4.6. Интеллектуальное обеспечение политики национальной безопасности

Предлагаемое понимание задачи обеспечения политики безопасности как создания наилучших условий для развития и самореализации российского гражданина, общества и государства ставит на повестку дня вопрос о формировании специальной системы интеллектуального обеспечения этой деятельности. Вообще говоря, это функция научного и экспертного сообщества, которое для ее успешного осуществления должно еще соорганизоваться и структурироваться сообразно возникающим задачам. С другой стороны, придется также серьезно переосмыслить формы организации взаимодействия между научно-экспертным сообществом и органами, непосредственно ответственными за принятие решений в области национальной безопасности и реализацию политики, направленной на претворение этих решений в жизнь. Необходимо также поставить в практическую плоскость вопрос о создании «науки безопасности» как управленческой науки принципиально нового типа, решающей ряд важнейших задач.

Первой из таких задач должно стать формирование «знания об опасностях» и постоянный мониторинг этих опасностей, поскольку опасности, особенно если их понимать как препятствия к развитию, динамично меняются во времени. Причем само понятие «опасностей», по-видимому, придется существенно уточнить, имея в виду, что первоисточником любых и всяческих опасностей продуктивно считать дефицит наших методов и средств работы в реальных ситуациях, которые мы тогда квалифицируем как «опасные». Опасности не «окружают нас», а производятся нами в результате недостаточно продуманных и обеспеченных действий. Это легко показать на различных примерах – от расширения НАТО, которое легко было предотвратить в конце 1980-х гг., или войны в Чечне, явившейся результатом грубого просчета, до энергетического кризиса в Приморье, вызванного ошибкой экономической политики в регионе и другими вполне контролируемыми факторами, или экологических опасностей по принципу являющихся последствиями непродуманной технической политики.

Таким образом, знания об опасностях должны мыслиться двояко: прежде всего – как знания о нашей собственной деятельности, порождающей опасности, а затем – как знания о тех внеположенных процессах и явлениях, которые оказываются опасными в результате этой деятельности. Соответствующим образом далее может строиться типология опасностей. Например, опасности можно связывать либо с процессами, протекающими в косном материале нашей деятельности (технико-экологические опасности), либо с процессами в других системах деятельности (военно-политические, криминогенные опасности). Еще одна типология может основываться на динамике разворачивания опасностей, на их «жизненном цикле». Скажем, «факторы опасности» могут включать в себя как прямые угрозы и вызовы, так и потенциальные риски. Например, возможность коллапса финансовой системы России, коррупцию или необратимый демографический упадок сегодня следует отнести к прямым угрозам безопасности страны, а фактор незаселенности азиатской части России и растущего «демографического давления» на российско-китайской границе пока являетсявызовом. Ясно, что с течением времени эти факторы скорее всего поменяются местами в своих приоритетах.

Второй задачей такой науки могло бы стать углубленное изучение и выработка рекомендаций по наиболее оптимальным ответам на существующие опасности, то есть по наилучшим способам обеспечения безопасности, доступным в конкретный момент и на конкретном уровне развития России. Причем здесь предстоит решать два типа ресурсных задач. Один можно отнести к традиционной задаче оптимизации, то есть к поиску ответа на вопрос, каким образом необходимо распределить наличный ресурсный потенциал (а он всегда ограничен, даже у самых богатых стран) так, чтобы наилучшим образом ответить на опасности сегодняшнего дня. Первая задача достаточно традиционна и имеет наработанные методики решения. Хотя следует отметить, что в Советском Союзе, а, следовательно, и в России, поскольку ее политическая культура по своим корням все еще остается во многом советской, эта задача всерьез никогда не решалась. Советскому политическому руководству никогда особенно не приходилось затруднять себя поисками источников финансовых, материальных и людских ресурсов, поскольку, во-первых, им досталась страна в этом смысле фантастически богатая, а, во-вторых, существовавшая политическая система позволяла отодвигать на второй план решение обычно очень дорогостоящих социальных задач и концентрировать гигантские ресурсы на страшных по своей вредоносности и бессмысленности гигантских проектах, вроде перегораживаний и поворотов рек и рытья каналов или производства и закупки танков в объемах, значительно превышавших количество этого вида вооружений во всех остальных странах мира, вместе взятых.

