2.1. Некоторые вопросы статуса политических партий в свете Посланий Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации

В Посланиях Президента России Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации в 2008 и 2009 гг., в его выступлениях, связанных с реализацией данных посланий, четко определены основные направления развития политической системы и гражданского общества нашей страны. По мнению главы государства, политическая система России должна быть предельно открытой, гибкой и внутренне сложной. Речь идет о динамичной, подвижной, прозрачной и многомерной социальной структуре, отвечающей "политической культуре свободных, обеспеченных, критически мыслящих, уверенных в себе людей".
Серьезная роль в решении этих задач принадлежит возникшим в последнее двадцатилетие политическим партиям, статус и функции которых все более четко и объемно закрепляются в российском законодательстве. Об этом свидетельствует большая группа федеральных законов, которые были приняты в ходе реализации соображений Д.А. Медведева, сформулированных в его Посланиях российскому парламенту. (См.: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 3-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 771; Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. N 21-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 789; Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. N 42-ФЗ "О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона "О политических партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 14. Ст. 1577; Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. N 41-ФЗ "О
внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "О политических партиях" // СЗ РФ. 2009. N 14. Ст. 1576; Федеральный закон от 28 апреля 2009 г. N 75-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" в связи с поэтапным снижением минимальной численности членов политических партий" // РГ. N 78. 2009. 5 мая; Федеральный закон от 12 мая 2009 г. N 94-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2391; Федеральный закон от 12 мая 2009 г. N 95-ФЗ "О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами" // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2392; Федеральный закон от 3 июня 2009 г. N 108-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с сокращением количества подписей избирателей в поддержку выдвижения федеральных списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и уточнением оснований для регистрации кандидатов, списков кандидатов на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления" // РГ. N 104. 2009. 10 июня; Федеральный закон от 19 июля 2009 г. N 203-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах в части предоставления эфирного времени и печатной площади для проведения предвыборной агитации" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3640.)
Естественно, как любое нововведение в правовом регулировании вопросов функционирования действующей политической системы, принятые нормативные акты требуют соответствующей "обкатки", проверки временем и практикой и нередко вызывают споры в политических и научных кругах. Они касаются не только численности и регистрации общественных объединений, именуемых политическими партиями, но и взаимодействия их с госу-
дарством, участием в выборах, работой в парламенте, региональных и местных выборных органах.
На некоторых из этих вопросов представляется возможным остановиться особо.
Прежде всего, принципиальный характер имеет в целом проблема отношений и взаимодействия между нашим государством и политическими партиями, определения их численности, регистрации, предоставления данных о различных сторонах их деятельности.
Вопрос взаимоотношения партий и государства поднимался Президентом Российской Федерации неоднократно как в Посланиях Федеральному Собранию, так и в иных выступлениях. На заседании Государственного Совета, который состоялся в конце января 2010 года, Президент Российской Федерации отметил, что задача "развития и обновления общества и государства требует от партий повышенного внимания к работе, особого качества демократических институтов", а также адекватности представительства интересов граждан, ответственного подхода к выбору приемов политической борьбы, честности и ясности в позициях.
Особо Президент подчеркнул, что партии получают финансирование из федерального бюджета, т.е. существуют практически на деньги избирателей. Однако следует заметить, что, во-первых, за последние несколько лет сумма финансирования политических партий, победивших или набравших определенное количество голосов на выборах, увеличилась с 5 до 20 рублей, т.е. в четыре раза, а во-вторых, эта сумма (20 рублей за каждый полученный партией голос), предусмотренная ст. 33 Федерального закона "О политических партиях", является платой государства за издержки политических партий по итогам избирательной кампании: от итогов выборов зависит и размер государственного финансирования.
Численность политической партии также имеет немаловажное значение, в особенности на этапе регистрации списков кандидатов на выборах в Государственную Думу. Поскольку, в случае если количество членов партии не соответствует норме, установленной законодателем (до 2010 г. минимальная численность членов политической партии должна была составлять 50 тысяч
человек), данная общественная организация не может называться партией, а тем более принимать участие в выборах. Естественно, установление предельно высоких требований к численности членов политической партии отразилось на количестве партий в стране и привело к их резкому сокращению. Напомним, что в выборах Государственной Думы пятого созыва принимали участие 14 политических партий, в то время как в выборах Государственной Думы четвертого созыва участвовали 44 политические партии и 20 общероссийских общественных объединений.
