12.6 От "черного вторника" до 17 августа (1995–1998 гг.)

К сожалению, до 1999 г. основные вехи бюджетной политики новой России – это ее провалы. Тем более важно помнить уроки.
Как ни странно, рассматриваемый период был в каком-то смысле и удачей: в соответствии с планами реформаторов была побеждена инфляция, в 1997 г. выросла монетизация экономики, снизились процентные ставки, начался экономический рост. Но именно слабая бюджетная политика в первую очередь повинна в тяжелом поражении реформаторов, которым стал для них кризис 17 августа 1998 г.
Обвал рубля 11 октября 1994 г., названный "черным вторником", был во многом обусловлен ослаблением финансовой политики после парламентских выборов и ухода Е. Гайдара и Б. Федорова. Жесткости, связанной с тем, чтобы доказать, что и без них инфляции не будет, хватило только на первый квартал. В конце зимы началась эскалация расходных решений*.
* Синельников С.Г. Указ. соч. С. 136.

Федеральный бюджет на 1994 г. был принят в апреле, причем доходы по инициативе Думы были увеличены до 17,2% ВВП против 16,7% по предложениям Правительства, хотя за первые три месяца они составили всего 10,7%. Расходы же были приняты на уровне 26,8% ВВП. Дефицит по-прежнему покрывался за счет эмиссии. Рост денежной массы при поддержке курса рубля ЦБ завершился "черным вторником".

Еще до этого стало ясно, что подобная политика не позволит добиться финансовой стабилизации как условия перехода к росту экономики.
Как уже отмечалось в гл. 10, в августе 1994 г. в г. Сочи, где отдыхал B.C. Черномырдин, собралось совещание с участием С.К. Дубинина, А.Н. Шохина, С.В. Алексашенко, А.П. Вавилова и др. для обсуждения предложения о законодательном запрещении эмиссии на покрытие бюджетного дефицита, о разработке бюджета на 1995 г. Исходя из этих посылок, имея в виду сокращение дефицита и покрытие его за счет так называемых неинфляционных источников, т.е. заимствований, решение было принято. «Черный вторник» стал платой за его затяжку. Дубинин, Шохин, Алексашенко ушли в отставку, и их предложения взялся осуществлять А.Б. Чубайс, назначенный первым вице-премьером.
В новой команде появились В. Г. Пансков в качестве министра финансов и я – в качестве министра экономики, а также С.А. Васильев, М.В. Бойко – ближайшие помощники А.Б. Чубайса. ЦБ возглавила Т.В. Парамонова. В Минфине ключевые роли сохранили В.А. Петров и А.П. Вавилов, а также О.В. Вьюгин.
На встрече у Черномырдина в октябре, еще не будучи членом правительства, я выступил против этой радикальной идеи, высказавшись за поэтапное сокращение эмиссии ввиду того, что, по моему разумению, мы были не готовы. Сомнения вызывало и неинфляционное финансирование дефицита, означавшее публичное залезание в долги. Позднее я прочитал о работах Т. Сарджента и Н. Уоллеса, облекших в научную форму довольно банальную мысль о том, что эмиссия может быть выгодней займов, так как она не требует уплаты процентов и не чревата переносом на будущее инфляционного скачка или монетизацией долга*.
* Дорнбуш Р., Фишер С. Указ. соч. С. 643.

Мои коллеги были за эту идею, и я в конце концов признал силу их аргументов: надо поставить себя в безвыходное положение, отрезать пути к отступлению, иначе давление лоббистов не одолеть. Дальнейшее развитие событий подтвердило основательность некоторых моих сомнений. Но в политике сомнения не всегда уместны, скорее нужна воля к решительным действиям.

