Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период

После Февральской и, далее, Октябрьской революций 1917 г. поначалу продолжается инерционный процесс создания новых ATE первого порядка (разумеется, в рамках территорий, контролируемых центральной властью). Так, в 1917 г. при Временном правительстве была создана Алтайская губерния. В 1918—1921 гг. появились Иваново-Вознесенская, Челябинская, Царицынская, Екатеринбургская, Брянская, Новониколаевская и Мурманская губернии. Возникали и временные, "неудачные" административно-территориальные образования. Например, в 1918 г. были созданы Череповецкая и Северо-Двинская губернии, впоследствии упраздненные. В 1921—1923 гг. из состава Ярославской губернии временно выделялась Рыбинская губерния, а в 1923 г. несколько месяцев просуществовала Приамурская губерния с центром в Хабаровске.
Рост числа ATE первого порядка был связан прежде всего с развитием института национально-территориальной автономии. Новыми ATE стали, например, Башкирия, Татария, Якутия и др.
Окончательное утверждение советской власти дало импульс первому серьезному пересмотру всей системы АТД. Интересы более жесткого централизованного контроля над территорией потребовали укрупнения ATE. Унаследованная от империи и некоторое время развивавшаяся по инерции система АТД была признана неадекватной задачам революционного строительства.
В результате, начиная с 1923 г., советская власть экспериментирует с укрупнением сетки АТД. Прежнее деление на губернии, уезды и волости отменяется. Вместо него на уровне ATE первого порядка в РСФСР вводятся края и области, на уровне ATE второго порядка — округа и районы. В процессе радикального укрупнения сетки АТД к 1929 г. были созданы 13 ATE первого порядка — краев и областей. Одновременно в роли ATE первого порядка выступали некоторые АССР, такие, как Татария, Башкирия, Якутия, Карелия, Крым, Казахстан, Дагестан (часть АССР, главном образом, созданных из автономных областей, была включена в состав краев).
Процесс объединения регионов продолжался в 1923—1929 гг. Начиная с 1930 г. прослеживается обратная тенденция разукрупнения регионов, и в 1934—1937 гг. сетка ATE вновь становится весьма дробной.
Основными ATE первого порядка в составе РСФСР становятся край, область и автономная республика. Главное отличие края от области состояло в более сложном внутреннем делении: край имел в своем составе автономные области, а иногда даже — АССР (до 1936 г.). Показательно, что, когда по конституции 1936 г. все АССР были выведены из состава краев и превращены в полноценные ATE первого порядка, соответствующие края преобразовали в области. Наличие национального округа не являлось достаточным основанием для создания края: регионы, имеющие в своем составе национальные округа, но не располагающие своими автономными областями, имели статус областей.
Вообще реформе АТД на том этапе уделялось первостепенное внимание. Достаточно сказать, что по конституции 1936 г. областное деление всей страны находилось в компетенции СССР.
Процесс укрупнения и разукрупнения сетки АТД в РСФСР целесообразно анализировать по каждому из новых укрупненных административных образований по отдельности.
1. В 1923 г. создана Уральская область с центром в Екатеринбурге, основу которой составили Екатеринбургская, Пермская, Челябинская и Тобольская губернии. Это — первый пример укрупнения регионов. Область просуществовала 11 лет, и была вновь разделена в 1934 г. Тогда на ее основе были созданы Свердловская, Челябинская и Обь-Иртышская области (последняя — с центром в Тюмени, далее была слита с Омской областью). В 1938 г. из Свердловской области выделилась Пермская область с Коми-Пермяцким национальным округом в ее составе. На этом процесс не остановился, и в 1943 г. от Челябинской области отделилась Курганская область (Курган никогда ранее региональным центром не являлся). Наконец, в 1944 г. была воссоздана Тюменская область, в состав которой вошли Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий национальные округа.
2. Вторым укрупненным регионом стал Северокавказский край, созданный в 1924 г. с центром в Ростове-на-Дону (в первые месяцы регион назывался Юго-Восточной областью). В его состав вошли Донская и Кубано-Черноморская области, Ставропольская и Терская губернии. В 1933—1934 гг. в его составе имелась внутрикраевая Северная область с центром в Миллерово (ныне часть территории Ростовской области).