В 2009 г. произошло снижение требований к численности членов политической партии. Уже с 2010 г. минимальная численность политической партии составит 45 тысяч человек, а с 2012 г. - 40 тысяч человек. И хотя на сегодняшний день законодатель снизил планку на 10 процентов, создать политическую партию самостоятельно, без слияния ее с другими мелкими партиями (либо иного преобразования), сейчас все еще очень трудно, причем налицо стремление власти к свертыванию политической активности граждан.
В законодательстве также появилась норма, обязывающая партии проводить ротацию своего руководства, даже несмотря на то, что это является внутренним делом самой партии. Согласно Федеральному закону "О политических партиях" государство в лице его государственных органов не вправе вмешиваться в деятельность политических партий, а партии не могут вмешиваться в деятельность государственных органов. Однако государство в императивной форме предлагает политическим партиям проводить ротацию руководителей их коллегиальных органов. Такой императивный характер регулирования институтов гражданского общества не может быть признан обоснованным.
Широкий круг законодательных актов касается роли политических партий в выборах представительных органов власти, проведения референдумов, отношениях депутатов с избирателями. Изменения избирательного законодательства вместе с тем противоречат некоторым нормам Закона "О политических партиях" и Конституции Российской Федерации.
Так, было реализовано предложение Президента по отмене сбора подписей избирателей парламентскими партиями, которое,
однако, не соответствует конституционному принципу равенства общественных объединений, поскольку предоставляет преимущества только парламентским партиям - для малых партий, не представленных в законодательных органах, это мало что меняет.
Введению пропорциональной избирательной системы на всех уровнях выборов в Посланиях Президента Федеральному Собранию уделяется особое внимание. Однако использование пропорциональной системы выборов на практике - прямой путь к установлению монополии одной из политических партий, что в корне противоречит провозглашенному в Конституции Российской Федерации принципу многопартийности. Кроме того, под вопрос ставится судьба пассивного избирательного права любого гражданина. Пропорциональная избирательная система оставляет лишь декларативное право беспартийных граждан быть включенными в соответствующий партийный список кандидатов, причем нужно учитывать и то, что в региональных парламентах депутаты наиболее тесно работают с населением, а выборы по партийным спискам практически сводят ответственность депутатов к нулю. Соответственно резко ослабляется непосредственная связь с избирателями.
По мнению ряда ученых, переход к выборам по партийным спискам является серьезной стратегической ошибкой, которая способна разбалансировать политическую систему общества в целом и окончательно подорвать веру граждан в демократические выборы и движение страны к правовому государству и гражданскому обществу. Это не соответствует ни международному праву, ни Конституции Российской Федерации. Тем более что в Конституции страны отсутствует упоминание о монопольном праве политических партий на формирование органов государственной власти, в то время как именно народ является единственным источником власти в Российской Федерации. А выборы по партийным спискам во многом становятся псевдодемократическими, поскольку в сегодняшних условиях утверждение партийного принципа равнозначно укреплению политической монополии бюрократии.
На наш взгляд, пропорциональная избирательная система неэффективна уже потому, что использование так называемых "па-
ровозов" лишает выборы прозрачности, а сами партийные списки делает похожими на мыльные пузыри, лопающиеся по прошествии выборов: те депутаты, за которых голосовали избиратели, на поверку оказываются только именами в списке партии, подменяемыми при первом удобном случае другими - не известными электорату - представителями.
После выборов в Государственную Думу в 2007 г. 104 депутата от политической партии "Единая Россия" сняли свои кандидатуры, и если ранее освободившиеся мандаты оставались нераспределенными, то на сегодняшний день депутат вправе предложить кандидатуру другого зарегистрированного кандидата из того же федерального списка кандидатов для замещения вакантного депутатского мандата. Это не что иное, как диктат партий и подмена ими мнений и воли избирателей.
За последние годы серьезно изменилась роль политических партий в деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и его палат. Модернизация политической системы коснулась также и места политических партий в федеральном и местных парламентах. Понижение избирательного барьера для малых политических партий до 5 процентов идет вразрез с конституционным принципом равенства политических партий, во-первых, потому, что партии, набравшие от 5 до 7 процентов голосов избирателей, могут иметь только одного или двух представителей в Государственной Думе; во-вторых, потому, что введение дифференцированного критерия определения победителей на выборах априори представляется неравным для политических партий; в-третьих, депутаты от малых партий не вправе создавать фракции в Государственной Думе, а также входить в существующие фракции. А это значит, что так или иначе ограничивается право депутата на выбор своей политической позиции.
