Федеративное самоубийство

Сегодня в мире 17 федеративных государств из общего числа 244 страны и региона324. До XIX в. федерации встречались редко. В начале XX в. в мире существовало около 60 государств. За сто лет их число возросло в четыре раза. Это нетрудно объяснить ростом национализма. С учетом данной тенденции не исключено, что в XXI в. наступит закат федераций. Более популярно национальное государство — суверенная политическая организация нации. Его генезис и бытие связано с существованием одной этнической группы. Федерация объединяет разные этнические группы и противоположна национализму. Отсюда вытекает теоретическая и политическая проблема: почему все больше людей поддерживают национализм, но в то же время одобряют федерализм — самое прагматичное политическое устройство?

В Словаре федерализм определяется как принцип организации, устройства чего-нибудь на основе федерации. Федерация определяется как форма государства, при которой ряд самостоятельных административно-территориальных единиц (республик, штатов) образуют единое целое с общим коллегиальным органом управления; союз различных общественных организаций325. Такое определение неудовлетворительно по следующим соображениям.

Обычно федерализм сводят к наличию двух уровней власти — местной и центральной. Местная признает власть федерального правительства над всей территорией страны, сохраняя за собой право управления частью территории. Но все формы правления (за исключением власти в малых группах) тоже состоят как минимум из двух уровней. Поэтому двухуровневая система власти не есть отличительный признак федерализма.

Федерализм в строгом смысле слова базируется на договоре. Латинский термин foedus означает особый тип договора, который включает одновременно fides — доверие. Федерация — это договор о форме правления, которая базируется на доверии и исключает насилие. Обычные договоры заключаются при наличии судебной власти, которая наказывает нарушителей договора. Федеративный договор предполагает создание особых судов для разрешения споров. Значит, в момент его заключения невозможно апеллировать к тому, ч*го еще не существует. Федеративный договор полезен сторонам, поскольку каждая из них надеется на обоюдное соблюдение условий договора. Тем самым договор базируется на рациональном взаимном доверии.

Эти договоры разделяют функции (сферы, полномочия) уровней власти. Любая система власти имеет определенную структуру. При федерации она становится предметом постоянного договора. На основе договора возникает и действует центральное правительство. Если государство не является федерацией, центральное правительство всегда может ликвидировать (реорганизовать) старые и создать новые местные единицы власти, которые договариваются между собой сохранять идентичность и функции каждой.

Итак, федерализм — конституционная структура власти. При исключении конституции федерализм есть просто частный метод децентрализации. Экономисты обычно так и трактуют федерализм, забывая его важнейшее свойство — запрет на произвольное изменение структуры власти.

Каждая форма правления может самостоятельно и независимо от других осуществлять власть над территорией. Но ради общей цели они могут заключить союз как средство ее достижения. В союзе вся власть принадлежит независимым правительствам, но есть и общая исполнительная власть для осуществления согласованных действий. Такие союзы обычно неустойчивы и не достигают цели. Если независимые правительства стремятся к стабильности и успеху, они создают федерацию и центральное правительство, которое обладает правом самостоятельного принятия решений в определенных сферах. Но независимые правительства могут быть ликвидированы возникающим имперским центром. Тем самым шкала централизации включает следующие состояния: независимость — союз — федерация — империя (унитарное государство).

Главное отличие федерации от других форм правления состоит в следующем. В федерации центр имеет право самостоятельно принимать решения (хотя бы в одной функции) независимо от местных правительств. При отсутствии такого права федерация преобразуется в союз. Местные правительства тоже обладают правом принятия решений независимо от центра и друг от друга хотя бы в одной функции. Иначе возникает империя. Федерация — это всестороннее разделение функций. Периферийные федерации обычно движутся к союзу. Движение федерации к единству завершается империей.

