Основные параметры института губернатора

Рассмотрим ситуацию с общефедеральными стандартами и региональными различиями относительно региональной исполнительной власти.
1. Наименование должности.
В республиках, как уже говорилось, используются три наименования высшего должностного лица — президент, глава республики и председатель правительства.
В прочих регионах обычно используются два наименования — глава администрации и губернатор. В период назначения региональных руководителей официально использовалось понятие "глава администрации". Но постепенно, в связи с принятием региональных уставов и проведением выборов регионы начинают все чаще использовать в официальной практике понятие "губернатор" [Институт губернатора..., 1997]. Оно воспринимается как более "солидное" и "статусное" по сравнению с главой администрации и к тому же имеющее дореволюционные исторические корни.
Официальное употребление понятия "губернатор" отличает прежде всего крупные, экономически развитые регионы, где оно выглядит наиболее органичным. В особенности оно характерно для регионов, изменивших структуру управления по сравнению с традиционной. Понятие "глава администрации" более типично для традиционалистских, особенно аграрных территорий, и для небольших субъектов федерации. Однако указанное правило действует не столь часто, и постепенно все большее число регионов переходит к понятию "губернатор", воспринимая понятие "глава администрации" как устаревшее и недостаточно "статусное".
Возможны три ситуации: высшее должностное лицо именуется губернатором, высшее должностное лицо называется главой администрации, или официально используются оба наименования. При этом в неофициальной практике понятие "губернатор" используется и в тех регионах, где оно не "узаконено".
Особая ситуация характерна для Москвы, где высшее должностное лицо именуется мэром, что соответствует традиционным представлениям о городской власти. До 1996 г. мэр возглавлял и Санкт-Петербург, но затем глава города стал именоваться губернатором.
Федеральное законодательство не предполагает никаких статусных различий для указанных наименований. С точки зрения федерального закона все они равны, а регион имеет право называть своего руководителя в соответствии со своими пожеланиями и традициями.
2. Порядок избрания или назначения.
В соответствии с федеральным законом, принятым в 1999 г., и до внесения в него поправок в 2004 г. глава субъекта федерации избирался всенародно (за исключением Дагестана), прямым и тайным голосованием.
Межрегиональные различия ранее касались таких деталей выборов, как порог необходимой явки и проведение выборов в один или два тура. Позднее федеральное законодательство регламентировало обязательное проведение губернаторских выборов в два тура с целью повышения легитимности губернаторов (если ни один из кандидатов не получает 50% голосов в первом туре, то проводится второй тур, который выигрывает кандидат, получивший относительное большинство голосов).
В соответствии с законодательством 2004 г., применение которого началось в первые месяцы 2005 г., глава субъекта федерации назначается президентом России с утверждением его кандидатуры региональным законодательным собранием (модель назначаемого губернатора с элементами модели "парламентской республики"). Президент вносит единственную кандидатуру губернатора в законодательное собрание. Этому предшествует процедура подбора кандидатур. На первом этапе она предусматривала формирование списка из двух и более кандидатов на пост губернатора в полпредстве в соответствующем федеральном округе и администрации президента. Глава государства делал выбор одной кандидатуры из этого списка. В конце 2005 г. федеральный закон ввел еще одну возможную процедуру — выдвижение кандидата партией, одержавшей победу на выборах в региональное законодательное собрание (при условии, что эту кандидатуру прежде поддержит большинство депутатов). Эта процедура определила слабую тенденцию к развитию в российских регионах модели "парламентской республики" вместо моделей выборного губернатора и губернатора, назначаемого президентом единолично (однако окончательное решение остается за президентом страны).
Другой сценарий предполагает досрочное сложение губернатором полномочий с целью поставить перед президентом вопрос о доверии. В случае подтверждения доверия президент вносит кандидатуру губернатора на утверждение в законодательное собрание. Эта процедура использовалась, чтобы ускорить переход к новой схеме формирования губернаторского корпуса. Как показала практика назначений в 2005 г., данный сценарий использовался значительно чаще, чем "основная" процедура, связанная с истечением срока губернаторских полномочий.
3. Срок полномочий.