Крутой поворот в бюджетной почлитике требовал:
• сведения бюджетного дефицита к минимуму, делающему его покрытие за счет займов не слишком обременительным в обозримой перспективе;
• для этого – сокращения государственных расходов, в том числе из федерального бюджета не более 15–16% ВВП;
• резкого увеличения сбора налогов, прежде всего за счет улучшения налогового администрирования, повышения налоговой дисциплины под угрозой неотвратимых санкций;
• только на этой основе возможно раскручивание рынка государственных ценных бумаг в пределах, позволяющих держать их доходность на уровне не более 8–10% сверх уровня инфляции;
• пока повышается собираемость налогов, необходимо на определенный период заполнить разрыв между расходами и доходами, например за счет доходов от приватизации.
Посмотрим, как пошли дела в действительности.
1. Обязательства государства и расходы бюджета не были сокращены из-за позиции Думы в части ликвидации многообразных льгот и в силу царившего тогда убеждения, что расходы больше сокращать некуда. Дескать меньше 20% ВВП, а это уровень либеральной экономики США, мы опускаться не можем. В консолидированном бюджете на 1995 г. расходы были предусмотрены в размере 26,8% ВВП*, в 1994 г. расходы по плану составили 26,2%. В федеральном – 16,6%. Напомним, что в декабре 1994 г. началась война в Чечне. Затем предстояли парламентские и президентские выборы.
* Синельников СТ. Бюджетный кризис в России: 1985–1995 годы. С. 257.

2. Собираемость налогов повысилась в конце 1994 г. Доходы федерального бюджета составили: в октябре – 14,4% ВВП, в ноябре – 12,4, в декабре – 16,3%. Но в 1995 г. собираемость снова поехала вниз. За первое полугодие 1995 г. в доходы федерального бюджета поступило 13,7% ВВП. Никаких выдающихся усилий для улучшения сбора налогов предпринято не было: ни в администрировании, ни в укреплении финансовой дисциплины, включая банкротства недоимщиков. Руководство налоговой службы не было усилено. Итог: в 1995 г. доходы федерального бюджета составили 13,7% ВВП, в 1996 г. - 12,5, в 1997 г. - 12,5, в 1998 г. - 10,1% ВВП*.
* Российская экономика в 1998 году. Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 1999. С. 124.

