12.7 Бюджетный федерализм

Бюджетный федерализм – понятие, отражающее организацию финансовой системы в странах с федеративным устройством, в рамках которой определены принципы и методы распределения доходов и расходов между уровнями власти.
В США такими уровнями выступали федеральный центр и штаты; в Германии – федеральный центр и земли.
СССР, несмотря на то что по Конституции он был союзным государством, реально являлся государством унитарным. Унитарной же была и финансовая система. В плановом хозяйстве иначе и быть не могло: эта система признает только структуру с единым центром, который может делегировать полномочия, но может в любой момент их забрать. Не допускаются никакие правила (законы) распределения полномочий, более высокие, чем власть центра.
В рыночной экономике возможны иные варианты. Бюджетный федерализм обладает тем преимуществом, что, опираясь на правила распределения доходных и расходных полномочий, повышает ответственность всех уровней власти, прекращает иждивенчество. Поэтому уже в 1994 г. была предпринята первая попытка реализации в России принципов бюджетного федерализма. Инициатором и руководителем первого проекта был С. В. Алексашенко, тогда заместитель министра финансов. Страна должна знать своих героев.
Этому предшествовала волна сепаратизма, прошедшая по Российской Федерации после распада СССР, угрожавшая целостности страны. В ходу были идеи одноканальной налоговой системы, позаимствованные из арсенала Б.Н. Ельцина эпохи его борьбы с М.С. Горбачевым. Она предполагает поступление всех налогов субъектам федерации с последующим взносом в федеральный бюджет на федеральные программы. Это означало бы распад государства, переход от федерации к конфедерации.
Республики в составе Российской Федерации, прежде всего Татарстан, Башкирия, Якутия, добивались большей самостоятельности и подписали с Федерацией договоры о разграничении полномочий, позволявшие им перечислять в федеральный бюджет меньше, чем другие, или вовсе ничего не перечислять. Такое положение отчасти сохранялось до 2000 г.
Однако подобное поведение могли себе позволить только богатые регионы, отдававшие в федеральный бюджет больше, чем получали. Большинство же бедных нуждались в помощи центра и объективно поддерживали федерацию. Кроме того, самыми богатыми были Москва, Петербург, Нижний Новгород, Самара, которые никак не могли бы избавиться от российской идентичности. Это и есть Россия, которая не может желать распада самой себе. Федерация устояла.
Однако первые два года с начала реформ и самостоятельной жизни Российской Федерации отношения центра с регионами – субъектами федерации и соответственно субъектов федерации с уровнем местного самоуправления строились по советской традиции, т.е. в индивидуальном порядке. А стало быть, характеризовались произволом и благоприятными условиями для коррупции. Это было источником напряжения в отношениях с регионами и постоянно подогревало сепаратистские настроения. Поэтому переход к бюджетному федерализму, основанному на четких правилах и процедурах, был объективно обусловлен. Вопрос в том, как его построить.
Международный опыт различает несколько вариантов бюджетного федерализма с точки зрения распределения доходов.
Вариант I – американский – закрепление определенных доходных источников за видами бюджетов: один налог – один бюджет. Так, в США за федеральным бюджетом закреплены подоходный налог с физических лиц, налог на доходы корпораций (налог на прибыль); за бюджетами штатов – как правило, налоги с продаж и на имущество.
Вариант II – германский – разделение (расщепление) поступлений от всех или большинства основных налогов между видами бюджетов в определенном процентном соотношении, например 50:50.
С самого начала было ясно, что в условиях слабости государства американский вариант нам не подходит. Иначе при полном сборе в региональные бюджеты федеральный бюджет мог бы не получить ничего. И так все годы налоги в региональные бюджеты по разным причинам собирались лучше:
1) брали натурой, что для федерации невозможно;
2) местные власти нелегально вводили разделение налогов уже на стадии их сбора и первым делом доходы зачисляли себе.
Более подходящий вариант – германский или смешанный, с учетом российских традиций.
Первый проект бюджетного федерализма в России предполагал разделение основных налогов – НДС и налога на прибыль, ежегодно утверждаемое при принятии федерального бюджета, и образование фонда финансовой помощи регионам (ФФПР), в который отчислялось 22% НДС, поступающего в федеральный бюджет.
В 1995 г. эта цифра составила 27% НДС, в 1996 г. – 15% всех налоговых поступление в 1998 г. – 14%.
Суммы помощи (трансферты), выделяемые регионам, определялись с учетом бюджетной обеспеченности (доходы регионального бюджета на душу населения) региона по отчету 1991 г.
