Глава 12. Межбюджетные отношения и бюджетные трансферты

12.1. Содержание межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса.

Совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме.

Межбюджетные отношения базируются на следующих принципах:

• распределение и закрепление расходов и доходов бюджетов по уровням бюджетной системы;
• равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
• равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ путем включения соответствующих норм в федеральный закон о федеральном бюджете. В аналогичном порядке отдельные виды расходов бюджетов субъектов РФ могут передаваться из бюджета субъекта РФ местным бюджетам.

Финансовые ресурсы, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов. Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта РФ, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджет как доход в форме безвозмездных перечислений.

В течение финансового года органы законодательной, представительной и исполнительной власти, представительные органы местного самоуправления не могут принимать решений, приводящих к увеличению расходов бюджетов либо снижению доходов бюджетов других уровней бюджетной системы, без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение доходов.

С целью реализации принципа равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом необходимо установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов.

Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и других особенностей субъектов РФ.

Соглашения между Российской Федерацией и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, и другие положения, установленные бюджетным кодексом, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации имеет следующие формы:

• дотации или субвенции на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
• субвенции на финансирование отдельных целевых расходов.

Субъект РФ, получающий финансовую помощь из федерального бюджета, принимает на себя определенные обязательства.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе норма ти вов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета РФ. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ. Составление и исполнение бюджетов основано на приоритетном финансировании расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств.

Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется федеральным законом.

Субвенции бюджетам субъектов РФ предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в том числе:

• расходов по федеральным целевым программам, капитальных расходов;
• расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы;
• других целевых расходов.

Субъекты РФ привлекают целевые бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, связанных с сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления таких ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта РФ не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых и бюджет субъекта РФ.

Уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации имеет право на проведение ревизии бюджета субъекта РФ, получающего финансовую помощь из федерального бюджета. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, ревизия бюджета субъекта РФ проводится в обязательном порядке.

Ревизия бюджета субъекта РФ проводится контрольным органом Минфина и Счетной палатой РФ.

Финансовая помощь из бюджета субъекта РФ местному бюджету может быть оказана в следующих формах:

• на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;
• субвенции на финансирование отдельных целевых расходов;
• другие формы, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта РФ.

Местному бюджету могут быть предоставлены бюджетные ссуды из бюджета субъекта РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета.

Порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития определяются законом субъекта РФ. Порядок предоставления и расчет субвенций на финансирование целевых расходов местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ определяются законом субъекта РФ. Порядок и условия предоставления бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ определяются органом исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с бюджетным кодексом и законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год.

Уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ вправе провести ревизию местного бюджета, получающего финансовую помощь из бюджета субъекта РФ. Ревизию бюджета муниципального образования может проводить орган финансового контроля исполнительной власти или контрольный орган субъекта РФ. Заключение контрольного органа заслушивается при рассмотрении законодательным или представительным органом субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ. Если местному бюджету предоставляется финансовая помощь в объеме, превышающем 30% расходов местного бюджета, финансовый орган субъекта РФ может поставить в качестве условия предоставления финансовой помощи исполнение местного бюджета органом, исполняющим бюджет субъекта РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ.

Федеральным законом о федеральном бюджете может быть предусмотрена финансовая помощь местным бюджетам на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными целевыми программами либо федеральными законами. Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ.

Формирование бюджета закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) имеет свои особенности:

1) в доходы бюджета ЗАТО в полном объеме направляются псе виды федеральных, региональных и местных налогов и другие поступления, аккумулируемые на его территории;

2) при недостаточности собственных и регулируемых доходов бюджету ЗАТО выделяются из федерального бюджета дотации на финансирование расходов, связанных с функционированием органов местного самоуправления. Размер дотаций утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

3) превышение доходов над расходами бюджета ЗАТО не подлежит изъятию в бюджеты других уровней бюджетной системы.

