14.5 Центральный банк

Банк России, или Центральный банк, сформировался как верхний уровень банковской системы и центр кредитно-денежной политики в 1991–1992 гг. в борьбе с Госбанком СССР, перетягивая шаг за шагом полномочия последнего. В начале 1992 г. он оказался наедине с тяжелейшими проблемами реформируемой экономики, не имея опыта и необходимых кадров. Частично недостаток последних был восполнен за счет персонала Госбанка, но опыта работы в условиях рыночной экономики не было никакого.
Задачи макроэкономической стабилизации требовали активных действий в тесной координации с Правительством. Банк запаздывал, но в целом, вплоть до июля, когда на посту председателя Г. П. Матюхина сменил В. В. Геращенко, возглавлявший до этого Госбанк СССР, линия была в целом согласованная. Основными заботами были нехватка наличных для выплат зарплаты при высокой инфляции, централизованные кредиты, т.е. эмиссия, нуждавшаяся в регулировании, а также взаимоотношения со странами сохранявшейся еще рублевой зоны.
С появлением В.В. Герашенко на посту главы ЦБ политика его сменилась. Если Правительство в качестве первоочередной считало задачу снижения инфляции и соответственно ограничения роста денежной массы, то ЦБ считал необходимым спасать промышленность и сельское хозяйство, кредитуя их под реально отрицательный процент. В августе 1992 г. ЦБ произвел всеобщий взаимозачет задолженностей в расчете на то, что удастся остановить рост неплатежей и облегчить положение в реальной сфере. Как и следовало ожидать, это только подтолкнуло инфляцию.
В течение 1993 г. спор о том, кто должен заботиться о промышленности, а кто об инфляции, продолжался между Геращенко и Федоровым, занявшим после отставки Гайдара пост вице-премьера и министра финансов. Жестоко нападая на Геращенко, Федоров настаивал: дело ЦБ – снижение инфляции и стабилизация рубля, а с промышленностью пусть разбирается Правительство.
По сути в этих спорах уже не в теории, а на практике определялись функции Центрального банка и его статус.
Главная функция ЦБ, делающая его весьма привлекательным объектом в политических играх и общественных дискуссиях, – формирование денежного предложения, или попросту печатание денег. Ясно, что в трудные минуты контроль над этим институтом сулит огромную власть. И в то же время нет ничего опасней для страны, чем манипулирование возможностями ЦБ в политических целях.
Нужда в центральных банках возникла вместе с появлением в обороте бумажных денег – ассигнаций и банкнот, ибо для их количества в обращении не было естественного регулятора, как для золота и других средств обращения товарного типа.
Главная задача ЦБ – регулирование денежной массы таким образом, чтобы не было инфляции, а национальная валюта оставалась стабильной. Разумеется, он может это делать в той мере, в какой динамика цен и валютных курсов зависит от инструментов денежной политики, т.е. прежде всего от денежной базы и от учетной ставки процента.
Механизм осуществления этой политики довольно прост. Грубо говоря, все коммерческие банки обязываются держать в ЦБ резервы, которые гарантировали бы их вкладчиков. Эти резервы плюс необходимая эмиссия плюс наличные деньги в обращении образуют ресурсы ЦБ – денежную базу в узком определении. Норма резервов, или резервные требования, меняются в зависимости от того, нужно сократить или увеличить количество денег в обращении.
В свою очередь, коммерческие банки могут получать кредиты в ЦБ. Минимальная ставка, по которой ЦБ дает в долг на временные потребности в резервах, – это ставка дисконта. Кредиты на более длительные сроки даются по более высоким ставкам и под обеспечение, например в ценных бумагах. Такие кредиты называются ломбардными.
Ставка процента, по которой кредиты предоставляются ЦБ, это учетная ставка.
Всякий кредит, выданный ЦБ есть кредитная эмиссия, увеличение денежной массы. Чтобы ограничивать ее ЦБ либо устанавливает лимиты, либо повышает учетную ставку. И, наоборот снижает ее, если хочет оживить экономику.
В определенные периоды, например в период финансовой стабилизации, ЦБ вообще не выдает кредиты коммерческим банкам. Так, у нас после кризиса 1998 г. за некоторыми исключениями (Сбербанк, например) реально получение ломбардных кредитов в ЦБ стало невозможным. Аукционы раз за разом объявлялись несостоявшимися. Фактически как реальная категория учетная ставка отсутствует Это признак недоразвитости. В США изменение ставки Федеральной резервной системы на четверть процента - событие, которое влияет на все рынки.
