4.1. Організаційно-правовий механізм забезпечення енергетичної безпеки України

Враховуючи складну сучасну ситуацію у сфері забезпечення державної енергетичної безпеки, важливого значення набуває процес вдосконалення державного регулювання енергетики України як однієї з основних складових національної економіки, оскільки із здобуттям нашою державою незалежності державна влада в країні, управління соціальними інститутами поволі починають здійснюватись не лише на організаційно-розпорядчих засадах. Сучасні умови державотворення вимагають подальшого розроблення та запровадження, нарівні із державним управлінням, більш демократичних засобів впливу на всі сфери суспільного життя та адміністративно-політичні процеси. Викладене, безумовно, стосується й енергетичної сфери України. Одним з таких демократичних засобів є державне регулювання, яке набуває все більшого значення та поширення. Як слушно зазначається у сучасному академічному адміністративному праві, поняття «державне регулювання» досить часто використовується в наукових дослідженнях, політичній літературі, у науково-популярних виданнях, а також деяких нормативних актах як науковців, так і практиків .

Зауважимо, що проблема державного регулювання суспільних відносин певною мірою знаходиться у полі зору таких дослідників: В. Авер’янова, А. Бєйкуна, Ю. Битяка, Є. Кубка, Є. Курінного, В. Развадовського, Н. Саніахметової, Ф. Фіночко та багатьох інших. Однак, незважаючи на значну кількість наукових праць воно залишається до кінця не вирішеним, особливо в частині його смислового наповнення. Зазначене призводить до різного тлумачення цього явища та до невизначеності його сутності взагалі, що відбивається на проблематиці державного регулювання в енергетичній сфері зокрема .

Перед тим, як перейти до дослідження питання вдосконалення державного регулювання саме енергетичної сфери України, пропонуємо спочатку розглянути питання змісту поняття «державне регулювання» у загальному розумінні, оскільки воно істотно впливає на формування смислового наповнення поняття «державне регулювання енергетики», яке безумовно є його складовою частиною.

Варто зазначити, що теоретико-прикладні дослідження вчених-адміністративістів свідчать про багатоаспектність поняття «державне регулювання», відсутність єдиного, універсального концептуального наукового розуміння цього терміна. Як правило, правова природа державного регулювання науковцями розглядається у контексті дослідження лише якоїсь однієї конкретної суспільно-державної сфери, що не дозволяє узагальнено охарактеризувати його зміст і сутнісні ознаки. До того ж питанню саме державного регулювання енергетики приділено дуже мало уваги з боку вчених-юристів.

Більше того, не важко зрозуміти, що існуючі поняття та визначення сфери дії державного регулювання, навіть щодо однієї галузі, наприклад, економіки, теж тлумачаться занадто широко, внаслідок чого набувають зайвої абстрактності .

Зауважимо також, що узагальнення наукових праць, присвячених державному регулюванню, свідчить, що воно сприймається науковцями переважно як здійснюваний державою вплив на суспільні відносини, зумовлений інтересами, потребами суспільства та держави. Цей аспект розуміння державного регулювання виражає активну сутність правового явища, що розглядається, його дієвий, організаційно-розпорядчий характер. На відміну від зазначеного, інший аспект державного регулювання пов’язаний із вільним і широким вибором засобів організації суспільних відносин суб’єктами управління, більш пасивними умовами функціонування об’єктів. Таке розуміння державного регулювання передбачає відсутність чітких адміністративно-правових механізмів впливу на керовані об’єкти.

Слід зазначити, що державне регулювання частково ототожнюється із державним управлінням, оскільки із переходом до ринкових відносин державне управління набуває регулятивного характеру, що виявляється у наявності функції регулювання, метою якої є приведення об’єкта до впорядкованого стану, тому вона наповнена організаційним змістом .

Представник першої точки зору змісту державного регулювання Н. Саніахметова, розглядаючи організаційно-правові аспекти регулювання підприємницької діяльності в Україні, визначає державне регулювання як засновану на законодавстві одну із форм державного впливу шляхом встановлення та застосування державними органами правил, спрямованих на коригування діяльності фізичних та юридичних осіб, що підтримується можливістю застосування правових санкцій при їх порушенні . Аналогічну позицію відстоює також Г. Атаманчук, на думку якого, регулювання – це процес встановлення та практичного виконання певних правил (норм) поведінки .

Існує також й інший погляд на поняття «державне регулювання». Наприклад, більш широке тлумачення пропонують Є. Кубко та А. Бейкун. Перший вважає, що державне регулювання створює умови для діяльності суб’єктів та об’єктів управління в напрямі, який є бажаним для держави та за яким відбуватиметься розвиток системи управління в цілому. На Думку Є. Кубка державне регулювання передбачає декілька варіантів майбутньої діяльності керованих об’єктів, створюючи можливість діяти найбільш ефективно .

Досліджуючи державне регулювання агропромислового комплексу, А. Бейкун доходить висновку, що воно виявляється як упорядкована цивільно- та адміністративно-правовими нормами регулююча та організуюча діяльність центральних органів управління та органів управління обласної ланки такого комплексу, що надає суб’єктам регулювання можливість вибору бажаного та доцільного для них варіанта поведінки, спрямована на об’єднання, координацію зусиль державних органів, підприємств різних форм власності й окремих індивідів для вирішення завдань політичного, економічного, науково-технічного та соціального характеру як засобів забезпечення продовольчої безпеки держави .

