2. Правительство и бюрократия

Вместе с тем реализация таких задач (в России или любой другой стране) невозможна, если правительство не способно реализовать основную функцию — функцию управления государственным аппаратом (бюрократией). Государственный аппарат — это структуры, которые соединяют в единое целое другие институты по вертикали, горизонтали, в виде перевернутой пирамиды, пирамиды с меняющейся геометрией, косвенного воздействия. Государственный административный аппарат играет главную роль в реализации государственного управления и регулирования социально-экономическими процессами.

Политический орган (правительство) государственной исполнительной власти обладает, в отличие от органа государственного управления (аппарата), следующими признаками:

? формируется по политической процедуре, а не в административном, бюрократическом порядке;

? образуется по политическим критериям, а не по критериям профессионализма, компетенции и опыта;

? является носителем государственного суверенитета, данного конституцией, а не организационной автономией, как орган государственного управления;

? формируется по нормам, установленным конституцией, конституционным законом, конституционным соглашением, а не текущим законодательством;

? не имеет вышестоящего уровня организации и подчинения. Орган государственного управления всегда имеет вышестоящий уровень организации;

? самостоятельно определяет все элементы внутренней структуры, за некоторым исключением. Орган государственного управления все организационные элементы своей структуры получает заданными в обязательном порядке;

? обладает более низким уровнем регламентации всех элементов внутренней структуры;

? замещение должностей производится, как правило, на срок, ограниченный временем полномочий выборного органа (парламента, главы государства);

? политический характер должностей означает их выделение в составе государственных или должностей государственной службы (служение подчинено не интересам государства, а интересам народа или интересам политического деятеля — для должностей в личном аппарате);

? несет обычно только политическую ответственность за исполнение полномочий и выход за ее пределы. Орган государственного управления несет и другие виды или формы ответственности.

Соответственно различию функций и полномочий политические и административные государственные органы отличаются технологией деятельности. Но проблема заключается в том, что власть правительства и в целом политиков и государственного аппарата может приобретать различные конфигурации. Английский ученый К. Сикстон, например, анализируя опыт Великобритании, выделил четыре типа взаимоотношений государственного аппарата и власти политиков.

Формально-конституционный тип. Эта модель, по его мнению, существует в конституционной теории и ортодоксальных учебниках политологии. Политикам, ответственным перед парламентом и народом, принадлежит исполнительная высшая власть. Задача чиновника ? быть экспертом, профессионалом своего дела и эффективно реализовывать принятые правительством решения.

Бюрократический тип. Такая модель выступает контробразцом официального подхода. Она объясняет форму всевластия бюрократии, которая подчиняет законно избранных политиков. Такая ситуация обусловлена объективным положением чиновника в политической системе, его неограниченного доступа к информации, экспертно-консультативными функциями и т. д.

Политико-административный тип. Смысл третьей модели заключается в том, что между политиком и чиновником отсутствуют конфликты, а тем более войны. Несмотря на то, что отношения политиков и «мандаринов» сложны и неоднозначны, они всегда способны договориться между собой. Значение договора проявляется в том, что чиновники предпочитают «сильных», а не «слабых» министров, способных обеспечить достойное бюджетное финансирование ведомства. Одновременно министры подбирают «сильных» подчиненных, способных профессионалов. Как следствие ? процесс принятия решений находится в русле конструктивного взаимного дополнения политической и бюрократической власти.

Экономический тип. Значительным фактором экономической теории бюрократии является детерминированность логики поведенческого алгоритма чиновничества данными законом гарантиями занятости, продвижения по службе и т. д. То есть от экономических и статусных интересов бюрократии могут зависеть последствия реализации власти чиновников.

Вопрос о том, кто в реальном политическом процессе в состоянии занимать лидирующую позицию — администрация или политики, далеко не всегда является определенным. В той ситуации, когда политики способны контролировать чиновников в направлении стратегии поддержки своей власти, бюрократия корректно осуществляет эту власть без необходимости прямого давления со стороны политиков. Так как принимающие решения акторы пытаются предопределить соответствующие последствия своих действий и поэтому принимают во внимание тех субъектов политического действия, которые придут позже.