Но проблема разделения функций всегда остается предметом договора. Авторы конституций одобряют это сложное политическое устройство для того, чтобы независимые государства могли реализовать цели, не достижимые ни в одиночку, ни в союзе. Одно государство может подчинить остальные и объединить ресурсы. В истории империя была более распространенным методом объединения, чем федерация. Но, если потенциальные жертвы имперской агрессии сопротивляются, цена империи увеличивается. Поэтому время от времени даже ярые империалисты отказываются от агрессии и создают федерации.

Однако главная цель образования федераций — война. Войны ведутся не ради чистой радости борьбы и смерти (хотя есть и такая точка зрения). Агрессивные войны ведутся ради дани, трофеев, контроля над территорией и торговлей. Оборонительные войны ведутся во имя независимости. Победа и поражение в войне всегда зависит от ресурсов. Поэтому главный мотив создания федераций — связь ресурсов с целями войны. Все эффективные федерации (которые существовали длительное время) стремились вначале достичь военных целей. Указанные цели реализуются следующим образом.

Восстание и развязывание гражданской войны. Имперские колонии вначале поднимали восстание, затем создавали федерацию для успешного сопротивления. Появление Голландской республики облегчило борьбу восставших нидерландских провинций против Испанской империи. Создание США облегчило восстание колоний против Англии. Латиноамериканские федерации (Арген-тина, Мексика, Венесуэла, Великая Колумбия, Федерация Цент-ральной Америки) создавались для борьбы с Испанией. В XX в. Ю. Пилсудский стремился создать конфедерацию государств для сопротивления СССР.

Защита от имперских амбиций соседей. Швейцарская конфедерация была направлена против империи Габсбургов. Канадская конфедерация — против угрозы со стороны США, которая возникала троекратно и в конце гражданской войны опять была реальной. Австралийский союз направлялся против новой (с 1900 г.) имперской политики Японии и Германии в Тихом океане. СССР был создан путем повторного захвата нерусских провинций против потенциальной угрозы со стороны Запада.

Поглощение соседей для воспроизводства империи. Югославия стала федерацией для того, чтобы Тито мог создать империю в виде Балканской Федерации. Вначале его планы разрушил Сталин, затем СФРЮ распалась сама.

Поглощение соседей без расходов на вооруженную агрессию путем создания их мнимой суверенности. В древности такую цель реализовал Афинский морской союз. В Новое время — Британия в XVIII в., Австро-Венгрия и Германия в XIX в. (она поглотила Баварию и Вюртемберг после 1871 г.). Современная Индийская федерация возникла как средство ликвидации удельных княжеств, Малайская федерация преобразовалась в Малайзию, поглотив Сингапур и Бруней, а Нигерийская федерация способствовала подчинению Юга Севером326.

Краткий обзор военных причин создания федерации соответствуют большинству исторически известных федеративных государств. Они всегда создаются для военных целей. То же самое подтверждают отрицательные примеры. Неудачные федерации после нескольких лет возвращались к независимому государству или образованию единого государства. Неудачи объясняются отсутствием военных целей, неэффективными структурами власти (доминирование одного (СССР, Египетско-Сирийская федерация) или немногих элементов (Новая Зеландия) или влиянием обоих факторов.

Британия создавала эффективные и неэффективные федерации одновременно. Она заметила успех США (первой федерации бывших английских колоний), Канады и Австралии. А затем заставляла создавать федерации свои бывшие колонии. Многие послушались. Канада, Австралия и Индия остались федерациями. Новая Зеландия, Южная Африка, Пакистан, Западная Индия и Родезия отказались от федерации. Нигерия была федерацией два кратких периода, а затем стала централизованной диктатурой. Причем Пакистан и Нигерия обладали крайне неэффективной системой власти (в которой было мало составных единиц при господстве одной). Поэтому после гражданских войн руководители перешли к единому устройству. Пакистан состоял из двух географически отдельных частей и распался на два независимых государства. Нигерия вначале состояла из трех штатов с неэффективной структурой управления. После восстания одного штата вспыхнула гражданская война. Затем Нигерия стала федерацией и состояла из 21 штата, что не предотвратило военную диктатуру. Другие неудачные федерации после крушения колониального господства Британии отказались от федерализма, поскольку отсутствовали его военные причины. При отсутствии врага государство не обязано стремиться к внутреннему порядку. Неудачные федерации других колониальных стран терпели поражения по тем же причинам. Франция патронировала федерацию Мали, но она распалась на отдельные государства, поскольку не было военной причины существования. Голландия поддерживала Индонезийскую федерацию, но Ява посчитала ее выдумкой голландцев и предпочла вооруженную интеграцию. Таким же образом рухнули латиноамериканские федерации, ненужные с военной точки зрения.