Другие налоги закреплялись: подоходный налог и налог на имущество – за региональными бюджетами (по традиции), доходы от внешней торговли, акцизы – за федеральным бюджетом.
Это был первый опыт построения правил, в которые многосложная российская жизнь не вписывалась. Главная проблема – огромные различия между регионами, необходимость крупномасштабного перераспределения средств через федеральный бюджет, чтобы хоть как-то выровнять ситуацию, поддержать цивилизованные социальные стандарты во всех частях страны и тем самым создать предпосылки для укрепления ее целостности.
Можно сказать, что опыт не удался, поскольку осталась необходимость в индивидуальных решениях, подправляющих несовершенные правила, причем в 1995 г. их объем даже возрос, сводя на нет ряд принципов бюджетного федерализма. Особенно много возражений вызывала отчетная база – с 1991 г. многое и сильно изменилось, процветающие регионы становились кризисными, а средства, если следовать правилам, надо было выделять по устаревшим показателям.
Кроме того, вследствие упадка экономики сокращалась общая налоговая база, и это не могло не обострять споры между центром и регионами. Некоторые регионы, например ряд северокавказских республик, прежде имевшие бюджет, сбалансированный собственными доходами, в том числе за счет оборонных предприятий (Дагестан), цветной металлургии (Кабардино-Балкария, Тырныаузский комбинат), туризма, теперь до 80% расходов стали покрывать за счет федеральных трансфертов.
Тем не менее, несмотря на заинтересованность и Минфина, и, многих субъектов Российской Федерации в сохранении индивидуальных решений и соответственно на острую критику введенных правил межбюджетных отношений, дело, пусть медленно, двигалось вперед. Жизнь заставляла: в обстановке безответственности, сопровождающей индивидуальную практику распределения трансфертов, стало ясно, что скоро все регионы станут дотационными и неоткуда будет брать средства для помощи им. В 1995 г. из 89 субъектов федерации дотационными были 70.
Это еще один характерный пример российской практики реформирования: делать что-то только тогда, когда проблема перезрела, когда откладывать больше нельзя.
При так называемом правительстве молодых реформаторов в 1997 г. Комиссия по экономической реформе дважды обсуждала проблему межбюджетных отношений. В центре дискуссий было три вопроса:
• принцип распределения трансфертов;
• целевой подход к формированию трансфертов;
• обусловленность получения трансфертов регионами определенными требованиями.
1. Принцип распределения трансфертов. Было предложено два подхода.
По отчетной базе – модифицированный прежний (предложен В.А. Петровым, тогда первым заместителем, министра финансов). Суть его – приблизить отчетную базу (год перед распределением) и с помощью двухшаговой процедуры обеспечить сначала самые неотложные нужды самых кризисных регионов, а затем уже по выровненным условиям применить общую процедуру распределения с учетом бюджетной обеспеченности.
Нормативный подход (защищался В.Б.Христенко, тогда заместителем министра финансов, А.В. Улюкаевым, Министерством экономики, А.Ф. Самохваловым). Суть подхода в том, чтобы определить минимальные нормативы обеспеченности тех или иных нужд, на их основе подсчитать потребность региона в финансовых ресурсах, сравнить ее с собственными доходами и таким образом определить необходимый размер трансфертов.
Принципиальная трудность этого подхода – определение нормативов, своего рода федеральных стандартов затрат. Задача, хорошо известная по опыту советского планирования, которое все строилось на перемножении нормативов на объемные показатели производства или услуг с целью определения потребностей в ресурсах, и уже поэтому вызывавшая подозрение в возможности ее приемлемого решения. Кроме того, такое решение было весьма трудоемким. На это и упирали сторонники первого подхода.
Все же предпочтение было отдано нормативному подходу, так как первый подход, от базы, тоже был хорошо известен с советских времен и обладал еще более серьезными пороками, главный из которых – он оставлял возможности для индивидуального торга.
2. Целевой подход к формированию трансфертов корреспондируется с нормативным методом их распределения. Суть его в том, чтобы определять нормативы не вообще, а на определенные цели, программы. Например, на образование, здравоохранение и т.п.
До сих пор трансферты определяются и выделяются не на конкретные нужды, а в целом, на общее покрытие бюджетных потребностей. Под этим есть своя теоретическая база: глубокая дифференциация между российскими регионами по условиям жизни обусловлена большей частью объективными обстоятельствами и трансферты нужны главным образом, чтобы сгладить различия, а не для того, чтобы стимулировать регионы к достижению каких-то целей. Кроме того, целевой характер выделения средств на основе достаточно условных целевых нормативов будет ограничивать свободу маневра региональных и местных властей, которые лучше видят предпочтительность тех или иных расходов в своем регионе, и, естественно порождать нецелевое использование средств.
