постоянный финансовый дефицит.

Властями проигнорированы неоднократные обращения земств за финансовой поддержкой.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях и временные правила для них Александр II повелел «ввести ныне же в действие» в поименованных 33 губерниях [37]. Создание земских учреждений возглавило по поручению царя МВД, его местные органы, в систему которых оказались включены новые органы управления.

Земства в области войска Донского натолкнулись на сопротивление войсковой администрации, чиновников, землевладельцев, отставных казачьих офицеров и других привилегированных слоев, отказавшихся, в частности, платить земские денежные сборы, чем было парализовано развертывание деятельности земств. И 68 станиц из 112 отказались платить земские сборы.

Сказалась несовместимость многосословного общественного управления с казачьим сословным самоуправлением и атаманским правлением.

Царская власть вводила земства медленно, робко, за 15 лет лишь в 33 европейских губерниях, за 50 — в 44 губерниях, которые именовались иногда «земскими».

Реформа была ограничена промежуточными уездными и губернскими звеньями. Не получилось стройной вертикали системы снизу доверху. Волость не получила земских учреждений, что отразило боязнь власти демократизировать самое многочисленное, бесправное и наиболее возмущенное реформами сословие — крестьянство, надеявшееся на радикальные преобразования. Не было и всероссийского земского учреждения, создания которого требовали не только радикалы, но и либералы [38], но против чего принципиально выступал Александр II , выразитель идеи монархического абсолютизма. Он собственноручно вычеркнул пункт о всероссийском земском собрании при утверждении рассмотренного Госсоветом законопроекта. Власть не доверяла земствам, ущемляла в ходе становления их и без того ограниченный статус, суживала рамки полномочий, усиливала бюрократическую опеку. Дворянство требовало отменить земское обложение, не распылять средства, сосредоточить их в органах государственного управления. Губернаторы расширяли свой административный контроль над земствами, урезали их права, функции, приостанавливали действие постановлений по мотивам нарушения законов, противоречия правительственным интересам. В 1865 г. МВД закрывало С.-Петербургское губернское земство за то, что оно поставило вопрос о создании общероссийского координирующего земского учреждения. МВД пресекло попытки многих уездных земских собраний поставить на своих первых сессиях вопрос о создании волостных земств. Указы 1866—1869 гг. стеснили деятельность только что созданных земских учреждений, ограничили объем обложения, гласность, свободу прений в земских собраниях, установили предварительную губернскую цензуру для печатания земских речей, постановлений, других изданий, запретили земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом, лишили земство права бесплатной пересылки корреспонденции и др. Ряд разъяснений Сената, МВД поставил земское учреждение в еще большую зависимость от администрации, под ее контроль.

Возникло сложное, уникальное явление в истории российского регионального управления — функционирование двух местных разнотипных управленческих структур при сохранении старого административно-территориального деления: а) государственное, главное, основное управление с централизованными ведомственными органами царской администрации, бюрократическим аппаратом чиновников, выполнявшее всевластные функции; б) земское управление общественного типа, не главное, не основное, которому было поручено заботиться об общеземских нуждах местного населения в сферах хозяйства, культуры, благоустройства, призрения, и являвшемуся безвластным дополнением к государственному. Две структуры олицетворяли две противоположные тенденции: а) усиление административно-полицейской роли царской бюрократии; б) объединение сословий в их стремлении к активной управленческой деятельности. Разнотипные органы базировались на основе государственных законов, имели различные статус, порядок создания и деятельности, функции, структуры, источники финансирования, права и ответственность и др.

Власть расчленила функции местного управления между казенными и земскими учреждениями, что затрудняло управление, нарушало его единство и целостность, но сохранило при этом за собой основные позиции в управлении.

Многие современники связывали с земским управлением перспективу всесословного и даже конституционного управления [39].

Ограниченность земской реформы порождала идеи земского либерализма: передать земству всю полноту власти и управления на местах, обеспечить россиянам элементарные гражданские свободы, увенчать здание земства властным всесословным представительным учреждением, изменить оставшиеся в неприкосновенности верхние этажи государственного устройства и управления, продолжить реформы, дать конституцию [40]. Представители земского движения указывали на нежелание, неспособность Александра II приспособиться к требованиям нового времени, к естественной эволюции страны, к росту сознания народа, что тормозило цивилизационное развитие России, усугубляло перманентный кризис, царский административной произвол, было чревато оппозиционными, революционными выступлениями. Земцы стремились реализовать практически идею общественного управления, придать ей действенность.

Одним из итогов земской реформы стало возникновение нового типа службы и категории управленца. Дореформенная местная служба являлась царской, государственной, односословной с соответствующей социальной природой, не отвечала уже объективным потребностям общественного прогресса, интересам многих сословий, отчуждала их от управления, консервировала сословную разобщенность, пагубно влияла на местную деятельность, состояние хозяйства, общества в целом, тормозила повышение роли регионов в государственной системе, отражала угасание дворянского сословия.

Главными признаками земской службы и управленца являлись не только многосословность, гражданский характер, но и связь с низами общества, служение народу, в первую очередь освобожденному от крепостного рабства многомиллионному крестьянству, соответствующая социальная ориентированность, бескорыстность, самоотверженность, подвижнический энтузиазм и др. На земскую службу шли в основном люди гуманные, просвещенные, патриотически настроенные, верящие в созидательные, творческие силы народа. Формировался новый, земский слой российской интеллигенции, роль и влияние которого возрастали в общественном управлении. Среди земских служащих: инженеров, техников, статистиков, бухгалтеров, секретарей, учителей, врачей, агрономов и др. — преобладали разночинцы, сторонники либеральных, народнических, социалистических идей. В рамках профессиональной компетенции они закладывали комплекс традиций, принципов, правил и норм служения трудовому народу, доверие которого к ним нарастало. Нарабатывался опыт новой, земской службы. Изменялось соотношение сил в русской провинции. Прежде все дела в уезде вершили царские чиновники вкупе с помещичьим сословным управлением. Теперь вместо дворянского корпоративного управления появился и активно действовал земский многосословный элемент, который выполнял большой объем работы вопреки стесняющему бюрократическому режиму, усиливавшемуся административному контролю, централизации управления.

Земская деятельность охватила многие стороны местной жизни, приносила заметную пользу населению. Была активизирована и расширена организация хозяйственной, торговой, промышленной сфер, что положительно сказалось и на формировании земского бюджета.

Земства способствовали приспособлению помещичьих, крестьянских хозяйств к запросам пореформенного рынка, организовывали сельскохозяйственные выставки, опытные станции, создавали артели кустарей, сельскохозяйственные училища, содействовали развитию агрономической и ветеринарной помощи, сельскохозяйственного кредита, взаимного страхования от огня и вредителей сельскохозяйственных помещений, посевов, скота, имущества; благодаря земскому попечительству улучшены все местные пути сообщения, содержание дорог, мостов, выполнение таких натуральных и древних земских повинностей, как дорожная, подводная, почтовая, квартирно-постойная и др. Специализиро ванные бюро наладили земскую статистику, что упорядочило трудную сферу местного управления.