Теперь это время безвозвратно прошло и к необходимости постоянного решения этой традиционной задачи управления придется привыкать. То, что пока эта традиция не выработалась, видно из очень многих примеров. После многих лет реформ мы все еще не знаем ни размеров и структуры Вооруженных Сил, которые отвечали бы сегодня реальным потребностям военной безопасности России и ее экономическим возможностям, ни приоритетных направлений военно-технической политики, на которых надо сконцентрироваться сегодня, чтобы обеспечить завтрашнюю способность нашей армии решать стоящие перед ней задачи. Вместо этого мы с упорством, заслуживающим лучшего применения, пытаемся натянуть постоянно сокращающееся «одеяло ресурсов» на все то же гигантское тело унаследованной нами советской военной машины, создававшейся, кстати говоря, под задачи, имеющие очень мало общего с обеспечением военной безопасности современной России. В результате мы имеем «самоперестроившуюся» структуру военного бюджета, столь же, а может и более бессмысленную, чем структура советского периода. Если в советское время в военном бюджете существовал бесспорный и ненормальный перекос в сторону «инвестиционных статей», то есть расходов на военные НИОКР и производство вооружений в совершенно немыслимых количествах в ущерб социальным статьям и расходам по созданию инфраструктуры, способной обеспечить функционирование произведенного оружия, то теперь львиная доля военного бюджета идет на выплаты военнослужащим денежного довольствия, дабы избежать социального взрыва в Вооруженных Силах. Но в условиях рыночной экономики средств на решение и этой проблемы при нынешних размерах Вооруженных Сил оказывается недостаточно. В результате мы имеем армию, в которой резко растет уровень социальной напряженности и недовольства властью и политической системой и которая быстро утрачивает свои боевые навыки по причине отсутствия средств на боевую подготовку (запчасти, топливо, боеприпасы и т.п.) и быстрого старения систем оружия (новые образцы не на что разрабатывать и закупать).

Таким образом, в рамках «науки о безопасности» научно-экспертное сообщество должно будет дать ответы на такие традиционные вопросы, как оптимальные подходы к военному строительству, приоритетные направления военно-технической политики и т.п. Приведенный пример вовсе не следует понимать в том смысле, что решение первого типа ресурсной задачи – оптимального распределения ограниченного ресурсного потенциала – связано исключительно и только с организацией и строительством Вооруженных Сил. Напротив, это всего лишь пример для иллюстрации. Учитывая, в частности, что одним из наиболее важных ресурсов обеспечения безопасности является интеллект, подобную же задачу оптимизации можно сформулировать для государственной политики в области образования, поиска и государственной поддержки в развитии «креативного интеллекта» нации, как важнейшего ресурса, способного, в конечном итоге, сделать для обеспечения национальной безопасности куда больше, чем количество и качество оружия, которым владеет страна.

Вторая часть ресурсной проблемы, решение которой должна будет взять на себя «наука о безопасности», представляется куда более важной и сложной, чем первая, являющаяся управленческой задачей оптимизации. Мы уже говорили о том, что ставить задачу обеспечения безопасности только как задачу поиска и распределения материальных ресурсов для сегодняшней России явно недостаточно и малоперспективно. Проблема во втором случае должна формулироваться по-иному: как на основе знания о существующих опасностях и исследования их природы и особенностей развития предложить методы и способы, которые позволят деятельность, направленную на обеспечение безопасности, перевести из поглотителя ресурсов в их источник, способствующий развитию России, а не препятствующий ему. Формулировка эта куда менее привычна и куда более «софистицирована». Попробуем проиллюстрировать это различие на примере такого вызова, как быстро растущий экономический, военный и людской потенциал современного Китая, тоталитарный характер его политической системы и неопределенность будущей политики в отношении России, Казахстана, Монголии и ряда других стран.