Продолжались спад производства и демонетизация (в том числе из-за гипертрофии рынка ГКО), которые также ухудшали условия сбора налогов.
3. В этих условиях дефицит бюджета держался на уровне 10% ВВП. Закрыть его за счет заимствований при нормальных значениях цен и доходностей государственных ценных бумаг оказалось невозможным. Раскручивание их рынка произошло на крайне неблагоприятных для государства условиях. Впрочем, политические и социальные факторы сильно способствовали нестабильности рынка. В результате мы получили пирамиду ГКО.
4. Возможности закрытия спада доходов за счет приватизации были использованы только в форме залоговых аукционов.
Единственное реальное оправдание: если сбор налогов не улучшается, то торопить приватизацию делается бессмысленно, суть маневра пропадает.
5. В 1995–1997 гг. удалось добиться радикального сокращения инфляции. Достигнуто это было в основном за счет жесткой кредитно-денежной политики, ограничения роста денежной массы, а также рискованного привлечения на рынок ГКО иностранных инвесторов. В то же время, как мы видели, бюджетная политика оставалась слабой. И это противоречие рано или поздно должно было выйти наружу.
Для этого периода также были характерны два противоположных процесса, в новых условиях отразивших противоречие, о котором речь шла выше, – между необходимостью быстрой реструктуризации экономики и высокой ценой преодоления диспропорций.
Процесс первый – последовательное ужесточение бюджетных ограничений, отмена льгот и привилегий.
Процесс второй – изобретение новых форм ухода от жестких бюджетных ограничений и новых способов обогащения за счет государства, прямые попытки нуворишей купить или захватить государственную власть.
К первому процессу относятся:
• отмена льгот Национальному фонду спорта и другим общественным организациям;
• принятие Указа Президента и затем Закона о валютном регулировании, которым запретили любые льготы по уплате таможенных пошлин;
• установление (Указом Президента) лимита на бронирование средств на текущих счетах предприятий в случае недоимок по налогам не более 5% поступлений. Это решение вызвало резкие возражения, и в ряде регионов (Ярославль) местные власти увеличили лимит до 30%. Явочным порядком эту цифру пришлось распространить телеграммой Минфина и Госналогслужбы России от 14 февраля 1995 г. на всех недоимщиков при условии расходования этих средств на оплату труда и другие неотложные нужды. Это привело к резкому росту недоимок.
В конце 1995 г. были приняты решения о поэтапном снижении лимитов бронирования, с тем чтобы к марту 1996 г. свести их к 10%.
Это очень характерный пример борьбы двух тенденций к ускорению преобразований или к их смягчению. Затем она вылилась в борьбу за формулировку ст. 55 Гражданского кодекса: при расходовании средств с расчетных счетов приоритет имеют оплата труда или обязательства перед бюджетом;
• введение единого счета недоимщика в целях прекращения уклонения от уплаты налогов путем открытия большого количества счетов в разных банках.
Можно сказать, что последние две меры себя не оправдали. В 1998 г. при правительстве С.В. Кириенко счет недоимщика был отменен, в том числе потому, что стимулировал рост неплатежей, бартера и "черного нала".
Второй процесс состоял прежде всего в том, что самим Минфином стали изобретаться способы увеличения финансирования в отсутствие реальных доходов и без эмиссионных кредитов ЦБ. Это КО, КНО, гарантии Минфина, о которых уже говорилось в гл. 10.
Казначейские обязательства (КО) введены постановлением от 9 августа 1994 г. Предполагалось гасить их через четыре месяца с начислением 40% годовых. По сути это была принудительная отсрочка выполнения бюджетных обязательств, да еще под отрицательную ставку. Возможности суррогата быстро распознали, и на нем стали наживаться банки, скупавшие КО с большим дисконтом, а затем предъявившие их Минфину. По настоянию МВФ Правительство обязалось вывести КО из обращения к 1 июля 1996 г.
Вторым изобретением были казначейские налоговые освобождения (КНО): предприятиям, которым был должен Минфин, предоставлялись КНО как инструмент своего рода зачета взаимных требований. С КНО в скором времени произошло то же, что с КО: они стали способом обогащения для тех, кто мог дать деньги обладателям этих бумаг, хотя бы с большим дисконтом. И эту программу пришлось свернуть, также под давлением МВФ.
Третье изобретение – кредитование коммерческими банками текущих бюджетных расходов под гарантии или поручительства Минфина. Схема по сути та же самая: ограбление бюджето-получателей кредиторами с предъявлением ими требований Минфину в полных суммах.
Стоит ли говорить о том, какие при этом открывались возможности для злоупотреблений.
Четвертое изобретение – взаимозачеты по прямой схеме: примерно то же, что КНО, но без эмиссии бумаг. Составляется цепочка взаимозачетов с участием бюджета, которую кто-то кредитует.
Пятое изобретение – взаимозачеты по обратной схеме. Появилось уже в конце 1997 г. Оно было одобрено Чубайсом и Задорновым, фактически применялось и правительством Примакова под названием целевого финансирования. Суть его в том, что в отличие от прямой схемы цепочку взаимозачетов кредитует сам Минфин, снижая возможности злоупотреблений.
Тем не менее все это способы сокращения реального бюджетного финансирования при высоких обязательствах бюджета и недостаточных доходах, способы финансирования бюджетного дефицита, позволяющие избежать дорогостоящих заимствований на рыночных условиях, но подрывающие денежное обращение и дисциплину обязательств. Альтернативой были ГКО, которые стали в 1995–1997 гг. основной формой внутренних заимствований. Пирамида ГКО привела к 17 августа 1998 г.

< Назад   Вперед >
Содержание