Договора о разграничении полномочий между центром и регионами

Особой формой разграничения полномочий между центром и регионами являются индивидуальные договора о разграничении полномочий, которые подписываются центром с конкретными регионами. Эта форма разграничения полномочий предусмотрена конституцией и активно использовалась на этапе 1994—1998 гг. [Договорные принципы..., 1999; Чинарихина, 1996].
На первом этапе индивидуальные договора были предназначены для национальных республик и обычно предполагали их наделение большим объемом полномочий в сравнении с другими регионами (нередко в нарушение федерального законодательства). Изначально договор воспринимался как правовой акт, позволяющий закрепить тот или иной регион в составе федерации на особых условиях. Другими словами, это была компромиссная форма отношений с теми регионами, которые претендовали на государственный суверенитет.
Первый по времени договор был заключен с Татарстаном (15 февраля 1994 г.). Напомним, что Татарстан не подписал Федеративный договор о разграничении полномочий и не принял участия в референдуме по проекту российской конституции. В этой совершенно особой ситуации двусторонний договор о разграничении полномочий стал тем самым правовым актом, который определил положение республики в российской территориально-политической системе (в Татарстане распространено мнение, что этот договор определил вхождение республики в состав федерации и условия этого вхождения).
В 1994—1995 гг. такие договора заключались только с республиками и в небольшом количестве. Второй договор был подписан с Кабардино-Балкарией (июль 1994 г.), третий — с Башкирией (август 1994 г.). В 1995 г. договора с центром заключили Северная Осетия, Якутия, Бурятия и Удмуртия.
Главный интерес привлекают договора, заключенные с теми республиками, которые изначально претендовали на особый статус в составе федерации, — Татарстаном, Башкирией и Якутией. Именно они получили наибольшую выгоду от этих договоров.
• Центр фактически признавал за республиками статус суверенных государств. Соответствующие формулировки использовались в тексте договора. В случае с Татарстаном договор по некоторым формулировкам может трактоваться как учредительный и межгосударственный. В других случаях договора, по сути, определяли статус республик как суверенных "государств в государстве" (Башкирия). По целому ряду вопросов республики приобретали полномочия, которые относятся к федеральной компетенции, хотя и не совсем те, которые они декларировали в собственных конституциях или декларациях о суверенитете.
• Республики получали экономический суверенитет — совершенно особые экономические полномочия, позволяющие создать автономный режим. Приобретение республиками экономического суверенитета стало той формой компромисса, на которую согласились республики, признав себя субъектами Российской Федерации. Экономический суверенитет был определен как собственно договорами, так и многочисленными соглашениями, которые от имени федерального центра были подписаны российским правительством.
Например, в случае с Татарстаном экономический суверенитет выглядел следующим образом.
• Республика получает почти полную бюджетную автономию. Она не пользуется трансфертами (финансовой помощью) из федерального бюджета, но ее отчисления в федеральный бюджет минимальны и определяются двусторонним соглашением. Соглашение от 1994 г. определяет взносы Татарстана в бюджет Российской Федерации — 13% налога на прибыль, 1% подоходного налога, НДС — по ежегодно согласуемому нормативу. Республика забирает себе все акцизы и доходы от приватизации.
• Создан мощный институт республиканской государственной собственности, в которую были переведены почти все государственные активы на территории Татарстана. По соглашению 1993 г. имущество государственных предприятий и организаций, иное государственное имущество, находящееся на территории Татарстана, относится к государственной собственности республики (исключение сделано для силовых и некоторых других федеральных структур, отдельных предприятий ВПК).
• Татарстан распоряжается всеми ресурсами на своей территории. В соответствии с соглашением, подписанным еще в 1992 г., органы государственной власти республики решают вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, а также государственными предприятиями, организациями, другим движимым и недвижимым имуществом, расположенными на территории Татарстана, являющимися исключительным достоянием и собственностью народа Татарстана, за исключением объектов федеральной собственности.
• По соглашению от 1992 г. Татарстан самостоятельно контролирует разработку, добычу и реализацию природных ресурсов, прежде всего нефти и продуктов нефтегазохимической переработки.
• В республике функционирует собственный Национальный банк, являющийся составной частью Центробанка (ему выделяются кредитные ресурсы по определенным нормативам).
• Республика имеет право на участие в международных отношениях и самостоятельное осуществление внешнеэкономической деятельности.
Со своей стороны Россия сохранила за собой определенные рычаги влияния на экономику Татарстана:
• ежегодное утверждение квот на экспорт продукции, производимой на территории республики;
• ежегодные договора о поставках нефти;
• транспортировка татарстанской нефти производится по договорам с российскими транспортными предприятиями.
