Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)

Содержание этой модели сводится к созданию противовесов усилившимся губернаторам. Наиболее активно реализацией этой модели занимались новые вице-премьеры А. Чубайс и Б. Немцов, получившие прозвище "молодые реформаторы". Частично эта модель реализовывалась и в то время, когда премьер-министром России работал С. Кириенко. Но пик ее развития следует связать с маем—июнем 1997 г. [Туровский, 1998].
Губернаторский институт становится выборным. Причем в некоторых регионах к власти приходит оппозиция, в том числе члены КПРФ. Для федерального центра это означает серьезный вызов, ответ на который пытаются найти авторы данной модели. Формируется характерная логика развития отношений. Модель, при которой основными субъектами отношений "центр — регионы" являются президент и губернаторы, трансформируется за счет создания или усиления других политических институтов на региональном уровне, которые способствуют размыванию единства региональной властной элиты и позволяют центру играть на противоречиях в регионах.
Первым важнейшим противовесом губернаторам становится выборное местное самоуправление. Ранее в регионах существовала своя внутрирегиональная властная вертикаль: губернатор назначал глав местных администраций33. Она способствовала укреплению монополярной власти в регионах, достигшей пика своего развития в 1994—1995 гг. Теперь же в соответствии с конституцией 1993 г. и федеральным законом о местном самоуправлении на уровне районов и населенных пунктов возникает выборное местное самоуправление, которое к тому же не входит в систему государственной власти, а значит, вовсе не подотчетно губернаторам 34. В регионах проходят выборы мэров городов и глав районных администраций, которые тоже обретают новую легитимность и политические права. Соответственно пространство губернаторского политического влияния в регионе значительно сокращается.
В существующей системе отношений "центр — регионы" институт местного самоуправления начинает восприниматься центром как важнейший ограничитель "губернаторской вольницы". Федеральный центр публично демонстрирует поддержку местному самоуправлению. Создается такая структура, как Совет по местному самоуправлению при президенте (позднее, в 1998 г. был создан Конгресс муниципальных образований как структура, представляющая на федеральном уровне интересы всех муниципальных органов власти). Принимается принципиальное решение по Удмуртии, где попытались отменить выборность глав районов и городов: сначала Конституционный суд, а затем и президент своим указом подтверждают прежнюю ситуацию. В регионах возникают многочисленные конфликты между губернаторами и выборными мэрами. В некоторых конфликтах центр фактически поддерживает мэров.
Вторым противовесом центр пытается сделать уже существующий с 1991 г. институт полпредов. К тому времени данный институт доказал свою неэффективность. Полпреды или попали под губернаторское влияние и не выполняли свои контролирующие функции, или вступили в конфликты с губернаторами, что вело лишь к ненужным скандалам. В 1997—1998 гг. федеральный центр делает первую крупную попытку укрепления федерального представительства непосредственно в регионах — с помощью института полпредов.
Одним из важных решений становится создание коллегий при представителях президента. В состав коллегий включаются руководители расположенных в регионе федеральных структур. Задача полпреда заключается в координации их деятельности, согласовании интересов и позиций с помощью регулярно собираемых коллегий. В соответствии с замыслом это должно вывести региональных "федералов" из-под губернаторского влияния и поставить их под определенный контроль чиновников президентской администрации, каковыми являются полпреды.
Также проводятся существенные изменения кадрового состава полпредов. Поражения действующих губернаторов на выборах стали поводом для увольнения полпредов. Причем во многих случаях новыми полпредами становятся видные региональные чиновники, зачастую из администраций проигравших губернаторов. Вообще отмечается тенденция к назначению на посты полпредов уже не "демократических комиссаров", а опытных чиновников-управленцев. Подразумевается, что эти более влиятельные фигуры смогут наладить работу федеральных структур в регионах в интересах центра, ограничив тем самым губернаторское влияние.
Показательно также, что полпреды назначаются теперь и в республики, чего раньше не было. И именно на этом этапе представители федерального центра начинают выражать открытое недовольство особыми правами, которыми пользуются республики. Другими словами, фактическая асимметрия федерации начинает вызывать у центра все большее раздражение.
Наиболее активно новая модель апробируется в Приморском крае. Здесь, в частности, производится замена полпреда, которым становится начальник УФСБ по региону, получающий к тому же дополнительные права, вторгающиеся в губернаторскую компетенцию. Одновременно разгорается конфликт между губернатором Е. Наздратенко и мэром Владивостока В. Черепковым, в котором "молодые реформаторы" фактически поддерживают мэра.
Важно отметить, что на этом этапе актуальным становится вопрос о наличии у центра возможности для отстранения от должности всенародно избранных руководителей. В первую очередь речь идет об увольнении губернаторов, однако реальных правовых возможностей для этого центр на том этапе не имеет. В то же время проходят первые эксперименты, связанные с отстранением от должности всенародно избранных мэров. В Бурятии имеет место прецедент, когда мэр Улан-Удэ В. Шаповалов расстается с должностью: суд признает его деятельность не соответствующей законодательству, после чего республиканский парламент решает отстранить его от должности. Вторым, более жестким примером стало отстранение от должности В. Черепкова президентским указом в декабре 1998 г. Однако правовая база федерального вмешательства остается совершенно неразработанной.
Следует отметить, что модель 1997 г. не была реализована до конца. На этом этапе происходит не только политико-институциональное дробление на региональном уровне. В центре нет единого подхода к региональной политике, и политика "молодых реформаторов" не получает полной поддержки, являясь лишь тенденцией. Поэтому, например, "приморский эксперимент" терпит неудачу, и губернатор Е. Наздратенко сохраняет лидерство в регионе при фактическом согласии центра.
В целом возникает важная проблема — разбалансированность региональной политики в связи с борьбой за власть на федеральном уровне и попытками различных групп влияния проводить свою политику. Причиной такой ситуации становится подготовка к смене власти в связи с тем, что Б. Ельцин начинает второй и последний срок своего правления. Одновременно отмечается усиление позиций правительства как одного из центров формирования региональной политики. Эта тенденция объясняется не только ключевой ролью правительства в региональной экономической политике, но и тем, что премьер-министр в российской практике начинает рассматриваться как потенциальный преемник Б. Ельцина.
При этом центр все-таки добивается некоторого ослабления губернаторского института и усиления своего влияния в регионах. Однако непоследовательность его политики не позволяет кардинальным образом изменить ситуацию. Результатом становится скорее повышение конфликтности на собственно региональном уровне, но центру не удается наладить политику в стиле "разделяй и властвуй". Поэтому распад внутрирегиональной властной вертикали сменяется в регионах новой моделью подчинения местной власти — с помощью экономических рычагов. Финансово-экономические ресурсы подавляющего большинства муниципальных образований оказываются мизерными и абсолютно недостаточными для реализации политического потенциала и амбиций. Поэтому местное самоуправление, за исключением некоторых "ресурсных" городов, оказывается слабым и не способным к ограничению губернаторской власти. Новый потенциал института полпредов остается нереализованным в связи с отсутствием последовательности в политике центра.

< Назад   Вперед >
Содержание