ТЕНДЕНЦИИ РЕГИОНАЛИЗАЦИИ В ЕВРОПЕ И ИНТЕРЕСЫ РОССИИ

Появление новых негосударственных акторов на международной арене становится все более закономерной особенностью мировых политических процессов на современном этапе. Основные теории международных отношений по-разному оценивают этот процесс2. Либералистские концепции утверждают, что за новыми акторами - будущее, что тенденция к отходу от принципов Вестфальской системы миропорядка, основанной на приоритете суверенных государств в международных делах, является все более ускоряющейся и необратимой и т. д.3 Реалистские подходы, защищая базовое для них понятие национальных интересов, ищут доказательства, что новые акторы являются ни чем иным, как более утонченным и скрытым инструментом в руках суверенных государств4. Радикальные конструктивистские парадигмы объясняют происходящее через определение индивидуумов и элит в качестве основного субъекта международных отношений и мировой политики.
Однако при всей разнице интерпретаций и оценок сам факт того, что деятельность новых акторов приводит к постепенной эрозии Вестфальской системы, остается фактом. Это в числе прочих причин приводит и к тому неопределенному состоянию современного мира, к той недетерминированности его стратегического среднесрочного развития, которые в своей совокупности получили образное определение М.М. Лебедевой и А.Ю. Мельвиля как "переходный возраст современного мира"5.
В последнее время происходит и расширение круга наиболее значимых новых акторов. Ранее основными негосударственными участниками мировых политических процессов традиционно считались транснациональные корпорации, международные и неправительственные организации6. Сейчас же к числу новых акторов все чаще и обоснованней добавляются и внутригосударственные регионы, которые придают мировой политике новое измерение. Это акторы, которые ведут свою международную деятельность иногда вопреки государству, в которое они входят (сепаратистские регионы), иногда, пытаясь конкурировать с государством в стремлении показать свою самодостаточность перед ним (т. н. "сильные" регионы, "регионы-доноры" и т.п.). Такого рода международная активность внутригосударственных регионов, впрочем, a priori носит негативный, внесистемный характер. Однако помимо этих всплесков в последнее время внутригосударственные регионы начинают проводить международную деятельность, не пытаясь "насолить" государству, нейтрально, параллельно ему, дополняя его собственные международные проекты, а все чаще - и получая прямое поощрение со стороны государства насчет своих такого рода международных связей. Распространение такого рода явлений заслуживает особого внимания и заставляет говорить о появлении нового уровня в мировых политических отношениях - межрегионального.
В современной Европе это проявилось с особой силой. Причина этого - в том, что в Европе действовали дополнительные стимулы, трансформирующие традиционные представления о приоритете суверенных государств в международных отношениях. Две основных линии развития в настоящий момент расшатывают эту систему на этом континенте. Во-первых, это усиление надгосударственной федерализации в Европейском союзе, когда государства, его составляющие, фактически "делятся" частями своего суверенитета с наднациональными органами Евросоюза (в т. ч., по вопросам финансовой политики, таможенным барьерам, тарифному регулированию внешней торговли, определению ее номенклатуры, антимонопольным вопросам и пр.). Комиссия Европейского союза во все большей степени становится реальным "международным" правительством, которое переняло часть функций от национальных правительств стран - членов Евросоюза, и которые должны подчиняться ее решениям и директивам. В настоящее время постепенно начинается и развитие процесса по созданию надгосударственных европейских структур по вопросам внешней политики, политики в сфере безопасности, обороны, которые, как предполагается, также в значительной степени будут ограничивать суверенитет национальных государств - членов ЕС - в столь первостепенных областях.
Параллельно этому процессу размывания государственного суверенитета "сверху", а отчасти и вследствие его, в рамках Европейского Союза можно наблюдать и точно такую же тенденцию, происходящую уже "снизу", со стороны административных и исторически сложившихся регионов внутри национальных государств в ЕС. В последние годы все более очевидно усиление их роли в процессе принятия решений в Европейском Cоюзе, а в ряде вопросов (сельское хозяйство, рыболовство, проблемы островных и прибрежных территорий, деятельность структурных фондов ЕС и пр.) мнение регионов уже фактически начинает конкурировать с мнением центральных правительств национальных государств7. Более того, мнение и позиция внутригосударственных регионов начинает влиять и на Общую внешнюю политику и политику в области безопасности ЕС, в результате чего гармонизировать и коррелировать региональные и государственные интересы приходится уже на наднациональном уровне8.
