4.5. Демократия участия

В настоящей главе механизмы реализации политики безопасности рассматриваются, во-первых, с общегражданской позиции, а во-вторых, с точки зрения функционирования в обществе особых институтов, опосредующих «общественное мнение». Такой взгляд в принципе должен включать:

а) рассмотрение организационных форм и процедур участия граждан в процессах реализации политики безопасности;

б) рассмотрение требований к процедурам и результатам деятельности других позиционеров, участвующих в реализации политики безопасности (в частности, государственных органов и специалистов-экспертов), со стороны «рядовых» граждан, их организаций и сообществ.

Этот круг вопросов, как правило, не включают в рассмотрение «механизмов реализации» (или включают в предельно обобщенном, декларативном виде), поскольку «реализаторами» политики безопасности считаются лишь профессиональные государственные службы. Между тем, активная роль самих «защищаемых» в процессах обеспечения безопасности всегда является самой надежной (если не единственной) гарантией против деградации деятельности ОНБ .

В соответствии с изложенными ранее представлениями о «реализации политики безопасности», следует говорить о механизмах участия граждан в процессах:

а) выработки и принятия конкретных решений, направленных на улучшение «состояния безопасности»;

б) экспертизы подготовленных решений;

в) проведения принятых решений в жизнь;

г) отслеживания и оценки «состояния безопасности».

Соучастие граждан в решении общегосударственных, региональных, ведомственных и местных политических проблем, в том числе и ОНБ, в сущности, и мыслится как демократия. Формы организации демократии на современном этапе можно представлять как заключенные в спектре между (а) традиционной представительной демократией и (б) оформившейся во второй половине ХХ века на Западе (хотя и имеющей длинную историю, в том числе и в России) особой практикой демократии участия.

К числу первых относится делегирование полномочий конституционным органам государственной власти разных уровней. К числу вторых – разнообразные формы прямого участия граждан в принятии, обсуждении и осуществлении политических решений. Промежуточное положение занимают различные негосударственные (общественные и частные) структуры – политические партии, движения, профессиональные и региональные сообщества, многообразные экспертно-консультативные центры и т. п., в которых делегирование полномочий так или иначе сочетается с прямым участием граждан и отдельных групп в выработке и осуществлении решений, выражающих интересы данной группы. Заметим, кстати, что «население» имеет смысл именовать «обществом» только при наличии – и притом в достаточно развитых формах – всех перечисленных структур.

Принципиально важно понимать, что в рамках открытого устройства общества и политической (в отличие от командно-административной) организации принятия и осуществления решений «интересы общества» формируются лишь опосредованно: первичным носителем «жизненно важных интересов» является личность, гражданин России, а интересы общества формируются через целую систему перечисленных выше негосударственных структур. Их взаимодействие друг с другом и с органами государственной власти разных уровней выступает как важнейшая форма политической жизни общества.

Что касается «интересов государства», то в силу двойственности понятия государства здесь необходимо различать:

интересы «государственной машины», трактуемой в рамках открытого общественного устройства как противовес и/или обеспечивающей механизм гражданского общества («государство – ночной сторож»);

интересы «государства-страны»; именно этот смысл вкладывают в понятие «Российское государство».

Государственная машина, как любая организация, всегда имеет свои корпоративные интересы, которые во многом случаях могут расходиться с интересами граждан, общества и страны. Это нормально и неизбежно. Здесь, собственно, и проходит граница между закрытым, тоталитарным и открытым, демократическим общественным устройством. В рамках первого государственная машина навязывает населению и стране свои интересы, объявляя их национальными (общенародными). В рамках второго возникают особые системы сдержек и противовесов, функцией которых является как раз формирование обеспечивающего стабильность баланса интересов: с одной стороны, между различными ветвями власти (что, среди прочего, препятствует формированию консолидированных интересов государственной машины в целом), а с другой – между государством и обществом, в частности, в форме противостояния политической оппозиции властям предержащим.

Интересы страны тоже неоднородны. Не углубляясь и здесь в сложнейшую проблему субъективации страны, выделим, как минимум, один специфический тип интересов: интересы страны как субъекта международных отношений (в самом широком смысле этого слова) или геополитические интересы, имеющие собственно политические (в узком смысле), военно-политические и хозяйственно-экономические аспекты.

При этом в процессе отслеживания и оценки «состояния безопасности» граждане и общество могут и должны отслеживать эффективность реализации декларированных интересов государства-машины и государства-страны – как внешних, так и внутренних: не приходят ли в противоречие, например, конкретные способы реализации таких внешне бесспорных «жизненно важных интересов государства», как «стабильное эффективное управление страной» или даже «защита территориальной целостности» с теми или иными (другими) жизненно важными интересами граждан и общества.