Президент Российской Федерации внес 22 января 2010 г. в Государственную Думу законопроект, который направлен на реализацию положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г., касающихся обеспечения представительства в законодательных органах государственной власти субъектов Российской
Федерации политических партий, за которые на региональных выборах проголосовало 5 и более процентов избирателей, и освобождения от сбора подписей избирателей политических партий, представленных в указанных органах.
Роль политических партий в деятельности Федерального Собрания наглядно демонстрируется теми изменениями, которые вносятся в Регламенты палат парламента. И хотя по партийнофракционному принципу работает только нижняя палата парламента, в верхней палате также произошел перекос в сторону усиления позиций только одной политической партии. К примеру, множественные изменения Регламента Государственной Думы были сделаны только в пользу правящей партии и ее фракции: начиная от распределения руководящих постов в Государственной Думе, принятия решений на голосовании по законопроектам и заканчивая так называемыми пятиминутными заявлениями оппозиционных политических партий, которые на практике оказались выгодны только правящей партии. Большинство в федеральном парламенте и статус правящей партии позволяют "Единой России" без труда проводить акты, предлагаемые Правительством, и принимать решения независимо от мнения оппозиции.
В то же время Президент предложил Федеральному Собранию внести изменения в законодательство, позволяющие непарламентским партиям дважды в год выступать с парламентской трибуны. Однако с точки зрения европейской демократии выступление оппозиции несколько раз в год выглядит довольно слабо, а возможность использовать думскую трибуну два раза в год это символическое право, поскольку реально решать вопросы парламента они все равно не смогут.
В Посланиях Президента Российской Федерации и принятых по его инициативе актах вносятся существенные корректировки в порядок формирования и кадровое обеспечение региональных и местных органов власти, а также местного самоуправления.
Установление единого критерия численности депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации вызвало немало споров. Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу проект закона, согласно
которому число депутатов определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, и составляет от 15 до 110 депутатов.
С одной стороны, унификация требований к численности законодательных органов субъектов Российской Федерации делает политическую систему страны менее громоздкой и позволяет структурировать систему законодательных органов в целом, с другой же - при выборе оптимального количества депутатов законодательного органа региона необходимо исходить, прежде всего, из размера территории субъекта. Так, по мнению Председателя Московской городской Думы В.М. Платонова, малочисленность Московской городской Думы - 35 депутатов - определяется компактным расположением населения Москвы, однако если субъект Российской Федерации размером с небольшое государство, то даже при населении в сто тысяч человек такого количества депутатов (в соответствии с законопроектом их число составит не менее 15 и не более 50 человек) может оказаться недостаточным, чтобы "охватить всех избирателей". Глава Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Вячеслав Тимченко считает, что правильнее было бы установить для регионов минимальную и максимальную планку (примерно от 20 - 80 членов), а власти на местах могли бы сами варьировать состав депутатского корпуса в зависимости от численности населения и экономического положения региона.
Поспешным на сегодняшний день представляется и закрепленное в Законе формирование представительных органов муниципальных образований по партийным спискам, ведь в данном случае не учитываются права достаточно широкого круга общественных объединений, которые хорошо знакомы с проблематикой своего региона и во многом представляют интересы граждан в законодательных органах местного самоуправления. К тому же не во всех муниципальных единицах присутствует партийное представительство, а те общественные объединения, которые в большинстве случаев и являются представителями граждан в законодательных органах, для участия в выборах должны, согласно Закону, примыкать к политической партии, а не действовать
самостоятельно. Это положение Закона противоречит конституционному принципу равенства общественных объединений, предусмотренному ст. 13 Конституции Российской Федерации.
В феврале 2010 года Госдума приняла в первом чтении президентский законопроект, выравнивающий численность региональных парламентов в соответствии с количеством избирателей. О необходимости таких изменений Д. Медведев впервые заявил в своем ежегодном послании Федеральному Собранию 12 ноября 2009 года. Глава государства предложил ввести единый критерий определения численности депутатов в законодательных органах субъектов федерации. Он отметил, что сейчас численность региональных парламентов определяется абсолютно произвольно и "иногда приводит к труднообъяснимым результатам". Президент привел в качестве примера Москву с ее многомиллионным населением и 35 депутатами городской Думы и Республику Тува, где число жителей в 30 с лишним раз меньше, а в двухпалатном Великом хурале заседает 162 депутата.