Аналогичные параметры экономического и частичного политического суверенитета были определены договорами и межправительственными соглашениями для Башкирии и Якутии, которые также получили практически полную экономическую автономию. Так, в соответствии с договором, "в ведении Республики Башкортостан находятся:
1) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств;
2) система органов государственной власти республики Башкортостан, порядок их организации и деятельности, административно-территориальное устройство Республики Башкортостан;
3) республиканские программы в области государственного, экологического, социального, культурного и национального развития Республики Башкортостан;
4) формирование государственного бюджета Республики, определение общих принципов налогообложения и сборов в бюджет республики;
5) решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами республики, являющимися достоянием (собственностью) ее многонационального народа в соответствии с законодательством Республики Башкортостан и соглашениями с федеральными органами власти Российской Федерации;
6) государственная собственность Республики Башкортостан и управление ею. Разграничение государственной собственности на республиканскую и федеральную регулируется отдельным соглашением;
7) создание системы законодательства Республики Башкортостан;
8) обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности;
9) вопросы судоустройства, прокуратуры, адвокатуры и нотариата в соответствии с законодательством Республики Башкортостан и Российской Федерации;

10) вопросы гражданства Республики Башкортостан;
11) помилование лиц, осужденных судами Республики Башкортостан;
12) организация прохождения альтернативной гражданской службы на территории Республики Башкортостан лицами, имеющими в соответствии с федеральным законом права на замену несения военной службы;
13) договоры и соглашения с республиками и другими субъектами Российской Федерации, не противоречащие конституции Российской Федерации, конституции Республики Башкортостан и настоящему Договору;
14) осуществление международных и внешнеэкономических связей, установление отношений с иностранными государствами, участие в деятельности международных организаций и фондов, заключение международных договоров и соглашений, не противоречащих конституции Российской Федерации и конституции Республики Башкортостан, настоящему договору;
15) создание Национального банка в соответствии с отдельным соглашением;
16) государственная служба Республики Башкортостан;
17) государственные награды, почетные звания Республики Башкортостан;
18) иные предметы ведения и полномочия, не отнесенные к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и Республики Башкортостан".
Договора о разграничении полномочий 1994—1995 гг. сыграли важную политическую роль, определив нахождение республик в составе федерации, но одновременно и их особый статус.
Изменение ситуации с договорами начинается в 1996 г.
Во-первых, резко возрастает число регионов, которые подписывают эти договора.
Во-вторых, сами договора становятся в значительной мере шаблонными и уже не предполагают для регионов каких-либо совершенно особых полномочий.
В-третьих, договора заключаются уже не только и не столько с республиками, что воспринимается как следование принципу равноправия субъектов федерации.
Возникновение данной ситуации было обусловлено политической конъюнктурой. Летом 1996 г. в России прошли президентские выборы, и в процессе подготовки к ним федеральный центр стремился упрочить свои отношения с региональными элитами, рассчитывая на их поддержку. Договор о разграничении полномочий стал удобным способом оформления отношений российского руковод-ства с региональными властными элитами.
Что касается республик, то в 1996 г. договора были подписаны лишь с Республикой Коми и Чувашией, в 1997 г. ни одна республика не удостоилась такого права, в 1998 г. — Марий Эл. В результате 11 республик из 21 к осени 1998 г. не заключили с центром договора о разграничении полномочий, хотя изначально эти договора предназначались как раз для них. Договора не были подписаны с большинством республик Северного Кавказа, с одной стороны, по причине их экономической слабости, с другой — в связи с нежеланием центра усиливать их экономическую независимость в условиях напряженной этнополитической обстановки. Поэтому договора на Кавказе заключили только с наиболее стабильными Северной Осетией и Кабардино-Балкарией. Остались без договоров Карелия (хотя она при этом имела особые финансово-экономические отношения с центром), Мордовия, Республика Алтай, Тува и Хакасия.
При этом в начале 1996 г. федеральный центр начинает подписывать договора с областями. Среди первых оказались Калининградская область с ее особым геополитическим положением, Оренбургская и Свердловская области, обладавшие наиболее прочными лоббистскими позициями (родина премьер-министра и президента соответственно). Перед президентскими выборами большая группа регионов удостоилась права на заключение договоров — Краснодарский и Хабаровский края, Иркутская, Ленинградская, Нижегородская, Омская, Пермская, Ростовская, Сахалинская, Тверская области, Санкт-Петербург.
Принцип политической целесообразности был определяющим при заключении индивидуальных договоров между центром и регионами. На первом этапе речь шла об оформлении особого статуса республик, на втором — о привлечении региональных элит, управляющих электорально и экономически значимыми регионами. После президентских выборов 1996 г. договора подписывались большими порциями и в массовом порядке. При этом их значение резко снизилось, и они уже не давали регионам признаки особого статуса в составе федерации.
В начале ноября 1997 г. число регионов, удостоившихся права заключить такой договор, достигло 40, т.е. почти половина российских регионов находилась в особых договорных отношениях с федеральным центром. Летом 1998 г. число таких регионов составило 46, среди прочих договор подписала Москва.
В ряде случаев заключались не двусторонние, а многосторонние договора. Так происходило в случае сложносоставного субъекта федерации: здесь договор подписывали власти края (области) и автономных округов (примеры Красноярского края, Иркутской и Пермской областей).
