12.8 Разработка, утверждение и исполнение бюджета

Эти вопросы обычно остаются за пределами учебных программ, но они чрезвычайно важны для понимания того, как все же на самом деле происходит бюджетный процесс – одна из ключевых сторон жизни экономики.
Разработка бюджета на год начинается обычно в марте предшествующего года. Не позднее мая появляется бюджетное послание Президента, определяющее концепцию очередного бюджета и директивы к его разработке. В конце августа проект бюджета должен быть внесен в Государственную Думу.
Работа начинается с составления прогноза развития экономики на следующий год, в котором должны быть определены прежде всего показатели физического объема производства (ВВП, промышленная продукция), темп инфляции (индексы потребительских цен и цен производителей), курс рубля. Прогноз готовится Министерством экономического развития торговли, но у Минфина всегда есть свои расчеты.
Такой прогноз дело вовсе не техническое, в него закладывается и определенная бюджетная политика.
Правило, подтвержденное опытом многих лет, говорит, что прогноз должен быть консервативным. Это означает, что объемы производства должны быть занижены, темпы инфляции также занижены, курс рубля несколько завышен. Иначе говоря, от прогноза на практике требуется не точность, а создание предпосылок для утверждения в Думе бюджета, который затем можно было бы исполнить.
Если завышается объем производства, то будут завышены доходы бюджета, которые депутаты потом будут стремиться увеличить, чтобы запланировать больше расходов. Неисполнение бюджета по долгам приведет либо к недофинансированию, либо к увеличению дефицита бюджета со всеми вытекающими последствиями.
Если будет завышен темп инфляции, то опять же будут завышены номинальные доходы бюджета, т.е. поступление в бюджет инфляционного налога, которого на деле не будет. Соответственно последствия при утверждении и исполнении бюджета будут, такие же, как и в предыдущем случае.
Занижение инфляции, напротив, при утверждении бюджета воспринимается как достижение, а при исполнении увеличивает доходы и облегчает выполнение расходных обязательств. В 1995 г., несмотря на чеченскую войну и снижение ВВП на 6%, федеральный бюджет был исполнен по доходам на 95% (считался самым удачным бюджетом за годы первого этапа реформ) благодаря тому, что с начала года инфляция была заметно выше запланированной в бюджете.
Занижение курса рубля на стадии разработки бюджета обязательно становится известно агентам рынка и влияет на их ожидания, причем не в пользу рубля.
Завышение курса рубля вызывает скорее позитивные ожидания, даже если при этом выражается недоверие. Если курс будет ниже заложенного в бюджете, это приведет к увеличению против запланированных рублевых расходов по обслуживанию внешнего долга, а также по импорту, но при этом будут выше доходы от экспорта, в том числе и налоги от экспортеров. Снижение курса – это и повышение инфляции, которая принесет инфляционный доход. Вообще большая часть плюсов и минусов от завышения курса балансируется, т.е. взаимопогашается. Точность же прогноза только потешит тщеславие его авторов.
Бюджет 1997 г. был одним из самых неудачных, в частности потому, что строился на оптимистическом прогнозе. И хотя прогноз почти оправдался, бюджет пришлось фактически дважды подвергать секвестру и в итоге он все равно был исполнен не полностью. Это сыграло свою роль в судьбе правительства молодых реформаторов.
Следующий важнейший параметр, определяемый уже Минфином и МНС, – это показатель собираемости налогов в процентах к ВВП. Здесь также нужен консервативный подход.
Самая большая неудача бюджета 1997 г. – высокое задание по сбору налогов, 16% ВВП. Оно казалось вполне оправданным, поскольку за время двух избирательных кампаний сбор налогов упал, опасность пирамиды ГКО становилась все более очевидной, и ее можно было остановить только увеличением сбора налогов. Налоговые органы должны были получить жесткое задание.
Однако степень его жесткости была оценена неверно. Казалось по-советски: чем сильнее жать, тем больше получишь. На самом деле надо было трезво оценить способность демонетизированной кризисной экономики дать в сумме налогов более 32% ВВП, в том числе 50% в федеральный бюджет. Когда этот анализ был сделан, проект бюджета уже оказался в Думе, а изымать его оттуда – политический акт, подобный самоубийству. В этом по крайней мере был уверен B.C. Черномырдин.
Далее идет примерное определение трех ключевых показателей бюджета – доходы, расходы, дефицит (профицит). В них по сути выражается концепция бюджета.
Доходы определяются из прогнозных значений ВВП с учетом инфляции и сбора налогов. Налоговые поступления дополняются доходами бюджета из других источников. Например, от использования госимущества.