Помимо этого, единый рынок позволяет внутригосударственным регионам ЕC играть более активную и самостоятельную роль во внешнеэкономических связях. Одновременно происходит и процесс освобождения политических сил регионов от постоянного и жесткого контроля со стороны национальных правительств. Реальностью, с которой надо считаться, стало общеевропейское межрегиональное сотрудничество. Укрепляется и идея о необходимости внедрения принципов налогового федерализма во всех европейских государствах, в т. ч. и в унитарных. Трансграничное экономическое сотрудничество регионов постепенно размывает и национальные протекционистские барьеры. Единый рынок постепенно формирует и новую экономическую географию Европы, определяемую уже не одними только национальными границами9. Региональная компонента начинает играть в ней все большую роль.
Кроме того, благодаря Комитету регионов ЕС, а также Конгрессу региональных и местных властей Европы под эгидой Совета Европы и различным межрегиональным ассамблеям регионы этих государств имеют свой постоянный форум, через посредство которого их голос, их позиция могут быть услышаны на общеевропейском уровне и получить самый широкий резонанс. В частности, в рамках вышеупомянутого конгресса проходила активная разработка Европейской хартии по региональному самоуправлению, по аналогии с Европейской хартией местного самоуправления10.
Становится очевидным, что такое положение вещей вынуждает центральные правительства государств в гораздо большей степени учитывать позицию регионов при определении своей собственной политики, в т. ч. внешней и внешнеэкономической. Показательно также и то обстоятельство, что если еще 3-4 года назад слишком активная и самостоятельная деятельность наиболее сильных регионов Европы напрямую в структурах ЕС, а также Совета Европы, минуя посредничество и представительство со стороны государств, вызывала порой открытое раздражение центральных правительств, то теперь государства вынуждены во все большей степени камуфлировать это свое недовольство прямым выходом регионов на общеевропейский уровень, чтобы избежать негативных оценок в общественном мнении.
Более того, становится все более очевидным, что в будущем эта тенденция ко все большей регионализации внутри ЕС будет и дальше прогрессировать. И.Д. Иванов, на основе детального анализа соответствующего материала11, фиксирует возникновение целой тенденции в экспертных оценках насчет того, что XXI век может ознаменоваться разукрупнением существующих национальных государств ЕС. Такая убежденность находит свое выражение и в среднесрочных прогнозах развития Европы, вырабатываемых сейчас официальными аналитическими центрами при ЕС. В частности, во второй половине 1999 г. был опубликован доклад подразделения прогнозных исследований при Еврокомиссии "Сценарии Европы - 2010", в схематичном виде представивших пять основных возможных направлений развития ЕС в течение грядущего десятилетия12. И что характерно, согласно подавляющему большинству этих сценариев, роль регионов в ЕС будет качественно возрастать, а в ряде случаев они практически заменят национальные государства.
Наиболее ярко процессы регионализации проявляются в одном из таких сценариев, образно названном "Сотней цветов"13. Суть его в том, что центральные власти государств повсюду в Европе в силу прогрессирующей забюрократизированности оказываются не в состоянии эффективно отвечать на запросы гражданского общества. В результате под сенью общеевропейских структур большинство их функций переходит к региональным и локальным сообществам. Региональное и местное самоуправление становится единственным реально действующим механизмом власти и затмевает собой государство. Это вызывает упадок центральных публичных властей повсюду в Европе - реализуется лозунг "жизнь без правительства".
В таких условиях происходит распространение различных форм приграничного сотрудничества регионов, в т. ч. и социального (по принципу do-it-yourself). Под него подводятся и соответствующие идеологемы, связанные с ностальгическим всплеском к межрегиональному доброму соседству, локальным акциям и пр., которые начинают оказывать доминирующее влияние на процесс трансформации идентичности в Европе. Совокупность этих новых идеологем и получает навеянную хипповскими ассоциациями образную характеристику "Сотни цветов".
Благодаря всему этому региональные и локальные сообщества в ЕС усиливаются на порядок по отношению к сегодняшнему дню, в том числе в своей финансовой самостоятельности, а также некоммерческой и коммерческой деятельности, как если бы центральных властей даже бы и не существовало. Большинство налогов (или квази-налогов) перемещается с государственного на региональный уровень. Происходит консолидация локальных профсоюзов и их трансформация, когда они начинают играть роль защитников всех граждан региона, а не только профильных рабочих, и постепенно становятся новой региональной квази-властью. И как правило все эти новые локальные сообщества открыты навстречу внешнему (и зарубежному) миру через информационное сотрудничество, партнерство и обмен опытом, причем не только внутри ЕС, но и с соседями в Восточной Европе, Средиземноморье и Африкой.