Исполнение бюджета ЗАТО производится Федеральным казначейством РФ. Дополнительные льготы по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО, предоставляются органами местного самоуправления соответствующих образований по согласованию с Минфином РФ.

12.2. Трансформация межбюджетных отношений

Принципы действующей в настоящее время системы межбюджетных отношений были созданы в 1994 г. Они обеспечили переход от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам ее распределения. В качестве основы для расчетов бюджетные расходы 1991 г. использовались с последующим их доведением до года, принимае мого за базовый по доходам, но это привело к усилению субъективизма при принятии конкретных решений об объемах финансирования.

К негативным можно также отнести следующие моменты:

1) система не создавала в полной мере условия для обоснования закрепления расходных полномочий для каждого уровня бюджетов;

2) трансферты из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) стали превалирующей формой финансовой поддержки из федерального бюджета, устранив альтернативные варианты решения проблемы бюджетной обеспеченности регионов. В целом отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ;

3) в системе межбюджетных отношений не уделялось должного внимания институциональным реформам, направленным на сокращение бюджетных расходов;

4) отсутствует должная заинтересованность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов;

5) отсутствует нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах;

6) не решается главная проблема по сокращению дотационности бюджетов субъектов РФ, устранению необоснованных встречных финансовых потоков;

7) трансферты из ФФПР касаются лишь текущих расходов и не влияют на территориальное перераспределение государственных инвестиций;

8) нерешенность проблем межбюджетных отношений влияет на усиление противоречий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, а последних — с органами местного самоуправления.

Рассмотрим концепцию реформирования межбюджетных отношений, разработанную и представленную Правительством РФ на период 1999 — 2001 гг.

Реформа межбюджетных отношений направлена на решение следующих задач:

• повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы;
• выравнивание возможностей реализации минимального уровня социальных гарантий, финансируемых из бюджетов всех уровней;
• создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

Основу межбюджетных отношений составляют следующие принципы:

• сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений;
• самостоятельность бюджетов разных уровней;
• законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований;
• объективно обусловленное адекватное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
• единство бюджетной системы.

Для устранения существующих недостатков и реформирования межбюджетных отношений необходимы:

1) повышение эффективности функционирования региональных бюджетных систем, оздоровление региональных финансов;

2) сокращение дотационности и количества дотационных территорий;

3) минимизация встречных финансовых потоков;

4) обусловленность выделения средств и повышение контроля и ответственности за их использование регионами;

5) обеспечение дополнительной финансовой поддержки высокодотационных территорий;

6) создание механизмов выборочной инвестиционной поддержки территорий;

7) использование режимов совместного финансирования за счет средств федерального и бюджетов субъектов РФ для реализации отдельных программ и проектов;

8) повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территории, рационализации расходов и обеспечении сбалансированности бюджетов;

9) обеспечение взаимной увязки межбюджетных отношений органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления;

10) обеспечение соответствия федеральному законодательству соглашений по вопросам межбюджетных отношений, подписанных в рамках договоров между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий.

Оценка бюджетных потребностей, закрепление доходных источников, оказание финансовой помощи нижестоящим бюджетам должны базироваться на разграничении расходных полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы.

В 1998 г. была проведена инвентаризация расходных полномочий федерального, регионального и местных бюджетов. По результатам этой работы конкретизировано разграничение расходов и бюджетной ответственности органов власти и управления разных уровней. Субъектам РФ предстоит завершить процесс законодательного закрепления расходов за бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований.

В период до 2001 г. предполагается осуществить поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней, соответствующих их расходным полномочиям и ответственности.

На первом этапе разрабатываются и представляются на утверждение Правительства РФ нормативы финансирования расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, государственное управление, выплату пособий семьям, имеющим детей.

На втором этапе разрабатываются и утверждаются нормативы затрат на финансирование общественного транспорта, правоохранительной деятельности, учреждений культуры, физической культуры и спорта, другие нормативы, необходимые для определения обоснованных бюджетных потребностей субъектов РФ.