Первый раздел Северокавказского края был осуществлен в 1934 г. Из его состава выделился Азово-Черноморский край с центром в Ростове-на-Дону. После этого столицей Северокавказского края на время стал Пятигорск (в настоящее время находится на территории Ставропольского края).
В составе Северокавказского края находились автономные области, возникшие в результате раздела в 1921 — 1924 гг. бывшей Горской АССР. Более того, в 1931 — 1936 гг. Северокавказский край включал Дагестанскую АССР. В 1936 г. все АССР — Дагестан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия и Чечено-Ингушетия стали отдельными ATE первого порядка. При этом столицей края в 1936—1937 гг. некоторое время являлся Орджоникидзе (бывш. Владикавказ), который одновременно был столицей Северной Осетии. В 1937 г. Северокавказский край был переименован в Орджоникидзевский край, но вот его столицу перенесли в Ставрополь. В 1943 г. край стал называться Ставропольским. В его составе из автономий осталась только Карачаево-Черкесия в статусе автономной области.
Азово-Черноморский край изначально имел в своем составе только одну автономию — Адыгейскую АО. В 1937 г. он был разделен на Краснодарский край (в его составе и находилась далее Адыгейская АО) и Ростовскую область.
3. В 1925 г. был создан Сибирский край со столицей в Новосибирске (бывш. Новониколаевск). Его основу составили Алтайская, Енисейская, Иркутская, Ново николаевская, Омская и Томская губернии.
В 1930 г. Сибирский край был разделен на два края — Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский. Это — первый в истории случай раздела укрупненного региона. Западно-Сибирский край с центром в Новосибирске также оказался недолговечным образованием. В 1934 г. из его состава вышла Омская область (объединившаяся с Обь-Иртышской областью, выделенной из Уральской области, а потом потерявшая территории, отошедшие к Тюменской области). В 1937 г. Западно-Сибирский край поделили на Новосибирскую область и Алтайский край (в составе последнего находилась Ойратская, позднее — Горно-Алтайская АО). Разукрупнение Новосибирской области на этом не закончилось: в 1943 г. из ее состава вышла Кемеровская область (не имевшая исторических аналогов), в 1944 г. — Томская область.
Восточно-Сибирский край также быстро разделился на части. В 1934 г. возник Красноярский край (в его состав входили Хакасская АО, Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) национальные округа). В составе Восточно-Сибирского края находилась Бурят-Монгольская АССР, которая стала ATE первого порядка в 1936 г. В 1937 г. Восточно-Сибирская область (уже не край) была разделена на Иркутскую и Читинскую области. В том же 1937 г. на основе части территорий Бурят-Монгольской АССР в составе Иркутской области создали Усть-Ордынский Бурятский национальный округ, а в составе Читинской области — Агинский Бурятский национальный округ.
4. Дальневосточный край появился в 1926 г. (ранее на месте прежней ДВР существовала Дальневосточная область). Его основу составили прежние Амурская, Камчатская, Приморская области (Забайкальская губерния позднее перешла к Восточно-Сибирскому краю).
Особенностью Дальневосточного края оказалось деление на внутрикрае-вьге области. В 1932 г. были созданы Амурская, Камчатская и Сахалинская области, в 1934 г. — Зейская, Нижнеамурская, Приморская, Уссурийская, Хабаровская. Также в составе Дальневосточного края была Еврейская АО.
Раздел Дальневосточного края произошел в 1938 г. На его территории были созданы Приморский и Хабаровский края. В составе Приморского края находилась внутрикраевая Уссурийская область (их полное объединение произошло в 1943 г., причем Приморский край остался краем, несмотря на отсутствие внутренних автономий5). Часть Зейской области была передана Читинской области, другая — Амурской области.
Далее происходило постепенное разукрупнение Хабаровского края. В 1947 г. была создана отдельная Сахалинская область, объединенная с Южно-Сахалинской областью, возникшей на территории, отвоеванной от Японии. В 1948 г. из состава Хабаровского края выделилась Амурская область. В 1953 г. была создана новая и самостоятельная Магаданская область (с Чукотским национальным округом в ее составе). В 1956 г. Хабаровский край лишился Камчатской области (в составе которой оказался Корякский национальный округ), а Нижнеамурскую область ликвидировали и сделали частью территории края. Из автономий в составе Хабаровского края так и осталась Еврейская АО.