Одновременно с этим происходит и серьезное политическое расслоение уже не между государствами, а между регионами. Сильнейшие регионы получают значительное внешнее влияние и силу, в то время как другие могут опуститься до квази-средневековой анархии или же оказаться под контролем крупной локальной фирмы или мафии. Используя термины авторов сценария такую ситуацию можно охарактеризовать, как то, что некоторые регионы начинают впадать в летаргию, из которой в среднесрочном плане никогда не выйдут, другие же будут рваться вперед с огромным витальным потенциалом. Используя облегченные преимущества доступа к знанию в век высоких технологий, эти регионы стремительно развиваются под руководством нового поколения бизнесменов (заменяющих "старых" политиков-бюрократов). Не могущие отказаться от устаревшего стиля работы, администрации и политические системы столичных городов оказываются не способными идти вровень с этими региональными "микро-ренессансами" и потихоньку теряют свое влияние на реальные процессы.
Как видим, официальные прогнозные структуры ЕС не исключают возможности доведения регионализации в Европе до ее крайнего логического завершения и полной замены в рамках континента Вестфальской системы суверенных государств на новую систему - сообщество регионов, действующее лишь под общей эгидой ЕС.
Другие сценарии развития Европы хотя и не доводят процесс регионализации до его крайних пределов, тем не менее все равно отводят ему гораздо большее место, чем сегодня. В "оптимальном" сценарии, названном составителями сценарием "Разделяемой ответственности", и суть которого сводится к заключению всеми слоями общества и государства своего рода нового общественного договора "во имя Европы", регионализация также присутствует в полной мере14. Главенствующей в этом новом общественном договоре становится именно идея децентрализации управления на всех уровнях, и как только возможно полное делегирование полномочий и ответственности от центрального уровня власти - в регионы. Региональная политика в связи с этим также подвергается трансформации и основывается на т. н. системе региональных контрактов - своего рода договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между ЕС, национальными государствами и регионами15. Согласно этой системе регионы сами должны будут определять свои приоритетные задачи на каждые пять лет для того, чтобы государства и ЕС могли бы более адресно и скоординированно осуществлять им свою зонтиковую поддержку. Внешние связи регионов как несомненный и неоспоримый фактор этой новой системы также не ставятся под сомнение.
Еще один сценарий - "Триумфирующих рынков" - основывается на торжестве в ЕС постулатов неолиберальной экономики, в которой самостоятельность и внешняя активность регионов также призваны занять ключевое место16. Однако в этом случае регионы в значительной мере лишаются изначальной поддержки со стороны ЕС и национальных государств. Вызванная данной политикой необходимость снижения госрасходов ЕС приводит к сокращению фондов, предназначенных для региональной политики. Этот шаг в совокупности с окончательным отказом от стратегии государства благоденствия и акцентом на свободный рынок приводит к усилению внутрирегиональных диспропорций и неравенства. В менее развитых странах ЕС эти процессы приводят к разрыву между городом и деревней, исходу сельского населения в города. В других регионах Европы это приводит к депопуляции "старых" городов и регионов и росту "новых", использовавших выгоды глобализации и информационного общества. Другие города и регионы будут стараться равняться на них, но это произойдет ценой усиления их зависимости от более продвинутых регионов. Такая тенденция, очевидно, может вызвать в свою очередь напряженность как между разными типами регионов, так и между наиболее продвинутыми регионами с одной стороны и целыми государствами с другой. Так, составители сценария предсказывают, что странам - кандидатам в ЕС из Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) придется столкнуться с тенденцией к сведению самих себя до статуса сателлитов для продвинутых регионов Германии и Скандинавии.
В результате, при всем различии данных сценариев общим очевидным выводом является то, что усиление роли регионального уровня в политике относительно национального - это тенденция, которая в той или иной форме реализуется в большей части данных прогнозов, и с которой необходимо считаться.
Этот процесс регионализации в значительной степени стимулирует и дебаты о внутригосударственной федерализации в европейских странах. Во многих из них регионы в последние годы требуют и добиваются юридического закрепления и фактического предоставления гораздо большего круга полномочий и предметов ведения внутри государства, в т.ч. относительно финансовых, налоговых и бюджетных вопросов, а также права выхода на международную арену. Это приводит к тому, что важнейшей характеристикой современного этапа развития в Европе является рост тенденций к региональной автономизации и федерализации унитарных государств, с одновременным трендом к меньшему доминированию государства в функционировании международных связей.
Самым показательным примером институционального оформления данных тенденций является активизация создания все новых т. н. еврорегионов между пограничными областями отдельных государств17. Знаковый характер получает процесс распространения еврорегионов на зону ЦВЕ, захватывая в свою орбиту и регионы из стран-кандидатов. Иногда трансграничные объединения регионов в Европе, как правило исторически разделенных, начинают приобретать и характер прямого вызова соответствующим национальным государствам. К числу таких примеров стоит отнести попытку австрийского Тироля и итальянского Трентино - Альто-Адидже основать свое общее представительство при ЕС.
В целом можно сделать вывод, что стремление внутригосударственных регионов стать более или менее самостоятельными акторами в международных связях, сопровождающееся при этом тенденциями к федерализации или большей федерализации внутригосударственного устройства, становится вполне выраженной тенденцией современного политического развития прежде всего в Европе.