Каким образом сформулировать традиционную ресурсную задачу по российскому ответу на названный вызов, который в будущем вполне может вырасти в прямую угрозу развитию и безопасности России? В привычных терминах необходимо определить, какого типа вооружения и какие Вооруженные Силы нам понадобятся на Дальнем Востоке, чтобы эффективно противостоять возможной китайской экспансии. Возможно, необходимо будет ответить на вопрос относительно приоритетных направлений военно-технической политики: где следует сохранить превосходство над Китаем, чтобы поддерживать качественный отрыв нашей военной техники. Придется задуматься о роли ядерного оружия в российской военной политике применительно к дальневосточному региону как средства сдерживания подавляющего превосходства Китая в людском потенциале. Наконец, можно выработать рекомендации для российской дипломатии, направив ее усилия на поддержание добрососедских отношений с Китаем и на сдерживания его политико-дипломатическими средствами. Ясно, что на осуществление рекомендаций по каждому из предложенных направлений понадобятся время, деньги и другие материальные ресурсы. Ясно также, что их осуществление в полном объеме может оказаться для современной России неподъемным бременем. И уж совершенно очевидно, что их реализация существенно осложнит задачу развития страны.

Однако проблему можно сформулировать совсем по-иному: разработать концепцию экономического развития Дальнего Востока России в увязке с современными и перспективными потребностями китайской экономики так, чтобы в будущем зависимость китайской экономики от стабильности в этом регионе достигла такого уровня, который делал бы абсолютно нецелесообразным ее подрыв любыми силовыми методами. Речь здесь может идти, например, о создании на территории России энергосистемы, ориентированной в значительной степени на китайские потребности, и вообще о достижении как можно более высокого уровня экономической взаимозависимости, при котором сохранение ее российской компоненты становилось бы важнейшим приоритетом политики безопасности самого Китая. Сотрудничество в военной области может быть составляющим компонентом такой стратегии, однако здесь необходима особая осторожность и взвешенный подход. Продажа Китаю самых современных образцов российского оружия, таких как самолет Су-27, вряд ли может служить примером продуманной и обоснованной политики. В целом же такой программный подход мог бы включать привлечение китайских (и не только) инвестиций в развитие инфраструктуры региона, создание условий для активного привлечения туда российских граждан.

Такое знание о «состоянии безопасности» также совершенно необходимо хотя бы для того, чтобы не допустить слишком глубокого расхождения интересов безопасности государства как «политической машины» с интересами граждан, которые оно и призвано обслуживать.

При решении данной задачи научно-экспертное сообщество столкнется с целым рядом новых или малознакомых проблем. Каким образом «замерять» состояние безопасности на каждом из названных уровней? Какие пути и методы можно предложить, чтобы материально одинаковые факторы переводить из разряда «угрожающих» и «опасных» в категории, к ним не относящиеся? Очевидный пример такого рода – это отношения в ядерной области между США и Францией. Ясно, что между ними существует ядерный дисбаланс, однако это не порождает ощущения опасности ни во Франции, ни в США. Очевидный ответ на этот вопрос состоит в том, что эти государства не разделяют идеологические противоречия, и они придерживаются общих демократических идеалов и ценностей. Но в отношениях России и США теперь тоже нет идеологической конфронтации, однако в ядерной области они по-прежнему исходят из постулатов взаимного сдерживания. Что это, инерция десятилетий холодной войны, которая отомрет сама по себе по истечении какого-то времени, или есть более глубокие геостратегические, цивилизационные и какие-то еще причины этого феномена?

