Территориальный формат местного самоуправления

Территориальными субъектами местного самоуправления, т.е. муниципальными образованиями в соответствии с законом 2003 г. являются:
• поселения, которые делятся на городские и сельские;
• муниципальные районы (они включают поселения и расположенные между ними межселенные территории);
• городские округа;
• внутригородские территории в городах федерального значения. Федеральный закон предполагает обязательное местное самоуправление на
уровне поселений.
Поселение не всегда представляет собой отдельно взятый населенный пункт, оно может включать и несколько небольших населенных пунктов23. Существует различие в принципах образования поселений между территориями с высокой и низкой плотностью населения и в зависимости от числа жителей в одном поселении.
Сельское поселение может включать один населенный пункт с численностью населения свыше 1 тыс. человек или несколько населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек. Для территорий с высокой плотностью населения устанавливается иной критерий — 3 тыс. человек. В ситуациях, связанных с низкой плотностью населения и затрудненной доступностью, поселением может стать и населенный пункт, в котором не насчитывается 1 тыс. человек.
Наряду с параметрами плотности населения24 используются параметры доступности. Так, в случае поселения, включающего несколько населенных пунктов, административный центр должен находиться в пределах пешей доступности в течение рабочего дня. Возможна организация местного самоуправления в населенных пунктах с числом жителей менее 100 человек, которые не признаются поселениями, но и не входят в состав других поселений24.
Обязательное использование поселенческой модели означает распространение двухуровневой модели местного самоуправления на всей территории за исключением городов, получающих статус отдельных городских округов. На первом субрегиональном уровне местного самоуправления находятся муниципальные районы26, на втором — поселения (на практике используют и обратный отсчет, называя поселения муниципальными образованиями первого уровня).
На первом субрегиональном уровне вся территория делится на два типа муниципальных образований — муниципальные районы (которые в свою очередь делятся на поселения, составляющие второй субрегиональный уровень) и городские округа. Практически ликвидируется институт местной государственной власти.
Городские округа являются аналогом прежних городов регионального подчинения. Первые версии закона предполагали установление определенных статистических критериев (численность населения), в соответствии с которыми город может претендовать на статус не внутрирайонного поселения, а городского округа. Однако от четких критериев было решено отказаться. Решение о создании городских округов принимается на уровне самих субъектов федерации. Были отмечены конфликты, связанные с желанием региональных властей понизить статус некоторых городов до уровня поселений. В обязательном порядке городскими округами являются населенные пункты, имеющие особый статус закрытых административно-территориальных образований и наукоградов.
Предусмотрен особый порядок организации местного самоуправления для ряда территорий — городов федерального значения, приграничных территорий, ЗАТО и наукоградов. В трех последних случаях он определяется федеральными законами, а в городах федерального значения — самими городами.
Вопрос организации местного самоуправления в городах федерального значения является одним из самых сложных в российской практике. Городские власти не были заинтересованы в развитии внутригородского местного самоуправления, предпочитая сохранять единую, нерасчлененную власть, функционирующую по принципам властной вертикали. Особенно последовательно этого добивались власти Москвы. В этой связи возник характерный тезис о необходимости сохранить "единство городского хозяйства", который был введен в федеральное законодательство.
Действующий закон предполагает, что создание внутригородских муниципальных образований осуществляется городскими законами с учетом мнения населения. Также региональное законодательство (с целью сохранить единство городского хозяйства) определяет вопросы местного значения и источники доходов местных бюджетов. На практике это позволяет властям городов федерального значения ограничивать полномочия внутригородских органов местного самоуправления, сохраняя абсолютное доминирование общегородской государственной власти.
В результате муниципальной реформы общее количество муниципальных образований увеличилось вдвое — до 24100 (новых муниципальных образований было создано 11612), в основном — за счет создания местного самоуправления на втором субрегиональном уровне — поселений. Выборы органов власти во вновь образованных муниципальных образованиях по закону должны были пройти до 1 ноября 2005 г.

< Назад   Вперед >
Содержание