5. Укрупненная Ленинградская область возникла в 1927 г. (ее основу составили Петроградская, Новгородская, Псковская, Мурманская губернии). Уже в 1931 г. из нее был административно выделен Ленинград. В 1938 г. отделилась Мурманская область, в 1944 г. — Новгородская и Псковская, а также Великолукская область, впоследствии упраздненная.
6. Центрально-Черноземная область (столица — Воронеж) была создана в 1928 г. Ее основу составили Воронежская, Курская, Орловская и Тамбовская губернии. Область в таком виде просуществовала только до 1934 г. В 1934 г. она поделилась на Воронежскую и Курскую области. В 1937 г. из Курской области была выделена Орловская область (другая часть территории досталась ей от ликвидированной Западной области). Из состава Воронежской области в 1937 г. была выделена территория Тамбовской области (к Тамбовской области некоторое время относились земли Пензенской области, входившие в Куйбышевский край, но в 1939 г. возникла самостоятельная Пензенская область). В 1954 г. на части территории Курской области создали новую Белгородскую область. Также в 1954 г. из участков территорий нескольких областей была скомпонована новая Липецкая область.
7. Нижневолжский край (столица — Саратов) появился в 1928 г. (сначала он несколько месяцев назывался областью). Его основу составили Астраханская, Саратовская и Сталинградская (ранее — Царицынская) губернии. Раздел Нижневолжского края произошел в 1934 г., он поделился на Сталинградский край (с Калмыцкой АО, затем — АССР) и Саратовский край (с АССР немцев Поволжья).
В 1936 г. из состава Сталинградского края вышла Калмыцкая АССР, после чего край был преобразован в область. В 1943 г. от Сталинградской области отделилась Астраханская область.
Саратовский край стал областью в 1936 г. в связи с отделением АССР немцев Поволжья. В 1941 г. эта АССР была ликвидирована, а основная часть земель передана Саратовской области.
8. Средневолжская область возникла в 1928 г., а в 1929 г. была преобразована в одноименный край (с 1935 г. — Куйбышевский край). Столицей была Самара (переименована в Куйбышев). Ее основу составили Самарская, Оренбургская, Ульяновская (бывш. Симбирская) и Пензенская губернии.
В 1934 г. из состава края вышла Оренбургская область. В 1936 г. отдельным регионом первого порядка стала Мордовская АССР, после чего край был преобразован в Куйбышевскую область. В 1937 г. территория в районе Пензы была передана в Тамбовскую область, но в 1939 г. возникла самостоятельная Пензенская область. Наконец, в 1943 г. от Куйбышевской области отделилась Ульяновская область.
9. В 1929 г. сформирована Нижегородская область, в том же году преобразо ванная в Нижегородский край (в ее основе были прежние Нижегородская и Вят ская губернии). В 1932 г. край стал называться Горьковским (его столица — Ниж ний Новгород был переименован в Горький). В 1934 г. от Горьковского края отде лился Кировский край (Киров — бывш. Вятка) с Удмуртской АССР в его составе. В 1936 г. Удмуртская АССР получила полную самостоятельность, и Кировский край стал Кировской областью. Горьковский край превратился в Горьковскую об ласть в том же 1936 г. после потери Марийской и Чувашской АССР.
10. Западная область возникла в 1929 г. из Брянской, Калужской и Смоленской губерний. В 1935 г. часть ее территории досталась Калининской области. В 1937 г. была создана Орловская область, в которую вошла еще часть территории Западной области. В результате в 1937 г. сократившаяся до минимума Западная область была переименована в Смоленскую область. Брянская область вьщелилась из состава Орловской в 1944 г., и в том же году была воссоздана Калужская область.
11. В 1929 г. также была создана Центрально-Промышленная область, практически сразу переименованная в Московскую. Ее основу составили Московская, Тверская, Тульская и Рязанская губернии. Первый раздел произошел в 1935 г. с выделением Калининской области (Тверь была переименована в Калинин). В 1937 г. выделились Рязанская и Тульская области (часть территории Тульской области в 1944 г. была включена в состав Калужской области).
12. Ивановская промышленная область тоже возникла в 1929 г. Ее основой стали Владимирская, Иваново-Вознесенская, Костромская и Ярославская губернии. В 1936 г. отделилась Ярославская область. В 1944 г. была воссоздана Владимирская область, а из состава Ярославской вышла Костромская область. В остатке оказалась собственно Ивановская область.