Сучасне вчення про державне регулювання, як категорію похідну щодо державного управління, про певну тотожність цих способів державного впливу сформоване у працях таких дослідників, як Ю. Битяк, Є. Курінний, В. Развадовський, Ф. Фіночко. Однак, попри визнання зазначеними авторами управлінської природи державного регулювання, сутність останнього, завдяки окремим елементам, особливостям державного управління, розкривалася ними по-різному, тобто неоднозначно. Так, в основному, державне регулювання розглядається як діяльність абсолютно тотожна державному управлінню; як видова категорія державного управління; як функція державного управління.

Аналіз співвідношення виконавчої влади, державного управління та адміністративного права дозволяє дійти висновку, що становлення системи державного регулювання не зменшує ролі виконавчої влади в державному управлінні, тим більше, що між державним управлінням і державним регулюванням принципової різниці немає, оскільки їх мета єдина. Управляючи, органи виконавчої влади здійснюють регулювання, а регулюючи – управління. Відмінність полягає у ступені впливу керуючого на керованого й рівні підпорядкованості або відсутності підпорядкованості .

Характеризуючи інший аспект розуміння державного регулювання, Є. Курінний пояснює, що зазначене поняття потрібно сприймати не як альтернативу державному управлінню, а як його сучасний різновид, що характеризується спрощеним форматом здійснення з делегуванням функцій самоврядним органам (у тому числі приватним суб’єктам). Однак державне регулювання, як і повноцінний формат державного управління, має забезпечувати бажаний для суспільства кінцевий результат реалізації його потреб та інтересів. Якщо цього не відбувається, формат державного регулювання має бути замінений на повноцінне виконання функцій державного управління у традиційному (повному) форматі .

Викладене свідчить, що сучасна адміністративно-правова наука державне регулювання розглядає у таких варіантах: як активно-вольову, цілеспрямовану діяльність держави, її органів, уповноважених здійснювати регулюючий вплив (активний аспект державного регулювання); як діяльність держави та її органів, які безпосередньо не керують соціальними процесами, однак своїми діями сприяють їх організації й упорядкуванню (пасивний аспект державного регулювання).

Для утворення будь-якого поняття важливе значення також має наявність логічних, характеризуючих його ознак, які виражають його сутність, відрізняють від інших схожих явищ. Зауважимо, що сутнісні ознаки, що відрізняють предмет від решти, є логічним змістом того чи іншого поняття.

Аналіз поняття «державне регулювання» дозволяє визначити типові ознаки такого регулювання. Передусім, слід наголосити на тому, що результати систематизації ознак державного регулювання дозволяють об’єднати їх у такі основні групи: ознаки, які характеризують організаційну структуру державного регулювання, його статичну природу; ознаки, пов’язані із функціональним змістом державного регулювання – категорії його динамічного аспекту.

Зазначені групи ознак державного регулювання перебувають у діалектичній єдності, при цьому одні ознаки державного регулювання неможливо відокремити від інших, оскільки формування регулятивного впливу у підсумку обов’язково призводить до одночасного утворення структури цього явища, з’ясування та визначення її функціональних якостей .

Ознакам державного регулювання притаманна цільова спрямованість, виражена у необхідності: по-перше, задоволення суспільних і державних потреб та інтересів; по-друге, організації спільної діяльності, праці людей; по-третє, реалізації положень Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів; по-четверте, здійснення основних завдань держави, спрямованих на захист інтересів усього суспільства, забезпечення громадського блага, підтримання порядку, виконання інших загально-соціальних завдань.

Порівнюючи державне управління та регулювання, не можна не помітити подібність їх внутрішньої структури, що традиційно представляється через взаємодію трьох елементів: суб’єкт, об’єкт впливу та власне вплив, який утворює між зазначеними категоріями взаємозв’язок, організовуючи їх у цілісну систему, забезпечує функціональність як державного управління, так і державного регулювання.

Незважаючи на те, що державне регулювання може виявлятися у активній та пасивній формі, у будь-якому разі воно здійснюється через вплив, що обов’язково пов’язаний із дією, яку певна особа виявляє стосовно іншої особи чи предмета. Вплив – це свого роду тиск, діяння, відповідно дієслівна форма іменника; «впливати» означає діяти певним чином на будь-кого, будь-що .

Нарівні із філологічним розумінням поняття «вплив», не останню роль у розкритті сутності цього елемента державного регулювання відіграє психологія, що визначає вплив як перенесення за допомогою мовних засобів інформації від одного учасника взаємодії (спілкування) до іншого; інформування (передача інформації); переконання (вплив на контрагента з метою зміни позиції або поведінки); навіювання (вплив, пов’язаний зі зниженням усвідомлення та критичності до матеріалу, що сприймається) .

З вищевикладеного доходимо висновку, що державне регулювання є результатом вольової поведінки окремої людини, групи людей чи їх об’єднань, виявленій у вигляді впливу, що трансформується у певний обсяг інформації та доводиться до розуміння керованого об’єкта.