До отказа в 1995 г. от привлечения эмиссионных кредитов ЦБ для покрытия бюджетного дефицита балансирующим показателем был дефицит. Это значит, что подсчитывались доходы, расходы, разница между ними, обычно сильно отрицательная, образовывала дефицит и покрывалась эмиссией. Если последняя вызывала угрозу опасного роста инфляции, тогда урезали расходы или искали источники дополнительных доходов.
С 1995 г. ситуация изменилась, дефицит бюджета, покрываемый из жестко лимитированных источников, каковыми являются внутренние и внешние заимствования, перестал быть балансирующим параметром. Ограниченность этих источников определяется ценой привлечения, которая зависит от объема привлекаемых средств. Нужно учесть еще будущие расходы на обслуживание долга. Есть также приватизация, но продажа государственной собственности, в свою очередь, упирается в емкость рынка и в цены, которые на нем можно получить сегодня и завтра. Поэтому в период 1995–1998 гг. (до августа) балансирующим показателем реально являлись расходы, допустимый размер дефицита "выбирался" сразу. Либо надо было искать дополнительные доходы, хотя бы фиктивно.
То, что предлагал в плане доходов Минфин, будь то на переговорах с МВФ или при обсуждении бюджета в Думе, всегда было формально безупречно, а по существу сомнительно. Важно было то, что указывалось мероприятие, например отмена льготы по НДС для капитального строительства, и точно называлась сумма дополнительного дохода. Будет ли это на самом деле, не имело значения. Более того, те, для кого предназначались эти расчеты, именно такого и ждали. Им только дай цифру. Но на стадии разработки бюджета все это надо просто иметь в виду и закладывать резервы для последующих этапов.
После кризиса 17 августа 1998 г. ситуация опять переменилась. С одной стороны. Правительство и Центробанк решили вернуться к эмиссионному финансированию дефицита, и вряд ли у них был тогда иной выбор, ибо и внутренние, и внешние займы стали России недоступны. Более того, мы утратили возможность заимствований как раз тогда, когда пришла пора рассчитываться по нахватанным ранее долгам. Поэтому эмиссия была неизбежна, и она была восстановлена в правах гражданства как источник покрытия бюджетного дефицита.
Но, с другой стороны, ограниченные возможности ее использования сохранились. Власти испытывали страх божий, прибегая к эмиссии, и очень хорошо. Тем более что всякий порыв в наращивании денежной массы наказывался ростом инфляции уже через два месяца – временные лаги после кризиса заметно сократились. Поэтому главным остаточным членом в уравнении бюджета все же остались расходы.
На самом деле они стали балансирующим параметром даже в большей степени, чем раньше, поскольку резко выросли процентные расходы (по погашению и обслуживанию долга), бюджет теперь приходилось сводить с первичным профицитом. Сокращать теперь надо было прежде всего непроцентные расходы. Или опять же увеличивать доходы. В целом ситуация в 1999–2000 г. стала еще более жесткой. Только в 2001 г. поступления от экспорта подорожавшей нефти позволии чуть расслабится.
Концепция бюджета теперь стала включать показатели доходов, процентных и непроцентных расходов, первичного профицита, дефицита бюджета и источников его покрытия – внутренние и внешние займы, доходы от приватизации, эмиссия.
Только после определения этих показателей (с возможностью некоторых уточнений) можно приступать к развернутым расчетам бюджета. Состав доходов подкрепляется предложениями по изменениям в налоговой системе. Расходы расписываются по статьям.
Структура расходов также является важнейшим отражением бюджетной и структурной политики. Главный параметр – соотношение между расходами на текущие нужды и на развитие. Если растет доля расходов на социальные нужды, на оборону, а также на поддержку отстающих предприятий промышленности и других отраслей – это бюджет выживания. Таким он и был все последние годы. Надо подчеркнуть, что само по себе увеличение доли инвестиций в государственных расходах вовсе не означает приоритета задач развития. Можно инвестировать в престижные, но неэффективные проекты – и тогда развития не будет. Напротив, расходы на науку и образование, на поддержку реформ и реструктуризацию предприятий, кстати, как и сокращение госрасходов, позволяющее больше средств оставлять в частном секторе, – это характеристики бюджета, ориентированного на развитие.
По поводу структуры расходов проходят острые дискуссии в самом Правительстве, поскольку представители отраслей всегда стремятся увеличить свою долю. Обычно им противостоит один Минфин, иногда его поддерживает Минэкономразвития. Специальная процедура согласования заканчивается тем, что ведомства визируют свои разделы бюджета либо выносят разногласия к премьеру или на заседание Правительства.
Утверждение бюджета – это процесс его принятия Думой, Советом Федерации вплоть до подписания Президентом закона о бюджете. В отличие от разработки бюджета в Правительстве, носящей по преимуществу неформальный характер, утверждение бюджета происходит в рамках подробно регламентированной процедуры, закрепленной, в частности, Бюджетным кодексом.
