Как восстановить жизнеспособность ДОВСЕ: итоговые замечания

Реакция НАТО на объявленный Россией мораторий по ДОВСЕ показала, что Североатлантический альянс на протяжении 2007–2009 гг. фактически не изменил своей позиции относительно ДОВСЕ. Так, в ответ на введение Россией моратория на ДОВСЕ в июле 2007 г. в Вашингтоне и большинстве европейских столиц было заявлено, что ДОВСЕ продолжает являться «краеугольным камнем европейской безопасности», и что введение моратория на действие Договора «грозит обрушить всю систему безопасности в регионе и ввергнуть мир в новую холодную войну». Такие же мотивы и тональность выступлений превалировали и в публикациях западных СМИ на тот период. Один из тезисов, который прозвучал в американских изданиях в связи с российским мораторием на договор, состоял в том, что этот шаг тесно связан с «ростом в России оборонного сознания и повышением военных расходов, необходимых для… восстановления былой мощи России как мировой военной державы» [20]. В ряде источников, и в том числе в официальных заявлениях НАТО, указывалось также на спорность или, по меньшей мере, неоднозначность с международно-правовой точки зрения принятого Россией решения [21, 22]. Между тем, мало где не упоминалось о том, что ДОВСЕ не обеспечивает равную безопасность для всех участников Договора, и что Россия, согласно ДОВСЕ, вынуждена выполнять ряд неравноправных условий, нарушающих как принципы Договора, так и ее внешнеполитические интересы.

Такой подход западных стран позволяет сделать вывод о том, что Североатлантический альянс продолжает придавать важное значение тем преимуществам, которыми страны-члены блока пользовались в рамках устаревшего ДОВСЕ. Речь идет о складывании в «копилку» НАТО квот на вооружения и военную технику, принадлежащих ОВД; сохранении возможностей для безболезненной адаптации к натовским стандартам вооруженных сил новых членов альянса; осуществлении наблюдения и инспектирования состояния вооруженных сил стран СНГ (а до введения моратория – и России). Подтверждают такого рода мнение не только мало изменившаяся официальная позиция США и НАТО по ДОВСЕ, но и общий ход диалога между Россией и странами альянса по вопросам контроля над обычными вооружениями, получивший развитие в 2007-2009 гг.

Консультации в формате Россия-НАТО по режиму ДОВСЕ стартовали осенью 2007 г. Именно тогда Североатлантическим альянсом был выдвинут так называемый «План параллельных действий», предусматривающий начало ратификации Соглашения по адаптации ДОВСЕ и рассмотрение других российских предложений по Договору в обмен на определенные шаги со стороны России в отношении ее миротворцев в Приднестровье и на бывшей базе Гудаута в Абхазии [6]. В МИД России эту инициативу расценили как содержащую в себе серьезные недостатки, поскольку в ней говорится о необходимости «конкретных действий со стороны России и только обещаниях со стороны НАТО» [23]. Несмотря на это, переговоры по ДОВСЕ с участием российской стороны были продолжены.

В рамках переговорного процесса зимой-весной 2008 г. состоялись три встречи представителей стран-участниц ДОВСЕ, а также стран Прибалтики и Словении (последние четыре государства включились в диалог вокруг ДОВСЕ фактически впервые). Эти встречи были посвящены в основном уточнению позиций сторон, тогда как практическая работа по выработке взаимоприемлемых параметров корректировки Договора была переведена в плоскость российско-американских переговоров: именно Соединенным Штатам страны НАТО де-факто «перепоручили» ведение диалога с Россией по обычным вооружениям. В целом следует отметить, что, учитывая специфику политической ситуации в США в 2008-2009 гг. (выборы, формирование новой администрации и т.д.), а также последствия августовских событий в Грузии и Южной Осетии, после которых были прерваны многие программы сотрудничества между Россией и НАТО, было вполне закономерным, что за отмеченный период российские и американские дипломаты не пришли к каким-либо новым значимым договоренностям по режиму ДОВСЕ.