Оскільки державному регулюванню не притаманна така специфічна ознака, як безпосереднє розпорядження, керування об’єктами, відносинами, то вплив, завдяки якому воно здійснюється, позбавлений ознак адміністративно-командного виду діяльності. Вплив, здійснюваний у межах державного регулювання, є непрямим, він опосередковується через систему правил поведінки, внаслідок чого може скластися враження, що учасники суспільних відносин діють абсолютно вільно, не обмежені жодними умовами та застереженнями.

Дійсно, на відміну від впливу управлінського, регулятивний вплив за своєю спрямованістю допускає певну альтернативність (можливість вибору) поведінки учасників суспільних відносин. Тому, з одного боку, державне регулювання уособлює собою варіативний (допустимо-множинний) вплив держави, її органів та посадових осіб на суспільні відносини; з іншого – передбачається також можливість конкретного учасника суспільних відносин вільно обирати прийнятний лише йому вид поведінки, самостійно визначати умови здійснення особистої правосуб’єктності.

Попри плюралізм поняття «державне регулювання», очевидним і загальновизнаним є те, що такий вплив здійснюється переважно органами державної влади, внаслідок чого воно (регулювання) набуває державно-владного характеру. Відповідно, дієвість та обов’язковість такого регулювання забезпечується примусовою силою держави, відтвореною у нормативно-правових актах у вигляді методів впливу на суспільні відносини.

Провідну роль у здійсненні регулюючого впливу на суспільні відносини відіграє державна влада, яка здійснює його через свої законодавчі, виконавчі та судові органи. Безумовно, компетенція органів державної влади щодо регулювання суспільних відносин за своїм змістом і обсягом різна, однак одночасне здійснення цими органами своїх регулятивних повноважень, на нашу думку, забезпечує якісну реалізацію прав і свобод фізичних та юридичних осіб, функцій держави.

Здійснення регулятивного впливу поза державною владою позбавляє його ознак обов’язковості та забезпечення результативності такого впливу державним примусом. У свою чергу, недержавний характер регулювання суспільних відносин унеможливлює забезпечення за його допомогою загальнодержавних і суспільних потреб та інтересів.

Нормативно-правова регламентація здійснення державного регулювання свідчить про його підзаконний і виконавчий характер, який означає, що регулятивна діяльність державних органів здійснюється на основі та на виконання Конституції України, законів України, підзаконних нормативно-правових актів.

Проведений аналіз стану та напрямків дослідження державного регулювання приводить нас до висновку про те, що загальновизнане, єдине та вичерпне поняття «державне регулювання», правова наука на сьогодні не сформулювала. Існуючі теорії, що описують це явище, як правило, пропонують відмінні за своїм змістом визначення та ознаки державного регулювання.

Під час аналізу поняття «державне регулювання», його змістовного навантаження, дослідники уникають чіткого формулювання зазначеного словосполучення, намагаються просто порівняти його, співвіднести із іншими способами впорядкування суспільних відносин, що призводить лише до невідповідного використання цього поняття, розбіжностей у його тлумаченні, до спотворення змісту державного регулювання.

Спостерігається тенденція також до ототожнення державного регулювання із державно-управлінською діяльністю, пояснення правової природи такого регулювання на основі концепції державного управління. Тому цілком природним є той факт, що в сучасних умовах розвитку юридичної науки державне регулювання уявляється переважно як категорія, похідна від державного управління.

Разом із тим державному регулюванню притаманні деякі ознаки, якості й елементи державного управління, що дозволяє констатувати спільну соціальну та організаційно-правову природу цих категорій. Однак зовнішня та змістовна подібність (ідентичність, як стверджують деякі дослідники) організаційно-структурних якостей державного управління та регулювання, на нашу думку, не дає підстав для визначення їх як однопорядкових чи супідрядних величин.

Державне регулювання за своєю суттю виступає одним із засобів врегулювання й упорядкування суспільних відносин, яке, на відміну від державного управління, слід визнати ліберальним важелем впливу на соціальні об’єкти. Така якість державного регулювання пояснюється мінімальним втручанням держави у діяльність керованих об’єктів та їх можливістю діяти у визначених межах на власний розсуд. Набуває подальшого практичного поширення ідея формування між цими суб’єктами правовідносин, заснованих на принципах партнерства, рівності їх правового статусу та взаємовідповідальності.

Державне регулювання має підзаконний характер, оскільки здійснюється відповідно до Конституції та законів України, нормативно-правових актів і спрямоване на їх виконання. Попри те, що таке регулювання відіграє не останню роль у забезпеченні інтересів держави і суспільства, налагодженні стабільних соціальних зв’язків, процес його здійснення у чинному законодавстві не отримав належного закріплення. Підтвердженням цьому в енергетичній сфері є наявність проекту Закону України «Про державне регулювання енергетики» та одночасно неспроможність вищого законодавчого органу держави – Верховної Ради України щодо його прийняття.

Поряд з викладеним, спрямування державного регулювання на впорядкування, внесення порядку, системи у певну суспільно-державну діяльність дозволяє вести мову про його організуючу сутність.

Як слушно зазначає В. Бевзенко: «Державне регулювання здійснюється із подвійною метою: сприяння захисту, здійсненню та відновленню суспільних і державних інтересів; організація й упорядкування системи соціальних відносин» .

