Особенности российского бикамерализма

Бикамерализм федеративного типа возник в отечественной истории во времена СССР. На уровне Союза функционировал двухпалатный парламент, одна из палат которого называлась Палатой национальностей. Особенностью советского бикамерализма было доминирование национального принципа над региональным в сочетании с квотированием представительства национально-территориальных автономий с разным статусом. РСФСР, будучи федеративным "государством в государстве" и асимметричной федерацией, тем не менее, имела однопалатный парламент, как и прочие союзные республики.
При формировании обновленной Российской Федерации после распада СССР встал вопрос о создании двухпалатного парламента, соответствующего принципам построения независимого федеративного государства. В 1991—1993 гг. велась проработка данного вопроса. На первом этапе, когда республики отстаивали статус суверенных государств, одним из возможных принципов российского бикамера-лизма считалось выравнивание парламентского представительства двух основных частей федерации — национально-территориальных автономий и "русских" регионов. В протоколе к Федеративному договору, подписанному республиками, было заявлено, что доля представителей автономий должна составить не менее половины всего состава одной из палат нового российского парламента.
Однако "асимметричный" в российских условиях национальный принцип формирования региональной палаты, унаследованный от Советского Союза и отстаиваемый в новых формах республиками, был заменен принципом равенства всех субъектов федерации.
В декабре 1993 г. впервые в российской истории был создан ведущий институт регионального влияния на федеральном уровне в виде Совета Федерации — одной из двух палат нового российского парламента, получившего название Федерального Собрания [Федосов, 2001]. Сравнивая Совет Федерации с региональными палатами, известными из мирового опыта, можно найти немало сходств и в то же время принципиальных различий. В целом можно говорить об особой модели, которая используется в российском бикамерализме, а также о расплывчатости этой модели, что позволяет менять некоторые "частные" принципы формирования Совета Федерации с помощью специальных федеральных законов.
Статья 95 российской Конституции определяет двухпалатную структуру российского парламента. В этой же статье, в п. 2 установлен конституционный принцип формирования Совета Федерации: "в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти". По Конституции конкретный порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом, что позволяет менять этот порядок (разумеется, в рамках принципа формирования Совета Федерации, определенного соответствующей статьей Конституции).
Российский бикамерализм имеет свои характерные особенности.
1. Иерархия палат. Совет Федерации в российской практике называется верхней палатой. Понятие "верхняя палата" традиционно используется в качестве синонима Совета Федерации (также как и понятие "сенат"). В то же время нигде в российском законодательстве Совет Федерации официально не назван верхней палатой. Представление об иерархии отношений между двумя палатами российского парламента определяется спецификой законотворческого процесса (Совет Федерации одобряет или не одобряет законы, принятые Госдумой) и особенностями полномочий региональной палаты (ряд особо важных государственных полномочий).
2. Равное представительство субъектов федерации. Каждый российский ре гион, включая все автономные округа, имеет в Совете Федерации двух представи телей. Этим российская региональная палата напоминает аналогичные структуры в других федеративных государствах. Представление о равенстве субъектов федера ции в верхней палате как о наиболее справедливом принципе было заимствовано из американского опыта. Также Совет Федерации совпадает с американским се натом и по показателю представительства каждого региона (по два представителя). В условиях дробной сетки АТД (еще более дробной, чем в США) применение дру гих показателей представительства привело бы к формированию слишком много численной палаты'".
Свою роль в принятии решения об использовании этого принципа сыграла необходимость выравнивания статуса республик и прочих субъектов федерации (как мы помним, автономии в протоколе к Федеративному договору требовали не менее половины мест в региональной палате). Принцип квотирования не был использован и в связи с огромными различиями между регионами по численности жителей, что в случае квотирования привело бы к формированию условных квот даже не по германскому, а по индийскому образцу. Кроме того, в случае квотирования снизилось бы представительство национально-территориальных автономий, для которых как раз характерно малое число жителей (а сильно ущемлять права автономий центр тоже не хотел).
3. Невыборное формирование региональной палаты, причем с использованием уникальной формулы. Обычно невыборные региональные палаты форми руются региональными законодательными собраниями. В России был использован принцип равенства двух ветвей региональной государственной власти, когда одно го представителя определяет законодательное собрание, а другого — региональная исполнительная власть. Использование этого принципа оказалось удобным в си туации, когда каждый регион имеет двух представителей в Совете Федерации.
В то же время в начале 2000-х гг. возникла дискуссия о возможности проведения всенародных выборов членов Совета Федерации без изменения конституции (а также ряд соответствующих законодательных инициатив). При всей спорности такой постановки вопроса теоретически возможно избрание членов Совета Федерации гражданами из числа кандидатов, предложенных органами региональной власти.

< Назад   Вперед >
Содержание