Этот обще-ЕС-овский политический процесс начинает получать и свою идеологическую базу. Зачастую эти идеологемы регионализации вторгаются и в традиционную сферу национальных государств. К примеру, предназначение Комитета регионов ЕС многие видят ни в чем ином, как в установлении более тесных связей "между народом Европы и европейскими институтами"18, т. е. в том, что по идее должно составлять задачу как раз национальных государств. Вдобавок к этому весьма характерным является заявление, сделанное несколько лет назад генеральным директором по региональной политике и сплочению Еврокомиссии Энеко Ландабуру. По его мнению, "Европа государств" не смогла должным образом откликнуться на желания и запросы своих граждан19. Таким образом, на уровне идеологем регионы в Европе начинают постепенно конкурировать с государствами и кое в чем - и заменять их.
В связи с усилением регионализма новым идеологическим содержанием начинает наполняться и принцип субсидиарности, лежащий в основе внутреннего устройства ЕС. По мнению Вольфганга Майера, генерального секретаря Ассамблеи европейских регионов, субсидиарность должна рассматриваться как необходимый баланс между параллельно развивающимися на континенте процессами глобализации/европеизации, с одной стороны, и регионализма, с другой20. Кроме того, введение в политическую практику и идеологию данных государств общеевропейской компоненты парадоксальным образом делает традиционное противостояние "центр (столица) - регионы" менее конфликтным. Внутригосударственные регионы как бы отходят в сторону от прямого выяснения отношений с национальным центром, получая новые уже трансграничные возможности для своего самовыражения. Звучат предложения и по реформе системы выборов в европейский парламент, проведения их не по национальным, а по региональным уровням и квотам.
Как у всякого явления, у процесса регионализации в Европе есть и оборотная сторона медали. Одним из негативных последствий этого, как предполагают эксперты, может стать рост коррупции на региональном и локальном уровнях в связи с более широкими внешними возможностями, открывающимися перед регионами, и в то же время значительно меньшей, по сравнению с центральным уровнем власти, отлаженностью контрольных органов.
Отдельно в связи с этими процессами стоит остановиться на регионе ЦВЕ, на том большом стимуле, который процесс присоединения к ЕС дает к развитию регионализации в странах данного региона. Становится все более очевидным, что регионализация, в т. ч. зарождение и усиление внешних межрегиональных связей в этих странах идут в авангарде тех перемен, которые происходят в странах ЦВЕ в связи с их вступлением в ЕС. Часто именно межрегиональное сотрудничество (как в форме еврорегионов, так и в целом) называют наиболее мощным повседневным инструментом по подготовке стран Центральной и Восточной Европы ко вступлению в ЕС.
Все более очевидной становится серьезная социальная трансформация, наблюдаемая в странах и обществах Центральной и Восточной Европы. Резкое усиление национальной консолидации, которое характеризовало эти страны на этапе распада биполярной системы и связывалось с идеологемами "национального освобождения" и "возвращения в европейскую семью народов", кажется уже выполнило свое историческое предназначение. По мере того, как "освобождение" произошло окончательно и бесповоротно, а "возвращение в Европу" идет полным ходом (через присоединение к НАТО и приближение горизонтов вступления в ЕС), уровень и напряженность национальной консолидации в этих странах значительно снижаются. На смену обретению (по негативу) национальной идентичности в этих странах приходит осознание своей общеевропейской идентичности, и существующий набор европейских идеологем постепенно начинает играть все более значимую роль в общественном мнении в ЦВЕ. Одной из таких идеологических установок является усиление внешней роли регионов. Надо отметить, что почва для ее восприятия в ЦВЕ уже в значительной степени подготовлена процессами становления и резкого развития местного и регионального самоуправления, которые проходят в странах этого региона.
Активный процесс становления местного самоуправления и выхода его и на региональный уровень является одной из наиболее характерных черт в динамике внутриполитического развития в странах ЦВЕ. Последствиями этого процесса являются, с одной стороны, консолидация локальных сообществ, которые начинают ощущать себя как автономную данность с собственной замкнутой идентичностью, а с другой стороны, вызревание чувства самодостаточности собственной власти со стороны управленческих (квази-политических) элит этих локальных и региональных сообществ. Соответственно, по тенденции, роль центральных властей и государства в целом в их глазах постепенно трансформируется из определяющей доминанты в некую общую надстройку, которая призвана лишь коррелировать некоторые базовые процессы (оборона, основы валютной политики и некоторые другие) и не вмешиваться в повседневное управление, которые локальные и региональные сообщества осуществляют сами по себе.