Согласно президентским поправкам в закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", теперь если в субъекте избирателей менее 500 тыс., число депутатов должно составлять от 15 до 50 человек. Если в субъекте проживает от 500 тыс. до 1 млн. избирателей, депутатов должно быть от 25 до 70. Если избирателей от 1 до 2 млн. человек, депутатов будет от 35 до 90, а при численности свыше 2 млн. человек число депутатов должно составлять от 45 до 110.
От формирования представительных органов муниципальных образований в определенной мере зависит также и порядок формирования Совета Федерации, который с 1 января 2011 г. будет формироваться только из числа лиц, избранных в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и депутатов местного самоуправления. Так, на прошедших 11 октября 2009 г. местных выборах четыре пятых мест в региональных парламентах получила политическая партия "Единая Россия". В совокупности с партийным принципом формирования представительных органов местного
самоуправления произойдет постепенный переход к формированию законодательных органов государственной власти только одной политической партией, что, в свою очередь, не соответствует принципу многопартийной политической системы.
По данным с сайта Совета Федерации, 66% членов Совета Федерации являются членами политической партии "Единая Россия". И хотя в Совете Федерации не создаются фракции, господство правящей партии обеспечено за счет большинства. Учитывая 315 мандатов, принадлежащих "Единой России" в Государственной Думе, можно сказать, что в целом в Федеральном Собрании заседают более 400 представителей партии "Единая Россия".
Кроме того, только партиям с 2009 г. дано право выдвигать кандидатов на замещение должностей в субъектах Федерации, представляя их Президенту. Однако, предоставляя одно право, законодатель лишил политические партии другого: ранее кандидатура высшего должностного лица обсуждалась в законодательном органе субъекта, а в соответствии с новым Законом решение по кандидатуре вправе самостоятельно принять та партия, которая победила на выборах в региональный парламент. Кроме того, данный Закон нарушает конституционное право беспартийного гражданина на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей и вновь противоречит конституционному принципу равенства политических партий.
В течение 2009 г. Президент Российской Федерации опубликовал список лиц, включенных сначала в "первую сотню", а затем и список "пятисот" резерва управленческих кадров, находящихся под патронажем главы государства. В нем каждая парламентская фракция получила квоту: представители партий, принимающие участие в работе президентской комиссии по формированию кадрового резерва, могли рекомендовать в список по 10 человек от своей политической структуры. Уже сегодня, рассматривая список, состоящий из шестисот человек, с уверенностью можно сказать, что правящая партия получила большинство, и не потому, что обладает существенным перевесом в парламенте, а потому, что все изменения в законодательстве, связанные с формирова-
нием и кадровым обеспечением органов государственной власти, привели к тому, что подавляющее большинство руководящих постов федерального и местного уровней распределено между представителями политической партии "Единая Россия", либо лицами, полностью поддержанными данной политической партией. В конечном счете, распределение должностей только между представителями одной политической партии приведет к нарушению статей Конституции в части установления многопартийной политической системы и равенства политических партий.
Существенное значение для работы политических партий и развития демократических институтов имеет решение вопросов информирования о партийной деятельности и использовании информационных систем.
Парламентским партиям с 2009 г. предоставлено право на равный доступ к средствам массовой информации (в ближайшее время такие гарантии получат и партии, входящие в состав региональных парламентов). Однако равенства партий все равно не достигнуто. Показательными являются данные Центра исследования политической культуры. Так, по состоянию на конец декабря 2009 г. на пяти федеральных телеканалах ("Первый", "Россия", НТВ, ТВЦ и Рен-ТВ) четырем парламентским партиям было посвящено 2 часа 34 минуты новостного партийного эфира, из которых "Единая Россия" получила 1 час 6 минут, ЛДПР - 49 минут, КПРФ - 21 минуту, "Справедливая Россия" - 16 минут. В данном конкретном случае вряд ли можно говорить о равенстве партий, которое отсутствует также и потому, что только парламентские партии имеют законодательно закрепленное право выступать в государственных средствах массовой информации, в то время как непарламентские партии (а их всего три) данного права лишены на уровне Федерального закона.