Значительная часть земских капиталов расходовалась на распространение медицинского, школьного дела и организацию общественного призрения.

Не оправдались цели царской власти путем создания земских учреждений: а) успокоить общественные силы, требовавшие замены неэффективного бюрократического управления системой представительного всесословного управления снизу доверху, и сблизить общество с властью; б) дискредитировать привлекательную идею самоуправления особым статусом земств, которым поручены труднореализуемые, обременительные для бюрократии, весьма непопулярные функции, и, кроме того, предусмотрены связь земств с полицейскими делами и строгий государственный контроль.

Власть тормозила деятельность земств законодательными и распорядительными ограничениями, стремилась снизить интерес к ним населения. Испугавшись их заметной эффективности, роста популярности, Александр II отверг предложения либеральной бюрократии о расширении прав земских учреждений, создании их системы и в ответ на предложенные новации заявил, что «право почина в государственных преобразованиях принадлежит в России одному лишь государю». Из-за усилившихся ограничений деятельности земств многие их деятели вышли из состава земских собраний и управ в знак протеста. Царский курс на пересмотр законодательства о земствах стимулировал среди земцев «умственное брожение» радикального характера.

Реорганизация городского общественного управления (ГОУ)

Городовым положением [41] от 16/28 июня 1870г. открыта новая страница в истории российского городского общественного управления (ГОУ). Александр II мотивировал издание этого до кумента устарелостью столетней давности узаконений [42], уже не отвечающих потребностям городского общежития, строю жизни общества; необходимостью их «коренного обновления» в контексте реформ 60—70-х гг.

К тому времени фактически ГОУ не функционировало, ибо всеми делами городов распоряжалась назначаемая сверху администрация.

В шестигласных думах решающую роль играли специально вводимые туда чиновные должностные лица. Выборные думы практически были упразднены. Общественное управление имело ярко выраженный сословный характер, заложенный в 1785 г. Городское хозяйство усложнялось и приходило повсеместно в упадок. Население же городов росло. Усиливался процесс его социальной дифференциации. Возрастал вес торгово-промышленных, финансовых слоев, деятельность которых ограничивалась давлением чиновных верхов губернской бюрократии, старыми узаконениями [43].

С учетом новых социально-экономических факторов городской жизни Положение 1870 г. упразднило сословное управление, шестигласные сословные думы, ввело общественное городское управление, основанное на многосословности, определило его статус, функции, обязанности, права, механизм выборов, формирования учреждений, источники средств, порядок деятельности на основе законов империи параллельно и под контролем, в подчинении царской, губернской и городской администрации. Городское общественное управление должно было помочь ей в решении хозяйственных и других вопросов жизни города.

В соответствии с новым статусом на ГОУ возложено попечение о городском хозяйстве и благоустройстве, определены предметы ведения: устройство и содержание городов, улиц, площадей, мостовых, тротуаров, садов-парков, бульваров, водопровода, канализации, освещения, транспорта; развитие торговли, промышленности, бирж, кредитных учреждений, рынков, базаров и других форм обеспечения горожан продовольствием; охранение народного здравия, строительство больниц и других благотворительных заведений; попечение о народном образовании, устройстве театров, библиотек, музеев и других подобных учреждений; предоставление правительству сведений, заключений о нуждах и пользах города, ходатайство об осуществлении их; и др. Оно имело право распоряжаться принадлежащими городу землей, другой собственностью, приобретать и отчуждать недвижимое и движимое имущество, обращаться в суд по имущественном делам города, заключать имущественные обязательства и др. [44] Параметры полномочий ГОУ были ограничены границами города, отведенных ему земель, где оно могло действовать самостоятельно лишь «в пределах предоставленной ему власти», имело право юридического лица, печать с городским гербом. Ему запрещалось выходить за пределы указанного круга дел. Постановления и распоряжения по «запредельным» были делам объявлены недействительными. Городское общественное управление должно было отвечать «за превышение власти, за неисполнение законных требований местных властей, за всякие вообще действия, противные существующим законам».

Степень и меры ответственности расписаны детально, назидательно, со ссылками на существовавшие законы. Должностные лица ГОУ предавались за преступления по должности царскому суду, подлежали наказаниям, установленным Уложением о наказании. Для городских голов предусмотрен был суд в судебной палате или в соединенной палате уголовного и гражданского суда при наличии определений городской думы, губернского по городским делам присутствия и первого департамента Правительствующего сената.

Предусмотрены наблюдение, надзор административных органов, порядок взаимного содействия городского, земского, дворянского общественного и органов государственного управления в исполнении законных требований вплоть до обращения недовольной стороны к губернатору, в Сенат [45].

Губернатор наделялся правом исполнительных распоряжений по городу в случаях, когда не исполнялись обязательные для города повинности. Лишь через губернатора и с его заключением, по его каналам органы общественного управления могли подавать сведения, ходатайства о нуждах города в высшие правительственные инстанции. Полиции было дано право оценивать решения ГОУ по вопросам порядка и благочиния. Статус ГОУ не тождествен самоуправлению.

Учреждениями ГОУ являлись: а) городские избирательные собрания, б) городская дума, в) городской голова.

Сохранялась их выборность на основе цензов: а) имущественного, б) возрастного (с 25 лет); в) оседлого (не менее двух лет до выборов уплата сборов с недвижимого имущества, торгового оборота), но без сословных различий [46].

Составлялся один, общий список избирателей. В него включались имеющие право голоса и в порядке по размеру сбора в доход города. Список делился на три разряда (курии) по объему сборов.

Общее число гласных определено по количеству избирателей: 30 гласных для города, где избирателей до 300 человек, плюс по 6 гласных на каждые 150 избирателей свыше 300 человек и так до 72 гласных. Лишь в столице избирались 250, а в Москве — 180 гласных. Оговорено, что число гласных из нехристиан не должно превышать одной трети их общего числа. Гласные присягали на добросовестность исполнения принимаемых ими обязательств.

Все гласные составляли городскую думу — распорядительный орган, представлявший городское общество, от имени которого дума действовала. Дума избирала городского голову, городскую управу — исполнительный орган, городского секретаря, учреждала постоянные и временные комиссии, проводила ежегодно не менее двух заседаний, которые назначались по: а) усмотрению городского головы, б) по требованию губернатора, в) по желанию не менее одной пятой гласных, заявленному городскому голове. Сроки заседаний утверждались губернатором. Он же разрешал публиковать решения городской думы, если не усматривал в них нарушения императорских законов.

Дума рассматривала подлежащие ее ведению дела по предложению городского головы, управы, органов царской администрации, по просьбам и жалобам частных лиц.

Члены городской управы избирались на 4 года, половина их замещалась через 2 года. Управа вела всю текущую работу под руководством городского головы, подлежащие коллегиальному обсуждению дела решала большинством голосов. Членами управы не могли быть одновременно отец и сын, тесть и зять, родные братья.

