Особенности федеративной территориально-политической системы

Теория федерализма представляет собой концептуализацию "двойной государственности". Традиционные определения федеративного государства называют его союзным государством, указывают, что государство состоит из "государственных образований", а эти образования обладают определенной степенью самостоятельности.
Многие существующие определения и традиционные трактовки федерализма создают ложное представление о сущности федеративной территориально-политической системы. К этому ведут рассуждения о наличии неких "государственных образований" внутри государства, т.е. о государствах внутри государства. Большие сомнения вызывает корректность формулировок, называющих федеративное государство союзом (получается, что речь идет о союзе "государственных образований").
Справедливости ради следует заметить, что появлению "скользких" формулировок способствуют история федерализма и традиционные понятия, используемые самими федеративными государствами. Регионы во многих "исторических" федерациях называются или назывались штатами, т.е. государствами в прямом переводе этого слова с английского языка. Классическая федерация — США идентифицируют себя как "соединенные штаты", т.е. союз государств. Соединенными штатами называет себя Мексика (в прошлом также — Бразилия). Причина для терминологических заблуждений кроется, таким образом, в генезисе и самоидентификации ряда "исторических" федераций. Заметим, что Швейцария официально именует себя конфедерацией, что не должно приводить еще к одной ошибке: по всем признакам современная Швейцария соответствует федерации.
Понятие "государство" соответствует только национальному уровню территориально-политических систем. Говорить о государствах и даже "государственных образованиях" на субнациональном уровне некорректно, если только речь не идет об очень широкой автономии (феномен "государства в государстве"). Очевидно, что американские штаты не являются государствами, хотя и называются так официально. Более того, они никогда не были полноценными государствами, равно как никогда не являлись таковыми кантоны Швейцарии и др. Федерализация в исторических федерациях действительно развивалась по интеграционному, центростремительному сценарию, но ее субъекты не являлись независимыми государствами. Максимально близко им соответствует название полунезависимого государственного образования, возникшего на месте бывших колоний, т.е. периферийных и зависимых от метрополии регионов, сложившихся в рамках колониальных империй.
В случае с федеративным государством корректно говорить о едином, но двухуровневом государстве, поскольку регионы в таком государстве обладают определенным ограниченным набором признаков государственности.
Аналогичная проблема связана с суверенитетом в федеративных государствах. Понятие "суверенитет", как исключительная юрисдикция власти на определенной территории, обычно используется применительно к государству в целом [Суверенитет в федеративном государстве, 1993]. В федеративном государстве возникает особая ситуация в связи с двухуровневым характером государственности. Отсюда появление ряда конкурирующих концепций, возникших в США или в результате анализа американского федерализма.
• Суверенитет может быть только у государства в целом (Г. Еллинек, П. Ла-банд, В. Уиллоуби).
• Суверенитет есть только у составных частей государства, у штатов, которые к тому же должны иметь право на выход из федерации (М. Зейдель, Дж. Кэлхун). Дж. Кэлхун, в частности, развивал теорию нуллификации штатами федеральных законов, т.е. их отмены на территории штатов, если последние выступят с такой инициативой25. Примат регионального суверенитета означает, таким образом, и верховенство регионального законодательства.
• Суверенитет делится между государством в целом и регионами (А. де Ток-виль, Г. Вайц).
Концепция делимого суверенитета представляется наиболее гибкой и в наибольшей степени соответствует теории баланса отношений "центр — регионы". Суверенитет, таким образом, входит в этот баланс и определенным образом делится между уровнями. Такая концепция, конечно, нарушает распространенные представления о единстве и неделимости суверенитета. Но федеративное государство имеет двухуровневый характер, и для такого особого случая делимость суверенитета может быть признана в теории и на практике. Причем, вспомнив о функционализме, следует заметить, что суверенитет делится не поровну, и общенациональный суверенитет доминирует над региональным (что на практике выражается в верховенстве общенационального законодательства, в ограничении региональной юрисдикции вопросами, относящимися к региональной компетенции).
Вообще дискуссия о делимости или неделимости суверенитета в федеративном государстве выглядит сейчас не самой актуальной. Она имела смысл на начальном этапе, когда "исторические" федерации создавались за счет интеграции полунезависимых образований и шла острая дискуссия о соотношении общенационального и регионального начал. В настоящее время все федеративные государства, включая те, которые возникли за счет объединения, являются вполне консолидированными территориально-политическими системами. Вопрос о полной независимости и исключительном суверенитете регионов в этих государствах не стоит, и общенациональный уровень явно доминирует в политической иерархии. Это дает основание такому известному классику теории федерализма, как Д. Элейзер, говорить про сдвиг от концепции суверенитета к концепции юрисдикции. Юрисдикция в федерации, в свою очередь, имеет отчетливо двухслойный характер: государство реализует свои полномочия на всей территории, составляющие его регионы — свои полномочия на своих территориях.
Сам разговор о суверенитете субъектов федерации стал к настоящему времени неактуальным, уступив теме разграничения полномочий между уровнями власти. Поначалу в США бытовал так называемый "афоризм А. Дайси", в соответствии с которым федерализм определялся как правовая непреложность конституции.
Но в результате рассмотрения дела "США против Дарби" были сняты ограничения на толкование федеральной компетенции, что закрепило тенденцию к усилению централизаторского начала в американской государственности (о чем говорят практически все исследователи США в XX в.). Изменилось само понимание федерализма. Решение Верховного суда США, принятое в 1985 г., позволяет толковать разделение полномочий как обычную политическую практику. В таком случае федерализм заключается в возможности участия центра и регионов — субъектов федерации в этом процессе.
Концепция юрисдикции является гораздо более гибкой, поскольку юрисдикция вполне может быть делимой, и разграничение юрисдикции (и, соответственно, компетенции) является важнейшей характеристикой баланса отношений "центр — регионы" [Elazar, 1999].
Далеко не все федерации сформировались в результате объединения полунезависимых образований. Основная часть федеративных государств возникла в результате процессов децентрализации и развития региональной автономии по мере перехода территориально неоднородных государств к более либеральным моделям территориально-государственного строительства, происходившего под влиянием политически активных групп, выражающих региональные интересы. Возникает вопрос, в какой момент процесс децентрализации переходит качественную границу и приводит к созданию федеративного государства.
Конечно, важным признаком федеративного государства является его самоидентификация в качестве такового. Самоидентификация свидетельствует о том, что государство официально приняло федеративную модель. Однако наука нуждается и в более точных определениях федеративного государства. Обычно федерацию определяют через набор признаков.
1. Главный признак федерализма, который обязателен для любой федера ции, — это вертикальное разделение властных полномочий между общенациональным и первым субнациональным (региональным) уровнями. Этот признак подробно рас крывается У. Райкером:
• два уровня власти осуществляют полномочия в отношении одной территории и населения;
• каждый из уровней имеет хотя бы одну автономную область действий;
• существуют гарантии автономии каждого из уровней в его собственной сфере [Riker, 1964].