Виникнення, зміна, розвиток і припинення правовідносин із приводу врегулювання соціальних та державних потреб цілком залежать від волі як фізичних і юридичних осіб, так і від органів виконавчої влади, які за обставин, передбачених законодавством, діють на власний розсуд. Тому слід визнати, що сутність державного регулювання нерозривно пов’язана із диспозитивним методом упорядкування правовідносин, застосування якого, однак, не виключає потребу у використанні імперативного способу врегулювання суспільних відносин.

Поряд з викладенням загального змісту та основних ознак державного регулювання варто ще раз зазначити, що питанню дослідження та вдосконалення державного регулювання в енергетичній сфері на сьогодні приділяється занадто мало уваги як з боку вчених-юристів так і практиків, що в загальному негативно впливає на процес забезпечення енергетичної безпеки України. Свідченням цьому є відсутність навіть визначення «державного регулювання енергетики» України у юридичній літературі. Це само по собі підтверджує низький ступінь уваги до надзвичайно важливого на даний час явища з боку вчених-юристів.

Аналізуючи наукову літературу у контексті дослідження державної енергетичної безпеки, нам довелося вийти за рамки юридичних джерел через практичну відсутність у них належної розробки досліджуваного нами питання.

Зауважимо, що на відміну від вчених-юристів, науковці, що проводять дослідження з економічної точки зору певною мірою досліджували питання державного регулювання енергетики України. Про це свідчить наукова робота, яку провела О.В. Ставицька. На її слушну думку: «В Україні здійснюється системна економічна реформа». У цей період особливо важливо враховувати, що рівень розвитку енергетики справляє визначальний вплив на стан економіки в державі, вирішення проблем соціальної сфери та рівень життя людей. Тому сьогодні, як ніколи, потрібне сприяння реформуванню енергетичної сфери з метою забезпечення стабілізації економіки та економічного розвитку. Орієнтація на такий результат передбачає використання певних засобів, механізмів та інструментарію державного регулювання економіки в цілому та енергетики зокрема».

Державне регулювання енергетики О.В. Ставицька визначає як вплив держави відповідними засобами на відтворювальні процеси в енергетиці та процеси споживання енергетичної продукції з метою зорієнтувати суб’єктів господарювання й окремих громадян на досягнення цілей і пріоритетів державної політики суспільного розвитку. Державне регулювання – це майже всі функції держави, пов’язані з економічною та економіко-соціальною діяльністю, покликані забезпечити умови функціонування ринкової економічної системи.

Поряд з викладеним О.В. Ставицька зазначає, що в умовах ринкового господарства державне регулювання енергетики є системою типових заходів законодавчого, виконавчого та контролюючого характеру, які здійснюють правомочні державні установи та суспільні організації з метою стабілізації та адаптації існуючої соціально-економічної системи до умов, що змінюються .

Наведене визначення певною мірою окреслює смислове наповнення категорії «державне регулювання енергетики», хоча воно і розроблене з економічних позицій. Поряд з цим, означена дефініція не враховує всіх ознак, які притаманні державному регулюванню в цілому та були окреслені нами вище.

Враховуючи вищевикладене, та керуючись необхідністю вдосконалення державного регулювання енергетики, як важливої складової у процесі забезпечення державної енергетичної безпеки в Україні пропонуємо визначити державне регулювання енергетики як здійснення уповноваженими (незалежними) державними органами у межах діючого законодавства адміністративно-правового впливу на суспільні відносини, що виникають під час задоволення енергетичних інтересів буд-якими суб’єктами у державі, який проявляється у формі встановлення альтернативних варіантів (правил) поведінки учасників даних відносин з метою всебічного врахування їх інтересів та забезпечення державної енергетичної безпеки.

Продовжуючи зауважимо, що державне регулювання енергетичної сфери потребує вдосконалення у кожній з наступних складових паливно-енергетичного комплексу України: електроенергетика, ядерна енергетика, нафтогазова сфера, вугільна промисловість, теплоенергетика, відновлювані та нетрадиційні джерела енергії. У кожній із зазначених галузей державне регулювання має своє значення та методи і цілі впливу.

Поряд з викладеним зауважимо, що у цілому вдосконалення державного регулювання енергетики, на нашу думку, має два основні напрями: перший виявляється як вдосконалення організаційної структури та функціонального наповнення органу державного регулювання енергетики; другий – як вдосконалення нормативно-правової бази державного регулювання енергетики.

Варто зазначити, що обидва напрямки мають істотне значення для забезпечення державної енергетичної безпеки, оскільки по суті покликані збалансувати інтереси виробників та постачальників паливно-енергетичних ресурсів, їх споживачів та держави.

Зауважимо, що всі питання щодо вдосконалення діяльності державного органу, який здійснює державне регулювання в енергетиці мають особливу актуальність, оскільки від їх вирішення значною мірою залежить ефективність забезпечення державної енергетичної безпеки. Вказані питання безумовно потребують окремого наукового дослідження, яке необхідно здійснити найближчим часом.

У контексті подальшого дослідження варто звернути увагу на існування певного кола концепцій, покликаних прямо чи опосередковано певним чином вдосконалити державне регулювання енергетики. Яскравим прикладом є «Концепція вдосконалення державного регулювання природних монополій», яка затверджена Указом Президента України від 27 вересня 2007 року .