По-видимому, к этой же третьей задаче, которую мы предлагаем возложить на «науку о безопасности», следует отнести и оценку того, достигают ли меры по реализации политики безопасности своей цели. Иными словами, необходимо получение объективных ответов на вопросы: привела ли деятельность по обеспечению безопасности к более высокому уровню безопасности, была безрезультатна, или, более того, вызвала ухудшение «состояния безопасности». Собственно, только ответы на такие вопросы сделают систему обеспечения безопасности замкнутой по «входному воздействию» и позволят ввести в нее элементы автоматического регулирования, то есть самокоррекции с целью достижения поставленных целевых функций. В противном случае мы рискуем действовать по «разомкнутому циклу» и повторить печальную участь СССР, который, пытаясь обеспечить свою безопасность ценой неимоверных затрат национальных ресурсов и жертв в социальной области, произвел огромное количество всевозможного оружия, результатом чего стала катастрофа национальной экономики, распад государства и очевидная военная слабость всех стран – продолжателей СССР, включая Россию. А необходимость что-то делать с уже произведенным и бесполезным оружием стала дополнительным экономическим бременем и экологической угрозой.

Сформулированные выше три основных задачи «науки о безопасности» определяют и механизмы ее вовлечения в деятельность по обеспечению безопасности. Однако, прежде чем говорить о конкретных формах научной и экспертной деятельности в области безопасности, заметим, что нынешнее российское политическое руководство проявляет удивительное безразличие к науке вообще и отсутствие какой-либо видимой потребности в экспертных оценках в области безопасности, в частности. Если такая «самодостаточность» и непрофессионализм органов и лиц, облеченных полномочиями принятия решений в области безопасности, сохранится и далее, научно-экспертному сообществу останется только предсказать катастрофу и «отойти в сторонку», чтобы не очень «задело», когда «рванет». Итак, решение задачи должно начинаться с выработки у политического руководства потребности в квалифицированных экспертных оценках и понимании, что без таких оценок принятие ответственных решений в области безопасности невозможно. Иначе наша политика будет постоянно «вляпываться» в «очередную Чечню» и говорить придется не о развитии, а о дальнейшей деградации России.

Итак, первая задача должна состоять в постоянном мониторинге и оценке существующих и потенциальных опасностей для России. В силу разнообразия физической природы и источников опасности, в их определении должны быть использованы специалисты очень разных областей. Их вовсе не должно быть очень много, но государство должно взять на себя некоторую координирующую функцию, прежде всего в формулировании вопросов, ответы на которые нужны, и в обеспечении постоянного и системного режима такой работы. Для этого потребуется организация постоянной мониторинговой сети на базе существующих научных учреждений и создание двух-трех государственных экспертно-аналитических центров, координирующих работу сети и трансформирующих результаты ее работы в набор обоснованных рекомендаций по принятию приоритетов политики национальной безопасности на конкретный отрезок времени. Прерогатива формулирования регулярно обновляемого набора подобных приоритетов политики безопасности безусловно принадлежит высшему политическому руководству, но базироваться они должны на экспертных оценках.

Вторая задача «науки о безопасности», как мы уже отмечали ранее, связана с двумя аспектами ресурсной проблемы. Первый в ее традиционном понимании как задачи оптимизации по распределению наличного ресурсного потенциала по различным областям деятельности с целью нахождения наиболее эффективного ответа на существующие угрозы, вызовы и риски. Сюда мы можем отнести «отраслевую деятельность» научно-экспертного сообщества. После того, как на высшем политическом уровне сформулированы приоритеты политики национальной безопасности и проведено распределение ресурсов между направлениями в соответствие с относительным весом каждой опасности в данный момент времени, каждое ведомство, а, возможно, их группа, с привлечением своих экспертных сообществ должна выработать конкретные стратегии действий по направлениям. В военной области это будут решения по военному строительству, приоритетам в области военно-технической политики и т.д. В экономической – решения по налоговой, финансовой и промышленной политике, во внешней политике – шаги на внешнеполитической арене, которые обеспечат достижение сформулированных целей.