Производство дел осуществлялось в соответствии с правилами для земских, дворянских, городских общественных управлений. Состав канцелярий, ее отделов по предметам ведения формировался на основе найма специалистов различного профиля. Должностным лицам не присваивались права государственной службы [47].

Городское общественное управление не финансировалось государством, было основано на самофинансировании (самоокупаемости) путем сборов с недвижимого имущества, с документов на право производства торговли и промыслов, с трактирных заведений, постоялых дворов, съестных лавочек, с извозного и перевозного промыслов, лошадей, экипажей, собак и др. Размер сбора с недвижимости был установлен не выше 10% чистого дохода или 1 % его стоимости. Взыскание сборов предусматривало конкретные сроки, взимание пени, арест доходов, продажу имущества недоимщиков производилось административным порядком, также как и государственных податей и повинностей, одновременно с ними. Имелись и доходы с городского (муниципального) имущества, кредита, займов, аукционных продаж городом движимого имущества, пошлин с привозимого и вывозимого товара. Отдельные города получали пособия из государственного казначейства, земских сборов на основании особых постановлений. Какие-либо дополнительные сборы, налоги могли устанавливаться по ходатайству города государственным законодательным порядком.

Доходы, расходы устанавливались на предстоящий год, отражались в смете (росписи), счетоводстве. Бюджет и отчет наблюдались губернатором, который следил за соответствием перечня и пределов сборов «Городовому положению», расходованием средств по назначению.

Отчетность городского общественного управления не подлежала ревизии государственных контрольных учреждений.

Александр II повелел «ввести ныне же в действие» Городовое положение в 45 наиболее значимых городах, среди которых назван и Таганрог, градоначальство которого (1802—1887 гг.) включало также Мариуполь, Нахичевань, до 1834 г. Ростов-на-Дону, входило в состав Екатеринославской губернии. Предписано ввести Положение в других городах в ближайший по возможности срок, сообразуясь с местными обстоятельствами и по усмотрению министра внутренних дел, а в городах западных и прибалтийских губерний — по согласованию с генерал-губернаторами.

Реформированное в 70-е гг. городское общественное управление развивалось сложно, постепенно утрачивало сословный характер, сохраняло оказавшиеся устойчивыми частные сословные учреждения, особенно купеческие, мещанские, ремесленно-цеховые управы, отразило специфику быстро растущих пореформенных российских городов, превращавшихся из административных центров в народнохозяйственные, культурные центры; способствовало развитию личной и общественной самодеятельности городского населения, формированию общественных деятелей, общественных движений, хотя находилось в зависимости от властной государственно-бюрократической системы, которая ограничивала и тормозила размах, масштабы ГОУ, что порождало закономерно и объективно рост оппозиционных настроений в обществе.

Характер реформ управления 80—90-х гг.

Трагичной оказалась судьба реформ 60—70-х гг. в сфере государственного и общественного управления. Вынужденный уступить мощной волне общественного давления в условиях критической ситуации на рубеже 50—60-х гг., Александр II дважды прерывал процесс реформирования во второй половине как 60-х, так и 70-х гг., начал отход от продекларированных им же самим принципов реформ. Этот беспрецедентный в истории отход совершен на традиционной авторитарной основе, по-самодержавному. Реформы 60—70-х гг. не изменили природу абсолютистского, самодержавного управления. Были сохранены многовековая рутина самодержавного правления, помещичье землевладение, различные сословные институты, контроль царской администрации во всех государственно-правовых сферах и другие фундаментальные основы для сдвига «вправо» по всем направлениям социального, политического, правового развития империи.

Уже в 70-е гг. в стране нарастала реакция, задерживались проекты реформ, затягивалась реализация уже принятых, их отдельных сторон, проявилось стремление обойти новые законы. Развилась система административных карательно-репрессивных мер, применялись чрезвычайные законы, на основании которых казнено в десятки раз больше людей, чем по обычным. Генерал-губернаторы получили право объявлять губернии на военном положении, вводились должности временных генерал-губернаторов.

Была усилена, обрела новые формы полицеизация государственной власти и управления. Развита единая система полиции сверху донизу, которая сконцентрировала всю административно-репрессивную власть в центре и на местах. Узаконена и распространена практика: а) изъятия из ведения общих судов дел об организации противозаконных сообществ, об участии в них; б) передачи дел о противодействии властям, покушении на должностных лиц военным судам. Указом от 9 августа 1878 г. к ведению военных судов с применением смертных приговоров отнесены дела о сопротивлении властям, нападении на полицию. В 1880 г. в систему МВД включены жандармские управления.

В то же время участились попытки левой оппозиции воздействовать на императора, понудить его к радикальному реформированию. Применялись различные средства, вплоть до экстремистских покушений на него, в результате одного из которых Александр II был смертельно ранен 1 марта 1881 г.

Александр III скромно оценил реформы умершего родителя, заявил о необходимости утверждать и охранять самодержавную власть, призвал своих подданных служить верой и правдой ему и государству, искоренить гнусную крамолу, истребить неправду, хищения, водворить порядок и правду в действия учреждений власти и управления, назвал преступными либеральные проекты, паршивыми — конституционные идеи, видел в уступках общественным движениям и мнениям гибель России. При обсуждении Советом министров 8 марта 1881 г. проекта продолжения реформ управления по докладу М.Т. Лорис-Меликова К.П. Победоносцев отстаивал идею «чистого самодержавного» государства и управления, здание которого, по его мнению, разрушали уступки и полууступки неумелых реформаторов. Император же осудил девятерых министров, высказавшихся за распространение реформ на административно-государственную сферу, и поддержал оказавшихся в меньшинстве пятерых министров, выступивших против продолжения реформ. Он дал отставку либерально настроенным министру финансов А.А. Абаза, военному министру Д.А. Милютину, а также министру внутренних дел М.Т. Лорис-Меликову и др., приблизил реакционно ориентированных И.Д. Делянова, Н.П. Игнатьева, В.П. Мещерского, Д.Н. Набокова, К.П. Победоносцева, Д. А. Толстого и др. Александр III взял сразу же воинствующе-реакционный курс на охранение основ абсолютистского режима, пытался на этой основе преодолеть колебания в высших бюрократических кругах, удержать власть и управление в своих руках, усилить высшее управление, максимально централизовать управление, ужесточить контроль за чиновничеством, возродить прежнее значение вельможной аристократии, реализовать дворянские интересы. С этой целью Александр III предпринял ревизию отцовских реформ, которая охватила административную, судебную, образовательную и другие сферы, и тогда же была оценена современниками в качестве контрреформ.