Поначалу регионы определяли срок полномочий своих выборных руководителей самостоятельно. В большинстве случаев использовался четырехлетний срок, что просто повторяло срок президентских полномочий в России, хотя некоторые регионы устанавливали более продолжительные сроки. Отдельные республики сразу же ввели пятилетний срок (например, Татарстан в 1991 г.). В апреле 1993 г. губернаторы избирались на пять лет, что также повторяло российскую практику (президент России в тот момент отрабатывал пятилетний срок, будучи избранным в 1991 г.; четырехлетний президентский срок введен конституцией 1993 г.). Рекорд принадлежал Калмыкии, где в 1995 г. президент был избран на семь лет.
После федеральной регламентации 1999 г. установлено, что срок губернаторских полномочий не может превышать пять лет. Это стало большой уступкой регионам, которые получили право на более продолжительный срок полномочий своих руководителей, чем тот, который имеет президент страны (в результате в России стала практически невозможной синхронизация президентских и губернаторских выборов). Однако семилетний срок полномочий президента Калмыкии стал невозможным.
На практике это привело к тому, что регионы стали постепенно менять положения своих конституций и уставов и вводить пятилетний срок губернаторских полномочий вместо четырехлетнего.
Законодательство также ограничивало срок пребывания одного и того же лица в должности двумя сроками подряд. Сами регионы в период, когда системы региональной власти устанавливались на местах, не выработали единой позиции по данному вопросу. Одни субъекты федерации и здесь копировали федеральное законодательство и вводили ограничение на число сроков. Другие этого не сделали.
Федеральный закон 1999 г. ввел ограничение: одно и то же лицо может занимать пост высшего должностного лица субъекта федерации не более двух сроков подряд. Введение этой нормы привело к значительным трениям между центром и региональными лидерами. Развитие персонифицированных моноцентрических режимов в регионах требовало сохранения у власти конкретных фигур, которые лоббировали изменение или отмену этой нормы. Их формальные аргументы сводились к тому, что федеральный закон появился только в 1999 г. и к тому, что региональное законодательство в ряде случаев не предполагало таких ограничений.
В результате на протяжении ряда лет в федеральное законодательство пытались ввести нормы, позволяющие некоторым губернаторам претендовать на третий срок (который юридически считался бы вторым сроком). Для этого была изобретена норма отсчета сроков, привязанная к моменту принятия федерального закона в октябре 1999 г. и зависящая от условий регионального законодательства.
Один из вариантов предполагал, что первым считается тот срок, на котором губернаторы находились в момент принятия федерального закона. Другой "обнулял" все сроки, считая первым тот, на который губернатор избирается после октября 1999 г. В различных вариантах поправок также предполагалось отсутствие ограничений в региональном законодательстве (иначе получалось, что губернатор изначально имел ограничения по срокам по региональному закону, а федеральный закон снимает для него эти ограничения, не засчитывая прежние сроки). Длительная лоббистская борьба закончилась в 2003 г. с принятием поправок к федеральному закону, установивших в числе прочего и норму "третьего срока".
Закон исходил из самого щадящего правила — "нулевого срока": первым считается тот срок, на который региональный руководитель избирался после октября 1999 г. Однако это правило автоматически действует только для тех (нечастых) случаев, когда региональное законодательство в октябре 1999 г. не содержало ограничений по числу сроков. В остальных случаях решение об отсчете сроков принимает регион, а точнее — законодательное собрание, вносящее поправки в региональные конституции и уставы. Региональные депутаты вправе использовать правило "нулевого срока", но могут продолжить исчисление сроков на основании своего прежнего законодательства.
В сложившейся ситуации конкретные региональные руководители получили право на третий, а в некоторых случаях и четвертый срок7. Однако реализация этого права зависит от отношений с законодательным собранием, которое может и не принять соответствующую поправку в региональное законодательство. В большинстве случаев региональные ограничения по количеству сроков были сняты, что позволило губернаторам претендовать на новые сроки. Однако были ситуации, когда законодатели сохранили все как есть, фактически отказав губернаторам в праве на третий срок (случаи В. Яковлева в Санкт-Петербурге, В. Сергеенкова в Кировской области).