На третьем этапе оценка расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ будет полностью проводиться на нормативной основе. Субъекты РФ должны не позднее 2001 г. перейти к нормативной оценке бюджетных потребностей бюджетов муниципальных образований.

Значения бюджетных нормативов будут базироваться на минимальных государственных стандартах и социальных нормативах с учетом реальных возможностей консолидированного бюджета РФ по их финансированию в данном финансовом году. Дифференциация нормативов по регионам должна производиться по единой методике с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. Бюджетные нормативы должны использоваться только для расчетов финансовой помощи регионам и не могут предопределять уровень и структуру бюджетных расходов субъектов РФ.

При распределении финансовой помощи субъектам РФ должно учитываться отношение обоснованной нормативной бюджетной потребности региона в расчете на душу населения к средней или минимальной обоснованной потребности по субъектам РФ — индекс бюджетных расходов, показывающий, на сколько больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств в расчете на душу населения в данном регионе по сравнению со средними или минимальными по РФ затратами для обеспечения сопоставимого уровня финансирования основных бюджетных расходов.

12.3. Разграничение доходов в бюджетной системе

Рассмотрим механизм разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы.

Распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ предлагается производить по единым базовым нормативам, закрепленным в Федеральном законодательстве не менее чем на три года.

На 1999—2001 гг. устанавливаются базовые нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ от:

• налога на добавленную стоимость на товары, работы, услуги, производимые, выполняемые, оказываемые на территории РФ;
• налога на прибыль предприятий;
• подоходного налога с физических лиц;
• акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия, производимые на территории РФ;
• акцизов на остальные товары, производимые на территории РФ, кроме акцизов на нефть и газовый конденсат, природный газ, бензин и легковые автомобили;
• других федеральных налогов, подлежащих распределению между бюджетами разных уровней.

Распределение поступлений от федеральных и региональных налогов между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами должно производиться на основе базовых или минимальных нормативов, закрепленных за бюджетами муниципальных образований не менее чем на три года.

Для повышения самостоятельности территориальных бюджетов, сокращения их дотационности и стимулирования мобилизации собственных бюджетных средств сверх доли НДС, закрепленной на постоянной основе за консолидированными бюджетами субъектов РФ или местными бюджетами, может осуществляться бюджетное регулирование через нормативы отчислений от НДС в счет определенных по единой методике трансфертов с соответствующим сокращением общего объема ФФПР или фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

В целях расширения возможностей федерального бюджета по выравниванию бюджетной обеспеченности регионов начиная с 1999 г. налоги, уплачиваемые по месту регистрации юридических лиц — крупнейших налогоплательщиков по специальному перечню, целиком зачисляются в федеральный бюджет. Кроме того, предполагается осуществить централизацию рентных платежей для их последующего распределения по регионам.

Рассмотрим назначение и механизм функционирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, которому отводится центральное место в процессе выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Финансовая помощь из ФФПР должна распределяться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы местного значения.

Общий объем средств ФФПР определяется по утверждаемому федеральным законодательством на срок не менее трех лет нормативу отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет, кроме ввозных пошлин, исходя из возможностей федерального бюджета.

Часть средств ФФПР выделяется для дополнительной поддержки высокодотационных регионов на основе единой методики формирования и распределения соответствующих средств федерального бюджета.

Расчет трансфертов ФФПР на 1999 г. произведен на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов. Право на получение трансфертов предоставляется субъектам РФ, среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного минимального уровня. Расчетные трансферты должны обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевых налоговых доходов. Уровень налоговых доходов субъектов РФ, до которого проводится выравнивание, устанавливается исходя из возможностей федерального бюджета и планируемого объема ФФПР.

Расчет трансфертов ФФПР проводится в следующей последовательности.