Этот курс проводился, как и предшествующие реформы 60—70-х гг., сверху, имел ту же консервативно-самодержавную концепцию, направлен на охрану феодальной государственности как основы социальной стабильности, представляя собой сложную и внутренне противоречивую комбинацию реформ, «контрреформ», откровенно реакционных актов. Реализовывался он под девизом «Все беды от реформ». Он обусловил вторую в XIX в. волну реакции после первой, николаевской в 20-е гг., которая имела целью «подморозить Россию». «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 14/27 августа 1881 г. узаконило чрезвычайные меры, чрезвычайность царского режима, позволяло объявлять любую местность на положении усиленной или чрезвычайной охраны, закрывать учебные заведения, торговые и промышленные предприятия, органы печати, приостанавливать деятельность земских собраний и городских дум, наделило военные суды правом по представлению МВД и генерал-губернаторов по законам решать дела военного времени, быстро приговаривать к самым суровым наказаниям. Введенное на три года, это «Положение» возобновлялось неоднократно и действовало до 1917 г., подчинило вместе с другими законами российское общество власти бюрократии и полиции, особенно политической, ставшей всемогущественной. При поступлении на учебу, работу требовалась справка о благонадежности из полиции, которая имела право устанавливать гласный надзор за любым человеком.

Утверждался режим административного произвола, всеобщей слежки, массового преследования инакомыслящих, русификации управления окраинами, насильственного крещения бурят и других народов, репрессий против евреев. Евреям было запрещено селиться вне городов и местечек даже в пределах черты оседлости, приобретать недвижимое имущество в сельской местности, селиться евреям-ремесленникам в Москве, откуда выселено примерно 17 тыс. евреев. Ростов-на-Дону, Таганрог изъяты из черты оседлости, которая сокращена. Установлена процентная норма в учебных заведениях для еврейских детей, приостановлен в 1889 г. прием евреев в присяжные поверенные.

Суживалась социальная база управленцев, в вузах была увеличена плата за обучение, свернуто женское образование, среднее образование подчинено контролю царской администрации, углублен разрыв между начальным, средним и высшим образованием; по циркуляру 1887 г. о «кухаркиных детях» запрещен прием в гимназии детей лакеев, прачек, мелких лавочников и других низших слоев, народные школы переданы в духовное ведомство.

В манифесте по случаю 100-летия жалованной грамоты дворянству Александр III провозгласил верность курсу на сохранение первенствующего места дворянства в предводительстве ратном, в делах местного управления и суда, подчиненности крестьянства «своим» предводителям дворянства, которым отведена роль главы не только сословно-дворянского, но и всего управления в уезде.

Расширена сфера царского управления казачьим сословием. В 1887 г. назначен августейшим атаманом всех казачьих войск цесаревич Николай Александрович.

Подготовлена и проведена целая система мер по усилению влияния самодержавной власти на всех уровнях государственного и особенно общественного управления.

Участковые земские начальники — новый институт местного управления, созданный по Положению от 12 июля 1889 г. Уезды разделены на 4—5 участков. В каждый назначен министром внутренних дел земский начальник на основе следующих цензовых качеств:

а) потомственный дворянин (сословность), б) высокий имущественный ценз (недвижимость), в) высшее образование, г) пребывание в течение нескольких лет на постах мирового посредника, мирового судьи. Подчинены они губернской администрации. В 40 губерниях учреждено несколько тысяч земских начальников.

Возник своеобразный тип царского местного управленца. В одном лице соединены обширная административная и судебная власть над крестьянами, что противоречило требованиям того времени, явилось отступлением не только от реформ 60—70-х гг., но и от петровских новаций начала XVIII в.

Упразднены пореформенные мировые судьи. Земский начальник занимался всеми крестьянскими делами, использованием капиталов, других ресурсов, состоянием хозяйства, был поставлен фактически над всеми крестьянами. Второй инстанцией как в административном, так и судебном отношениях являлся уездный съезд земских начальников под председательством уездного предводителя дворянства, который координировал работу участковых начальников. Надзор за уездными съездами земских начальников осуществляло губернское присутствие под председательством губернатора, в составе губернского предводителя дворянства, губернских чиновников и назначавшихся МВД двух непременных членов из местных дворян. Контролирующая вертикаль административных и дворянских органов укрепляла институт земских начальников.

Этот институт, образованный в уездах, был сословным как по принципу формирования, составу, так и по функциям.

Параллельно земским начальникам стали действовать в уезде уездные члены окружного суда, рассматривавшие наиболее крупные дела, изъятые у мировых судей. В уездных городах появились вместо мировых судей городские судьи, назначавшиеся министром юстиции. Второй инстанцией для всех этих судов стал уездный судебный съезд под главенством уездного предводителя дворянства и в составе уездного члена окружного суда, одного-двух городских судей, нескольких земских начальников. Боль шое место заняли в этих органах государственные должностные лица. Была ограничена гласность гражданского судопроизводства, суды получили расширенное право рассматривать дела при закрытых дверях. Кассационной инстанцией для волостных судов стали административные органы в лице губернских присутствий.

Созданием института земских начальников определилось четко стремление установить и административную опеку над крестьянством, регулировать положение освобожденного крестьянства [48].

Одновременно с подготовкой и введением института земских начальников на основе проектов МВД были осуществлены меры по сохранению и частичной реорганизации крестьянской общины, ограничены семейные разделы, периодические переделы наделов земли, укреплена неотчуждаемость надельных земель, отменена подушная подать, развито косвенное налогообложение, узаконено Законом от 13 июля 1889 г. переселение крестьян из центральных губерний на свободные земли Сибири и Средней Азии.

Новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях (12.06.1890 г.) воплотило тот же контрреформистский курс, что и Положение об участковых земских начальниках, стало второй земской реформой, которая усилила линию на огосударствление общественного управления [49].

Земства образца 1864 г. содержали противоречия начал государственного и общественного управления, разделяли их, а не соединяли. Земства, по мнению современников, стремились стать независимыми общественными учреждениями, но не создавали самоуправления и не обеспечивали «начал законности в отправлениях администрации» [50]. Консервативные «охранители» видели в них враждебную самодержавию силу, противостоящую местной царской администрации и содержащую опасность роста либеральной оппозиции.

Повелением императора готовились проекты, многие положения которых вошли в новое земское Положение. Этот закон сохранил земства, придал им статус «местного управления и общественного хозяйства», он существенно отличался от закона четвертьвековой давности, ревизовал принципиальные начала общественного управления, не содержал ничего от самоуправления [51]:

1. Еще больше сужены функции земств, из ведения которых изъяты продовольственные и некоторые другие дела.

2. Земства лишены права облагать доходы от оборота, введена предельность земского обложения, ослабившая существенно материально-финансовые ресурсы земской деятельности.

3. Ослаблен многосословный и усилен сословный характер земских учреждений, избирательные курии перестроены по сословному признаку: вместо первой курии (съезда) землевладельцев введена чисто сословная курия (съезд потомственных и личных дворян-землевладельцев), землевладельцы же недворяне причислены к другим куриям.