Варто зауважити, що під природними монополіями прийнято розуміти «стан товарного ринку, при якому задоволення попиту на цьому ринку є більш ефективним за умови відсутності конкуренції внаслідок технологічних особливостей виробництва (у зв’язку з істотним зменшенням витрат виробництва на одиницю товару в міру збільшення обсягів виробництва), а товари (послуги), що виробляються суб’єктами природних монополій, не можуть бути замінені у споживанні іншими товарами (послугами), у зв’язку з чим попит на цьому товарному ринку менше залежить від зміни цін на дані товари (послуги), ніж попит на інші товари (послуги) «.

Продовжуючи зазначимо, що Концепцію спрямовано на забезпечення обов’язку держави, який закріплено у частині третьої статті 42 Конституції України де зазначається, «що держава забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності. Не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція. Види і межі монополії визначаються законом «.

Вищевказана Концепція узагалі визначає проблеми та шляхи їх вирішення у сфері природних монополій, що безумовно стосується й енергетики, оскільки більшість її складових частин є природними монополіями.

Іншим документом, який спрямовано на вирішення проблемних питань у енергетичній сфері є «Концепція реформування вугільної галузі», яка затверджена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 березня 2008 року .

У вказаному документі зазначено, що удосконалення законодавчої бази у вугільній промисловості передбачає розроблення актів, які визначають основні засади функціонування ринку вугілля, зокрема регулюють питання щодо вдосконалення відповідного механізму, та суміжних ринків (електроенергії, гірничого обладнання тощо); умови продажу вугільної продукції на біржових торгах, правила і специфіку укладення відповідних біржових контрактів; методи визначення базової ціни вугільної продукції на оптовому ринку вугілля або стартової ціни торгів; впровадження механізму гарантування найкращої ціни, за якого виробники вугільної продукції зможуть максимально відшкодувати свої виробничі витрати та будуть зацікавлені у продажу продукції на внутрішньому ринку вугілля. Фактично, викладене є констатацією необхідності вдосконалення державного регулювання вугільної промисловості шляхом вдосконалення правил поведінки на ринку вугільної продукції.

Проаналізувавши положення, викладені в зазначених концепціях, варто зазначити, що вони вирішують проблеми державного регулювання енергетики частково (фрагментарно), що врешті-решт погіршує з часом стан енергетичної безпеки України, а не покращує його як це повинно бути. Виходячи з викладеного, очевидним видається висновок про необхідність наукової розробки та схвалення на державному рівні Концепції вдосконалення державного регулювання енергетики, яка комплексно констатує та деталізує проблеми державного регулювання енергетики, запропонує шляхи їх поетапного вирішення, та створить умови для ефективного забезпечення енергетичної безпеки України, а отже – зміцнить її суверенітет.

Зауважимо, що спроби вирішити зазначене питання присутні у діяльності державних органів. Наприклад, Національна комісія регулювання електроенергетики України (далі–НКРЕ) розробила документ, який носить назву Біла книга «Державне регулювання енергетики України». Цей документ визначає, що в умовах впровадження ринкових відносин в економіці та в енергетиці зокрема, основними завданнями державного регулювання господарської діяльності на ринках, що перебувають у стані природної монополії, та суміжних до них ринків у паливно-енергетичному комплексі України є:

1) збалансування інтересів суспільства, суб’єктів природних монополій та споживачів товарів, що виробляються (реалізуються) суб’єктами природних монополій;

2) забезпечення права споживачів електроенергетичної та нафтогазової галузей на отримання товарів та послуг стандартизованої якості за економічно обґрунтованими цінами;

3) сприяння конкуренції у сфері виробництва та постачання електричної енергії та газу, видобутку газу та нафти, зберігання та постачання газу, нафти і нафтопродуктів з метою забезпечення ефективного функціонування відповідних галузей та ефективного використання енергетичних ресурсів;

4) формування цінової і тарифної політики для суб’єктів природних монополій в електроенергетиці, нафтогазовому комплексі, у сфері теплопостачання, що здійснюють комбіноване виробництво теплової і електричної енергії та/або використовують нетрадиційні чи поновлювані джерела енергії .

Зауважимо, що вищевикладені завдання неможливо виконати без вирішення певних проблемних питань, що існують на сьогодні у сфері державного регулювання енергетики.

Першим з таких питань є питання ліцензування, яке є одним із найдієвіших інструментів впливу держави на підприємництво взагалі та на здійснення господарської діяльності в енергетичній сфері зокрема. Згідно зі статтею 1 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» під ліцензуванням варто розуміти видачу, переоформлення та анулювання ліцензій, видачу дублікатів ліцензій, ведення ліцензійних справ та ліцензійних реєстрів, контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов, видача розпоряджень про усунення порушень ліцензійних умов, а також розпоряджень про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування. Загальновідомо, що від практики видачі ліцензій напряму залежить те, наскільки будуть захищені інтереси суб’єктів господарювання.

Варто зазначити, що питання ліцензування певною мірою досліджувалось у працях таких науковців, як: Т. Кравцова , І. Радик , А. Шеваріхін та інші.

Поряд з цим питанням ліцензування енергетики вченими-юристами приділено недостатньо уваги, що негативно відображається на ефективності державного регулювання енергетики та як наслідок – на забезпеченні державної енергетичної безпеки в Україні.