Центральные правительства этих стран находят и свою тактическую выгоду в этом процессе автономизации управления на местах и в регионах. Необходимость (по правилам европейского хорошего тона) реализации принципов местного и регионального самоуправления дает для них весьма удобный предлог для того, чтобы переложить часть серьезных финансовых расходов на реализацию процессов "демократического транзита" в экономике, социальной сфере и управлении на местные и региональные органы, снижая тем самым финансовую нагрузку на государство в целом21.
Эти процессы децентрализации власти и управления, и укрепления региональной идентичности стимулируют регионы стран ЦВЕ и к самостоятельному выходу на внешнюю арену, тем более, что современные европейские идеологемы (принятые в ЕС и СЕ) всячески это поощряют. Формируется и круг проблем, которые регионы как правило решают на внешней сцене непосредственно между собой, минуя государства. Это вопросы культурного сотрудничества, обмена опытом по повседневному управлению, вопросы внешней торговли товарами и услугами, производимыми в данных регионах, а также поиск инвестиций для крупных региональных проектов. Еще раз стоит подчеркнуть, что европейская идеологическая среда позволяет регионам осуществлять такого рода внешние связи как в рамках непосредственно соседского, приграничного сотрудничества, так и на общеевропейском уровне. Немаловажным стимулом к внешней активности регионов ЦВЕ являются и открывающиеся возможности к получению прямой финансовой поддержки непосредственно от структур и фондов ЕС в рамках "pre-accession strategy". Отметим в этой связи, что Кельнский саммит Европейского совета в июне 1999 г. недвусмысленно ориентировал Европейский инвестиционный банк на выполнение этой задачи.
В связи с этой интенсификацией контактов между ЕС и странами ЦВЕ следует обратить внимание и на еще один важный феномен политической жизни государств ЦВЕ. В последние годы все более определяющим фактором внутренней политики этих государств становится внешний актор - Европейский Союз. Процесс вступления этих государств в ЕС привел к тому, что среднесрочное развитие практически всех областей внутренней политики в странах ЦВЕ следует рассматривать через призму образцов и постулатов ЕС, которые государствам региона необходимо скопировать чем скорее, тем лучше. Вопрос о том, насколько эти ЕС-овские модели организации управления можно будет безболезненно адаптировать в условиях постсоциалистических обществ с их структурным дисбалансом в экономике и структурной коррупцией22, остается открытым. По словам венгерского эксперта Андраша Шайо, политические элиты стран региона чувствуют себя обязанными создать "нечто адекватное по форме, чтобы быть принятыми Западом"23. Обратной стороной необходимости для стран региона полностью воспринять и воспроизвести acquis communautaire перед своим вступлением в ЕС может стать насильственная ломка многих процедур и институтов, путем которых традиционно осуществлялось управление в этих странах. Объясняя такую тенденцию, чиновники Евросоюза прямо заявляют, что это "восточноевропейские государства присоединяются к нам, а не мы к ним"24. Таким образом становится вполне правомерным моделировать среднесрочную политику государств в ЦВЕ, основываясь на концепциях зависимого развития25. Это предоставляет исследователям пронаблюдать в чистом виде своего рода реальный эксперимент по воплощению теории зависимого развития на практике, поскольку вся стратегическая динамика политического процесса в странах ЦВЕ в среднесрочной перспективе определяется и корректируется внешним негосударственным актором (ЕС) в не меньшей степени, чем самими национальными правительствами в этих государствах. Итоги этого эксперимента в реальном времени могут внести весомый вклад в теоретическое осмысление современной мировой политики.
Этой же зависимостью от внешнего актора можно объяснить и вышеупомянутое стимулирование регионализма в странах ЦВЕ. Однако помимо необходимости volens nolens воспринять западноевропейские парадигмы регионализма, почва для него была вполне подготовлена самой спецификой постсоциалистических стран ЦВЕ. Прежде всего крах сверхцентрализованных социалистических режимов в качестве естественной реакции вызвал рост общественных ожиданий перед процессом территориальной децентрализации власти в государствах региона. Влияние этих регионалистских настроений в общественном мнении проявилось и в популярности в ЦВЕ концепций того, что регионы должны стать своего рода "мостом", который оптимально связал бы нарождающееся гражданское общество с центральными властями в государстве, этим же в том числе было вызвано и распространение в политических и экспертных кругах ЦВЕ либералистских концепций организации власти вообще, в которых самостоятельности внутригосударственных регионов как правило отводилось большое место26.
Такой позитивный настрой общества по отношению к территориальной децентрализации в соединении с повседневными экономическими трудностями и нестабильностью переходного периода к демократии и рынку привел к тому, что среди достаточно широких слоев общества в странах ЦВЕ все более заметное место начала занимать идеализация локализма и регионализма27. А это в свою очередь можно считать ключевым моментом в становлении региональной и локальной идентичности в глазах населения и ее постепенной конкуренцией с идентичностью общенациональной. Более того, как это ни парадоксально на первый взгляд, стремление обществ региона всеми силами "вернуться назад в Европу" и активное педалирование в связи с этим собственной общеевропейской идентичности прекрасно уживается с ростом локалистских и регионалистских настроений. Это можно объяснить тем, что оба этих отхода от национальной идентичности в своей совокупности прекрасно укладываются в известную связку понятий "большая родина - малая родина", которые начинают наполняться качественно новым содержанием в условиях европейской интеграции28.