В такие периоды ЦБ объявляет ставку рефинансирования. Под нее нельзя получить кредит в ЦБ, но она дает хоть какой-то ориентир для банков финансовых рынков. Предполагается, что, снижая ставку рефинансирования, ЦБ может сбить инфляционные ожидания, успокоить рынки.
Резервные требования – довольно грубый регулятор. Если в обороте есть надежные государственные бумаги, то ЦБ может регулировать денежную массу посредством операций с ними на открытом рынке: продавая их из своих резервов, он сокращает денежную массу, производит стерилизацию; покупая, увеличивает денежное предложение. В острых ситуациях, идя навстречу правительству, нуждающемуся в средствах на покрытие бюджетного дефицита, он приобретает выпускаемые им ценные бумаги, предоставляя тем самым нерыночные займы. По сути это эмиссия на покрытие бюджетного дефицита, прикрытая флером обязательств Правительства вернуть когда-нибудь позаимствованные деньги.
Еще одна функция ЦБ – поддержание курса национальной валюты, валютная политика. Основной ее инструмент – формирование валютных резервов за счет приобретения твердых валют на рынках. В СССР валютная выручка экспортеров просто вся оприходовалась в Госбанке СССР, а в обмен они получали рубли по твердым государственным ценам. В конце 1980-х гг. разрешили создавать валютные фонды сначала экспортерам, потом министерствам, ведомствам, регионам. Затем все это отменили, ввели свободный рыночный курс и обязали экспортеров продавать на валютном рынке 40, а затем 50% выручки. После кризиса 1998 г. этот норматив составлял 75%. В 2001 г. он снова снижен до 50 %, а бизнес настаивает на отказе от обязательной продажи вообще. Таким образом, на валютном рынке формируется предложение, а ЦБ получает валюту, эмитируя рубли и увеличивая валютные резервы. Денежная масса при этом растет, усиливая угрозу инфляции. Но если резервы достаточно велики и ЦБ гарантирует свободный обмен рублей на валюту, а эмитируемая ликвидность усваивается экономикой, т.е. не начинается рост цен, то финансовая стабильность может сохраняться довольно долго. При этом национальная валюта удерживается от повышения, которое ухудшило бы позиции экспортеров и отечественных производителей в целом.
Если выпуск национальной валюты в обращение строго ограничен только приобретаемой в резервы твердой валютой, то мы имеем дело с так называемой политикой "валютного управления" (currency board). Такую политику предлагал проводить у нас Б. Федоров после кризиса 1998 г., приводя в пример опыт аргентинского министра Кавальо. Но тогда это была крайне жестокая политика, поскольку в бюджете была огромная дыра, никакие займы недоступны, а цена на нефть – 8 долл. за баррель.
Но в 1999–2000 гг. ЦБ проводил политику currency board, правда, в совсем других условиях при цене на нефть 32–35 долл. за баррель, профицитном бюджете и растущей экономике. Это совсем нетрудно. В итоге валютные резервы выросли с 8 до 28 млрд. долл., а инфляция в 2000 г. составила 20% при увеличении денежной базы в полтора раза.
Если же рубль падает и его надо поддержать, то ЦБ продает часть валютных резервов, осуществляя валютную интервенцию на рынке. Перед кризисом 1998 г. в период с ноября 1997 г. до июля 1998 г. ЦБ ради поддержки рубля продал примерно 16 млрд. долл.
Еще одна важная функция ЦБ – банковский надзор, т.е. определение требований к коммерческим банкам, критериев их эффективности и надежности, и контроль за тем, чтобы эти требования и критерии выполнялись.
Главные критерии – коэффициенты ликвидности и достаточности капитала.
Коэффициент ликвидности характеризует способность банка обеспечить выполнение текущих обязательств.
Коэффициент достаточности капитала характеризует обеспеченность активных операций собственным капиталом. Критическим пределом считается отношение капитала к активам в 2%. Но если банки не пользуются доверием, то коэффициент достаточности может подняться до 10% и более.
В целом банковский надзор в России, имея короткую историю, находится на довольно низком уровне. Оценка состояния банков по существующей отчетности весьма недостоверна. Кризис 1998 г. показал, что проваливались, причем с треском, банки, имевшие отличные отчетные показатели, удовлетворявшие всем высоким критериям. Это объясняется и фальсификацией отчетности, и неспособностью органов надзора реально контролировать банки, порой тесно связанные с властями и прикрываемые ими.