Відповідно до чинного законодавства, державне регулювання у енергетичній сфері здійснюється шляхом видачі ліцензій на здійснення діяльності з виробництва, передачі та постачання електричної енергії, комбінованого виробництва теплової та електричної енергії, виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, що визначена як така, що підлягає ліцензуванню НКРЕ. Поряд з цим, до основних завдань НКРЕ віднесено здійснення контролю за виконанням ліцензіатами ліцензійних умов та застосування до них відповідних санкцій за їх порушення. Комісія розглядає справи про порушення ліцензійних умов та за результатами приймає рішення у межах своєї компетенції.

Зауважимо, що видача ліцензій на право здійснення підприємницької діяльності в електроенергетиці, яка була започаткована у 1996 році, здійснюється відповідно до нормативно-правових актів, що визначають порядок розгляду заяв про видачу ліцензій НКРЕ; порядок видачі, переоформлення, зупинення, анулювання, поновлення дії, продовження терміну дії, видачі дубліката ліцензії, внесення змін до ліцензій стосовно території здійснення ліцензованої діяльності; питання ведення діловодства з питань ліцензування, здійснення обліку бланків ліцензій, виданих НКРЕ та вирішення багатьох інших питань щодо ліцензування.

Ліцензування НКРЕ діяльності суб’єктів господарювання є невід’ємною частиною процесу регулювання і здійснюється не для встановлення штучних обмежень підприємницької діяльності в енергетичній сфері, а з метою сприяння конкуренції на суміжних з монопольними ринках, захисту прав споживачів, які користуються послугами природних монополій, шляхом обмеження влади підприємців, що займають монопольне становище.

Враховуючи викладене очевидним видається те, що процедура видачі ліцензій повинна бути чітко врегульована законодавчими актами, бути прозорою і передбачуваною, щоб видалити негативну практику упередженої видачі ліцензій. Тільки у цьому випадку ліцензування як форма державного регулювання буде забезпечувати дієвий вплив та контроль держави за діяльністю зазначених природних монополій та суміжних з ними ринків.

У зв’язку з цим, доцільною є розробка та прийняття законопроекту, який би врегульовував особливості ліцензування в енергетичній сфері. Визначення та узагальнення в одному документі всього існуючого досвіду правого регулювання ліцензування, усунення існуючих на сьогоднішній день неточностей у правовому регулюванні, а також закріплення нових норм, які б враховували поточний стан справ в енергетиці, сприятиме посиленню ролі регуляторного органа та виконанню головних завдань державного регулювання, а саме: захисту прав споживачів, послуг суб’єктів природних монополій, подальшого створення умов для провадження добросовісної конкуренції на суміжних ринках, удосконалення системи стосунків між учасниками оптового ринку електричної енергії та учасниками ринку газу, а також подальшому запровадженні принципу організаційної єдності при видачі НКРЕ ліцензій в електроенергетиці, нафтогазовому комплексі та у сфері теплопостачання.

Наступним, але не менш важливим засобом державного регулювання взагалі та в енергетиці зокрема є тарифоутворення. Як правило, зазначений засіб державного регулювання у досліджуваній нами сфері застосовується для врегулювання виробництва теплової та електричної енергії.

Зауважимо, що метою державного регулювання ціноутворення в електроенергетиці є: захист економічних інтересів споживачів від можливого завищення тарифу на електроенергію; створення механізму оптимального співвідношення економічних інтересів, з одного боку – виробника електричної енергії в частині забезпечення достатності отримуваних коштів для розширеного відтворення, і, з іншого боку – споживачів електроенергії в частині забезпечення конкурентоспроможності продукції та рівня соціальної захищеності; створення для виробника електричної енергії умов, які стимулюють оптимізацію тарифу на основі підвищення ефективності діяльності, використання нової техніки, передових технологій й організаційних рішень при забезпеченні необхідного рівня безпеки, скорочення непродуктивних втрат та підвищення економічної обґрунтованості інвестиційних проектів; забезпечення можливості короткострокового і довгострокового прогнозування зміни рівня тарифів на електричну енергію для споживачів.

Вирішення питання формування тарифів покладено на Національну комісію регулювання електроенергетики. У процесі формування тарифів на виробництво електричної енергії генеруючими підприємствами НКРЕ, насамперед, виходить з необхідності забезпечення економічно обґрунтованих витрат на виробництво електричної енергії, безпечної роботи електростанцій та забезпечення збалансованої роботи всього паливно-енергетичного комплексу з урахуванням економічних інтересів споживачів.

Зауважимо, що тарифи на електричну енергію для НАЕК «Енергоатом», ТЕЦ, ГЕС, ВЕС та блок-станцій затверджує НКРЕ. Генеруючі ж компанії ТЕС працюють за ціновими заявками на конкурентних засадах.

НКРЕ реалізує завдання державного регулювання тарифів на електричну енергію, вироблену ліцензіатом для її продажу в Оптовому ринку електроенергії, за допомогою прийняття рішення про рівень економічно обґрунтованого тарифу у відповідності до таких принципів:

- дії суб’єктів регулювання у процесі державного регулювання тарифу ліцензіата можуть виконуватися лише в рамках правил (процедур), встановлених і регламентованих НКРЕ;

- наявність затверджених НКРЕ і погоджених з центральним органом виконавчої влади, що здійснює управління в електроенергетиці, методичних вказівок з розрахунку операційних, адміністративних, фінансових та інвестиційних витрат ліцензіата на виробництво електроенергії в період регулювання;

- здійснення контролю за процесами ціноутворення за рахунок забезпечення відкритості та доступності заявок, що надходять до НКРЕ, розрахункових обґрунтувань, матеріалів про хід розгляду заяви при забезпеченні можливості участі заінтересованих осіб в процесі підготовки відповідного рішення.