Более сложной, с точки зрения механизмов реализации, представляется вторая часть ресурсной задачи. Собственно, у нас никогда не ставилась в научно-экспертном плане задача выработки альтернативных стратегий, которые превратили бы угрозы национальной безопасности в ресурсы по ее обеспечению. Представляется, что для ее решения потребуется создание специальных научно-экспертных учреждений. Их вполне можно создать на базе существующих академических учреждений и появившихся в последнее время независимых экспертных центров, в которых есть специалисты очень высокой квалификации, способные к нетривиальному взгляду на проблемы. Наиболее подходящей базой для подобных экспертных центров могут стать страноведческие институты Российской Академии Наук, поскольку совершенно очевидно, что в условиях рыночной экономики российское государство не сможет позволить себе роскошь содержать научные учреждения численностью в несколько сот человек, занимающиеся только изучением особенностей экономики и политики какой-либо страны или региона. А вот разработка альтернативных «ресурсопроизводящих» вариантов деятельности по обеспечению безопасности собственной страны, с учетом их знаний региональных проблем и подходов к формированию политики, может оказаться для таких специалистов очень перспективной задачей, отвечающей действительным потребностям современной России.

Наконец, последней и, возможно, самой сложной задачей «науки о безопасности» может оказаться мониторинг и оценка состояния безопасности на различных уровнях – личном, общественном и государственном. Мотивировки необходимости такого мониторинга даны выше. Отметим только, что здесь пока отсутствуют методологические разработки и критерии оценки. Мы часто можем, опираясь на интуицию и опыт, сказать, что в результате некоторых целенаправленных действий безопасность граждан, общества и государства возросла или понизилась. Скажем, не нужно ни большого ума, ни профессионализма, чтобы оценить, что война в Чечне нанесла колоссальный ущерб безопасности России на всех уровнях. Но очень много случаев, когда такая оценка не столь очевидна. Значит, от научно-экспертного сообщества требуется разработка методик оценок и сопоставления «текущего значения состояния безопасности». Как представляется, подобная экспертно-аналитическая задача могла бы быть возложена на те же центры, которым будет поручена разработка альтернативных «ресурсопроизводящих» стратегий обеспечения безопасности. Очень важна организация взаимодействия между экспертно-аналитическими центрами и государственными органами, отвечающими как за принятие решений в области безопасности, так и за проведение политики безопасности в жизнь. Без экспертно-аналитического обеспечения российская политика безопасности обречена на провал.



***

Подводя итоги первой главе, можно было бы считать целесообразным выращивание специального «мозгового Центра», ориентированного на интеллектуальное обеспечение выработки и реализации политики безопасности России (наподобие американской Rand Corporation). Таким центром может быть упоминавшаяся группа стратегического планирования.

В задачи такого Центра должно было бы входить не только (и не столько) обеспечение текущих политических решений, сколько работа на перспективу: прежде всего создание новых подходов и средств ОНБ, возникающих в связи с этим философско-методологических и политико-правовых проблем.

Такой Центр нельзя создать в одночасье: стоящие перед ним вопросы (лишь частично обозначенные в данной и предыдущих главах, прежде всего в главе о ресурсах ОНБ) нетрадиционны и не являются предметом «ведения» каких-либо кодифицированных научных дисциплин и научно исследовательских институтов. Коллектив, способный решать такие полидисциплинарные проблемы, может только сложиться в ходе работы, общие контуры которой мы бегло очертили и которую необходимо интенсифицировать.

Незначительные (по сравнению с затратами на безопасность) затраты на создание такого Центра окупятся стократно, т.к. позволят конвертировать наличный интеллектуальный потенциал нашего общества в конкретные разработки, ориентированные на развитие и обеспечение безопасности страны. Принципиально важно для этих целей, чтобы такой Центр формировался не как очередная структура, а как независимая организация, работающая по заказам Администрации Президента, Парламента, Правительства, региональных администраций или даже крупных финансово-промышленных групп. Подобная организация могла бы обеспечить полную независимость Центра, что является необходимым условием его эффективной работы

< Назад   Вперед >
Содержание