2.11.4. Інститути та інструменти регулювання
міжнародного туризму в Україні
Виходячи з такого розуміння сутності туризму та характеру його забезпечення, можна стверджувати, що в Україні є можливості для задоволення практично всіх видів туристичних потреб. Усвідомлення важливості розвитку туристичного бізнесу в Україні дістало своєрідне вираження у прийнятті Верховною Радою 15 вересня 1995 р. закону «Про туризм». Метою Закону, як визначено в самому документі, є створення правової бази для становлення туризму як високорентабельної галузі економіки та важливого засобу культурного розвитку громадян, забезпечення зайнятості населення, збільшення валютних надходжень, захисту законних прав та інтересів туристів і суб’єктів туристичної діяльності, визначення їхніх обов’язків і відповідальності.
Юридичною базою Закону «Про туризм» є Конституція, що природно для демократичної держави, а окремі аспекти цільового об’єкта врегулювання підлягають дії й інших законів, регламентуються (стимулюються) за допомогою підзаконних актів.
У самому ж Законі «Про туризм» було визначено, що туризм є одним із пріоритетних напрямів розвитку національної культури й економіки. Проте увага до цієї галузі національної економіки, як і до фінансових проблем, які ускладнюють реалізацію наявного потенціалу туристичних ресурсів, явно недостатня.
Головним державним органом, що здійснює регулювання відносин у сфері туризму, згідно з Законом «Про туризм», є Державний комітет України з туризму, який забезпечує комплексну реалізацію відповідної державної політики, здійснює ліцензування залучених до туризму фірм та сприяє розвиткові у галузі конкурентного середовища. На нього покладена відповідальність і щодо координації дій міністерств і відомств у справах, що стосуються розвитку туризму. Комітет бере участь і в законотворчому процесі з питань туризму, у підготовці відповідних нормативних актів.
Перелік формальних вимог, які держава може надавати туристам, було наведено в Додатку до Гаазької декларації Міжпарламентської конференції з туризму. Він зводиться до таких пунктів:
a) паспорти і візи;
б) валютний контроль і контроль за обміном валюти;
в) митні правила;
г) медична формальність.
Можна стверджувати, що перші три пункти підпадають під сферу компетенції прикордонних та митних служб у місцях перетину державного кордону України. Щодо останньої позиції, то медичні формальності для громадян, які виїжджають з території України, як правило, залежать від законодавства та адміністративної системи приймаючої сторони. Туристи, що приїздять в Україну, користуються, як правило, системою медичного страхування, яка є більш розвинутою, ніж в Україні, отже, цей факт дещо звужує сферу компетенції відповідних українських інститутів медичного контролю.
У Законі «Про туризм» спеціально регламентовані повноваження Державного комітету України з туризму. Зокрема, відзначається, що він представляє і реалізує інтереси України у галузі туризму у відносинах з іншими країнами на міжвідомчому рівні, а також у міжнародних туристичних організаціях, укладає у встановленому порядку міжнародні договори з питань туризму. За погодженням з Кабінетом Міністрів України Державний комітет України з туризму відкриває в зарубіжних країнах туристичні представництва, які сприяють розширенню зв’язків і поширенню об’єктивної інформації про туристичні можливості України, збільшенню потоку іноземних туристів.
Зі Статті 4. Органи державної виконавчої влади
в галузі туризму Закону України «Про туризм»
Центральним органом державної виконавчої влади в галузі туризму є Державний комітет України з туризму.
Державний комітет України з туризму…:
• реалізує державну політику в галузі туризму і несе відповідальність за подальший його розвиток;
• бере участь у підготовці проектів законодавчих та інших нормативних актів з питань туризму. В межах своїх повноважень розробляє і затверджує нормативні акти, узагальнює практику застосування законодавства та вносить пропозиції щодо його вдосконалення;
• визначає перспективи та напрями розвитку внутрішнього та міжнародного туризму, його матеріально-технічної та соціальної бази, забезпечує їх виконання;
• координує діяльність міністерств і відомств, туристичних підприємств та організацій незалежно від форм власності у питаннях, пов’язаних з прийомом та обслуговуванням туристів в Україні та організацією туристичних поїздок за кордон;
• організує інформаційну, рекламну та видавничу діяльність з питань туристичної діяльності;
• сприяє розвитку конкуренції на ринку туристичних послуг, створює рівні можливості на ньому для всіх суб’єктів підприємництва незалежно від форм власності;
• здійснює ліцензування (позбавляє ліцензій) діяльності суб’єктів підприємництва незалежно від форм власності, що надають туристичні послуги. Разом з Державним комітетом України зі стандартизації, метрології та сертифікації встановлює державні стандарти у сфері туристичних послуг, проводить сертифікацію та атестацію туристичних підприємств, контролює виконання ними умов та правил прийому й обслуговування туристів;
• організує підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації туристичних кадрів, проведення науково-дослідних робіт у галузі туризму;
• бере участь у зовнішньоекономічній діяльності в галузі туризму, представляє інтереси України з питань туризму в інших країнах та міжнародних організаціях, укладає відповідно до чинного законодавства міжнародні угоди, відкриває туристичні представництва за кордоном.