13. Северный край появился в 1929 г. В 1936 г. была создана отдельная Коми АССР, в результате чего край переименовали в Северную область. В 1937 г. Северная область разделилась на Архангельскую и Вологодскую. В составе Архангельской области находился Ненецкий национальный округ.
Особой формой ATE второго порядка в системе укрупненных регионов являлись округа, которые в свою очередь делились на более мелкие единицы — районы. В 1930 г. в РСФСР насчитывалось 246 округов, но они были упразднены постановлением ЦИК и СНК СССР 30 июля 1930 г. После 1930 г. осталось небольшое число округов, которые являлись объединениями районов или резко выделялись по своей социально-экономической специфике на фоне районов. Последний округ — Алданский в составе Якутии был ликвидирован в 1946 г.
Уменьшившиеся в размерах края и области делились после 1930 г. только на районы и города регионального (краевого, областного) подчинения, которые и выступали единицами ATE второго порядка. В то же время на административной карте после 1930 г. остались особые округа — в форме национальных округов (в то время как все прочие округа были отменены).
Еще одной особой формой ATE второго порядка являлись внутрикраевые области. Они были наиболее распространенным феноменом на Дальнем Востоке и полностью исчезли там только в 1956 г. Также следует напомнить о Северной области, входившей в состав Северокавказского края. В конечном итоге внутрикраевые области или выделились из состава краев, или были ликвидированы. Внутри краев остались только автономные области со статусом национально-территориальных автономий.
Своеобразным экспериментом было введение внутренних областей в некоторых наиболее крупных АССР. Первый прецедент — создание областного деления в Казахской АССР в 1932 г., но уже в 1936 г. Казахстан стал союзной республикой6. В 1952—1953 гг. в порядке эксперимента на территории Татарии создавались три области (Казанская, Бугульминская и Чистопольская), на территории Башкирии — две (Уфимская и Стерлитамакская), но эксперимент был практически сразу свернут.
Административно-территориальное деление РСФСР в целом сформировалось в процессе разукрупнения краев и "больших" областей к концу 1930-х гг. После 1936 г., когда была принята вторая советская конституция, число ATE первого порядка резко выросло. Во-первых, это произошло за счет вывода всех АССР из состава краев. Во-вторых, многие края и области к тому времени тоже поделились на части. Далее целый ряд новых областей был создан в годы Великой Отечественной войны.
В результате РСФСР вернулась к уровню дробности АТД, даже превосходящему тот, который был на ее территории в годы Российской империи. Государство уже не воспринимало дробное АТД как проблему, поскольку вся территория находилась под жестким централизованным контролем, вся власть на местах была подконтрольной. В основном была воссоздана система дореволюционных губернских центров (правда, границы соответствующих регионов серьезно изменились)7. К ним добавились новые региональные центры, сложившиеся или сильно выросшие в годы советской индустриализации. Резкое увеличение числа ATE произошло и за счет национально-территориальных автономий — создания АССР и преобразования большинства АО в АССР с последующим выходом из состава краев в 1936 г. После войны система АТД в РСФСР изменялась мало.
• Некоторые перемены произошли в связи с изменением территории. В 1944 г. в состав РСФСР вошла Тува (АО, затем АССР). В 1946 г. на территории бывшей Восточной Пруссии возникла Кенигсбергская, затем — Калининградская область. Южно-Сахалинская область появилась на отвоеванных у Японии землях и вскоре была слита с уже существовавшей к тому времени Сахалинской областью.
• Другие изменения объяснялись депортациями народов. В 1943—1944 гг. были ликвидированы две национально-территориальных автономии (Калмыцкая и Чечено-Ингушская АССР), а также автономия карачаевцев и балкарцев в рамках соответствующих "двудомных" АО и АССР. Статус-кво восстановлен в 1957 г.
• В 1954 г. были созданы новые области, в частности — Арзамасская, Бала-шовская и Каменская, основу которых составили отдельные территории Горьков-ской, Саратовской и Ростовской областей соответственно. Но уже в 1957 г. эти области были ликвидированы как неперспективные с точки зрения экономического развития, так же как и созданная ранее Великолукская область. Из новых областей, возникших в 1954 г., сохранились только Белгородская и Липецкая области, которые и стали двумя последними примерами создания новых регионов в составе РСФСР.