- забезпечення економічної обґрунтованості планованих (розрахункових) величин собівартості виробництва електроенергії та одержуваного прибутку ліцензіатом при розрахунку та затвердженні тарифу, можливість проведення оцінки цільового використання коштів, наданих ліцензіату за період дії раніше затвердженого тарифу.

Продовжуючи зазначимо, що в ринкових умовах більшість підприємств у боротьбі за збут своєї продукції змушені знижувати ціну та підвищувати її якість. Монопольні ж утворення, у тому числі й НАЕК «Енергоатом», які працюють поза конкурентним полем і збут продукції яких практично гарантований, не мають цього стимулу. Єдиним чинником, здатним вплинути на підвищення ефективності роботи та стати перепоною від монопольного завищення цін, є державне регулювання монополій.

З прийняттям Законів України «Про теплопостачання» та «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу» частина регуляторних функцій у сфері теплопостачання перейшли до НКРЕ. До них належать: регулювання тарифів на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС та когенераційних установках і установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, ліцензування певних видів господарської діяльності у сфері теплопостачання, якщо теплова енергія виробляється на теплоелектроцентралях, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії.

Незважаючи на юридичне закріплення вищеперелічених регуляторних функцій НКРЕ у сфері теплопостачання доводиться констатувати, що на практиці вони далекі від повноцінної реалізації. Саме тому необхідним видається зміцнення існуючої мережі регіональних відділень НКРЕ з метою більш ефективного регулювання централізованого опалення з урахуванням місцевих особливостей.

З метою підвищення конкурентоспроможності комбінованого виробництва тепла й електроенергії законодавство зобов’язує НКРЕ встановлювати тарифи на енергію ТЕЦ не вищі, ніж на тепло від інших джерел. Однак на практиці це положення виявляється складним для впровадження, оскільки місцевим органам виконавчої влади все ще дозволяється встановлювати тарифи на тепло від теплових станцій на рівні, нижчому від собівартості, і компенсувати різницю компанії, яка надає послуги з центрального опалення коштами місцевого чи обласного бюджету. Виходячи з викладеного, НКРЕ не може застосовувати вищевказаний інструмент для регулювання ціни на теплову енергію, що виробляється ТЕЦ, оскільки Комісія не має важелів впливу на внесення зміни до державного бюджету.

Варто зазначити, що потребує вирішення також питання методології утворення тарифів. Так, Закон України «Про теплопостачання» передбачає, що тарифи мають становити суму вартості виробництва, транспортування, постачання плюс прибуток, розмір якого встановлюється Кабінетом Міністрів України.

У даному випадку, закономірною є ситуація коли тарифи, які складаються із суми витрат і прибутку, заохочують компанії до збільшення витрат задля підняття прибутку. Отже, такі тарифи не містять стимулів до здійснення інвестицій, які б вели до зменшення експлуатаційних витрат.

На сьогодні тарифи на передачу та постачання електричної енергії формуються традиційним методом, який відомий у міжнародній практиці, як метод «витрати плюс». Основний недолік цього методу полягає в тому, що він, як було зазначено раніше, не заохочує суб’єктів господарювання до економії ресурсів, а навпаки спонукає їх до завищення операційних витрат.

Лише для декількох компаній, пакет акцій яких був проданий на конкурсній основі стратегічним інвесторам у 2001 році, тарифи на передачу та постачання формуються дещо іншим способом. Розрахунок тарифів на передачу та постачання вказаним компаніям здійснюється, зокрема, із встановленням норми прибутку на вкладені інвестиції, та автоматичним корегуванням тарифів при зміні інфляційних факторів. За рахунок встановлення на 7 років зафіксованих елементів витрат, які коригуються лише на інфляційні фактори, вдалося досягти зацікавленості компаній в зменшенні операційних витрат та отриманні більшого прибутку.

Виходячи з викладеного, ми доходимо висновку, про необхідність формування тарифів для всіх без виключення енергопостачальних компаній не за принципом суми витрат і прибутку, що спонукає суб’єктів господарювання до збільшення витрат задля підняття прибутку і не містить стимулів до здійснення інвестицій, а застосовувати для них механізм із встановленням норми прибутку на вкладені інвестиції, та автоматичним корегуванням тарифів при зміні інфляційних факторів, що б привело до зменшення експлуатаційних витрат.

Слід також зазначити, що існують ще деякі проблемні питання у сфері державного регулювання енергетики, оскільки на сьогодні більшість енергопостачальних компаній мають ліцензію на транспортування електричної енергії місцевими (локальними) мережами та постачання електричної енергії за регульованим тарифом. Об’єднання двох видів діяльності – передачі електричної енергії місцевими (локальними) мережами та постачання електричної енергії однією юридичною особою призводить до перехресного субсидування однієї діяльності за рахунок іншої та відповідно до непрозорого тарифоутворення для цих видів діяльності.