Рішення Державного комітету України з туризму, що регулюють питання туризму та видані в межах його повноважень, є обов’язковими для міністерств і відомств, місцевих органів державної виконавчої влади, суб’єктів підприємництва незалежно від форм власності, туристів.
Сама держава бере на себе обов’язок забезпечувати захист законних прав та інтересів іноземних туристів відповідно до чинного законодавства України та міжнародних договорів і угод, в яких бере участь Україна. Разом з тим держава гарантує захист законних прав та інтересів громадян України, які здійснюють туристичні подорожі за кордон. Водночас відзначається, що громадяни України, які здійснюють туристичні подорожі за кордон, зобов’язані дотримуватися вимог законодавства країни перебування.
Закон «Про туризм» визначає й інші органи державної виконавчої влади в галузі туризму, зокрема місцеві органи. Взагалі специфікою даної сфери соціально-економічного буття є особливо вагома роль місцевих (відповідних обласних, міських, районних органів влади), оскільки кінцевий результат має синтетичний характер і відображає стан історико-культурних та природних об’єктів, характер роботи комунальних служб, транспорту та інших об’єктів комунальної власності і суто місцевого регулювання.
Зі Статті 4. Органи державної виконавчої влади
в галузі туризму Закону України «Про туризм»
Місцевими органами державної виконавчої влади в галузі туризму є відповідні структурні підрозділи у складі органів державної виконавчої влади в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, які підпорядковані цим органам влади та Державному комітету України з туризму. У разі необхідності в місцях пріоритетного розвитку туризму зазначені органи можуть створювати представництва (бюро).
Повноваження місцевих органів державної виконавчої влади в галузі туризму визначаються положеннями про них, які затверджуються місцевими органами державної виконавчої влади за погодженням з Державним комітетом України з туризму.
У Законі «Про туризм» закладено положення про створення Національної ради з туризму, яка має бути позавідомчим колегіальним органом, створеним з метою координації діяльності міністерств і відомств України в галузі туризму. Це пов’язано з прагненням забезпечити незалежний та неупереджений погляд на актуальні проблеми галузі, який би синтезував підходи, властиві як спеціалізованому бізнесу, так і владному апарату.
Основним практичним суто адміністративним інструментом впливу на туристичний ринок у країні є ліцензування туристичної діяльності, яке здійснює Державний комітет України з туризму (або місцеві органи державної виконавчої влади в галузі туризму, якщо Держкомтуризм делегував їм таке право).
Згідно з Законом України «Про туризм» (Стаття 13), ліцензуванню підлягають такі види туристичної діяльності:
• організація прийому та обслуговування іноземних туристів в Україні (іноземний туризм);
• організація прийому та обслуговування вітчизняних туристів в Україні (внутрішній туризм);
• організація туристичних поїздок за межі України (зарубіжний туризм);
• екскурсійна діяльність;
• організація масового та оздоровчо-спортивного туризму.
У суб’єктному аспекті під таке ліцензування (Ст. 14) підпадають туристичні агентства, бюро подорожей, бюро екскурсій, екскурсійні бюро, бюро з прийому туристів, туристичні оператори, готелі, мотелі, кемпінги, туристичні комплекси і бази, інші юридичні особи незалежно від форм власності та фізичні особи, що здійснюють туристичну діяльність, передбачену їх статутами або положеннями. Передбачено також обов’язкову сертифікацію готельних послуг та послуг харчування (Ст. 15).
Закон «Про туризм» установлює обов’язковий порядок страхування туристів (медичного та від нещасного випадку) суб’єктами туристичної діяльності на основі угод зі страховими компаніями, які мають право на здійснення такої діяльності (Ст. 17).
У ньому міститься регламентація порядку забезпечення безпеки туристів і виконання відповідних робіт, зокрема Державної спеціальної аварійно-рятувальної служби (Статті 26—28).
Найбільш змістовним та розгорнутим документом щодо туристичної сфери серед усіх, що були розроблені та офіційно затверджені в Україні, є Програма розвитку туризму в Україні до 2005 р., що була затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 28 червня 1997 р. Програма містить ґрунтовні оцінки наявного в Україні потенціалу, визначає пріоритети, встановлює етапність виконання конкретних завдань. Щоправда, час спливає, а багато запланованих заходів так і залишаються лише на папері.