Итак, история удачных и неудачных федераций ведет к одному выводу: вначале должна быть военная причина объединения ресурсов. Но в большинстве случаев властители решали военные проблемы путем имперских, а не федеральных институтов. Сравнительная цена обоих пока не установлена.

Федерации были в Древней Греции (некоторые находят их даже в древнем Израиле), средневековой Европе (Швейцарские, Швабские и Североитальянские лиги), Европе начала Нового времени (Голландская республика). Но федерализм расцвел в XIX в. в имперской Германии и на обломках Испанской, Португальской и Британской империй. Распад империй в XX в. увеличил темп образования федераций. Возникли новые федерации в Африке, Азии и Европе.

Современный расцвет федерализма объясняется двумя факторами его генезиса: изобретением централизованного федерализма в США второй половины ХУШ в.; распадом империй. Изобретение империй дало такой способ организации, который частично помог восстановить осколки империи. Имперская власть создает государство для достижения собственных целей, главной из которых является переплетение власти с собственностью. Но эта цель не гарантирует военный успех. Централизованная федерация позволяет соединить ресурсы. Поэтому творцы конституций постимперских государств часто ее использовали. Конечно, не все современные федерации возникли на основе рухнувших империй. Но даже федерации с другим генезисом приобрели централизованную форму. Швейцария реорганизовалась по централизованному образцу в 1848 г., Австрия и Германия после Первой и Второй мировых войн. СССР был, а Югославия хотела быть империей под маской федерации. Но ни СССР, ни Югославия не смогли бы создать федерацию без предшествующего существования империй — Российской, Османской и Австро-Венгерской. Наследники империи используют все формы ее централизации. Новые федеративные движения (в Бельгии) тоже не достигли бы успеха без централизованной модели. Изобретение централизованного федерализма — главный фактор его положительной оценки и практической реализации. Этот факт нуждается в объяснении.

13 первых колоний образовали Соединенные Штаты, восстали против Великобритании и создали свободную периферийную федерацию. Континентальный Конгресс — орган федерации — провозгласил независимость (1776 г.), выслал послов, создал армию и собирал налоги. Но его власть ограничивалась новыми правительствами штатов, которые контролировали налоги и военные ресурсы. В 1781 г. принята периферийная конституция (так называемые Артикулы Конфедерации), которая сводилась к тому, что решения о политике государства в целом принимались в столицах штатов. Националисты были этим недовольны, хотя с 1781 г. контролировали федеральное правительство. Они неоднократно пытались внести поправки в Артикулы, но этому мешало требование единомыслия, типичное для периферийных федераций. Затем они пытались полностью изменить конституцию. Д. Медисон создал проект национального правительства, свободного от влияния штатов и полностью их контролирующего. Это правительство ничем не отличалось от правительств других стран. Но реализация проекта Медисона потребовала признать особые права штатов — независимость суда и роль в назначении федеральных чиновников. Так возник компромисс националистов и провинциалов. На этой основе националисты создали новый вид централизованной федерации. Она обладала сильной единой властью, но признавала особые права и вечные гарантии составных единиц. Связь указанных свойств объясняет успех централизованного федерализма.