Эти новые идеологические парадигмы находят для себя и вполне реальные экономические обоснования. Наиболее развитые регионы ЦВЕ в случае усиления своей самостоятельности и выхода на общеевропейскую сцену могут приобрести гораздо больше выгод, чем они имеют в рамках только одного переходного от социализма к демократии государства. Слаборазвитые регионы, в свою очередь, также могут побороться за более широкую самостоятельность для поиска средств на поддержку из региональных фондов и фондов сплочения ЕС. Кроме того, для них возникает новая психологическая дилемма: что лучше - быть глухим углом, скажем, Польши или глухим углом Европы? В этой связи вполне вероятно, что "бедные" и "маргинализированные" в национальных рамках регионы могут гораздо более обычного стремиться использовать подвернувшиеся условия и выйти на внешний, общеевропейский уровень.
Весьма важным для развития регионализма в странах ЦВЕ представляется и институциональное оформление региональной самостоятельности, а также внедрение на региональный уровень форм самоуправления. Здесь ситуация в ведущих странах региона отлична друг от друга. Самоуправление на региональном уровне в Венгрии было введено сразу же после краха социалистического режима на рубеже 1990- х гг. В Польше решение об этом было принято в 1998 г. Подписание президентом Польши Александром Квасневским 20 июля 1998 г. закона о реорганизации местного самоуправления в стране, выведение его на более высокий региональный уровень, параллельное учреждение промежуточного между регионами (воеводствами) и общинами (гминами) звена управления - повятов и резкое сокращение числа воеводств29 - все это может вывести потенциальную регионализацию Польши на качественно более продвинутый уровень. В Чехии тенденции общества к становлению регионализма усугубляются тем фактом, что в ходе административной реформы 1990 г. провинции как промежуточный уровень организации власти были отменены, в результате чего между центральным правительством и массой фрагментированных муниципальных образований остались только рудименты районных структур управления, которые не имеют представительной составляющей. Все это создает понятные сложности в организации управления, в частности потенциала районных структур часто бывает недостаточно для того, чтобы эффективно координировать межмуниципальное развитие, а решать все серьезные проблемы на уровне центральных властей достаточно сложно. Поэтому, особенно в возможном преддверии вступления в ЕС с его акцентом на высоком уровне регионального развития, в Чехии вполне ожидаемо может развернуться своего рода "борьба" за восстановление провинций, что резко усилит региональную идентичность граждан, причем на a priori конкурентной основе по отношению к их общенациональной идентичности.
С другой стороны, диалектика современного политического развития в странах ЦВЕ приводит и к тому обстоятельству, что усиление регионализма в них происходит не только в связи с процессом присоединения к ЕС, но и вопреки ему. Действительно, вышеизложенные осуществление внешнего воздействия со стороны ЕС на внутреннюю экономическую политику этих стран и реализация в них концепции зависимого развития приводят к тому, что ради великой цели - вступления в ЕС - приносятся в жертву субъективные интересы целых хозяйственных отраслей и групп. Все это приводит к подспудной, а иногда и открытой консолидации пострадавших от этого процесса (к примеру, в Польше, по ряду экспертных оценок, вполне возможна активизация анти-ЕСовских лоббистских групп в ходе следующих выборов в парламент). Этот же фактор приводит к усилению регионального сплочения в тех монохозяйственных регионах, традиционная экономика которых может значительно пострадать от присоединения к ЕС. Среди них можно назвать аграрные и угольные регионы Польши, районы по-социалистически крупных заводов в Чехии и др. Становление и укрепление такого регионализма будет носить уже негативный характер по отношению к ЕС.
В итоге можно заключить, что в результате всех этих процессов в Европе сейчас весьма зримо идет становление и развитие качественно нового типа акторов в международных делах - сегодняшних внутригосударственных регионов30. Учет и использование в практической политике этого явления может оказаться полезным и для России, являющейся главным восточным соседом и "крупнейшим партнером" ЕС31.
Прагматичный учет в нашей политике этого фактора может проявиться в следующем. С одной стороны, прямой выход на европейские регионы может придать новый стимул нашей внешнеторговой и инвестиционной политике, привести к дополнительным возможностям развития для наших групп регионов, близлежащих к ЕС (Калининградская область, Северо-Запад).