Закон 11 февраля 1957 г. отнес областное деление к компетенции республик. На самом деле это означало, что формирование системы АТД на территории СССР и РСФСР практически завершилось. После 1957 г. и вплоть до 1991 г. ни один регион в составе РСФСР не был создан или ликвидирован. Происходили лишь редкие статусные изменения: в 1958 г. Калмыкия из АО вновь стала ACCPS, а в 1961 г. свой статус до уровня АССР повысила Тува. Важным изменением также можно считать переименование национальных округов в автономные округа по Конституции 1977 г.
В то же время на остальной территории СССР в послевоенные годы происходили существенные изменения сетки АТД, заслуживающие внимания. В целом кульминацией и поворотным моментом разукрупнения регионов в СССР стали 1950—1952 гг., когда в процессе восстановления разрушенной в годы войны экономики центр пришел к самому радикальному выводу — о необходимости повсеместного введения областного деления. В 1950—1952 гг. впервые были образованы области в небольших республиках Прибалтики и Закавказья (только в Молдавии никогда не создавались области). Однако вскоре вслед за этим произошел перелом, когда идея тотальной однотипной регионализации была воспринята как неудачная. В 1953 г. областное деление прибалтийских и закавказских республик было ликвидировано раз и навсегда.
Впервые формируется представление о бесперспективности ряда мелких регионов, созданных по инерции, исходя из стремления повысить статус возможно большего числа промышленных центров. Вслед за упразднением областей в малых республиках в 1954 г. было проведено укрупнение регионов в Белоруссии (ликвидация сразу пяти областей). В 1957 г., как уже говорилось, отменили некоторые российские области. В 1959 г. были упразднены три из пяти областей в Киргизии. В 1960—1962 гг. в Казахстане начат эксперимент по созданию краев, объединивших большие группы областей (без ликвидации последних). До 1964—1965 гг. в Казахстане существовали Целинный, Западно- и Южно-Казахстанский края. В 1962 г. ликвидирована последняя область на территории Таджикистана. Наконец, в 1963 г. с ликвидацией последних трех областей исчезло областное деление в Туркмении. Таким образом, около 10 лет продолжался "малый цикл" укрупнения регионов с целью исправления "перегибов", допущенных в результате инерционного стремления продолжать формирование новых регионов.
После 1963 г. отмечается незначительный для страны в целом процесс нового разукрупнения регионов в связи с развитием новых центров или сохранением потенциала у старых, упраздненных. На территории РСФСР после 1957 г. ничего уже не менялось. Но вот в Центральной Азии процесс урбанизации и индустриализации развивался, что влекло за собой появление новых регионов. Так, в Узбекистане в 1963 г. создали новую Сырдарьинскую область, а в 1964 г. была восстановлена Кашкадарьинская. Наиболее важен 1970 год, когда опять появилось областное деление в обширной Туркмении (в виде трех областей, к которым в 1973 г. добавились еще две). С одной до трех увеличилось число областей в Киргизии. В Таджикистане возникла Ленинабадская область, пока в единственном числе4. Создание новых областей в Средней Азии продолжалось и в 1980-е гг.: Таласская область была восстановлена в Киргизии в 1980 г., в Узбекистане в 1982 г. впервые появилась На-воийская область вокруг нового города в пустыне Кызылкум. Отмечались и последние колебания, связанные уже с единичным примером укрупнения и разукрупнения регионов: в Таджикистане дважды создавалась и распадалась Хатлонская область, объединяющая Кулябскую и Курган-Тюбинскую.
Советский период характеризовался поиском оптимального количества ATE разного порядка. В первые послереволюционные годы решалась задача консолидации территории и четкой организации работы по решению глобальных вопросов переустройства общества и создания социалистической экономики. С этим связан цикл укрупнения регионов в РСФСР в 1920-е гг. Но далее развитие территории подталкивало к созданию все новых единиц, что вызвало длинный цикл разукрупнения, затронувший большинство союзных республик. Однако в 1950-е гг. впервые появилось мнение о наступлении предела и о том, что некоторые области являются неперспективными. Этим объясняется "малый" цикл укрупнения регионов. За ним последовала общая стабилизация, сопровождавшаяся созданием или воссозданием областей в Центральной Азии, где формирование новых центров продолжалось в послевоенный период

< Назад   Вперед >
Содержание