4. Введены новая избирательная система, новый порядок формирования земских органов; увеличен срок их избрания с трех до четырех лет, ухудшены условия представительства: уменьшено общее число гласных, изменено распределение их между куриями, в 2,5 раза повышен избирательный имущественный ценз для городской курии, вдвое понижен он для первой, дворянской, оставлено лишь две курии вместо трех, упразднена третья, крестьянская курия, лишенная права избирать гласных, ограничено право волостных сходов, которые могли теперь только рекомендовать и только кандидатов в списки, из которых губернатор назначал гласных по рекомендации земских начальников, уменьшено число гласных от сельских обществ, городской курии, увеличено чрезвычайно число их от дворян, уездные земские собрания сделались почти дворянскими.

5. Земства включены в систему государственных установлений, усилена зависимость их от царской власти, управы еще больше подчинены губернатору и МВД, расширен круг решений земств, которые могли быть приостановлены и были действительны только после утверждения губернатором; председателям и членам управ присвоен статус государственных служащих, за 9-летнюю службу в управе губернатор мог представить к производству в I чин (коллежский регистратор, 14-й класс).

6. В земствах учреждено совмещение административных и выборных должностей, чиновники включались в состав земских собраний.

7. Установлена всемогущая административная опека, учреждено губернское по земским и городским делам присутствие под председательством губернатора «для обсуждения правильности и законности постановлений и распоряжений земских учреждений и для решения других дел», связанных с их деятельностью.

Определены статус, функции, состав, порядок работы этого губернского органа по осуществлению контроля над всей деятельностью общественного управления.

8. Ужесточена регламентация земской деятельности, установлены строгий порядок созыва, продолжительности и календарных сроков работы земских собраний, издания их решений губернатором; взыскания гласным за уклонение от работы. Запрещено замещать должности в одном земском учреждении лицам в прямой линии родства и до третьей степени родства в боковых линиях. Председателям, членам управ и другим земским служащим воспрещалось участвовать в поставках по предметам земского хозяйства, входить в какие-либо сделки по имуществу с земскими учреждениями. За должностные преступления они подлежали судебной ответственности на одинаковых основаниях с лицами, состоявшими на государственной службе.

Закон от 12 июня 1890 г. лишил надежды даже на относительное земское самоуправление, ввел земства в круг государственных установлений, превратил их в звено системы государственного управления, нацеленное на разрешение частных социальных задач местного характера, определил роль земств соответственно природе дворянского государства. Царская власть допустила относительную самостоятельность земств в отношении к государству на основе законов короны, возложила на них осуществление части государственных функций, но не установила самоуправления [52]. Земства являлись инструментом местной царской администрации, ее безвластным исполнительно-хозяйственным придатком, они воплотили курс Александра III на ограничение общественного управления с последующим его упразднением.

Основная же масса царской бюрократии выступала против расчленения единого управления на государственное и общественное, стремилась максимально сузить и вытеснить земства, считая их нецелесообразными, нерациональными и даже вредными в системе самодержавного управления [53].

Под нарастающим административным прессом в конце XIX в. земские учреждения все медленнее распространялись на новые губернии. Значительная часть губерний, особенно окраинных, так и не создала земств. Имели место случаи закрытия земских учреждений, выступавших в защиту своих прав. Спустя 40 лет после земской реформы 1864 г. земства не развивались ни «вширь», ни «вниз», ни «вверх», не имели ни волостных, ни всероссийских учреждений и права на межгубернские и общегосударственные объединения. Они хирели, скатывались на роль пятого колеса дряхлевшей колесницы самодержавного управления, являлись предметом политической борьбы сторонников охранительно-консервативной и либеральной концепций.

Городское общественное управление было переустроено подобно земскому. Новое Городовое положение (11 июня 1892 г.) [54] исходило из реального факта существования в городах общественного управления, заметно помогавшего государственной администрации решать усложнявшиеся задачи быстро растущих городов.

В отличие от закона 1870 г.:

1) уточнены предметы ведения, функции ГОУ, направленность попечительства на развитие торговли, промышленности, кредитного, биржевого дела, здравоохранения, образования, благоустройства, санитарного состояния и др. Значительно расширены рамки попечительства об устройстве православных храмов, поддержании их в исправности и благолепии, о других учреждениях, имевших целью укрепление религиозного чувства и нравственности городского населения. Изменения эти вызваны развитием городского хозяйства, обретавшего ускоренно черты капиталистической экономики, эволюцией городского населения, усложнением его социальной структуры;

2) существенно изменены система учреждений городского общественного управления, их численный и социальный состав, порядок формирования, взаимоотношения с правительственными органами;

3) отменены городские избирательные собрания, которые были названы первыми среди учреждений ГОУ в Городовом положении 1870 г.;

4) упразднены три разряда и соответственно три собрания — съезда избирателей;

5) избирательный налоговый ценз заменен имущественным, право голоса получили лица, учреждения, общества, товарищества, компании, владеющие не менее года в городе недвижимым имуществом, оцененным особой комиссией и стоящим не менее 3000 рублей в обеих столицах, не менее 1500 рублей в Одессе и губернских городах с населением свыше 100 тыс. человек, не менее 1000 руб. в других губернских, областных, входящих в градоначальства и крупных уездных городах, не менее 300 рублей в остальных городских поселениях;

6) сокращена численность гласных до 20 человек в городских поселениях с числом избирателей более 100, до 160 — в столицах, до 80 — в Одессе и губернских городах с населением свыше 100 тыс. человек, до 60 — в других губернских, областных, входящих в градоначальства и уездных городах, до 40 — во всех остальных;

7) усилена роль дворянства, ослаблена роль представителей торгово-промышленного, финансового капитала;

8) для мелких городов введено так называемое «упрощенное управление»: сход домохозяев избирал собрание 12—16 уполномоченных, которое выбирало старосту и 1—2 помощников;

9) предусмотрены кандидаты в гласные на случай замены выбывших, товарищи, помощники городского головы и заступавшие на его должность, получившие вслед за ним наибольшее количество голосов при избрании;

10) расширен запрет на выбор должностных лиц одного городского учреждения по степени родства: в прямой линии — без ограничения степени родства, в боковых — до третьей степени;

11) дозволено совмещение выборных и чиновных должностей, выборные лица приравнены к государственным чиновникам, считались на царской службе;

12) ограничены права городских дум. Отсутствовал в новом законе пункт о самостоятельности ГОУ, стал шире круг вопросов, подконтрольных губернатору, по земским и городским делам присутствию, увеличено число должностей, утверждаемых губернатором и министром внутренних дел. Губернатор утверждал не только городского голову, как прежде, но и членов управы. Расширены система опеки и вмешательство властных органов в дела городского общественного управления. Усилена ответственность гласных, которые могли быть оштрафованы, исключены из состава думы за неявку на ее заседания.

Новый закон отразил изменения, обусловленные как капиталистическим развитием российских городов по пути модернизации [55], так и контрреформистскими аспектами внутренней политики Александра III .

Избранные по новому закону городские думы перестраивались медленно и долго, испытывали все более расширявшийся административно-полицейский надзор.