Але в програмі є ряд важливих положень, які характеризують її як конструктивну та корисну. Передусім програмою визнається, що туризм посідає незначне місце в економіці України порівняно з державами розвинутого туризму. Надходження від туристичної діяльності становлять в обсязі внутрішнього валового продукту держави лише близько одного відсотка.
Разом з тим у документі відображено й розуміння того, що «туризм може й повинен стати одним з найефективніших засобів виходу країни з тяжкого економічного становища, стимулювання ринкових відносин, активного впливу на розвиток суміжних галузей національної економіки, зайнятість населення, захист навколишнього середовища, поліпшення роботи з охорони пам’яток історії та культури, підвищення фізичного та культурного рівня населення» .
Програма передбачає створення сприятливих умов для входження туристичної галузі України до світового туристичного ринку, що потребує забезпечення на національному рівні відповідної комфортабельності для туристів, упровадження системи стандартів їх обслуговування, гарантій безпеки тощо.
Основними завданнями, які необхідно розв’язати, Програмою задекларовані такі:
• забезпечення пріоритетного розвитку туристичної галузі з урахуванням державних інтересів і відповідно до законодавства України та норм міжнародної туристичної практики;
• підготовка законодавчих та інших нормативних актів, що сприятимуть подальшому розвитку туризму;
• удосконалення організаційної структури галузі, управління нею та її регулювання;
• створення розвинутої інфраструктури туризму;
• освоєння туристично-рекреаційних зон, територій і туристичних центрів;
• визначення напрямів інформаційно-рекламної діяльності, організації маркетингової та екскурсійно-методичної служб;
• стимулювання туристичної діяльності через установлення пільгового фінансування та кредитування;
• формування кваліфікованого кадрового та наукового потенціалу галузі, створення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації туристичних кадрів;
• розроблення принципів і механізму провадження туристичної діяльності з урахуванням необхідності забезпечення ефективного природокористування та охорони навколишнього середовища.
Програмою розвитку туризму в Україні до 2005 р. передбачено розв’язання і ряду інших практичних завдань, а саме:
• щорічне проведення в Україні Міжнародного туристичного салону; широке залучення до участі в ньому потенційних туристичних партнерів із зарубіжжя;
• регулярна участь у біржах, салонах, ярмарках, інших міжнародних туристичних заходах, що проводяться в зарубіжних країнах;
• розширення мережі національних природних парків;
• забезпечення розвитку інфраструктури туризму в:
? залізничних (Ягодин, Чоп, Вадул-Сірет, Кучурган, Зернове, Козача-Лопань),
? морських (Ялтинський морський торговельний порт, Ізмаїльський морський торговельний порт),
? повітряних (Одеський аеропорт, Київський аеропорт «Жуляни»),
? автомобільних (Ужгород, Тиса, Шегині, Порубне, Кучурган, Могилів-Подільський, Доманове, Новоазовськ, Бачівськ, Гоптівка) пунктах перетину державного кордону України.
У документі справедливо відзначається необхідність поєднання потенціалів державного і приватного секторів індустрії подорожей та оздоровлення населення, державних, колективних та змішаних туристичних корпорацій, приватних фірм. Причому як основні джерела фінансування витрат, пов’язаних з модернізацією та реконструкцією об’єктів туризму, розглядаються кошти суб’єктів туристичної діяльності, для яких державою з метою збільшення надходжень від реалізації робіт і послуг створюватимуться сприятливі умови господарювання.
Безумовно правильними слід визнати ідеї щодо поширення акціонування, господарювання на умовах оренди, створення підприємств малого та середнього бізнесу, необхідності ліквідації монополії державних структур та поступової децентралізації управління туристичної діяльності.
Важливими інструментами стимулювання розвитку туризму в Україні є підтримка та розвиток мережі традиційних маршрутів для іноземних і вітчизняних туристів, забезпечення безпеки туристів, охорона навколишнього природного середовища, стандартизація та сертифікація туристичних послуг, запровадження системи єдиної державної статистики туристичної галузі.
На жаль, слід зазначити, що навіть після 10 років незалежного існування України так і не відбулося реального впровадження задекларованих принципів розвитку туризму, зокрема туризму міжнародного. Відтак не було і підстав для повної
імплементації прийнятих законодавчих норм щодо туризму. Разом з тим навіть у Гаазькій декларації Міжпарламентської конференції з туризму міститься положення про те, що Уряди повинні забезпечити базову інфраструктуру для розвитку туризму і вжити спеціальних заходів з підтримки індустрії туризму, що «зароджується», особливо малих підприємств і в регіонах, що розвиваються. Ця підтримка може набувати форми прямих капіталовкладень, фінансових стимулів для приватних капіталовкладень, а також витрат на рекламно-інформаційну діяльність. Отже, цілеспрямована підтримка туристичної галузі в Україні вповні відповідала б загальновизнаним у світі міжнародним нормам
< Назад
Вперед >
Содержание