Первый этап. Определение душевого дохода собственных доходов и отчислений от регулирующих доходных источников консолидированного бюджета каждого субъекта РФ по формуле:

 

где Д i — объем доходов консолидированного бюджета субъекта РФ;
Ч н i — численность населения данного субъекта РФ по состоянию на 1 января 1998 г.

При расчете трансфертов на 1999 г. за базу доходов регионов приняты согласованные с субъектами РФ показатели, исчисленные исходя из отчетных данных за 1997 г. и скорректированные по условиям 1999 г.

В дальнейшем при расчетах финансовой помощи субъектам РФ будут учитываться оценки налогового потенциала территорий и уровня его использования. Для этого необходимо обеспечить разработку финансовых балансов субъектов РФ, а также методику оценки нормативной налогооблагаемой базы — валовых налоговых ресурсов территорий, усовершенствовать методику и порядок расчета валового регионального продукта по субъектам РФ.

Второй этап. Определение индекса бюджетных расходов. Расход осуществляется для регионов или их групп по единой методике на основе объективных параметров, позволяющих привести удельные бюджетные доходы субъектов РФ к сопоставимым условиям: прожиточный минимум, бюджетная обеспеченность, соотношение расчетных доходов и расходов и т.д.

После утверждения Правительством РФ комплекса бюджетных нормативов для оценки расходных полномочий бюджетов субъектов РФ по основным направлениям бюджетного финансирования расчет индексов бюджетных расходов будет основываться на интегрированном учете бюджетных нормативов.

Третий этап. Приведение с помощью индекса бюджетных расходов доходных показателей бюджетов субъектов РФ к сопоставимым условиям. Для каждого субъекта РФ рассчитывается приведенный душевой бюджетный Доход:

где Д душ. i — фактический душевой доход по данному региону в базовом году, скорректированный с учетом условий планируемого года;
ИБР i — индекс бюджетных расходов по группе регионов, в которую входит данный субъект РФ.

Четвертый этап. Расчет трансфертов и долей регионов в ФФПР. Право на получение трансферта имеют субъекты РФ, доля которых в ФФПР, определенная в результате расчетов, оказывается больше нуля. Трансферты распределяются таким образом, чтобы довести показатель приведенного бюджетного дохода на душу населения регионов, получающих трансферты, до максимально возможного при проектируемом объеме ФФПР уровня.

Расчеты проводятся по рейтинговой системе. В начале фиксируется регион с минимальным среди всех регионов приведенным душевым доходом и регион, следующий за ним по этому показателю. Затем определяется сумма недостающих бюджету первого региона средств для доведения его приведенного душевого бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона. Полученная сумма умножается на индекс бюджетных расходов, рассчитанный для первого региона, и на численность населения этого региона. Полученная величина вычитается из проектируемого объема ФФПР. Таким образом, после первой итерации для региона с минимальным приведенным душевым доходом определяется часть трансферта, с учетом которой его приведенный душевой доход становится равным аналогичному показателю второго региона, участвующего в расчете.

В дальнейшем происходит выравнивание по тому же принципу. В каждой последующей итерации участвует количество регионов, на единицу большее, чем в предыдущей. Процесс распределения ФФПР происходит до тех пор, пока его объем с учетом уже распределенных сумм не станет равным нулю.

Далее определяются доли регионов в ФФПР. Доля региона рассчитывается как отношение суммы финансовой помощи, определенной в результате расчетов, к общему объему проектируемого ФФПР.

Особую роль играет инвестиционная поддержка развития регионов. Ее предполагается осуществлять по двум направлениям:

• социальному — в рамках Фонда регионального развития, в основном на безвозвратной основе;
• производственному в рамках Бюджета развития РФ, в основном на возвратной основе.

Фонд регионального развития (ФРР) аккумулирует средства, предназначенные для финансирования федеральных и региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и другие капиталовложения. В рамках ФРР осуществляется консолидация расходов федерального бюджета, в том числе по реализации федеральных целевых программ, которые направлены на создание единой социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством гарантий.