Кроме того, налаживание такого конструктивного повседневного сотрудничества с регионами Европы в целом и ЦВЕ в особенности может стать первостепенным фактором, способным оказать влияние на постепенное стирание негативного образа России, который закрепился в общественном мнении в ЦВЕ и начинает (в связи с Чечней и "русской мафией") оформляться в общественном мнении Западной Европы. Стратегическая значимость преодоления такого негатива представляется для России несомненной.
Далее, исходя из вышеописанных закономерностей, Россия при выработке своей политики по отношению к странам ЦВЕ может эффективно учитывать становящуюся все большей реальностью парадигму зависимого развития, в соответствии с которой начинает строиться как региональная, так и общенациональная политика государств ЦВЕ. Соответственно, при решении тех или иных вопросов может быть целесообразным обращение к внешним по отношению к ЦВЕ центрам принятия решений в ЕС, к своего рода "новой метрополии", которая может оказать если не определяющее, то значимое воздействие на политику данных государств.
Кроме того, проходящее параллельно усилению обще-ЕС-овских институтов укрепление регионализации в Европе, может парадоксальным внешне образом привести к тому, что вместо широко распространенных прогнозов консолидации Европы в единую супердержаву - ЕС, произойдет обратный процесс ее конгломеративности32 в амальгаму Европы регионов. Учет подобной динамики в ЕС может также оказаться очень полезным для России. Если мы хотим по-прежнему продолжать быть самостоятельным и значимым актором на европейской арене, то использование региональных особенностей и противоречий внутри ЕС поможет нам найти новые нестандартные пути в организации нашего диалога как с ЕС в целом, так и с составляющими его национальными государствами.
Оценивая влияние усиления регионов в ЕС на Россию33, необходимо также отметить то воздействие, которое оно может оказать на будущее развитие федерализма в России. С одной стороны, регионализация в ЕС и самостоятельный выход регионов Европы на международную сцену может дать позитивный стимул для реализации на практике конституционных атрибутов регионов нашей страны в качестве субъектов федерации (среди них следует особо отметить право регионов на осуществление международных и внешнеэкономических связей), особенно ярко это может проявиться в вышеупомянутой с ЕС приграничной зоне. Но с другой стороны не менее очевидным является и то, что регионалистский опыт ЕС как соблазнительный пример может стать ощутимым вызовом стабильности российского федерализма, а при крайних сценариях (с учетом специфики текущего момента) - дать толчок к развитию центробежных сил в стране и ее дезинтеграции.
Поэтому попытки полного и некритического перенесения ЕС-овских образцов на российскую почву могут иметь больше деструктивных, чем положительных последствий. Вот почему автор далек от мысли, чтобы подобно экспертам из Татарии призывать к тому, чтобы копировать в наших условиях ЕС-овскую практику регионального развития34.
Следует отметить и то, что регионализация в странах Европы не проходит сейчас сама по себе. Она тесно связана с базовым по отношению к ней процессом надгосударственной интеграции в ЕС, а во многом является его внешне парадоксальным последствием. В рамках данной статьи мы попытались показать, что одним из среднесрочных результатов этого амбивалентного процесса может стать размывание национальных государств в ЕС, которые все больше будут становиться ненужным промежуточным звеном в новой политической системе. Однако все это не оставляет регионы ЕС один на один с внешним миром, они в любом случае остаются под сенью ЕС в целом. В этой связи по отношению к "Европе регионов" типологически более корректным было бы не призывать к качественно иной по отношению к Конституции самостоятельности регионов России, но выдвинуть футурологическую гипотезу "СНГ регионов". Однако вполне очевидно, что не только ее реализация, но даже и дискутируемая на практическом уровне постановка такого вопроса вряд ли являются возможными в среднесрочной перспективе в силу крайне низкого уровня реального сплочения, а также уровня жизни в СНГ. Не следует забывать, что процесс интеграции в Европе осуществлялся с крайней осторожностью и постепенностью, и прошло почти пятьдесят лет, прежде чем координирующие структуры ЕС стали приобретать ощутимо надгосударственный характер, а с другой стороны все это создало условия для процесса регионализации. Попытки же осуществления столь исторически масштабных процессов в краткосрочный период вряд ли приведут к чему-либо иному, чем к очередному коллапсу экономик, расцвету региональной и локальной коррупции (об опасности которой мы писали выше) и падению жизненного уровня граждан.