После перехода к "мягкому назначению" губернаторов ограничения по количеству сроков потеряли смысл. Фактически право определять, на сколько сроков назначать ту или иную персону, стал президент страны. В ряде случаев это позволило назначить некоторых региональных руководителей на третий или четвертый сроки. Более того, в 2005 г. был назначен губернатором глава Костромской области В. Шер-шунов, который по ранее действовавшему региональному законодательству не мог баллотироваться на третий срок, если бы в области прошли выборы. Таким образом, практика применения этой нормы во многих случаях способствовала дальнейшему продлению губернаторской карьеры отдельными региональными лидерами.
4. Ограничительные цензы.
Российское законодательство не предполагает каких-либо специальных цензов к занятию губернаторской должности. Разнообразные цензы вводились самим регионами, что приводило к политическим конфликтам.

Например, во многих республиках существовал языковый ценз: глава республики должен был владеть ее государственными языками. На практике это делало невозможным участие в выборах практически всех представителей нетитульной национальности, способствуя укреплению позиций национальной бюрократии. В некоторых республиках кандидаты проходили экзамены на знание государственных языков.
Еще одной распространенной формой был ценз оседлости. Как минимум он предполагал постоянное проживание кандидата в губернаторы на территории региона в момент выборов (т.е. факт его регистрации по месту жительства, прописки). Но чаще всего вводился ценз, предполагающий, что кандидат постоянно проживает в регионе на протяжении ряда лет. Например, в Москве, некоторых республиках (Адыгея, Бурятия и др.) этот ценз составлял десять лет, в Свердловской и Тамбовской областях — пять лет. Довольно часто вводился годичный ценз оседлости.
Отдельные регионы также использовали возрастные и образовательные цензы. В случае с возрастом речь шла о верхней и нижней планке или об обеих планках сразу. Нижней возрастной планкой часто считались 30 лет, верхней — 60 лет. В Амурской области и Хабаровском крае губернатором мог стать только кандидат с высшим образованием.
Ограничительных цензов почти нет в действующем федеральном законе, который с этой точки зрения носит либеральный характер. Федеральный центр посчитал важной политической задачей недопущение "закрытых" систем региональной власти, не позволяющих баллотироваться кандидатам, представляющим федеральную элиту или нетитульное население.
Применение цензов было спорным и до принятия федерального закона, и очень часто кандидатам удавалось отстоять свои позиции в суде, доказав несоответствие цензов демократическим нормам Российского государства. В отношении ценза оседлости известна ситуация с А. Руцким в Курской области в 1996 г., когда ему удалось восстановить свою регистрацию через суд на последней неделе перед выборами, доказав ограничение избирательной комиссией своих прав. Это привело к триумфальной победе А. Руцкого, несмотря на фактическое отсутствие времени для агитации. После этого случая региональные власти стали реже пользоваться цензом оседлости, понимая, что отстоявший в суде свои права кандидат привлекает дополнительные симпатии избирателей.
Что касается языкового ценза, то во второй половине 1990-х гг. он стал применяться заметно реже. Опять же известна ситуация в Марий Эл в 1996 г., когда некоторые кандидаты отказались сдавать экзамен на знание марийского языка и отстояли свои права в суде (это позволило русскому В. Кислицыну выиграть выборы). На выборах в Татарстане в 2001 г. уже участвовали кандидаты русской национальности (правда, безуспешно), хотя языковый ценз не был изъят из республиканского законодательства.
5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
При использовании модели выборного губернатора в России использовались три возможных способа досрочного прекращения губернаторских полномочий.
Одним из способов досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти является его отстранение от должности президентским указом в соответствии с нормами федерального вмешательства.
Другой способ — вотум недоверия губернатору со стороны законодательного собрания. Наличие этой процедуры является обязательным для всех регионов. За вотум недоверия должны проголосовать не менее двух третей депутатов (поставить вопрос на голосование может группа депутатов, насчитывающая более одной трети от общего числа). При этом должен быть установленный судом повод для недоверия:
• издание актов, противоречащих федеральному и региональному законодательству, и неустранение нарушений в течение месяца после принятия решения судом;
• иное грубое нарушение федерального и регионального законодательства, влекущее за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.