Иная точка зрения состоит в том, что для свободы маневра есть местные доходы, которые, кстати, тоже должны быть расписаны в соответствующих бюджетах, чтобы обеспечить контроль за использованием средств. Нецелевое же их использование в любой форме есть зло, открывающее простор произволу и коррупции. Непредвиденные расходы должны оставаться в пределах плановых резервов, а если они превышают их, то нужно изменение в бюджете, принимаемое законодательным органом.
Что касается общего назначения трансфертов, обусловленного российской спецификой, то целевое формирование трансфертов в принципе ему не противоречит, кроме того, не надо преувеличивать роль специфики, особенно в тех случаях, когда за ней скрываются интересы ослабления контроля.
Видимо, в интересах дела целесообразен переход на целевые нормативы.
3. Обусловленность получения трансфертов. Речь идет уже не об определении величины трансфертов, а о суммах их фактических выплат с учетом тех или иных условий. Обусловленность в данном контексте – русский эквивалент английского термина conditionality, обозначающего, в частности в практике МВФ, совокупность условий, которые получатель кредита или трансферта должен выполнить, чтобы его получить.
Здесь как раз речь о том, чтобы сделать трансферты стимулом к выполнению требуемых действий регионами-реципиентами. Аналогия с политикой МВФ в отношении стран – получателей кредитов: условия кредитов более выгодны чем, рыночные, но они сопровождаются conditionalities или prior actions.
Первым таким предварительным условием в 1997 г. перед регионами было выдвинуто продвижение жилищно-коммунальной реформы, выраженное показателем доли населения в оплате жилищно-коммунальных услуг. Затем, учитывая стремление регионов перекладывать на центр ответственность за оплату труда работников бюджетной сферы, было выдвинуто требование, чтобы не менее 40% расходов регионального бюджета шло на оплату труда и погашение долгов по зарплате бюджетникам. В упоминаемой ниже Концепции реформирования межбюджетных отношений предлагались такие условия, как соблюдение законодательства по зачислению налогов в федеральный бюджет и по закупкам товаров и услуг для государственных нужд.
В числе других условий могли бы быть выдвинуты:
• контроль за бюджетом региона-реципиента со стороны Минфина, вплоть до полной передачи ему управления бюджетом в случаях утраты контроля за ситуацией;
• выполнение целевых нормативов затрат, если бы они были внедрены, – нормативный подход, целевые нормативы и обусловленность получения трансфертов в данном случае дополняют друг друга;
• сокращение затрат в местных бюджетах на ЖКХ, на поддержку промышленности и сельского хозяйства в виде дотаций нежизнеспособным предприятиям;
• сокращение вложений в непроизводственные и неэффективные инвестиционные проекты;
• осуществление мер по регулированию локальных естественных монопалий;
• недопущение незаконных связей между местными властями и бизнесом, обеспечение свободы входа на рынок и т.п.
Пока можно сказать, что конкретные подходы к обеспечению обусловленности трансфертов еще не разработаны. Возможно, что они должны строиться дифференцированно для отдельных регионов или групп регионов.
В июле 1998 г. был принят Бюджетный кодекс, а в августе правительство Кириенко одобрило Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999–2001 годы. Этими документами были разграничены расходные и доходные полномочия федерального и региональных бюджетов, определен состав федеральных, региональных и местных налогов. Федеральными считаются налоги, принимаемые федеральным законодательством. В то же время доля от федеральных налогов (НДС, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц и др.) может поступать в другие виды бюджетов.
Концепция декларировала переход к нормативному методу распределения трансфертов и определяла задания по разработке нормативов. С 2000 г. расходы консолидированных бюджетов субъектов федерации должны были полностью оцениваться нормативным методом.
Однако в концепции был компромисс между разными подходами, а ее идеология предполагала выполнение еще многих работ, прежде чем правила бюджетного федерализма обретут необходимые законченность и прозрачность.
Это видно на примере методики определения финансовой помощи регионам*.
* Социально-экономические проблемы России: Справочник. СПб, 1999. С. 87.

Первый этап – определяется душевой доход, т.е. доходы консолидированного бюджета региона на душу населения. Консолидированный бюджет включает собственные доходы и отчисления от регулирующих доходных источников, в том числе из того же ФФПР для высокодотационных регионов согласно первому подходу В.А. Петрова. Расчет на 1999 г. делается на базе отчетных показателей 1997 г. Предполагается процедура согласования этих показателей с властями региона, т.е. остается место для индивидуальных решений.
