Правовые основы региональной политики в России

Главным правовым документом, определяющим региональную политику в России, является конституция. В Конституции 1993 г. Россия характеризуется как "демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления". Названия Россия и Российская Федерация являются равнозначными. Таким образом, Россия официально идентифицирует себя в качестве федеративного государства.
В конституции в той или иной форме определены принципы российского федерализма и отношений в системе "центр — регионы" (см., например: [Умнова, 2000]). Эти же принципы систематизированы в поправках к закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", принятых в 2003 г.
/. Принцип государственной и территориальной целостности.
В соответствии со ст. 4, п. 3 Конституции, "Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории". Россия является единым государством федеративного типа. В России, в отличие от СССР, не предусмотрен выход субъектов федерации из ее состава. Сохранение территориальной целостности является важнейшей задачей региональной политики и ее безусловным императивом. В этом Россия подобна подавляющему большинству федеративных государств.
2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
Статья 4, п. 1 российской Конституции гласит: "Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию". Это резко ограничивает возможности регионов пользоваться формулировками собственного государственного суверенитета, вводить свое гражданство и т.п., как это происходило в начале 1990-х гг. Некоторые регионы, претендующие на особый статус в составе России, продолжают пользоваться нормами ограниченного суверенитета в своем законодательстве. Однако эти нормы успешно оспариваются федеральным центром.
В соответствии со ст. 4, п. 2, "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации". Статья 15, п. 1 уточняет эту формулировку: "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации".
В противоречие с этими нормами вступили положения регионального законодательства, особенно характерные для некоторых республик, которые провозглашали верховенство регионального законодательства над федеральным (что может быть характерно только для конфедерации или "мягкой" договорной федерации). Федеральный центр долгое время закрывал глаза на наличие в регионах нормативных актов, противоречащих российскому законодательству. Процесс приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным реально начался только в 2000 г.
3. Принцип равноправия субъектов федерации.
Статья 5 российской Конституции определяет, что все субъекты федерации равноправны. В то же время для России характерен асимметричный характер федерации, хотя статусные различия между регионами сгладились в связи с понижением фактического статуса республик.
Кроме того, сама конституция допускает возникновение противоречия, связанного с двойственным положением автономных округов в территориально-политической системе.
Выполнение принципа равноправия субъектов возможно только в ограниченных масштабах. Равноправие не следует смешивать с абсолютным равенством и единообразием регионов, которые практически недостижимы.
4. Принцип единства государственной территории.
Деление России на субъекты федерации не означает создания барьеров в отношениях между регионами. Принцип единства территории специально подчеркивался еще "классическими" федерациями, запрещавшими своим регионам создавать таможенные и иные барьеры.
В соответствии со ст. 8, п. 1 Конституции, "в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности".
Статья 74, п. 1 устанавливает: "на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств".
Таким образом, любое нарушение свободы перемещения между субъектами федерации является нарушением Конституции России.
5. Принцип единства государственной власти.
Как в любом федеративном государстве, власть в России функционирует на двух основных уровнях — федеральном и региональном. Но при этом федеральная и региональная власть — это не две различные власти, а единая государственная власть, разделенная на функциональные уровни. Это подразумевает и определенную иерархию в отношениях между федеральной и региональной властью.
В соответствии со ст. 77, п. 2 российской Конституции, "в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации".
6. Принцип разграничения полномочий.
Предметы ведения и полномочия (компетенция) делятся в России, как и в любом федеративном государстве, между федеральным и региональным уровнями власти.
7. Принцип автономии региональной и местной власти.
Этот принцип предполагает, что в рамках своих полномочий региональная и местная власть обладают самостоятельностью. Местное самоуправление при этом отделено от государственной власти. Региональная власть является государственной властью второго уровня, действующей в рамках единой системы государственной власти и пользующейся своими полномочиями, установленными в соответствии с моделью разграничения полномочий.
Конституционные принципы региональной политики в России в целом соответствуют нормам федеративного государства, отличающегося достаточно высокой децентрализацией и одновременно ясно определенной иерархией уровней власти и отсутствием "двойного" суверенитета.
Регулирование вопросов региональной политики осуществляется в России с помощью различных нормативных актов.
/. Федеральные конституционные законы и федеральные законы.
С помощью этих законов могут быть конкретизированы отдельные вопросы региональной политики, определены ее институты и механизмы, уточнены полномочия центра и регионов.
Федеральные законы принимаются непосредственно по вопросам региональной политики или осуществляют ее косвенное регулирование.
Примерами законов, непосредственно регулирующих отношения "центр — регионы", можно, например, считать федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации".
В процессе обсуждения в Госдуме на протяжении ряда лет находились федеральные законы "О государственном регулировании регионального развития", "О федеральных целевых программах регионального развития", "Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации".
Также в России принимались индивидуальные законы, касающиеся отдельных субъектов федерации, например, федеральный закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области" и федеральный закон "Об особой таможенной зоне в Магаданской области".
Косвенное регулирование региональной политики осуществляется законами, которые определяют деятельность органов власти, имеющих региональные представительства, или экономическую систему (неизбежно включающую подсистему отношений "центр — регионы"). 2. Указы президента.
С помощью своих указов президент может определять направления региональной политики (как части внутренней политики), создавать в рамках своих полномочий новые политические институты и принимать кадровые решения.
Важным примером служит указ президента "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" от 3 июня 1996 г. Этот указ впервые в российской правовой практике ввел понятие "региональная политика", определил ее основные цели и направления. Этот указ уже не определяет развитие региональной политики в России на данном этапе. Но его основные позиции следует привести, чтобы дать представление о том понимании региональной политики, которое сложилось в стране к 1996 г.
В соответствии с этим указом "под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации".
В указе говорится, что "основными целями региональной политики в Российской Федерации являются:
обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;
обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;
выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;
приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;
становление и обеспечение гарантий местного самоуправления".
Президентский указ от 3 июня 1996 г. определил классификацию направлений региональной политики, к которым были отнесены:
• региональная экономическая политика;
• региональная социальная политика;
• региональная политика в сфере занятости, региональная политика в сфере обеспечения экологической безопасности;
• региональные аспекты национально-этнических отношений. Очевидно, что региональная политика понималась на том этапе преимуще ственно в контексте социально-экономических отношений.
Президентские указы использовались для создания и реформирования политических институтов, действующих при президенте. Примерами могут служить указы "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" и "О Государственном Совете Российской Федерации".
С помощью президентских указов проводятся важные кадровые назначения в регионах (полномочные представители президента в федеральных округах, руководители главных управлений внутренних дел в субъектах федерации и др.).
Посредством указа президент может обозначить необходимость принятия адресных решений, посвященных вопросам развития тех или иных территорий, в целом — определить какое-либо важное направление в развитии региональной политики, являющееся руководством к действию для других органов власти.
3. Решения (распоряжения, постановления) федерального правительства. Правительство в рамках своих полномочий также может принимать важные
решения в сфере региональной политики. В основном они относятся к региональной экономической политике. Возможно, например, принятие правительством решений о выделении адресной финансово-экономической помощи тем или иным регионам.
4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
Конституция России предполагает разграничение полномочий с помощью собственно конституции, Федеративного договора, федеральных законов, а также индивидуальных договоров (см. ниже).

< Назад   Вперед >
Содержание