* * *

Реформы 60—70 гг., пореформенное развитие России обострили потребность в новой системе устройства государственной власти и управления. Под давлением мощного общественного движения самодержавие вынужденно несколько обновило организацию управления, пыталось консолидировать вокруг реформ властные верхи, бюрократию, либерально настроенные слои дворянства.

Государственное управление было дополнено органами земского, городского общественного управления, элементами многосословного выборного представительства на уровне уезда, губернии; создано нечто вроде единой многосословной системы общественного управления, где переплелись многосословные и такие сословные формы, как: а) крестьянское сельско-волостное, б) городское, в) дворянское корпоративное управление.

Изменения управления в 60—70-е гг. проведены без специальных крупных административных реформ, имели поверхностный, ограниченный характер, не изменили качественно его систему, не затронули природу государственной власти и управления, не имели модернизационной направленности, не дали дей ствительного простора для самостоятельного проявления общественных сил.

Законы 80—90-х гг. по вопросам управления свернули реформаторскую «оттепель» 60—70-х гг., обнаружили слабость гарантий необратимости реформ, подавили наметившуюся реформаторскую тенденцию, столкнули Россию с пути реформ. Они были направлены на консервативную стабилизацию, подкрепили законодательно феодальные устои государственного управления, уменьшили применение выборного начала. На обширных окраинных территориях сохранялись зачастую дореформенные учреждения, колониальное военно-окружное, военно-губернаторское и даже главноначальствующее управление, а также начальствующее управление в уездах.

Изменения в системе управления 80—90-х гг. усилили диспропорции политического и экономического развития, обернулись обычным для XIX в. ужасающим голодом 1891—1892, 1897—1898, 1901 гг., хроническим недоеданием русской деревни, холерой 1892—1893 гг., вызвали рост недоверия к власти; увеличили запас ненависти к самодержавию, обнажили глубину кризиса власти и управления в центре и на местах, стимулировали подпольную, революционную и реакционную оппозицию, непримиримый характер ее действий вплоть до экстремизма, террора.

Унаследовавший в 1894 г. российскую корону Николай II , оказавшийся последним царствующим представителем династической немецкой этнической линии, не оправдал надежд на поворот в сторону реформ, проявил такой же консерватизм, как его отец, был уверен в незыблемости и вечности самодержавного управления, назвал себя «хозяином земли русской» во время переписи населения, опирался на вооруженную силу, чиновничество, объявил «бессмысленными мечтаниями» конституционные надежды, стремился укрепить самодержавно-полицейскую систему управления, ничего не изменил в ней до революции 1905 г. [56] В конце XIX в. управление Российской империей представляло собой огромную государственную, сословную, иерархизирован ную бюрократическую пирамиду с императором на вершине, самый многочисленный в мире административный аппарат (более 450 тыс. чиновников), жесткую и централизованную вертикаль исполнительных органов, подконтрольные и ограниченные элементы многосословного земского и городского общественного управления.

Российское управление в «мундире самодержавия» не было в отличие от многих стран ни конституционным, ни всесословно-представительным, имело сословную дворянскую основу [57]. Неспособность монархов к качественным, радикальным реформам управления и других сфер общества, ревнивое недоверие к общественности, нежелание поделиться властью с обществом, суровое преследование носителей идей демократии, конституционализма способствовали вызреванию в общественном сознании альтернативной идеи революционного способа преодоления нараставшего кризиса управления, власти, общества. Складывалась логически ситуация прогрессировавшего кризиса власти и накопления огромного потенциала массового социального недовольства. Реакционная утопия охранительного «оборончества», ограниченность, непоследовательность реформ, их корректировка в духе абсолютизма вели Россию к революции.

Вопросы для самопроверки

1. Необходимость реформ управления во второй половине XIX в., их предпосылки, факторы влияния и условия проведения.
2. Множественность проектов преобразования государственного управления, их характер.
3. Усиление роли, создание новых высших органов государственного управления.
4. Развитие министерской системы центрального управления.
5. Уникальность функций и роли МВД в пореформенной России.
6. Возвышение хозяйственных министерств в пореформенное время.
7. Расширение функций, изменение структуры органов местного государственного управления.
8. Развитие дворянского и других форм сословного общественного управления.
9. Организация управления бывшими крепостными крестьянами.
10. Становление земского общественного управления. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.
11. Организация городского общественного управления. Городовое положение от 16/28 июня 1870 г.
12. Курс на ревизию реформ управления в условиях дворянско-политической реакции 80—90-х гг.
13. Учреждение института земских начальников в 1889 г.
14. Вторая земская «реформа». Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г.
15. Переустройство городского общественного управления. Городовое положение от 11 июня 1892 г.
16. Состояние, результаты российского государственного управления к концу XIX в.

Рекомендуемая литература

1. Великие реформы в России 1854—1874. М., 1991.
2. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.
3. Городовое положение. 16/28 июня 1870г. // Политическая история России. Хрестоматия для вузов. М., 1996.
4. Городовое положение от 11 июня 1892 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.
5. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.
6. Корнилов А.А. Курс истории России XIX века. М., 1912/ М., 1998.
7. Ляшенко Л.М. Царь-освободитель. М., 1994.
8. Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. Раздел II . Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления. 19 февраля 1861 г.// Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Документы повествуют... Н. Н, 1994.

[1] Отдельные идеи этого проекта, отправленного царем в архив без комментариев, П.А. Валуев ставил так же безуспешно во время восстания 1863 г. в Польше, Литве, Западной Белоруссии. См.: Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел. Т.1. М., 1961. К проектам этим обратились в революционном 1905 г. при изучении проблемы законосовещательного представительного органа.

[2] Затея лишь с комиссией стоила П.А. Шувалову поста начальника III отделения и шефа жандармов.

[3] Всеподданнейший адрес Тверского дворянства // Освободительное движение и общественная мысль в России XIX в. М., 1991. С. 268— 269.

[4] Всех 43 участников совещания арестовали, судили, приговорили к лишению свободы от 2 до 5 лет.

[5] Б.Н. Чичерин, юрист, историк, один из основоположников «государственной школы» в российской историографии, избирался городским головой Москвы. К.Д. Кавелин, юрист, историк, автор «Записки об освобождении крестьян» — одного из первых проектов отмены крепостного права. А.И. Кошелев, помещик-предприниматель, издатель-редактор журналов «Русская беседа», «Сельское благоустройство», участник подготовки крестьянской реформы.

[6] О других проектах см.: Быстренко В. История государственного управления и самоуправления в России. Новосибирск—Москва, 1997. С. 81-82.

[7] Проекты не сопровождались открытыми, гласными, широкими дискуссиями, обсуждениями.

[8] Отец Александра II был внуком немецких принца и принцессы, а мать — немецкой принцессой Шарлоттой, дочерью прусского короля Фридриха Вильгельма (Александра Федоровна в православном крещении), никак этнически не связанных с русской фамилией Романовых, которая для них являлась Символом российского трона. Отношение Александра II к радикальным проектам отразила его резолюция на книге Н.Г. Чернышевского «Что делать?» — «Копать руду», что обрекло автора на каторжные работы в сибирских рудниках.