Таким образом, в основе популярности федерализма лежат прагматические причины. Тогда как политические философы обосновывают его моральными аргументами: федерализм способствует свободе, поскольку признает свободу действия малых групп (организационных единиц) и ограничивает роль центрального правительства. Конечно, федерализм ограничивает возможности центрального правительства навязывать общую (государственную) политику. Конституция запрещает центральному правительству нарушать права составных единиц. Но центральное правительство СССР игнорировало такие запреты почти сразу после его создания и вплоть до распада в 1991 г. Федерализм рушится, поскольку диктатура не является федерацией. Если же центр отказывается от всевластия и признает особые права отдельных единиц, группы, проигравшие на центральном уровне, имеют шанс победы на местном уровне. Благодаря такой компенсации для групп, проигравших на общенациональном уровне, общество в целом не является игрой с нулевой суммой. Только в таком смысле федерализм поддерживает свободу групп, а не индивидов. Эти процессы развиваются в современной России.

Но эти последствия федерализма не следует переоценивать. Свобода действия местных властей не порождает реальной свободы. США могут служить двусмысленным примером. В 1787 г. был заключен конституционный компромисс, в итоге которого решения о рабстве отнесены к компетенции штатов. Поколение спустя северные (свободные от рабства и густонаселенные) штаты пожалели об уступке. На редко населенном Юге федерализм начал означать защиту прав собственности рабовладельцев и рабство черных. Север имел абсолютное, но не имел квалифицированного большинства, необходимого для поправок конституции. Поэтому гражданская война (1861-1865 гг.) оказалась единственно успешным методом устранения рабства.

Война устранила рабство, но оставила избирательное право в юрисдикции штатов. Поколение спустя после гражданской войны южные штаты опять угнетали бывших рабов. На словах федерализм защищает меньшинства, на деле становится средством репрессий. Лишь в 1954-1965 гг. Север располагал достаточным числом голосов и надлежащим общественным мнением для полного устранения нового рабства. Следовательно, реальный федерализм в США почти половину своей истории означал свободу белых южан угнетать негров. Это нисколько не противоречит иллюзии федерализма как свободы. Только в последнем поколении американский федерализм стал элементом разделения власти и таким образом в целом способствовал свободе. Только с учетом всех федераций всех эпох можно считать федерализм способом ограничения власти центральных правительств и утверждать, что он служил индивидуальной свободе. На этой основе можно классифицировать политическую историю всех государств.

Успех федерализма как способа объединения ресурсов и средства защиты свободы привел к тому, что современные политические идеалисты надеются приспособить федерализм к новым условиям. Одни из них хотят создать глобальное мировое сообщество, другие — федеральную Европу, третьи — СНГ, четвертые — Россию. Если наше описание генезиса федерации содержит зерно истины, глобализация и регионализация (как на мировом, так и на уровне континентов и стран) есть утопия. Должен существовать внешний враг и цель агрессии как главная причина объединения ресурсов. В противном случае никто не пожертвует независимостью ради единства. Однако глобальная федерация исключает существование врага и повода для нападения, поэтому нет причины объединения ресурсов.

Евросоюз — более сложный пример. В период холодной войны между США и СССР объединение Европы на федеративных началах помогло ей выпутаться из конфликта. Теперь угроза войны отодвинулась. Западная Европа не опасается нападения с востока. Но неизвестно, что она приобретет от федерации, кроме автаркии для исключения азиатских и других товаров из европейского рынка. Сама постановка этой цели породила ожесточенную дискуссию и политическую борьбу внутри Евросоюза, анализ которой выходит за рамки этой книги. Пока трудно описать в деталях процесс длительного федеративного самоубийства. Будущее федеральной Европы — такая же химера, как глобальное объединение мира. То же самое относится к СНГ и России. Но нельзя отрицать, что глобализация способствует воспроизводству геополитики и империи.

< Назад   Вперед >
Содержание