12.5 Льготы, субсидии, бюджетные ссуды

Весьма важным и интересным является процесс адаптации хозяйства и его субъектов к жестким бюджетным ограничениям, или, может быть, более точно, процесс уклонения от них с изобретением каждый раз новых и новых способов. Одни стремились спастись, выжить; другие – обогатиться, половить рыбку в мутной воде ломки всех экономических и социальных отношений.
Один из таких способов адаптации упоминался – это неплатежи. В плане отношений с бюджетом в 1992–1994 гг. наиболее популярным способом уклонения от жестких бюджетных ограничений были различного рода льготы по налогам.
Логика в первую очередь подсказала, что если нельзя больше получать деньги из бюджета, то следует их туда недодавать. Любимый в ту пору аргумент предприятий и регионов: мы деньги не просим, вы только позвольте оставить у себя суммы, которые мы перечисляем в бюджет.
Льготы под давлением лоббистов давались, потом их с колоссальным трудом и потерями приходилось отнимать. Всякий раз оказывалось, что строго целевая льгота, на первый взгляд вполне разумная, притягивала к себе, как мух на мед, рой тех, кто хотел ею воспользоваться в своих интересах. Контроль за ситуацией, как правило, утрачивался.
Пожалуй, самый яркий пример – льготы Национальному фонду спорта. Указом Президента № 1927 от 22 ноября 1993 г. "О протекционистской политике в области физической культуры и спорта" этому фонду разрешался беспошлинный ввоз товаров, доходы от продажи которых должны были пойти на поддержку спорта, подготовку спортсменов к Олимпийским играм и т.п. Логика проста: денег на эти цели государство не дает, через год-два первая спортивная держава мира останется без спорта и без спортсменов. Эту мысль внушали президенту приближенные лоббисты А. Коржаков, М. Тарпищев и др.
Итог: буквально через несколько месяцев едва ли не все алкогольные и табачные изделия ввозились в Россию без пошлин. Национальный фонд спорта стал крупнейшим финансовым и криминальным центром. Разборки вокруг него продолжались потом три года. Бюджет понес серьезные потери. А спорту досталась лишь малая толика тех огромных доходов, которые были получены околоспортивными дельцами. Огромными усилиями и ценой нескольких триллионов из бюджета А. Чубайсу в 1995–1996 гг. удалось перекрыть этот кран.
Аналогичная ситуация – Указ Президента № 2254 от 22 декабря 1993 г. "О мерах государственной поддержки деятельности российских объединений инвалидов", согласно которому предприятия при союзах инвалидов, глухих, слепых, ветеранов Афганистана получили существенные льготы по налогам и таможенным платежам. Одно из следствий – взрыв на Котляковском кладбище в Москве, унесший жизнь лидера инвалидов Афганистана.
Общая сумма только указанных льгот в годовом исчислении составила, по оценке МВЭС, около 1 млрд. долл.*
* Синельников С.Г. Указ. соч. С. 226.

Еще с горбачевских времен по инициативе B.C. Павлова применялись различные изъятия из доходов предприятий за счет отнесения их на себестоимость продукции. В 1992–1994 гг. эта практика сохранялась в отношении централизованных фондов ряда министерств, ведомств, крупных компаний.
Так, РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", МПС, "Минтопэнерго" и некоторые нефтяные компании имели право образовывать инвестиционные и стабилизационные фонды за счет этого источника. 1,5% от себестоимости на добровольной основе получало Министерство науки и техники для финансирования прикладных исследований и разработок. Тем самым сокращалось поступление в бюджет налога на прибыль, так как из-под него выводились крупные суммы. РАО "Газпром" еще в 1995 г. имело стабилизационный фонд в 29 трлн. руб., при этом бюджет нес потери на 0,6% ВВП*.
* Там же. С. 226.