Из сказанного следуют два важных вывода.

Во-первых, с переходом России к формированию открытого общественного устройства не только меняются ориентиры и интересы, но (что особенно важно для данной темы) должны измениться механизмы формирования этих интересов и политики ОНБ.

Во-вторых, предметный анализ и перспективное видение этих механизмов должны включать все перечисленное, т. е. формирование и защиту интересов:

граждан,

их сообществ и общества в целом,

государственной машины (эти три линии можно объединить в понятии «внутренней политики», но не в привычном нам понимании ее как внутренней политики государства, а в понимании «внутренней политической жизни страны», где помимо государства есть множество других политических субъектов),

страны как субъекта международных отношений и, наконец,

национальных интересов, консолидирующих все перечисленные интересы. При этом формирование интересов и их защита мыслятся как две стороны одной медали, но в свете бытующих на сей счет представлений важнее акцентировать различие этих сторон. Формирование национальных ценностей и интересов – предмет стратегии и политики развития России, а формирование системы ОНБ – предмет стратегии и политики обеспечения безопасности.

В первом приближении можно выделить нижеследующие возможные формы участия граждан во всех перечисленных выше процессах реализации политики безопасности.

1. Прямые выборы Президента Российской Федерации, депутатов Федерального Собрания Российской Федерации и местных органов представительной власти – форма делегирования гражданами своих полномочий (в том числе в области безопасности) государственным органам, которые, во-первых, имеют собственные функции в процессах реализации безопасности, а, во-вторых, делегируют полномочия далее – органам исполнительной власти.

2. Обеспечение участия граждан в существующих институциональных органах, выражающих «общественное мнение» (политических партиях и организациях, профессиональных и региональных обществах и др.), – форма промежуточного характера между представительной демократией и демократией участия.

3. Формирование особой практики «демократии участия» и создание соответствующих структур клубного типа (возможно, в рамках или под эгидой структур местного самоуправления) – форма прямого участия «с совещательным голосом», в которой отдельные граждане могут участвовать в самых разнообразных процессах – и в процессах выработки (обсуждения проектов) конкретных решений, и в процессах их проведения в жизнь, и в процессах общественного мониторинга и экспертизы, и (кстати!) в процессах обсуждения открытых программных документов по безопасности.

4. Особо выделенная из предыдущего пункта форма – референдумы по важнейшим общеполитическим вопросам, связанным с безопасностью – форма прямого участия граждан в принятии важнейших конкретных решений с правом «решающего голоса».

5. Обеспечение права и создание практики защиты гражданами своих жизненных интересов в суде – в том числе по вопросам, входящим в сферу безопасности, в том числе (что требует специальной процессуальной проработки) и по вопросам, относящимся к секретности (это направление стоит особняком и требует специального и пристального внимания).

Вкратце охарактеризуем некоторые особенности перечисленных организационных форм прямого участия граждан в механизмах обеспечения национальной безопасности и некоторые требования к ним (формулируемые, в частности, из общегражданской позиции). Что касается механизмов представительной демократии, то они складываются в России не слишком успешно. Но еще хуже обстоит дело с демократией участия и указанными выше «промежуточными» формами, конституирующими гражданское общество как таковое.

С этими промежуточными формами мы имеем следующую ситуацию.

Политические партии конституируются, на наш взгляд, соответствующими политическими программами и оргструктурами. Достаточно развернутых ясных, проработанных и внутренне непротиворечивых программ не имеет пока ни одна из наших «протопартий». Оргструктуры имеет в более или менее развитом виде только КПРФ. Механизмы взаимодействия и коммуникации Администрации Президента и Правительства с политическими партиями вряд ли можно считать адекватными. Главная задача здесь – формальное разделение системной (т.е. работающей в рамках права и открытого общества) и внесистемной оппозиции. Пока это не сделано, избирательные контакты Президента с лидерами некоторых политических партий (и отсутствие контактов с другими) с правовой точки зрения выглядят странно.

Профессиональные сообщества, в т.ч. такие первостепенно важные для общества и государства, как политологическое, журналистское, управленческое, предпринимательское и т.д., находятся пока на ранних стадиях формирования и не могут служить эффективными проводниками интересов соответствующих популяций специалистов на уровне общества и государства.

Региональные сообщества следует прежде всего отличать от т.н. «региональных элит», которые сформированы не столько по региональному, сколько по территориально-номенклатурному принципу (т.е. являются, возможно, контрэлитами). Вообще процесс регионализации (в отличие от «суверенизации») у нас недостаточно осмыслен и идет квазиестественным образом. Где и как обстоит дело с формированием региональных сообществ и регионализацией – предмет специального анализа и исследований.