[9] Возвышению роли Госсовета способствовал стоявший во главе его в 1865—1881 гг. сторонник либерального самодержавного реформирования вел. кн. Константин Николаевич, предложивший расширить состав совета для более полного учета своеобразия местных, отраслевых условий при рассмотрении проектов

[10] Председателями его были П.П. Гагарин (1862—1864 гг.), М. А. Корф (1864—1871 гг.), С.Н. Урусов (1871—1882 гг.).

[11] В 1881 г. председателем Госсовета назначен вел. кн. Михаил Николаевич.

[12] Состав и атмосферу заседаний Госсовета можно представить по картине художников И.Е. Репина, Б.М. Кустодиева, И.С. Куликова «Торжественное заседание государственного совета», хранящейся в Русском музее.

[13] Подробнее см.: Собко Е.М. Государственный совет и контрреформы //Вопросы истории. 1995. № 11-12.

[14] См.: Строев В. Н. Столетие собственной его императорского величества канцелярии. СПб., 1912.

[15] Председателями его назначались П.Н. Игнатьев (1872—1879), П.А. Валуев (1879— 1881) и др.

[16] В революционном 1905 г. был создан Совет министров, учреждена должность премьер-министра для направления и объединения «действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления». См.: Учреждение Совета министров (1905 г.) // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Документы повествуют. Н. Н., 1994. С. 60.

[17] В середине XIX в. функционировали министерства внутренних, иностранных дел, военных сухопутных и морских сил, полиции, юстиции, финансов, народного просвещения, государственного казначейства, государственных имуществ, а также на правах министерств главные управления путей сообщения, ревизии государственных счетов (государственного контроля) — всего 12 органов центрального управления. Тринадцатым было министерство императорского двора и уделов на особом положении, которое обслуживало всю многочисленную и постоянно растущую царскую семью, подчинялось лично императору. Общие принципы их функциональной деятельности определялись в основном «Общим учреждением министерств» от 25 июня 1811 г., другими законами, в том числе связанными с работой Комитета и Совета министров.

[18] В 1865—1868 и 1880—1881 гг. оно действовало самостоятельно на правах министерства.

[19] Работу МВД особенно упорядочили его главы М. Т. Лорис-Меликов (1880—1881), П.И. Игнатьев (1881—1882), Д.А. Толстой (1882—1889), И.Н. Дурново (1889—1895), И.Л. Горемыкин (1895—1899), Д.С. Сипягин (1900—1902).

[20] Непосредственным командиром ОКЖ был товарищ министра.

[21] Первые директора этого департамента В.К. Плеве (1881—1884) и П.Н. Дурново (1884—1893) действовали решительно, целеустремленно, позднее возглавили МВД.

[22] Эту группу составляли Министерство финансов — главный государственный экономический орган, министерства государственных имуществ, путей сообщения и другие органы.

[23] Акцизные сборы, особенно питейный, составляли в 70—80-х гг. 35—40% всех государственных доходов. В связи с введением винной монополии Департамент неокладных сборов преобразован в Главное управление неокладных сборов и казенной продажей «питей» (1896). Оно ведало как акцизными сборами, так и продажей спиртных напитков. Совет по делам казенной продажи питей обсуждал законопроекты, устанавливал размеры цен на поставку в казну спирта, продажные цены на спиртные напитки, рассматривал ходатайства о строительстве винокуренных заводов.

[24] Главой МНП назначен в 1866г. обер-прокурор синода Д.А. Толстой, совмещавший эти две ответственные должности до 1880 г. Министр народного просвещения И.Д. Делянов перестраивал в 1882—1897 гг. деятельность ведомства на основе указаний Синода и Департамента полиции МВД.

[25] Общий устав императорских Российских университетов 18.06.1863 г. // Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996. С. 485. В 12 главах, 145 статьях определены статус, структура, права и преимущества университетов, обязанности и права учащихся (студентов), содержание учебных планов конкретных факультетов, демократический порядок избрания и работы университетского управления, функции совета, ректора, проректора, деканов, условия приема и учебы, условия присуждения ученых степеней кандидата, магистра, доктора наук, присвоения ученых званий доцента, профессора, звания действительного студента.

[26] Открыты Новороссийский университет в Одессе на базе Ришельевского лицея (1865 г.), Варшавский на базе существовавшей с 1862г. Главной высшей школы (1869 г.), Томский (1888 г.). Общее число студентов увеличено с 5000 человек в 1860 до 8200 человек в 1880 г., что способствовало заметному росту доли образованного чиновничества.

[27] Число губерний увеличено с 51 в 60-е гг. до 78 в конце XIX в. с 10—15 уездами каждая. В связи с расширением территории империи увеличено до 18 и число областей, образованы Сырдарьинская (г. Ташкент), Самаркандская, Ферганская, Закаспийская (Ашхабад), Карская и др.

[28] 15% крестьян оставались в этом состоянии по истечении 20 лет после 19февраля 1861 г., когда их принудили заключить в течение двух лет обязательные выкупные сделки или потерять право на земельные наделы.

[29] Высочайше утвержденное «Общее положение о крестьянках, вышедших из крепостной зависимости». 19 февраля 1861 г. // Политическая история России. Хрестоматия для вузов. М., 1996. С. 463.

[30] См.: «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости». 19 февраля 1861 г. Раздел II . «Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления» // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Документы повествуют... Н.Н., 1994. С. 111—120.

[31] Волостной суд избирался сходом ежегодно из 4—12 судей для отправления ими своей должности по очереди. Суд заседал раз в две недели по воскресеньям и в составе трех судей; рассматривал споры, тяжбы между крестьянами, малозначительные гражданские и уголовные дела.

[32] Н.А. Милютин утверждал: «Если мы разрушим общину, Россия не продержится и 24 часа. Крестьянский мир — единственный консервативный элемент у нас: все остальные классы исполнены революционных начал, и если дать им власть в руки, черт знает, что из этого выйдет». Цит. по: Христофоров И.А. «Аристократическая» оппозиция реформам и проблема организации местного самоуправления в России в 50—70-е годы XIX века // Отечественная история. 2000. № 1. С. 17.

[33] 20 марта 1861 г. было отменено крепостное право в области войска Донского, а в 1870г. реорганизовано станичное управление. «Положением об общественном управлении станиц казачьих войск» 1 июня 1891 г. управление станиц объявлено общественным, установлены статус, функции как станичных сборов, атаманов, правлений, судов, так и хуторских сходов, атаманов. См.: История донского казачества. Ростов н/Д, 2001. С. 217—219.

[34] Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Документы повествуют... Н.Н., 1994. С. 120—133.Также см.: Политическая история России. Хрестоматия для вузов. М., 1996. С. 488—502. Опубликованы одновременно «Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении» (1 января 1864 г.), «Правила о введении земских учреждений», другие акты.

