Системы региональной власти

Региональная государственная власть на уровне субъектов федерации (далее — просто региональная власть) представлена в России двумя ветвями власти — исполнительной и законодательной (в качестве синонима законодательной власти в отношении регионального уровня также используется понятие "представительная власть") [Гельман, 1998; Нечаев, 2000; Органы государственной власти..., 1998].
Судебная власть представляет собой отдельную, особым образом организованную систему. В российских условиях нельзя рассматривать региональную судебную власть как разновидность региональной власти в связи с наличием единой системы федеральных судов разного территориального уровня, включая региональные и районные суды. Исключение составляют конституционные (уставные) суды, создаваемые в отдельных регионах по собственной инициативе и никак не подчиненные Конституционному суду Российской Федерации, и, с оговорками, мировые судьи, представляющие собой суд низшей инстанции и, в терминах политической регионалистики, самого низкого территориального уровня.
Задачами региональных конституционных (уставных) судов являются проверка соответствия региональных и местных нормативных актов конституции (уставу) данного региона, а также толкование региональной конституции (устава). Члены таких судов назначаются региональными законодательными собраниями.
Должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов федерации. Мировой судья рассматривает гражданские, уголовные и административные дела в качестве суда первой инстанции. Однако вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям является районный суд, входящий в единую систему судов общей юрисдикции.
Система региональной власти в России формируется в соответствии с двумя принципами.
/. Принцип региональной самостоятельности.
Как гласит ст. 77 российской Конституции, "система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом". Предполагается, что регионы создают системы региональной власти на основе своих представлений о наиболее эффективной и соответствующей местным условиям модели.
2. Принцип общефедеральных стандартов.
Федеральный центр имеет право определять общефедеральные стандарты, обязательные для использования во всех системах региональной власти. Для этого принимаются федеральные законы, имеющие верховенство на всей территории страны. С помощью этих законов центр регламентирует системы региональной власти, определяя, какие параметры обязательны для использования во всех регионах, а какие определяются самими регионами.
Правовое регулирование региональной государственной власти осуществляется российской конституцией, федеральными законами, региональными конституциями (уставами) и иными региональными нормативными актами.
История развития российских систем региональной власти тесно связана с историей современного российского федерализма и постепенным усилением роли принципа общефедеральных стандартов в сравнении с принципом региональной самостоятельности.
В результате "парада суверенитетов" республики стали явочным порядком с помощью собственных законов формировать системы власти, по многим признакам напоминающие таковые в независимых государствах (введение института выборного президента республики и т.п.). Федеральный центр на первых порах практически не регламентировал развитие этих систем.
Переход к выборности региональных руководителей в остальных регионах был очень постепенным и затянулся на несколько лет с 1991 по 1997 гг. Это объяснялось стремлением центра сохранить более жесткий контроль за основной частью страны. При этом использование принципа выборности региональных руководителей не нашло столь широкой и устойчивой поддержки, чтобы считать его консенсусным принципом устройства региональной власти. В 2004 г. всенародные выборы региональных руководителей были вновь отменены.
Регламентация систем региональной власти оказалась очень сложным процессом, и борьба за принятие соответствующего федерального закона продолжалась не один год. Реально принцип общефедеральных стандартов стал использоваться в России только с 1999 г.
История федерального законодательства, посвященного системам региональной государственной власти, начинается вскоре после выборов первого состава Государственной Думы. Весной 1994 г. был представлен проект федерального закона "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Этот закон принят Госдумой в марте 1995 г., но Совет Федерации, в составе которого доминировали представители региональной элиты, наложил на него вето. Вето верхней палаты было преодолено Госдумой. Однако после этого вето на данный закон наложил президент, подыгравший таким образом Совету Федерации.
В 1996 г. началось рассмотрение нового законопроекта по данному вопросу. На протяжении ряда лет этот закон постоянно отклонялся Советом Федерации (в 1997 г., дважды в 1998 г., еще раз в 1999 г.), а также президентом (в 1998 г.). Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" был принят только в октябре 1999 г.
Столь длинная история принятия федерального закона объясняется прежде всего сопротивлением региональных элит. Регламентация региональной власти не устраивала региональные элиты, особенно в республиках, поскольку власть там сформировалась в соответствии с собственными представлениями элит о политической целесообразности и статусе субъектов федерации. Региональную исполнительную власть не устраивало неизбежное введение новым законом институтов парламентского контроля за ее деятельностью, развитие системы сдержек и противовесов, которая присутствовала далеко не во всех регионах. Этим объясняются действия Совета Федерации, который на том этапе представлял интересы региональных элит и прежде всего — региональной исполнительной власти. Президентская власть в России во многом подыгрывала региональной исполнительной власти, поскольку была заинтересована в укреплении своих позиций на местах. Однако в 1999 г. федеральный центр принял принципиальное решение в пользу нового закона, который оказался в числе последних законов, принятых незадолго до отставки Б. Ельцина и определивших развитие ситуации в сторону дальнейшего усиления регламентации уже при В. Путине.
Федеральный закон исходит из указанной выше конституционной нормы, предполагая, что система органов государственной власти устанавливается самими регионами. В то же время закон определяет, что образование, формирование, деятельность и полномочия органов региональной государственной власти регулируются как федеральным, так и региональным законодательствами. Федеральный закон не случайно носит название закона "об общих принципах", т.е. имеет рамочный характер. Хотя многие параметры региональной государственной власти определены в нем весьма четко и не допускают региональных вариаций.
Сформировавшаяся в России система региональной власти, общая для всех субъектов федерации, включает следующие органы власти:
• высшее должностное лицо субъекта федерации (используется также синоним "губернатор"');
• высший исполнительный орган государственной власти, который возглавляет высшее должностное лицо;
• законодательный (представительный) орган государственной власти (также его можно называть институтом регионального законодательного собрания, легислатуры, или ассамблеи).
В России для законодательной ветви региональной государственной власти используется принцип выборности. Проводятся выборы депутатов в законодательный (представительный) орган государственной власти. В то же время принципы формирования губернаторского корпуса в постсоветской России неоднократно менялись в связи с общим неустойчивым форматом отношений между центром и регионами и постоянным стремлением центра осуществлять более жесткий контроль за деятельностью региональной исполнительной власти.

< Назад   Вперед >
Содержание