Второй этап – определяется индекс бюджетных расходов как отношение нормативной бюджетной потребности региона (на душу населения) к средней (минимальной) нормативной бюджетной потребности по России. Этот индекс позволяет привести нормативный уровень расходов в данном регионе к виду, сопоставимому с другими регионами, с учетом его географических, климатических и прочих особенностей.
Третий этап – рассчитывается приведенный душевой бюджетный доход каждого региона: фактический душевой доход 1997 г. с поправкой на условия 1999 г. умножается на индекс бюджетных расходов.
Четвертый этап – рассчитываются доли регионов в ФФРП и трансферты. Здесь применяется довольно сложная итеративная процедура, в итоге которой получаются размеры трансфертов, подлежащих утверждению в составе федерального бюджета.
Методика все усложняется, не оставляя чувства уверенности в том, что это лучший вариант.
Все эти проблемы воспроизводятся во взаимоотношениях бюджета региона и бюджетов муниципальных образований (органов местного самоуправления).
Я привожу этот материал, чтобы показать проблемы и логику поиска методов ее решения.
Со сменой политического руководства в 2000 г. вопросы бюджетного федерализма стали решаться во многом иначе, прежде всего потому, что безусловная легитимность нового президента и его решимость ввести в приемлемые рамки своеволие губернаторов резко усилили позиции федерального центра и позволили сломить сопротивление введению достаточно жестких и единых правил. В итоге концепция реформирования межбюджетных отношений 1998 г., основанная на нормативном подходе, в 1999–2000 гг. была реализована с определенными модификациями.
В мае 2001 г. Правительство одобрило Программу развития межбюджетных отношений до 2005 года. Она стала итогом новой дискуссии, развернувшейся в ходе подготовки долгосрочной стратегии (программы Г. Грефа) в начале 2000 г.
На новом этапе дискуссия, во многом инициированная А. Лавровым, развернулась вокруг двух основных вопросов:
• повышение уровня централизации бюджетной системы на основании необходимости выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и взятия на федеральный бюджет так называемых федеральных мандатов (т.е. расходных решений федеральных органов), исполнение которых в значительной степени возлагалось на региональные и местные бюджеты;
• переход от германской системы расщепления федеральных налогов к американской системе "один налог – один бюджет".
По первому вопросу А. Лавров следующим образом мотивировал свою позицию: мы имеем формально высокую централизацию налогово-бюджетных полномочий, из федерального центра приходит большинство норм расходования средств бюджета, их источником являются федеральные налоги. Но реально система децентрализована на уровне большинства федеративных государств. Это порождает безответственность регионов и на самом деле дает им больше власти, чем следует из закона. Вывод: либо произвести формальную децентрализацию, либо реальный уровень централизации привести в соответствие с формальным, взяв на федерацию финансирование почти всех федеральных мандатов. Первыми среди них были названы пособия для детей и ветеранов, много лет назад введенные без обеспечения и с тех пор финансируемые только некоторыми состоятельными регионами.
На самом деле в сложившейся политической ситуации выбор был предрешен. Бюджет 2000 г. был утвержден с соотношением федерального и региональных бюджетов 70:30, тогда как ранее оно было 50:50, а фактическое исполнение всегда шло в пользу регионов. На протесты губернаторов Минфин отвечал, что реально, с учетом трансфертов, отношение получится 53:47. Более всего пострадали при этом органы местного самоуправления. Изменение пропорций в консолидированном бюджете отражало изменение баланса политических сил.
Второй вопрос стало возможным поднять по той же причине: главный аргумент против, что при разграничении налоговых источников лучше будут собираться местные налоги, оказался ослаблен. В налоговых органах усилилось влияние центра, улучшился сбор налогов, их стали собирать почти исключительно в денежной форме. Выгоды же американского варианта с точки зрения повышения ответственности бюджетных властей всех уровней были несомненны.
Тем не менее в Программе развития межбюджетных отношений до 2005 года содержатся довольно обтекаемые формулировки:
1) расширить налоговые полномочия региональных и местных властей при предотвращении налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;
2) закрепить основные доходные источники (отчисления от федеральных налогов) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе. (Вспомним долгосрочные нормативы позднесоветской эпохи.);
3) сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам и сборов за бюджетом одного уровня.
Таким образом, планируется постепенный переход к американской системе, что, видимо, верно.

< Назад   Вперед >
Содержание