Процедура в общих чертах такова. Проект бюджета поступает вначале в Комитет Думы по бюджету и налогам (Бюджетный комитет), по традиции возглавляемый профессионалами, а значит, либералами – А. Починком, М. Задорновым, А. Жуковым.
Комитет представляет свое заключение Думе, которое в итоге может быть в трех вариантах: 1) принять (ни разу не случалось); 2) отвергнуть и вернуть в Правительство (ни разу не случалось, несмотря на постоянную оппозиционность Думы, это был бы скандал, способный завершиться ее роспуском; 3) передать в Согласительную комиссию (бывало всякий раз).
С заключением Комитета бюджет попадает в Думу для обсуждения в первом чтении. Всего чтений четыре. Первое чтение – принимается концепция бюджета, которая потом не пересматривается. Только в третьем чтении дело доходит до того, что особенно интересует депутатов, – до конкретных поправок к конкретным статьям, когда они могут добиться чего-нибудь для своих избирательных округов.
Но до этого еще надо добраться. Пока после обсуждения в палате и до первого чтения проект бюджета отправляется в Согласительную комиссию. В ней идет самая сложная, самая вязкая работа. Все фракции высказывают свои позиции, подыскивают, за что ухватиться, чтобы добиться своих политических целей. За кулисами идет торговля с правительством.
Многие обвиняют оппозиционные фракции в том, что, борясь на словах с антинародным режимом, они все же в конце концов голосовали за бюджеты и тем самым сотрудничали с властью. Эти обвинения не имеют, на мой взгляд, серьезных оснований, и вот почему.
1. Ни одна фракция не может себе позволить поведение, которое явно квалифицировалось бы как вредное для страны. Обструкция бюджета была бы как раз таким поведением.
2. В процессе дебатов по бюджету в правительственный проект, как правило, вносились такие поправки, которые его серьезно портили: рост расходов и дефицита, нереальное увеличение доходов, противодействие принятию налоговых законов, необходимых для исполнения бюджета. Это была довольно эффективная форма борьбы с режимом, внесшая серьезный вклад в то развитие событий, которому мы стали свидетелями, в саботирование реформ.
3. Сближение позиций Думы и Правительства не раз достигалось прямым подкупом. Речь идет не только об уступках определенным группам интересов (аграриям, нефтяникам), но и об откровенных взятках. Не буду выдвигать какие-то конкретные обвинения, ни одного судебного разбирательства по подобным поводам не было. Но памятен скандал по несостоявшейся передаче партии Жириновского Юсуповского дворца в Большом Харитоньевском переулке, где много лет помещается Сельскохозяйственная академия. Дворец обещали за голосование по бюджету, его спасли протесты общественности.
4. Практически всегда принятие бюджета затягивалось против обозначенных в законодательстве сроков, отражая желание Думы доказать свою оппозиционность и выбрать дополнительные расходы. Законы о бюджете были приняты:
на 1994г......................... в марте 1994г.;
на 1995 г......................в январе 1995 г.;
на 1996г. ....................в декабре 1995г.;
на 1997 г. ..................... в марте 1997 г.;
на 1998 г. ...................... в марте 1998 г.
1999 г. – первый случай, когда жесткий бюджет был принят до наступления бюджетного года благодаря "классово близкому" правительству Е.М. Примакова. В 2000 г. ситуация повторилась.
Совет Федерации обычно подходит к бюджету конструктивно, задерживаясь в основном на таких вопросах, как межбюджетные отношения, доля регионов в консолидированном бюджете и т.п.
Исполнение бюджета состоит прежде всего в работе Министерства по налогам и сборам. Государственного таможенного комитета и других "доходных" ведомств по мобилизации доходов в бюджет и в работе федерального казначейства Минфина по распределению средств в соответствии с бюджетными назначениями.
Различаются две основные системы исполнения бюджета – банковская и казначейская. В первом случае все доходы зачисляются на бюджетные счета в банках и с них списываются по платежным поручениям казначейства на счета бюджетополучателей. Такая система существовала в СССР и до 1998 г. в новой России. Сейчас за коммерческими банками осталось только ведение счетов таможни, поскольку там значительная доля платежей авансируется и их преждевременное зачисление в бюджет неправомерно. Банки также участвуют в операциях по приему бюджетных платежей на местах.
Но еще недавно коммерческие банки выполняли почти все операции с бюджетными деньгами. Утверждались так называемые уполномоченные банки для этой работы, которые поднимались на бюджетных деньгах, не имея должного опыта работы с нормальными клиентами. Поэтому и рухнула в 1998 г. российская банковская система – юный колосс на глиняных ногах.
Банки зарабатывали на бюджете, задерживая государственные средства и пуская их в оборот, в том числе на рынке ценных бумаг, да и на валютном. При этом бюджетные обязательства не выполнялись вовремя. Другой способ уже упоминался – кредитование под поручительства Минфина текущих расходов бюджета, порой его же деньгами.