Примерно на такую же сумму требовал образования инвестиционного фонда для нефтяной промышленности министр топлива и энергетики Ю.К. Шафраник. Его выступление на заседании Правительства в начале 1995 г., когда обсуждался бюджет и делились крохи на науку и культуру, вызвало даже смех в зале. Требование отвергли.
Но подобными же льготами по указам президента пользовались:
• учреждения культуры и искусства;
• учреждения кинематографии;
• архивная служба;
• органы внутренних дел;
• Главное управление охраны;
• Калининградская область;
• ИТАР-ТАСС;
• Западно-сибирский металлургический комбинат;
• предприятия нефтяного комплекса;
• АвтоВАЗ;
• АО "AVVA" (Автомобильный всероссийский альянс) Б.А. Березовского и др.
Некоторые льготы, например в виде бюджетных ассигнований в размере уплачиваемых экспортных или импортных пошлин, предоставлялись постановлениями Правительства.
Другой вид поддержки за счет бюджета – субсидии и дотации.
Формально с 1993 г. бюджетные дотации получали только две отрасли – угольная промышленность и сельское хозяйство. Но и в этих случаях давление лоббистов приводило к их нерациональному использованию.
В угольной промышленности деньги шли на первых порах в основном на дотации убыточным шахтам, а не на реструктуризацию отрасли и социальную помощь высвобождаемым шахтерам. Распоряжалось государственными деньгами объединение "Росуголь", бывший Минуглепром, ведя политику в своих интересах. Например, против всех экономических соображений из дотаций были выделены средства на строительство угольного терминала в порту Усть-Луга в Финском заливе, через который планировали за 6–7 тыс. км везти уголь из Кузбасса в Европу, рассчитывая на бесконечное сохранение сверхльготного железнодорожного тарифа. На самом деле авторы особо и не рассчитывали на то, что угольный терминал когда-нибудь будет работать. Им важно было строить порт, получать подряды, тратить деньги, получая свою долю. Ситуация изменилась только после того, как в реструктуризации угольной промышленности стал принимать участие Всемирный банк.
В аграрном секторе дотации представлялись большей частью в форме бюджетных ссуд, которые шли в основном на госзакупки в федеральные и региональные продовольственные фонды (0,8% ВВП). Осенью 1993 г. были отменены льготные кредиты Центробанка, в том числе сельскому хозяйству, а также субсидии на импорт продовольствия. Теперь федеральный центр мог давать ссуды только через бюджет.
Стоит обратить внимание на логику развития событий, чтобы оценивать их не в свете сегодняшних условий, но в контексте того времени. Еще вчера деньги не составляли проблемы, но невозможно было достать материальные ресурсы. Когда деньги стали входить в цену, отдушиной стали кредиты ЦБ. Но вот и их не стало. Только через бюджет. А бюджет утверждает парламент. Так исчезли и технические кредиты странам СНГ. Условия менялись с огромной быстротой, требуя немедленной реакции.
Закупки в продовольственные фонды и субсидии на импорт еще вчера казались абсолютно необходимыми. Сейчас реальную необходимость ощущали только те, кто на них мог поднажиться. Но вчерашний страх перед дефицитом, перед голодом давал о себе знать. И так повсюду: условия иные, а мысли те же, вчерашние. И это был важный фактор динамики реформ, как и в целом экономической динамики.
Дж. Сорос в своей книге о кризисе капитализма писал о влиянии фактора ожиданий и прогнозов (принцип рефлексивности) на финансовые рынки*. По сути здесь мы имеем дело с чем-то подобным.
* Сорос Дж. Кризис мирового капитализма. М.: ИНФРА-М, 1999.

Бюджетные ссуды по новым правилам можно было получить не более чем на шесть месяцев с возвратом не позднее конца текущего года. Тем самым как бы бюджет не нарушался. Кто не получил положенные ему деньги в апреле из-за того, что их отдали другому в виде ссуды, мог рассчитывать на декабрь. На самом деле это, конечно, был подрыв бюджетной дисциплины, но приходилось изворачиваться. Такой способ казался приемлемым, так как недофинансирование нарастало и получить апрельские ассигнования в декабре все равно казалось благом.
Еще одно важное обстоятельство: бюджет не мог отказаться от подобных операций, вообще-то ему не свойственных, еще и потому, что отсутствовал нормальный банковский кредит. Бюджетные ссуды и субсидии его отчасти заменяли, что увеличивало нагрузку на бюджет.
Бюджетные ссуды давались регионам, которые, собственно, обязаны были финансировать закупки в продовольственные фонды (Указ Президента № 2280 от 24 декабря 1993 г. "О либерализации зернового рынка в России"). Но, понятно, ссуды не возвращались, обращаясь в обычные субсидии.
Кроме того, прямые адресные дотации давались для компенсации части затрат на покупку минеральных удобрений и племенного скота (0,25% ВВП). Они не принесли желаемых результатов прежде всего из-за того порядка, в котором давались: небольшие суммы – всем сестрам по серьгам, причем в безденежную среду, которая, естественно порождала нецелевое использование средств.

Каждая бюджетная статья требует определенного жесткого порядка контроля за использованием средств. Такового не было, и все попытки внедрить его наталкивались на отчаянное сопротивление со стороны тех, для кого «мутная вода» давала средства безбедного существования. Позднее, уже в 1997–1998 гг. с этим пришлось столкнуться особенно жестко, когда речь пошла о новом порядке финансирования через казначейство закупок продовольствия для армии, предложенном Я.М. Уринсоном.

Кроме этого бюджетные ссуды и субсидии выдавались и отдельным предприятиям. В федеральном Правительстве даже определились три выдающихся лидера лоббирования таких субсидий: Ю.А Песков (Ростсельмаш), Л.Н. Логинов (Красноярский завод комбайнов) и Ю.А. Гулько (Мытищинский машиностроительный завод). К началу 1995 г. Ростсельмаш был чемпионом по сумме полученных субсидий (около 3 трлн. руб. в ценах 1995 г.), которые, однако, ему не помогли. Позднее этот завод получил еще половину лизингового фонда, пробитого Минсельхозпродом и пристроенного под крышей Росагроснаба, старой советской структуры, во многом сходной с "Росуглем".
Огромные федеральные ссуды и субсидии получали регионы, которые значительную часть своих бюджетов тратили на субсидии предприятиям промышленности, сельского хозяйства и других отраслей.
С 1994 г. стал оформляться механизм трансфертов, реализующий принципы бюджетного федерализма. Но трансферты до 1997 г. предоставлялись без каких-либо условий и без целевого назначения, на покрытие региональных дефицитов, а тратились, в частности, на субсидии. Получалось, что федеральное Правительство косвенно субсидировало лежачие предприятия и хозяйства.
Шаг за шагом, с огромными усилиями подобные порядки преодолевались. Но в значительной мере они сохранились и поныне, будучи даже отчасти восстановлены при правительстве Примакова – Маслюкова. Поэтому и не шла реструктуризация экономики, затягивался переходный период, падал сбор налогов и обострялся бюджетный кризис

< Назад   Вперед >
Содержание