2. Вторым признаком, который характерен, но не обязателен для федерации, являются способ легитимации и связанный с ним генезис органов власти первого субнационального уровня. Источником власти является местное сообщество, т.е. региональная власть формируется в результате всенародных выборов или хотя бы на основе решений, принимаемых местными элитами.
3. Третьим ключевым признаком федераций часто считается наличие "палаты регионов" в составе национального парламента или хотя бы квотирование регионального представительства в однопалатном парламенте. Этот признак важен, поскольку реализация принципов непосредственного регионального участия в процессе принятия общенациональных решений имеет огромное значение для федерации.
4. Прочие признаки федеративного государства можно признать вторичными: они характерны для многих федераций, но не объясняют суть явления. Например, говорят, что федерация делится на субъекты (т.е. регионы, составляющие первый субнациональный уровень), что субъекты федерации могут иметь права на учредительную власть (принятие собственных конституций). Признаются возможными самостоятельная судебная и правовая система субъектов федерации.
Федерация не является единственным возможным случаем реализации федеративных отношений в государственном устройстве. Д. Элейзер считает федерализм родовым понятием, включая в него не только федерации, т.е. государства, выделяемые по указанным выше признакам. Наряду с федерациями Д. Элейзер определяет следующие формы реализации принципа федеративных отношений в отношениях между регионами и (или) государствами [Элейзер, 1995]26.
• Конфедерация (тесный, официально оформленный с помощью договора союз независимых государств, сохраняющих при этом свой суверенитет и верховенство своей юрисдикции).
• Федератизм (наличие государственных образований, обладающих автономией, аналогичной той, которая есть у субъектов федерации, но не имеющих права на полноценное участие в процессе принятия общенациональных решений).
• Ассоциированная государственность (независимое, международно-признанное государство, находящееся в официально подтвержденной ассоциации с более крупным государством, что обычно подразумевает выполнение более крупным государством определенных полномочий в отношении ассоциированного государства — оборона, единое гражданство и пр.; такие государства с полным основанием можно называть сателлитами)27.
• Квазифедеративные формы, к числу которых относятся:
¦ Уния. Она возможна на уровне как межгосударственных, так и внутригосударственных отношений. В первом случае уния понимается как форма союза между государствами, не предполагающая создание конфедерации и ограниченная договоренностями о тесном взаимодействии по отдельным вопросам, таким, как внешняя политика, международные экономические отношения и др. Обычно подразумевается вхождение в унию двух государств или очень ограниченного их числа. Возможно наличие в рамках унии общих органов власти с некоторыми ограниченными полномочиями28. Во втором случае обычно рассматривается режим личной унии, когда один и тот же монарх является правителем двух и более государственных образований, ныне представляющих единое целое, но сохраняющих исторические различия29.
¦ Лига (форма межгосударственного союза, созданного для решения определенных общих задач (например, оборона) или на основе историко-гео-графической и (или) этнокультурной общности; обычно в состав лиги входит значительное число государств, возможно — не один десяток).
¦ Кондоминиум (совместное владение двумя и более государствами одной территорией)30.
¦ Конституциональная (конституционная) регионализация (децентрализация унитарного государства без его превращения в федерацию; Д. Элей-зер приводит пример Италии).
¦ Конституциональное (конституционное) самоуправление (развитие регионального самоуправления, выборность региональной власти в унитарном государстве как результат развития местного самоуправления; Д. Элейзер приводит пример Японии).
Следует заметить, что границы между некоторыми из приведенных выше понятий не являются четкими. Конституциональная регионализация и конституциональное самоуправление могут сочетаться друг с другом. Развитие интеграционных процессов в пределах унии или лиги может приводить к их превращению в конфедерацию, а возможно и к ее юридическому оформлению

< Назад   Вперед >
Содержание