В период, когда главой ЦБ России был С. К. Дубинин, делалась попытка усилить функции надзора. Тогда в аппарате ЦБ было создано ОПЕРУ-2, специально занявшееся надзором за крупнейшими "системообразующими" банками. Многие из них делали все, чтобы не попасть под опеку ОПЕРУ-2 или дезорганизовать его деятельность. Давление "семибанкирщины" на ЦБ, в том числе через органы исполнительной власти, не позволяло повысить эффективность надзора. Как только Дубинин был сменен в сентябре 1998 г., ОПЕРУ-2 было немедленно ликвидировано. Надзор за крупнейшими банками, почти сплошь московскими, вновь оказался в руках территориального управления ЦБ по Москве, одного из многих.
Помимо всего прочего между макроэкономическими и надзорными функциями ЦБ есть определенный конфликт интересов. Исходя из требований макроэкономической политики ЦБ порой должен ущемлять интересы банковской системы. А как надзорный орган, а в нашем полусоветском сознании – значит, отвечающий за работу банковской системы, ЦБ заинтересован в ее благополучии. Возможно, поэтому в январе 1998 г., когда необходимость понижения курса рубля уже была очевидной, ЦБ не пошел на введение плавающего курса, зная, что при этом банковская система попадет в тяжелое положение из-за обесценения активов и удорожания обслуживания внешних обязательств. Потом это все равно случилось.
В некоторых странах, прежде всего в Великобритании, а затем в Германии, учитывая эти обстоятельства, пошли на создание единых надзорных агентств для всех финансовых рынков, включая кредитный. У нас на это пока не пошли. Хотя надо признать, что главные проблемы качества надзора таким путем вряд ли удалось бы решить.
Здесь уместно обратиться к вопросу о независимости Банка России, его статусе в системе органов государственной власти, который все последние годы будоражит общественность.
В 1993 г. швейцарская фирма "НОГА" возбудила дело о невыполнении российским Правительством обязательств, потребовав ареста его активов за рубежом. В их числе оказались валютные резервы ЦБ, поскольку они частично были размещены в западных банках в ценных бумагах США. ЦБ в то время по закону был просто федеральным органом, его активы считались обычным государственным имуществом. На него могли быть обращены любые претензии к Правительству России. Тогда вопрос о независимости ЦБ впервые был поставлен в практическую плоскость.
В тот раз нашли выход с помощью подставной фирмы "ФИМАКО", принадлежавшей ЦБ и ставшей впоследствии причиной многих скандалов вокруг него. Но вместе с тем внесли изменения в Закон о Центральном банке, в котором он признан органом независимым от Правительства и только подотчетным Государственной Думе. Имущество ЦБ было отделено от иного госимущества и отдано в его полное распоряжение. ЦБ сам составляет смету своих расходов, утверждаемую советом директоров. Он назначает высокие зарплаты своим работникам, создает для себя дорогую социальную инфраструктуру, и все за деньги, которые сам может эмитировать. И практически никакого контроля. Не жизнь, а малина. И это не дает покоя тем, кто такой "лафы" не имеет.
Главная причина, по которой необходима максимальная независимость ЦБ, связана с его главной функцией – эмиссией денег. Независимость нужна, чтобы никто не мог приказать Банку "печатать" деньги. Поэтому предусмотрены сложные процедуры назначения и увольнения руководства ЦБ, поэтому оно имеет такую свободу с формированием сметы.
Можно ли поставить смету ЦБ под внешний контроль? Можно! Более того, на первый взгляд это кажется необходимым. Но это также значит, что тот орган, который будет контролировать смету ЦБ, получит влияние и на его решения. И стоит подумать, что является меньшим злом – возможность внешнего корыстного влияния на решения ЦБ или привилегии для его работников?
Кстати, более общий вопрос о независимости тех или иных государственных органов весьма актуален для России. Президент с долей лукавства говорит, что он не может влиять на решения прокуратуры. Международные финансовые организации добивались от нас исходя из западного опыта создания независимых (от Правительства) агентств по контролю за естественными монополиями. Получилась одна Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК) с сомнительной независимостью, и всякий раз возникает вопрос, кому бы ее отдать.
ЦБ все эти годы был формально независимым. Попытки лишить его независимости предпринимались не раз со стороны Думы. Но реально Банк всегда шел навстречу Правительству, уступал ему больше, чем было необходимо для целей нормальной координации, чаще всего по политическим соображениям, подыгрывая реформаторам. Наверное, это было оправданно. Но в принципе этого быть не должно

< Назад   Вперед >
Содержание