Иными словами, у нас еще не сложились важнейшие структуры гражданского общества, что практически делает пока малореальными институированные формы соучастия граждан в формировании политики, в т.ч. и ОНБ. В связи с этим мы считали бы интенсификацию и артификацию названных процессов важнейшей (или, как минимум, одной из важнейших) задачей государства – в частности, и в рамках ОРБ, если мы действительно (а не на словах) хотим иметь в России открытое общество.

Несколько слов о принципах и практике проведения референдумов по важнейшим общеполитическим вопросам (в целом эта тема также требует особенно внимательной проработки). Как и всякое сверхмощное средство, всеобщее голосование может нанести вред при неаккуратном обращении. В самом первом приближении требования к проведению референдумов можно сгруппировать вокруг нескольких основных моментов:

а) качество выносимого на референдум вопроса. Помимо того, что это должен быть действительно «важнейший» вопрос (скорее всего, необходимо законодательно закрепить некоторый перечень типов таких вопросов), он еще должен обладать весьма нетривиальным свойством «всеобщей приемлемости любого исхода голосования»: с одной стороны, за ним должны следовать действия, отвечающие воле большинства, а с другой стороны, должны существовать возможности той или иной «компенсации» негативного исхода для меньшинства (и эти возможности впоследствии должны реализоваться). В принципе, в результате всеобщего голосования ни один человек не должен оказаться проигравшим «в недопустимой степени»;

б) четкость формулировки вопроса. Это как раз то свойство, которым никоим образом не обладал наш злополучный референдум 1991 года «о сохранении СССР»: его формулировка была настолько казуистична, что весьма значительная часть критически мыслящих граждан не считала для себя возможным оставить в бюллетене ни ответ «да», ни ответ «нет». То же самое можно сказать о проведенных или планировавшихся в некоторых бывших союзных республиках и российских автономиях «референдумах о суверенитете», в которых не ставился однозначно (но мог подразумеваться) вопрос о создании независимого государства;

в) следует стремиться к вынесению на референдум таких формулировок, которые не только (или даже не столько) «решают вопрос», сколько «запускают процесс», в ходе которого обеспечиваются все жизненно важные интересы граждан, затрагиваемые данным решением. Очевидно, что в этом случае условия и регламент предполагаемого процесса должны быть разработаны заранее, оформлены в качестве проекта нормативного акта и «приложены» к формулировке вопроса референдума.

Несколько слов о роли судебной системы и судебной практики в становлении механизмов реализации политики национальной безопасности. На первый взгляд, работу судебной системы не следовало бы включать в «механизмы реализации ОНБ», поскольку обеспечение безопасности ориентировано на профилактику негативных явлений, на их недопущение, а судебная система работает как бы post factum. Формально это верно; фактически же в современном открытом обществе право граждан на обращение в суд по всем жизненно важным для них вопросам приобретает конструктивную силу, способную изменить деятельность всех субъектов в том направлении, чтобы возможные конфликты не доходили до суда, а разрешались в повседневной работе за счет особых новых механизмов. Важнейшую роль здесь играет даже не столько совершенство конституций и законов, сколько именно судебная практика – укорененная, эффективно работающая система принятия к рассмотрению судом дел по вопросам ОНБ и разрешения этих дел с позиций права.

Проиллюстрируем и этот пункт примером из «соседней» сферы ОНБ. Обеспечение экологической (в достаточно широком смысле) безопасности населения при строительстве крупных объектов и в связи с другими «возмущающими» предпринимательскими проектами в развитых странах достигается в значительной степени тем, что каждый отдельный гражданин имеет право обратиться в суд с иском на любую организацию, в том числе и на государство, если он счел, что реализация того или иного проекта нарушила или испортила среду его обитания. Многочисленность прецедентов таких дел, заканчивавшихся успешно для истцов (например, каждый отдельный истец мог получить отдельную компенсацию от одного и того же ответчика), привела к созданию новых механизмов предварительной общественной апробации крупных проектов, к использованию которых прибегают уже сами предприниматели – во избежание возможных крупных потерь в будущем. Ясно, что дело здесь не в том, установлена ли в стране система «прецедентного» или «нормативного» права. Организационные формы и процедуры судебной деятельности, конечно, являются «слепком» с существующих общественных отношений, в том числе национальных традиций. Но в известном смысле можно сказать, что процедуры, выращенные в суде (в первую очередь здесь стоит вспомнить новую для нас – или «хорошо забытую старую» – процедуру суда присяжных), сегодня могут обратным ходом «прививаться» в практику повседневной профессиональной работы, порождая в ней эффективные механизмы реализации поставленных целей и задач. Для сферы обеспечения безопасности, которая по самой своей сути должна служить воплощению важнейшего аспекта права, это влияние может быть особенно сильным и актуальным.

< Назад   Вперед >
Содержание