Кризис банковской системы выявил еще один способ: налоги, уплаченные предприятиями и попавшие в банки, уже лишенные лицензии, но еще не ликвидированные, до бюджета не доходили и присваивались проходимцами. Порой здоровые банки, поняв возможности таких "полумертвых" банков, специально переводили им деньги, чтобы потом не производить платежей. Всего после кризиса налоговых платежей в проблемных банках "зависло" примерно 20 млрд. руб.
Конечно, так делали не все коммерческие банки; большинство, пока были на плаву, старались выполнять свои обязательства. Технически же они работали лучше, чем любые госслужбы, которым предлагалось передать работу с бюджетными деньгами. Однако стало очевидно, что банковская система исполнения бюджета, сносно работавшая в советское время благодаря тому, что все банки были государственными, в новых российских условиях не годится.
Казначейская система исполнения бюджета предполагает, что все операции с бюджетными деньгами осуществляет федеральное казначейство, при нужде прибегая к услугам только Центробанка.

В России до революции действовала казначейская система, которая принимала все доходы, включая таможенные пошлины.
В казначейства поступали государственные доходы и суммы, подлежащие зачислению в специальные средства и в депозиты:
а) непосредственно от плательщиков;
б) от распорядительных управлений и должностных лиц;
в) от земских, городских, общественных и сословных учреждений (в подлежащих случаях);
г) от касс специальных сборщиков;
д) от особых касс, образуемых для приема отдельных налогов, как, например, квартирного и налога с недвижимых имуществ;
е) посредством перечислений из банковской кассы сумм, принятых за счет казначейств учреждениями Государственного банка*.
* Из инструкции казначействам, утвержденной Министром финансов 7 мая 1915 г.

В новой России переход на казначейскую систему был начат в 1993 г., но шел с большим скрипом как из-за нехватки средств на развертывание территориальной сети, так и в силу сопротивления всех тех, кто был заинтересован в прохождении государственных средств через банки.

Уже на моей памяти в 1996 г. в бытность первым вице-премьером В.В. Каданникова правительственная Комиссия по кредитно-денежной политике приняла решение о ликвидации института уполномоченных банков. До конца года давалось время на переход, имея в виду потерю ими средств и подготовку казначейства и Центробанка к новым задачам. Однако после президентских выборов правительство сменилось, и решение было отменено. Ушел еще год.

Переход на расходование бюджетных средств через казначейство еще более труден, поскольку означает усиление контроля за расходами.
Старая система: деньги бюджета концентрируются на счете 100 в Центробанке и затем переадресуются на субсчета ведомств-бюджетополучателей. Те же расходуют средства весьма вольно.
Конечно, есть разные ведомства. Некоторые, маловлиятельные, соблюдают бюджетные назначения. Другие, такие, как Минобороны, Минатом, Минсельхозпрод, стремятся не допустить какого бы то ни было контроля со стороны, покрывая бесхозяйственность и хищения. Именно поэтому в 1996–1997 гг. пропали деньги, направленные в Федеральную продовольственную корпорацию. В Минобороны обнаруживались случаи, когда портянки закупались по цене французских духов, в то время как солдат переводили на двухразовое питание.
Новая система, которую начали внедрять М. Задорнов и Т. Нестеренко: ведомства-бюджетополучатели заключают контракты и дают казначейству указания по их оплате. Казначейство открывает счета для бюджетополучателей (действуют как кредитные линии) и с этих счетов после проверки производит платежи по их указаниям в пределах бюджетных назначений.
Практика последних лет, когда финансирование почти по всем статьям шло ниже бюджетных назначений, открывала большие возможности для произвола и коррупции в финансовых органах. В подобных ситуациях вопрос, кому дать больше и раньше, решается чиновником, законные бюджетные назначения во многом утрачивают смысл. Высшие руководители(президент, премьер) в эти годы позволяли себе давать указания о расходах, не предусмотренных в бюджете, и чиновники иногда вынуждены были выполнять эти указания, запрятывая соответствующие суммы в разные статьи и стремясь запутать дело, сделать картину непрозрачной. Значит, и себе они позволяли подобные действия, но уже в своих интересах, если их "хорошо попросить".
13
Налоговая система
Предыстория. Становление налоговой системы в новой России
Современная налоговая система
Номинальное и реальное налоговое бремя
Проблемы налогового администрирования
Эволюция налоговой системы. Налоговая реформа
Ситуация заметно улучшилась с 1997 г., после того как правительство молодых реформаторов добилось ужесточения бюджетной дисциплины в части расходных распоряжений президента.
В целом же этот участок работы остается полем трудной борьбы за жесткий контроль над государственными расходами

< Назад   Вперед >
Содержание