[35] О признаках самоуправления см.: Миронов Б.Н. Социальная история России. Т. 1. СПб., 1999. С. 429; Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычаи, повинность, право // Отечественная история. 2001. № 2. С. 6.

[36] Такой статус гласных отразил художник Г.Г. Мясоедов в известной картине «Земство обедает», хранящейся ныне в Русском музее (С.-Петербург).

[37] Владимирской, Вологодской, Воронежской, Вятской, Екатеринославской, Казанской, Калужской, Костромской, Курской, Московской, Нижегородской, Новгородской, Олонецкой, Оренбургской, Орловской, Пензенской, Пермской, Полтавской, Псковской, Рязанской, Самарской, С.-Петербургской, Саратовской, Симбирской, Смоленской, Таврической, Тамбовской, Тверской, Тульской, Харьковской, Херсонской, Черниговской и Ярославской.

[38] Отсутствие волостного и общероссийского земских собраний позволяло современникам именовать земство «зданием без фундамента и крыши».

[39] К.Д. Кавелин видел в земствах необходимую и превосходную школу подготовки русских людей всех классов к участию в государственных делах при будущем представительном строе. И.С. Аксаков приветствовал в земствах перспективные начала всесословности, выборности. Д.А. Милютину земства казались «великим шагом на пути к будущему развитию государственного строя в России», «зачатками будущего парламента». См.: Захарова Л.Г. Воспоминания генерал-фельдмаршала Дмитрия Алексеевича Милютина // Отечественная история. 2000. № 5. С. 116.

[40] Уездные и губернские земские собрания подали 51 адрес и 101 ходатайство с августа 1878 по июнь 1882 г. См.: Петров Ф.А. Земско-либеральные проекты переустройства государственных учреждений в России в конце 70-х — начале 80-х XIX в. // Отечественная история. 2000. № 1.С. 34.

[41] Городовое положение. 16/28 июня 1870г. // Политическая история России. Хрестоматия для вузов. М., 1996. С. 511—546. Проект готовился специальной комиссией, перерабатывался неоднократно, откладывался в период реформаторского перерыва 1864— 1870 гг., наконец был рассмотрен в третьем варианте Госсоветом, мнение которого утверждено, императором, признавшим, что оно «соответствует его цели».

[42] Сохраняла законную силу Грамота на права и выгоды городам 21 апреля 1785 г.

[43] В 1846 г. введено «Положение об общественном управлении» в С.-Петербурге, в 1862 г. — в Москве, в 1863г. — в Одессе, но была явно недостаточной представительность городского общественного управления в этих городах. При 500-тысячном населении столицы число избирателей составляло лишь 7 тыс. Нечетко разграничивались сферы деятельности органов царской администрации и общественного управления. Заменившая шестигласную общая дума состояла из представителей пяти сословных групп. В распорядительную думу с исполнительными функциями входили, кроме выборных членов, и назначенные администрацией.

[44] Подробнее см.: Гл. I , II , III . ст. 1—3 103—115 «О городских имуществах и имущественных делах города», «О благоустройстве», где перечислены конкретно не только хозяйственные, культурные задачи, но и меры по охране, благочиния и порядка.

[45] Взаимные жалобы, пререкания рассматривало созданное губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора, в составе вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя мирового суда, председателя губернской земской управы, городского головы губернского города, с приглашением управляющего контрольной палатой и представителей других органов царской администрации.

[46] Не могли избирать лишенные судом прав состояния; исключенные со службы из сословных обществ; отрешенные от должности; лишенные духовного сана, а также губернатор, члены губернского правления и по городским делам присутствия; чины полиции. За женщин, совершеннолетних (21—24 года) отсутствующих, малолетних и несовершеннолетних могли голосовать по доверенности отцы, мужья, сыновья, братья, зятья, опекуны, попечители. Уполномоченные могли голосовать и за разные ведомства, учреждения, общества, компании, товарищества, монастыри, церкви, уплатившие сбор за недвижимое имущество, торговлю и промыслы в городе.

[47] Лишь городской секретарь — по званию докладчик в губернском по городским делам присутствии, причислялся к VIII классу (по должности и мундиру) государственной службы — коллежский асессор и к VI разряду (коллежский советник) по пенсии. Городской голова, члены управы, исполнительных и оценочных комиссий, торговых депутаций, чины торговой и хозяйственной полиции носили особые стандартные знаки при отправлении своих обязанностей в торжественных случаях. Городскому голове предоставлялся и мундир по особому, высочайше утвержденному образцу.

[48] В связи с 25-летием отмены крепостного права было запрещено отмечать как-либо этот юбилей, упоминать о нем.

[49] Положение «О губернских и уездных земских учреждениях» утверждено Указом Александра III от 12 июня 1890г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994. С. 134-145.

[50] См.: Градовский А.Д. Собр. соч.: В 9 т. Т. IX . СПб. 1904. С. XXX — XXXI .

[51] См.: Поташев Ф.И. Земские реформы в контексте рационализации управления России // Рациональность и государственное управление. Ростов н/Д, 1995.

[52] См.: Куликов В.В. К оценке земского положения 1890 г. // Государство и право. 2000. № 1. С. 105—107.

[53] См.: Поташев Ф.И. Русь служилая: исторические аспекты властной элиты // Политико-администртивная элита и государственная служба в системе властных отношений. Ростов н/Д, 1996.

[54] Городовое положение 1892 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н. Н., 1994. С. 146—166. Городовое положение 1870г. осуществлялось под огнем критики дворянства, которое стремилось подчинить себе все городское управление, было крайне недовольно возрастающей ролью представителей торгово-промышленного, финансового капитала в городских думах; управах, добивалось увеличения в них доли своих гласных по образцу земских учреждений (1890 г.). Стали известны многие случаи грязных выборных технологий, подкупа мелких собственников, покупки их голосов при избрании гласных городских дум. Обобщив данные о различных нарушениях Положения 1870 г., МВД сопроводило их выводом о нецелесообразности сохранения этого закона.

[55] См.: Писарькова Л.Ф. Московская городская дума: 1863—1917 гг. М., 1998. С. 266.

[56] Николай II одобрил расстрел фанагорийским полком выступлений ярославских трудящихся («Молодцы, фанагорийцы!»), короновался в условиях трагического массового ходынского кровопролития, пытался спасти самодержавие с помощью русско-японской военной мясорубки 1904 г., расстрелял 9 января 1905 г. в столице мирное шествие рабочих к нему за правдой, получил от народа имя «Николая II Кровавого», как его недалекий предок — «Николая I Палкина».

[57] Численность потомственного дворянства выросла с 652 тысяч человек в 1867 г. до 1222 тысяч чел. в 1897 г. Личное дворянство составило в 1897 г. 632,2 тысячи человек. К концу XIX в. только родовое дворянство составляло самую большую часть офицерского корпуса и треть общей численности статских чиновников. Более четверти дворянства было занято на государственной службе, которая была детально регламентирована в 1896 г. с учетом дворянских интересов.

Содержание

Дальше