Нынешний чиновник не является исполнителем политических решений, а выступает действующим субъектом процесса их принятия, активным и инициативным партнером правительственных и выборных институтов и т. д. Соучастие бюрократии в принятии политических решений реализовывается по многим направлениям: выработка административными учреждениями собственных ведомственных норм; информационно-аналитическое обеспечение процесса принятия решений; использование профессиональных знаний как ресурса власти; использование власти, делегируемой аппарату «политическими назначенцами»; прямое участие государственных служащих высшего звена в принятии политических решений; самостоятельная интерпретация законодательных актов и политических решений и др.

Представители различных теоретических течений и школ создали немало моделей интеракции политической и административной элит, взаимоотношений чиновничества и общества (модели Ш. Эйзенштадта, Ф. Риггса, К. Сикстона и др.). Соучастие аппарата управления в принятии политических решений может при определенных условиях трансформироваться в самостоятельную политическую активность бюрократии (М. Вебер). Выступая в качестве политического субъекта, бюрократия является носителем не только собственно бюрократических, корпоративных интересов, но и через ее лоббистскую деятельность заявляют о себе интересы организованных групп, групп давления, нелегальных структур. Сращивание интересов чиновничества с интересами отдельных групп неизбежно ведет к групповой унии промышленно-финансовой и политико-административной элит, к олигархизации политической системы. Этот процесс может выглядеть следующим образом:

Функционирование бюрократии

в качестве самостоятельного политического субъекта 1. Самостоятельная интерпретация законодательных актов и политических решений 2. Артикуляция корпоративных бюрократических интересов 3. Артикуляция интересов организованных групп

и связанные с этими интересами лоббирование, фаворитизм, коррупция 4. Артикуляция интересов нелегальных структур и

сращивание чиновничества с мафиозными структурами 5. Конверсия административной власти в политическую, «приватизация»

государства чиновниками, установление бюрократической власти 6. Личная и групповая уния административной, политической

и промышленно-финансовой элит, олигархизация политической системы

Вместе с тем модели принятия политических решений в отношении легитимного субъекта и институциальной иерархии политики государства могут определяться способами представительства и характером субъектов государственной политики.

«Злитистская модель» рассматривает принятие решений избранными или назначенными профессионалами высокого уровня, владеющими информацией и приемами принятия эффективных решений. Элите делегируются нацией полномочия по принятию стратегических решений.

«Корпоративистская модель» описывает, как в рамках государственной политики происходит согласование интересов различных групп общества через парламентские механизмы и институты гражданского общества, на этой основе и принимаются политические решения.

«Плюралистическая модель» показывает, как органы государственного управления формируются на основе свободного, равного и пропорционального представительства, что обеспечивает взвешенные политические решения.

«Партисипаторная модель» учитывает расширение непосредственного влияния народных масс на процесс принятия решений и децентрализацию властных полномочий государственных субъектов путем передачи части правомочий и функций региональным органам и институтам гражданского общества.

Разработка стратегического курса развития государства, а также решения, связанные с законодательным процессом и оперативным руководством бюрократическими структурами, относятся к политическим. Законодательные и исполнительные власти разрабатывают и принимают решения в зависимости от нормативно установленного распределения между ними властных полномочий. Как следствие в политическом процессе могут использоваться две модели разработки и принятия решений законодательными и исполнительными органами власти: активная и представительская.

«На основе активной модели законодательные органы устанавливают фундаментальные принципы — конституционные нормы, которые очерчивают границы возможностей стратегии общегосударственной политики. За исполнительными органами закрепляется практическое осуществление стратегических решений на основе технологий оперативного управления.

Представительская модель предоставляет большую свободу действий исполнительной ветви власти: парламенты формируют предельно общие цели общества и правила управленческой деятельности, правом принятия важных стратегических и оперативных решений наделяются органы исполнительной власти»

< Назад   Вперед >
Содержание