Третий способ прекращения губернаторских полномочий был возможен, когда в регионах проводились губернаторские выборы, — отзыв главы региона самими избирателями с помощью процедуры референдума. Региональное законодательство крайне редко и неохотно использовало эту норму. В результате в стране не было ни одного прецедента для такого отзыва, а все попытки блокировались властями и избирательными комиссиями8.
Федеральное законодательство не считало норму отзыва губернатора избирателями обязательной: решение принимал регион с помощью собственного законодательства. При этом федеральный закон требовал, чтобы региональное законодательство обязательно определяло основания и процедуру отзыва. К числу оснований относились:
• установленное судом нарушение федерального или регионального законодательства;
• установленное судом неоднократное неисполнение своих обязанностей без уважительных причин.
Процедура отзыва предусматривала сбор подписей не менее 3% избирателей данного региона. Отзыв был возможен только в случае, если за него проголосовали более половины от общего числа избирателей в регионе.
Процедура отзыва губернатора самим избирателями в российских условиях затруднена и потому практически не использовалась. То же относилось и к другим способам досрочного прекращения полномочий. После перехода к модели назначаемого губернатора в 2004—2005 гг. способы досрочного прекращения губернаторских полномочий несколько изменились.
• Процедура отстранения от должности президентским указом стала гораздо проще. Для этого используется простая мотивировка — утрата президентского доверия и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. После упрощения процедуры как раз и произошло первое досрочное увольнение губернатора В. Логинова в Корякском АО в начале 2005 г.
• Вотум недоверия губернатору со стороны законодательного собрания возможен, но не имеет прямых последствий (что еще раз доказывает ограниченность применения модели "парламентской республики"). Окончательное решение об отстранении или сохранении губернатора в должности принимает президент.
• Отзыв губернатора избирателями невозможен в связи с отсутствием процедуры всенародных выборов.
6. Полномочия высшего должностного лица.
Анализ регламентации губернаторских полномочий на уровне федерального законодательства (см. например: [Игнатюк, 1999]) позволяет определить следующие основные полномочия и функции.
а) Лидерская функция.
Высшее должностное лицо возглавляет регион. Оно представляет регион во всех его внешних отношениях — с федеральным центром, другими регионами, местным самоуправлением, а также за рубежом. Именно губернатор подписывает от имени субъекта федерации все договора и соглашения (в частности, договор о разграничении полномочий между регионом и федеральным центром губернатор подписывает от имени высшего исполнительного органа).
б) Функция главы региональной исполнительной власти.
Высшее должностное лицо является руководителем высшего органа исполнительной власти в регионе и формирует этот орган в соответствии с порядком, установленным региональным законодательством.
в) Функции в сфере законотворчества.
Высшее должностное лицо влияет на законотворческий процесс в регионе, что связано с системой сдержек и противовесов. Губернатор имеет право отклонить закон, принятый региональным законодательным собранием. Региональный закон вступает в силу после его подписания губернатором. Также губернатор может созывать внеочередные заседания законодательного собрания, участвовать в работе местных законодателей с правом совещательного голоса.
Высший исполнительный орган региональной власти, которым руководит высшее должностное лицо, имеет еще целый набор важных полномочий и функций. В основном это полномочия в социально-экономической сфере:
• разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социаль но-экономического развития региона, а также проведения единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии9;
• разработка и обеспечение исполнения регионального бюджета и региональных программ социально-экономического развития;
• управление и распоряжение региональной государственной собственностью.
Также высшее должностное лицо и высший исполнительный орган имеют полномочия, которые можно рассматривать как институт вмешательства региональной власти на уровне местного самоуправления. Региональный руководитель имеет право отстранять от должности глав муниципальных образований, аналогичное тому, которым располагал президент страны в отношении выборных губернаторов. Высший исполнительный орган предлагает органам местного самоуправления привести свои правовые акты в соответствие с действующим законодательством (что может повлечь за собой применение санкций в отношении органов местного самоуправления).
Наконец, высший исполнительный орган осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

< Назад   Вперед >
Содержание