В этой связи, если уж вести речь о восприятии регионалистского опыта ЕС, то автору представляется гораздо более продукивным рассуждать об усилении региональной компоненты внутри создаваемого Россией и Белоруссией Союзного государства. Здесь, во-первых, можно говорить о качественно более высоком уровне интеграции, чем в СНГ в целом, а во-вторых, динамика пост-советского развития обеих стран привела к тому, что многие субъекты РФ начали устанавливать наиболее активные внешние связи именно с Белоруссией (как с ее центральными ведомствами, типа министерства ВЭС, так и с областями). Именно здесь российскими регионами подписано большое число соглашений о сотрудничестве в экономической и социальной сферах, ряд регионов открыл в Белоруссии свои представительства. Поэтому более активное постулирование принципов межрегионального взаимодействия способно оказать весьма позитивный эффект на будущее Союзного государства, поскольку оно лишь закрепит уже существующую динамику связей, будет способствовать межгосударственному сплочению в рамках Союзного государства в целом и, как представляется, никоим образом не станет фактором риска для целостности составляющих Союзное государство государств35. Конкретно, этот процесс мог бы найти свое институциональное выражение в создании Комитета регионов Союзного государства (по аналогии с Комитетом регионов ЕС). Этот комитет мог бы быть замкнут либо на государственного секретаря Союзного государства, либо на союзное правительство в целом. Избираемый на основе постоянной ротации председатель Комитета регионов мог бы на правах наблюдателя входить и в Высший государственный совет. Соответственно, региональная компонента могла бы быть усилена и при формировании палат союзного парламента. Российские квоты по крайней мере одной из этих палат могли бы заполняться на основе пропорционального представительства существующих в РФ межрегиональных ассоциаций. Все эти меры могли бы приблизить пока еще неконкретную идею Союзного государства к реальным региональным хозяйственным комплексам в России и Белоруссии. А это в свою очередь сделало бы выгоды интеграции более наглядными и привлекательными для граждан обеих стран, чье мнение при заключении Договора о создании Союзного государства было сейчас фактически обойдено. (Развитая демократическая практика требовала в данном случае проведения референдумов по ратификации Договора, а не подмены их советским эрзацем в виде сверхбыстрого "всенародного обсуждения").
В самой же России (взятой вне контекста Союзного государства) региональное развитие следует нацелить не на копирование ЕС-овских моделей, но на прагматичное извлечение выгод от приграничного и иных форм взаимодействия с регионами ЕС непосредственно для субъектов Российской Федерации. Существующие конституционные основы федеративных отношений в России вполне позволяют его эффективно осуществлять, если только на практике они не будут ограничиваться унитаристским диктатом Центра и рудиментами этно-федералистской демагогии советского образца (которые обнаруживают явное несоответствие Конституции, провозгласившей Россию федерацией равноправных субъектов). Позитивным шагом вперед в этом направлении является включение в текст принятой в октябре 1999 г. "Стратегии развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (2000-2010 гг.)" положения о том, что контакты регионов России с регионами в ЕС в экономической и гуманитарной сферах не только признаются правомочными со стороны Федерации, но и поощряются ей36. Таким образом Россия официально провозгласила отказ от унитаристского замыкания всех контактов с ЕС только на центральный уровень и от ограничения самостоятельной конституционной деятельности регионов в данной сфере. В том случае, если это заявление будет подкреплено реальной региональной и европейской политикой российских федеральных структур, плоды межрегионального сотрудничества с ЕС могут стать вполне ощутимыми и значительными37. В таких рамках (и при необходимом наличии корректного федерального контроля) усиление связей регионов Северо-Запада России с ЕС уже не придется рассматривать в перспективе их отделения от России, на чем уже начали заострять внимание эксперты38. Напротив, при таких условиях взвешенной региональной политики процесс своего рода "вестернизации" российского Северо-Запада может стать не вызовом единству Федерации, но напротив будет способствовать сближению России с Европейским Союзом, а через это - и утверждению России в Европе в целом, а не ее маргинализации и карикатуризации в качестве "беспокойного восточного соседа". В таком случае "пилотным" регионом России по апробации повседневного и стабильного сотрудничества с ЕС может стать не только маленький эксклав - Калининградская область39 (как это провозглашено в вышеупомянутой Стратегии)40, но весь "вестернизированный" российский Северо-Запад в целом - от Мурманска и Архангельска - через Карелию, Санкт-Петербург, Новгород - до Пскова, а возможно и шире. Надо только понимать, что "вестернизация" означает серьезные управленческие и мировоззренческие трансформации, предполагающие качественные изменения инвестиционной политики, гарантий прав внешних инвесторов, прозрачности и предсказуемости управленческих решений, устранение причин для существующей сейчас системной коррупции, искоренение "культуры неплатежей" и т. д. Уже сделанные первые шаги такой инвестиционной трансформации, предпринятые Новгородской областью41, дают основания надеяться, что подобные перемены в России возможны.
В целом нужно отметить, что процесс формирования в ЕС новых акторов на международной арене в лице внутригосударственных регионов с каждым днем становится все большей реальностью. Сможет ли Россия использовать этот процесс к своей пользе, или же, напротив, он окажет деструктивное воздействие на Россию, или вообще нас не затронет - зависит от российских политиков и от российских граждан.

< Назад   Вперед >
Содержание