Враховуючи стійкі наміри України щодо європейської інтеграції зауважимо, що Директивою 2003/54/ЄС Європейського парламенту та ради стосовно спільних правил для внутрішнього ринку електроенергії, визначено, що системи розподілу і передачі повинні експлуатуватися окремими юридичними особами, які мають вертикально інтегровані підприємства.

Отже, застосування механізму, при якому діяльністю з передачі електричної енергії місцевими (локальними) мережами та постачанням електричної енергії не може займатися одна юридична особа – дасть можливість запровадити конкурентне середовище в такому виді діяльності, як постачання електричної енергії, що у кінцевому випадку приведе до зниження тарифів на електроенергію та дасть змогу більш прозоро здійснювати тарифну політику у монопольному виді діяльності – передачі електричної енергії місцевими (локальними) мережами.

Крім того, на сьогодні нормативно-правовими актами передбачено встановлення пільгових тарифів на електроенергію для різних категорій споживачів, зокрема, Указом Президента України від 22 червня 1994року «Про надання пільг релігійним організаціям», такі пільги встановлено для релігійних організацій. Певні пільги також передбачено для міського електричного транспорту Законом України «Про міський електричний транспорт». Не є виключенням у даному випадку також побутові споживачі.

Враховуючи викладене, зауважимо, що збитки від постачання електричної енергії за пільговими тарифами переносяться на інших споживачів у вигляді дотацій шляхом перехресного субсидіювання, в результаті чого збільшуються тарифи на електроенергію до 12–14% для промислових підприємств, що впливає на конкурентоспроможність їх продукції як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринках; для бюджетних установ, комунально-побутових підприємств тощо, у зв’язку з чим постійно зростають ціни та тарифи на продукцію і послуги вітчизняних виробників. До того ж населення несе значно більше цінове навантаження, ніж у разі підвищення цін на електроенергію для побутових споживачів до економічно обґрунтованого рівня з одночасним наданням соціальної допомоги малозабезпеченим верствам населення.

Таким чином, вирішення питання підвищення тарифів на електроенергію для всіх категорій споживачів є одним з найнеобхідніших під час вдосконалення державного регулювання енергетики. Враховуючи існуючий міжнародний досвід варто також зазначити, що у країнах з ринковою економікою тарифи для побутових споживачів майже удвічі (а у деяких країнах – у тричі) вищі, ніж для промислових та інших споживачів, саме тому перехресного субсидіювання там практично не існує.

При цьому соціальний захист населення з низькими доходами забезпечується за рахунок одного з таких джерел: адресної державної допомоги населенню, чи за рахунок фондів енергокомпаній, які утворюються за рахунок надходжень від штрафів або з інших джерел.

Проте, рішення Національної комісії щодо ліквідації зазначеного перехресного субсидіювання шляхом поступового приведення тарифів на електроенергію для населення до рівня повного відшкодування їх ринкової вартості вже неодноразово блокувалися різними політичними силами, які намагаються використати це для вирішення своїх політичних питань.

Підсумовуючи вищевикладене ми доходимо висновку про те, що на сьогодні існує значна необхідність побудови Концепції вдосконалення державного регулювання енергетики, яка викликана наступними причинами: по-перше, відсутністю належного державного регулювання енергетичної сфери України, про що свідчить розроблений та до цього часу не прийнятий проект Закону України «Про державне регулювання енергетики України» та низка проблемних питань, які були означені нами у процесі дослідження; по-друге, необхідністю забезпечення енергетичної безпеки України та підвищення конкурентоспроможності національної економіки, що практично неможливо без належного державного регулювання енергетичної сфери, яке безумовно необхідно вдосконалювати на основі науково розробленої концепції; по-третє, необхідністю вдосконалення суспільних відносин, якими опосередковується процес задоволення енергетичних інтересів будь-якими суб’єктами у державі.

На нашу думку, для ефективності реалізації державної енергетичної політики та вдосконалення суспільних відносин у енергетичній сфері, а також для забезпечення державної енергетичної безпеки необхідно Концепцію вдосконалення державного регулювання енергетики формулювати таким чином:

1 – постановка проблем, що існують у сфері державного регулювання енергетики;

2 – поетапний почерговий аналіз кожної з ключових проблем з метою виявлення ступеня їх важливості та встановлення черговості їх вирішення;

3 – розробка та обґрунтування пропозицій щодо вирішення ключових проблем, що існують у сфері державного регулювання енергетики;

4 – розмежування завдань з вирішення ключових проблем у сфері державного регулювання енергетики між органами законодавчої, виконавчої, судової влади та Президентом України;

5 – механізм реалізації концепції (Для визначення механізму з реалізації концепції варто, насамперед, визначитись із системою державних органів, які будуть здійснювати державне управління в енергетиці та державне регулювання енергетики).

6 – очікувані результати від впровадження розроблених пропозицій щодо вдосконалення державного регулювання енергетики.

7 – фінансування впровадження Концепції.

Вказана Концепція повинна стати запорукою чіткого послідовного та системного вдосконалення державного регулювання енергетики України та одночасно вагомим важелем у процесі забезпечення енергетичної безпеки України, що в результаті дозволить істотно підвищити конкурентоспроможність національної економіки в умовах глобальної конкуренції

< Назад   Вперед >
Содержание