Обязательное условие для выделения средств ФРР — разработка органами власти субъектов РФ плана инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на территории субъекта РФ.

Распределение средств ФРР должно осуществляться с учетом объективно обусловленных различий в бюджетных потребностях регионов по основным направлениям бюджетных расходов. Для этого

1) определяется количество объектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта РФ для реализации на его территории предусмотренных федеральным законодательством государственных услуг. В этих целях федеральными органами исполнительной власти совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ на основе выработанных нормативов обеспеченности объектами социальной инфраструктуры рассчитывается необходимое количество, согласовываются данные о фактическом наличии данных объектов, степени их изношенности и т. д.;

2) органы исполнительной власти субъектов РФ, претендующие на получение средств ФРР, заключают с Минэкономики РФ соглашение о плане инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на территории субъекта РФ;

3) рассчитывается потребность в капиталовложениях в социальную инфраструктуру каждого субъекта РФ;

4) исходя из возможностей бюджетной системы и ресурсов ФРР определяется, в какой мере может быть удовлетворена данная бюджетная потребность, и устанавливается максимальная сумма капиталовложений из федерального бюджета в социальную инфраструктуру каждого из субъектов РФ.

Выделение средств из ФРР на развитие социальной инфраструктуры регионов осуществляется по заявкам органов исполнительной власти субъектов РФ, представляющих их в пределах максимальной доли конкретного региона в ФРР.

Правительство РФ рассматривает представленные заявки и определяет долю финансирования, которое будет осуществляться по социальному направлению ФРР. При этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общего объема финансирования проекта. Остальные средства привлекаются из бюджетов субъектов РФ и других источников.

Выделение средств из федерального бюджета осуществляется пропорционально расходам на реализацию проекта из бюджетов субъектов РФ и других, источников финансирования. Если же заявки субъектов РФ не исчерпывают их предельных долей в ФРР, средства из федерального бюджета выделяются только в размере поступивших заявок или освоения средств.

В качестве одного из крупнейших критериев при выделении государственных инвестиций предлагается использовать представление регионом документально оформленного обязательства на сокращение в будущем передаваемых трансфертов на текущее финансирование с указанием конкретных сумм по годам.

Повышение заинтересованности субъектов РФ и муниципальных образований в увеличении собственных доходов, рационализации бюджетных расходов, сокращении зависимости от финансовой помощи, обеспечении сбалансированности бюджетов, роста эффективности управления финансами будет обеспечиваться через:

• формирование унифицированных механизмов межбюджетных отношений;
• законодательное закрепление бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней;
• отказ от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные обязательства без предоставления источников их финансирования;
• расширение налоговых полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления в рамках единого налогового пространства;
• применение стабильных базовых нормативов отчислений федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований;
• обеспечение поступления налоговых платежей дочерних компаний, филиалов и подразделений предприятий и организаций в соответствующие территориальные бюджеты;
• создание объективной, стабильной системы финансовой поддержки территориальных бюджетов на основе сопоставления их нормативных бюджетных потребностей и налогового потенциала;
• внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи;
• разделение текущей и инвестиционной финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований;
• усиление контроля за полнотой и целевым характером использования финансовой помощи с учетом обоснованности бюджетных расходов дотационных регионов;
• создание в составе федерального бюджета Фонда развития региональных финансов;
• формирование правовых гарантий для безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений;
• обеспечение единства экономического пространства, гарантий для свободного перемещения товаров, капиталов, населения между регионами.

Условия предоставления и использования финансовой помощи из федерального бюджета устанавливаются федеральным законодательством, соглашениями между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Финансовая помощь, предоставляемая субъектам РФ из федерального бюджета, должна использоваться под контролем территориальных органов Федерального казначейства и федеральных контрольных органов.