Подписание договоров прекратилось летом 1998 г., когда федеральный центр пришел к выводу об исчерпании политического смысла в установлении таких индивидуальных отношений. При этом далеко не все крупные и экономически значимые регионы оказались субъектами этих договоров. Например, так и не смогли договориться между собой и с центром Тюменская область и входящие в ее состав автономные округа. В результате ни один из готовившихся с 1996 г. вариантов (четырехсторонний или двусторонние договора) не был реализован. Остались без договоров такие крупные регионы, как Приморский и Ставропольский края, Архангельская, Волгоградская, Кемеровская, Московская, Новосибирская области.
Некоторые регионы стремились перераспределить полномочия явочным порядком, через проведение региональных референдумов. Например, Ингушетия не вошла в список регионов, с которыми центр подписал договор. Власти республики активно выступали за передачу им полномочий в сфере судебных и правоохранительных органов. С этой целью они дважды пытались провести референдум, а также предлагали поправки к федеральным законам в Госдуме. В частности, в республике был объявлен референдум по проекту закона "О регулировании отдельных вопросов обеспечения законности и борьбы с преступностью в Республике Ингушетия". Президент республики добивался права назначать районных и городских судей, руководителей всех подразделений МВД и прокуратуры кроме первых лиц, которые назначаются президентом России по согласованию с главой республики.
Однако такая форма разграничения полномочий не предусмотрена российским законодательством. Действия президента Ингушетии встретили жесткую реакцию федерального центра, который не допустил проведение референдума. Но даже в случае его проведения никакого перераспределения полномочий между центром и Ингушетией произойти не могло.
После 1998—1999 г. наметились качественные изменения в практике подписания договоров между центром и регионами.
Во-первых, прекратилось само подписание договоров.
Во-вторых, в 1999 г. был принят федеральный закон о порядке разграничения полномочий.
В-третьих, в качестве серьезной политической проблемы, нарушающей нормальный баланс отношений между центром и регионами и создающей чрезмерную асимметрию, начинает восприниматься содержание первых договоров, которые определили особый статус некоторых республик в составе федерации и отчасти подтвердили их государственный суверенитет.
Для изменения ситуации и сокращения фактических республиканских полномочий федеральный центр использует принцип верховенства федерального законодательства. Закон 1999 г. предусматривал трехлетний срок приведения всех договоров в соответствие с федеральным законодательством, который истекал к июлю 2002 г.
Одновременно определились коренные различия между регионами, подписавшими такие договора. Экономически слабые и политически зависимые от федерального центра регионы стали выступать за расторжение собственных договоров, которые и так мало что им давали. С 2001 г. некоторые губернаторы "русских" регионов высказываются за отмену договоров, потерявших, по их мнению, всякий смысл. В президентском послании В. Путина, обнародованном весной 2002 г., содержалась информация о расторжении 28 договоров, т.е. их большинства.
В то же время немногочисленные регионы, которые подписали договора первыми и получили в соответствии с ними реальные полномочия, выступают за сохранение договорной формы отношений между центром и регионами. Среди таких регионов, безусловно, оказался и Татарстан. В 2005 г. начался процесс подготовки и подписания нового договора о разграничении полномочий между центром и Татарстаном, но уже не предусматривающего столь обширные республиканские полномочия, которые были характерны для договора 1994 г.
В 2003 г. стала актуальной новая политическая проблема, решение которой выглядит невозможным без подписания договора, — реинкорпорация Чечни, где установился более стабильный пророссийский режим. Очевидно, что без установления особых двусторонних отношений между Москвой и Грозным решение чеченской проблемы маловероятно. В этой связи началась разработка договора о разграничении полномочий между центром и республикой. Предложения чеченской стороны при этом в значительной мере воспроизводили принципы экономического суверенитета, закрепленные в прежних договорах с Татарстаном и Башкирией. Тема индивидуального разграничения полномочий между центром и Чечней стала, таким образом, причиной возвращения центра к практике договорных отношений с субъектами федерации.
В целом российское законодательство в соответствии с поправками, внесенными в него в июле 2003 г., предусматривает особый порядок заключения индивидуальных договоров о разграничении полномочий, который призван ограничить применение этой практики.
• Принцип особых условий. В соответствии со ст. 26.7 закона "Об общих принципах...", "заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий". Примечательно, что национальная специфика вообще не оговаривается как признак особой региональной ситуации (хотя и не исключена полностью).
• Принцип федерального контроля. Новой формой является фактическая ратификация договора федеральным парламентом. Государственная Дума в обязательном порядке утверждает договор посредством федерального закона.
• Принцип сдержек и противовесов. Договор должен быть утвержден региональным законодательным собранием.
• Принцип временных ограничений. Предполагается, что срок действия договора составляет не более 10 лет. Поэтому стремление некоторых республик к заключению бессрочных договоров учредительного характера не имеет правовой основы.

< Назад   Вперед >
Содержание