О переходе к использованию информационных систем на всех уровнях государственной власти Президент упоминал неоднократно. В частности, в своем Послании от 12 ноября 2009 г. глава государства предложил внедрить электронные средства подсчета голосов и обработки информации на избирательных участках, с тем, чтобы поспособствовать борьбе со злоупотреблениями
В ходе избирательных кампаний. В выступлении на XI съезде партии "Единая Россия" Д.А. Медведев отметил, что некоторые региональные отделения как "Единой России", так и других партий сводят политическую деятельность лишь к аппаратным интригам и к играм, а выборы в результате этого иногда превращаются в некие истории, когда демократические процедуры путаются с административными.
В ближайшее время Центральная избирательная комиссия представит результаты работы по этому направлению. Однако следует отметить, что большая часть нарушений на выборах связана с фальсификацией итоговых протоколов, вбросом фальшивых бюллетеней в урны для голосования и использованием административного ресурса (что является нарушением ст. 10 Федерального закона "О политических партиях"), а применение систем электронного голосования, как показала практика, напротив, позволяет скрывать фальсификации, широко используемые некоторыми политическими партиями. Именно поэтому необходим комплексный подход к решению данной проблемы: требуются достаточно прочная законодательная база для введения электронного голосования, хорошо продуманная и технически реализованная процедура голосования, исключающая всякого рода фальсификации на выборах, не позволяющая развиваться коррупции и не допускающая незаконного распределения голосов избирателей в пользу только какой-либо одной политической партии.
Приведенные выше соображения касаются лишь части проблем, связанных со статусом политических партий и его законодательным регулированием. Они представляются наиболее ощутимыми и актуальными в настоящее время и, несомненно, могут возникнуть в будущем.
На нынешнем же этапе модернизации российской политической системы по ним напрашиваются следующие основные выводы.
Первое. Необходимо, видимо, отказаться от пропорциональной системы выборов, и, если и не вернуться к прежней избирательной системе - мажоритарно-пропорциональной, то хотя бы сохранить существование двух избирательных систем, с учетом
того, что мажоритарная избирательная система гораздо более подходит для выборов низового звена (муниципальные законодательные органы), а пропорциональная, с определенными оговорками, возможна, прежде всего, для одной из палат Федерального Собрания (Государственной Думы).
Второе. Стране нужна реальная многопартийность. Именно поэтому нельзя и дальше изменять законодательство в угоду правящей партии, поскольку это противоречит провозглашенному в Конституции политическому плюрализму и многопартийности. Стремление наделить только одну политическую партию наиболее весомой властью способно привести к нарушению целостности политической системы и в определенных случаях может вызывать социально-политическое напряжение в обществе. Многопартийность в Российской Федерации - это не просто закрепленный в Конституции принцип, а необходимость, продиктованная, прежде всего, федеративным устройством нашей страны, особенностями нашего многонационального народа, населяющего ее территорию и сохранившейся у значительной части населения памяти о советской представительной системе.
Третье. Необходимо как можно скорее выполнить обещание Президента Российской Федерации выступить инициатором принятия закона "Об оппозиции". Если мы говорим о наличии здоровой конкуренции между партиями, которая уже сложилась, то невозможно отрицать тот факт, что общество, в котором существуют различные политические силы, должно иметь помимо правящей партии еще и оппозиционные, правовое положение которых будет четко зафиксировано в законодательстве. В противном случае все действия Президента по реформированию демократических институтов ни к чему не приведут.
Четвертое. Следует особое внимание уделить внутренней работе законодательного органа страны. Необходимы серьезные изменения в работе Государственной Думы и Совета Федерации, поскольку все предыдущее законодательство было создано и все время движется в направлении полного превосходства в парламенте правящей партии с учетом ее безоговорочного большинства, а ввиду предложений Д.А. Медведева по формированию
многопартийного парламента и федеральные законы, и Регламент Государственной Думы требуют серьезных изменений.
Это будет последовательная реализация программы Президента Российской Федерации по улучшению качества народного представительства и созданию дополнительных условий для свободной, справедливой и цивилизованной конкуренции между партиями, а наша политическая и партийная системы будут и дальше развиваться

< Назад   Вперед >
Содержание