Правовые основы разграничения полномочий

Разграничение полномочий между уровнями власти является важнейшим способом создания и текущей корректировки баланса между центром и регионами. В России используется либеральный принцип разграничения полномочий при наличии сферы совместного ведения центра и субъектов федерации [Современная российская модель..., 1996].
Либеральный принцип предполагает, что в сфере ведения регионов остаются все полномочия, которые не отнесены Конституцией к ведению центра и сфере совместного ведения. В соответствии со ст. 73 российской Конституции, "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти". Полномочия центра и полномочия, находящиеся в совместном ведении, специально перечислены в ст. 71 и 72 Конституции. Использование либерального принципа разграничения полномочий роднит Россию со многими "классическими" федерациями.
Особенностью России является наличие сферы совместного ведения центра и субъектов федерации. В совместном ведении находятся полномочия, которые центр и субъекты федерации осуществляют общими усилиями. Специфика российской ситуации заключается в том, что в ней не предусмотрена "свободная конкуренция" федерального и регионального законодательства в данной сфере. Скорее предполагается, что регионы имеют право на определенное влияние при реализации этих полномочий и ограниченное нормативное регулирование.
Однако по всем вопросам совместного ведения могут приниматься и принимаются федеральные законы, которые в соответствии с известными конституционными принципами имеют верховенство на всей территории России. Эти законы можно назвать рамочными (тогда как регионы вправе их конкретизировать на уровне собственного нормотворчества). В то же время в реальной практике определяемые этими законами "рамки" могут быть весьма узкими, не оставляя места для регионального разнообразия ситуаций.
Таким образом, в российской практике в рамках сферы совместного ведения может происходить постоянная трансформация текущего баланса "центр — регионы" в связи с детализированным перераспределением полномочий, прежде всего — через федеральные законы.
В отсутствие федеральных законов регионы на первом этапе довольно часто использовали в рамках этой сферы превентивное законодательство, принимая свои законы. Эти законы не противоречили федеральным только по той причине, что федеральное правовое регулирование отсутствовало.
Однако по мере принятия необходимых федеральных законов значение и уровень самостоятельности регионального нормотворчества в сфере совместного ведения стали снижаться. Регионам приходилось приводить свои законы в соответствие с федеральными.
В свою очередь федеральный центр, определяя содержание федеральных законов, принимаемых российским парламентом, фактически осуществлял перераспределение полномочий в рамках сферы совместного ведения. Это привело к расширению фактических полномочий федерального центра, в то время как регионам оставалась небольшая часть возможных полномочий.
Политический смысл сферы совместного ведения в России заключается в том, что регионы обладают конституционным правом на определенную часть полномочий в этой сфере по каждой из указанных в основном законе позиций. Ни центр, ни регионы не имеют в сфере совместного ведения в том виде, как она определена в Конституции, исключительных прав. Однако реальное соотношение полномочий в этой сфере определяется федеральными законами, с помощью которых текущий баланс можно менять в ту или другую сторону. В российской практике этот баланс менялся в пользу федерального центра с передачей ему наиболее существенных полномочий в рамках совместного ведения.
Разграничение полномочий в России в соответствии с Конституцией осуществляется с помощью правовых актов разного типа.
• Конституция определяет общие рамки сферы полномочий центра и сферы совместного ведения и постулирует либеральный принцип разграничения полномочий.
• Федеративный договор 1992 г. упоминается в Конституции как один из правовых актов, с помощью которого осуществляется разграничение полномочий. Однако он практически не используется в этом качестве. Федеративный договор принимался в период, когда "парад суверенитетов" еще не завершился, и потому содержал серьезные уступки регионам, особенно республикам. Однако по переходным положениям Конституции 1993 г. в случае несоответствия положений Федеративного договора этой Конституции действуют положения Конституции. Поэтому любые "отклонения" Федеративного договора от Конституции не имеют правовой силы.
• Индивидуальные договора о разграничении предметов ведения и полномочий являются еще одним возможным способом, определяя объем полномочий конкретного региона. С помощью таких договоров регионы могут получить больший объем полномочий в сфере совместного ведения. Некоторые договора реально вторгались и в сферу компетенции центра, но позднее это стали толковать как недопустимое нарушение Конституции, и федеральный центр настоял на приведении всех договоров в соответствие с Конституцией.
• Федеральные законы могут конкретизировать полномочия центра и регионов в рамках сферы совместного ведения. При этом возникает коллизия, поскольку федеральные законы имеют силу на всей территории страны, в то время как договора о разграничении полномочий, регулирующие те же вопросы, относятся к конкретным субъектам федерации. После 1999—2000 гг. именно федеральные законы использовались как главная форма детализации полномочий центра и регионов в сфере совместного ведения (причем единая для всей территории), в то время как практика заключения индивидуальных договоров сведена к минимуму.
В России обеспечивается соблюдение принципа иерархии уровней власти в вопросах разграничения полномочий.
/. Принцип прямого действия в отношении законов, принятых по предметам ведения федерального центра.
В соответствии со ст. 76, п. 1 Конституции федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые принимаются по предметам ведения федерации, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Принцип прямого действия означает, что эти законы действуют на всей территории страны вне зависимости от того, принимаются ли в регионах какие-либо аналогичные законы (региональные законы в этой ситуации не имеют никакой юридической силы).
2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
Законы и иные нормативные акты, которые принимаются в регионах, не могут противоречить федеральным законам, регулирующим сферу ведения федерального центра и сферу совместного ведения. Конституция прямо говорит, что в случае противоречия в данной ситуации действует федеральный закон.
3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
Российское законодательство предусматривает, что по всем вопросам региональной компетенции (которые определяются как все вопросы, которые не относятся к сфере ведения федерального центра и сфере совместного ведения) регионы осуществляют собственное правовое регулирование. Более того, для этой ситуации предполагается верховенство регионального законодательства: в случае противоречия между федеральным законом и региональным нормативным актом действует нормативный акт субъекта федерации.
Специальное законодательство о разграничении полномочий формируется в России только с 1999 г. В июне 1999 г. был принят федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Этот закон интересен в частности тем, что в нем были введены общие принципы разграничения полномочий:
• принцип конституционности (соответствие всех нормативных актов по разграничению полномочий российской Конституции);
• принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов;
• принцип равноправия субъектов федерации при разграничении полномочий;
• принцип согласования интересов федерации и интересов субъектов федерации;
• принцип добровольности;
• принцип обеспеченности ресурсами (подразумевается, что предоставление полномочий производится в том случае, если регион располагает ресурсами для реализации этих полномочий);
• принцип гласности.
В июле 2003 г. возникла новая правовая ситуация, поскольку вопросы разграничения полномочий с этого времени регулируются федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее — закон "Об общих принципах..."). Прежний закон 1999 г. был отменен.
Действующее законодательство в еще более жесткой форме определяет верховенство российской Конституции и федерального законодательства по вопросам разграничения полномочий.
Во-первых, закон фактически запрещает перераспределение полномочий между уровнями власти с помощью федеральных законов, договоров и соглашений, не соответствующее нормам Конституции.
Во-вторых, ужесточено отношение к превентивному законодательству. Оно признается возможным, но после принятия соответствующего федерального закона о предметах совместного ведения регионы обязаны привести свои законы в соответствие в течение трех месяцев

< Назад   Вперед >
Содержание