Субъект РФ, получающий финансовую помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, принимает на себя определенные обязательства. Он не вправе:

• обеспечивать для государственных служащих, финансируемых за счет бюджета субъекта РФ и местных бюджетов, лучшие условия оплаты труда по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений;
• предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов соответствующего бюджета;
• предоставлять государственные гарантии в размере более 5% бюджетных расходов.

В качестве обязательных условий для выделения средств из ФФПР установлены:

1) перевод с 2000 г. исполнения бюджетов субъектов РФ на казначейскую систему через территориальные органы Федерального казначейства;

2) при наличии в субъекте РФ задолженности по выплате зарплаты в бюджетной сфере — использование трансфертов под контролем территориальных органов Федерального казначейства и федеральных контрольных органов только для погашения этой задолженности, а также погашения и обслуживания государственного и муниципального долга;

3) наличие у субъекта РФ программы увеличения собственных доходов и последовательного сокращения получаемых трансфертов.

Вопросы предоставления субъектам РФ дополнительной финансовой помощи, получения и пролонгации бюджетных ссуд рассматриваются при соблюдении субъектами РФ условий солашений об оздоровлении государственных финансов и оказании финансовой помощи из федерального бюджета.

Реформированию межбюджетных отношений способствует создание Фонда развития региональных финансов (ФРРФ). Его цели: финансовое оздоровление бюджетов субъектов РФ, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование экономических реформ.

Источниками образования ФРРФ служат кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства, определяемые Правительством РФ.

Средства ФРРФ могут выделяться субъектам РФ, а в отдельных случаях и крупным городам на возвратной основе. Право на получение этих средств получат регионы и крупные города, успешно осуществляющие меры по финансовому оздоровлению: отказ от неденежных форм исполнения бюджетов, переход на казначейскую систему, внедрение систем управления государственным и муниципальным долгом, реструктуризация задолженности предприятий и бюджетных обязательств, использование конкурсного распределения государственного и муниципального заказа, ликвидация внебюджетных фондов, не предусмотренных федеральным законодательством, и т. д. Во внимание должны приниматься также меры, направленные на снижение перекрестного субсидирования тарифов, установление стабильной системы взаимоотношений между бюджетом субъекта РФ и бюджетами муниципальных образований и т. д. В первую очередь в число участников предполагается включить бездотационные и низкодотационные регионы, регионы, создающие благоприятные предпосылки и условия для экономического развития, имея в виду скорейшее достижение ими финансовой самостоятельности и повышение кредитоспособности.

Наряду с кредитованием регионов из средств ФРРФ с целью усиления стимулирующего воздействия предполагается использовать инфраструктурные кредиты Международного банка реконструкции и развития, распределяемые между регионами, кредиты Европейского банка реконструкции и развития на проектное финансирование под гарантии регионов, доступ на внутренний и внешний рынок ценных бумаг.

Кроме кредитной ФРРФ будет иметь компонент технической помощи.

Для успешной реализации предусмотренных мер необходимо повышение ответственности участников межбюджетных отношений. Необходимо законодательно закрепить права и ответственность органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления в области межбюджетных отношений, определив порядок компенсации потерь, вызванных решениями вышестоящих органов государственной власти, и меры ответственности Правительства РФ за выполнение обязательств в сфере межбюджетных отношений, а также порядок контроля за этими обязательствами со стороны субъектов РФ.

Для более полного учета финансовых ресурсов и взаимных финансовых обязательств будет предусматриваться ежегодное составление федерального бюджета в территориальном разрезе.

Для ускорения расчетов по трансфертам с субъектами РФ и сокращения встречных финансовых потоков Минфин РФ на основании утвержденных долей субъектов РФ в ФФПР до 1-го числа каждого месяца финансирования должен обеспечить оформление и направление в территориальные органы федерального казначейства реестров по финансированию расходов из ФФПР на текущий месяц за счет доходов, поступающих на территории соответствующих субъектов РФ.

Содержание

Дальше