Региональное и местное самоуправление

Региональная и местная власть в СССР сформировалась на основе советов, превратившихся в структуры новой государственной власти. Особенностью советской региональной структуры было отсутствие разделения властей по вертикали: вся система советов на всех уровнях представляла собой единую государственную власть, функционирующую на принципах демократического централизма. Под местной понималась власть во всех административно-территориальных образованиях кроме республик. В РСФСР, таким образом, в нефедерированных ATE первого порядка (края, области) власть именовалась местной, в отличие от власти в автономных республиках и по аналогии с властью на уровне населенных пунктов и районов. Это еще раз подчеркивало различия между национально-территориальными автономиями и "обычными" регионами.
Формально основной структурой региональной (в том числе местной) власти являлись советы. Функции исполнительной власти выполняли исполнительные комитеты, аналог региональных правительств, которые избирались депутатами советов из своих рядов.
Выборность советов при этом претерпела важные изменения. На первом этапе использовалась система многоступенчатых выборов, когда население (притом ограниченное по избирательному цензу только "трудящимися" категориями) выбирало депутатов в населенных пунктах. Советы более высокого уровня формировались с помощью делегирования из советов нижестоящих уровней. Всенародные выборы советов на всех уровнях были введены после 1936 г. (республиканские советы избирались на четыре года, местные — на два года). В 1977 г. срок полномочий советов был немного увеличен: в республиках — до пяти лет, в других ATE — до двух с половиной лет.
Автономия советов была ограничена принципами демократического централизма, предполагавшего жесткую властную иерархию. Вышестоящие органы власти имели право приостанавливать или отменять решения нижестоящих. Существовала двойная подотчетность исполкомов — перед своими советами и перед вышестоящими исполкомами.
В действительности ключевыми структурами региональной власти в СССР стали партийные комитеты, действующие на принципах демократического централизма.
На самом первом этапе доминирование партийной власти не было столь очевидным. Достаточно вспомнить, что В.И. Ленин, являясь главой государства, занимал пост председателя Совнаркома, т.е. исполнительного органа власти, действовавшего при ВЦИК — Всероссийском исполнительном комитете Советов. На региональном уровне в первые годы после революции ключевыми все-таки были органы советов.
Формирование партийной власти как несущей конструкции региональной власти следует связать с именем И.В. Сталина, который стал генеральным секретарем ВКП(б) в 1922 г. После смерти В.И. Ленина и вплоть до распада СССР глава государства был генеральным (или первым) секретарем ЦК КПСС. Это предопределяло доминирование партийных комитетов и их руководителей на региональном уровне %. Таким образом, первым лицом в регионе становится первый секретарь соответствующего регионального комитета КПСС. Советы и их исполкомы оказываются в подчиненном положении, под партийным контролем.
В советский период формируется и новая региональная элита. Ее основу составляет партийно-хозяйственная номенклатура, целиком состоящая из членов КПСС и занимающая все ключевые позиции во властных структурах, а также на производстве. Укоренение и стабилизация региональных элит происходят в послевоенный период. На этом этапе резко замедляется ротация региональных должностных лиц, все чаще региональными руководителями становятся местные уроженцы (в автономиях — представители титульных национальностей). Усиливается и приток в центр "свежей крови" из регионов. Как результат, появляется типичный для эпохи "застоя" феномен первого секретаря, занимающего свой пост 10 и более лет. По ситуации на 1981 г. первый секретарь обкома КПСС в России занимал свою должность в среднем 10 лет". Возникает феномен, который западный исследователь Дж. Хоф в своем классическом труде еще в 1960-е гг. назвал "советскими префектами" [Hough, 1969]. И важно отметить, что первый секретарь рассматривается им не просто как ставленник центра, проводящий в жизнь его политику. Врастая в "почву", превращаясь в лидера подлинно региональной элиты, первый секретарь выступает в роли посредника в отношениях между центром и регионами [Верт, 2003, с. 443]

< Назад   Вперед >
Содержание