Однако отсутствие конкретных результатов по этим переговорам не означало, что диалог по вопросам европейской и евроатлантической безопасности и контроля над вооружениями вовсе прервался. Напротив, серьезное обсуждение на экспертном уровне вызвали озвученные на встречах в Берлине в июне 2008 г., а затем в Эвиане предложения российского президента Д.Медведева о заключении нового договора по европейской безопасности и созыве общеевропейского саммита для разработки такого договора (так называемый проект «Хельсинки-2»). В рамках данной инициативы Россия предложила вернуться к согласованным принципам по безопасности и сотрудничеству в Европе, аналогичным тем, что были сформулированы в 1975 г., пересмотреть подходы и взгляды на проблемы безопасности на континенте, а также уточнить роль механизмов в сфере контроля над вооружениями, а также отдельных европейских институтов (НАТО, ОБСЕ и др.) в этой системе. О том, что проект «Хельсинки-2» был встречен овациями в США и Европе и принес какие-то конкретные плоды, говорить не приходится, но важно подчеркнуть, что он сориентировал западных партнеров России на то, чтобы подойти к рассмотрению вопросов европейской безопасности в комплексе и более широком формате, нежели это делалось ранее. Для судьбы Договора об обычных вооружениях, являющегося составной частью комплекса проблем безопасности в Европе, это может сыграть в перспективе довольно значимую роль, поскольку может быть расширен формат и рамки проведения переговорного процесса, отмена моратория на Договор может стать условием осуществления различных «обменов» и пакетных соглашений России с западными странами и т.д.

Как будет развиваться в дальнейшем система европейской безопасности, учитывая выдвинутые Москвой инициативы и описанный выше круг проблем в этой сфере? На этот счет у экспертов на сегодняшний день нет однозначного ответа, поскольку перспективы отношений Москвы с европейскими странами и США будут зависеть от совокупности многих факторов. В целом можно говорить о двух основных гипотетических сценариях формирования параметров будущей системы европейской безопасности, а именно: либо это будет модель максимального расширения НАТО, включая вхождение в блок Украины, Грузии и других стран Закавказья, и к Североатлантическому альянсу тогда перейдут все ключевые функции гаранта в обеспечения безопасности на континенте; либо это будет модель укрепления партнерства между всеми ключевыми участниками европейского диалога - НАТО, Евросоюзом, Россией, странами-членами ОДКБ при отведении довольно значимой роли в этой системе органам ООН и ОБСЕ [11]. Исходя из этой логики, по всей видимости, будет выстраиваться и дальнейший диалог между Россией и США по ДОВСЕ, и в частности, по вопросу о ратификации адаптированного Договора 1999 г.

Важно упомянуть в этой связи, что администрация Б.Обамы, определяя внешнеполитические приоритеты страны, неизбежно столкнется с двумя блоками вопросов, имеющих первоочередное значение для ДОВСЕ. В первую очередь - с выбором сценариев развития диалога по контролю над вооружениями, и в том числе, помимо ДОВСЕ и СНВ, по таким договорам, как ДНЯО, по которому в 2010 г. будет проведена Обзорная конференция. И, во-вторых, с определением содержательной стороны дальнейшего развития евроатлантического партнерства.

В этой связи хотелось бы представить некоторые выводы и рекомендации относительно того, как можно добиться восстановления режима контроля над обычными вооружениями в Европе, и в то же время избежать негативных с точки зрения развития взаимоотношений России с западными странами политических сценариев.

Первое. Характеризуя сложившуюся на данный момент ситуацию вокруг ДОВСЕ, следует учитывать, что дальнейшая судьба Договора будет в значительной степени зависеть от того, какой вариант формирования структуры европейской безопасности, в конечном счете, изберут США и европейские страны – восстановление принципов Хельсинки, или превращение НАТО в ключевой институт евробезопасности. Соответственно, если руководством западных стран будет избрана первая стратегия, подразумевающая укрепление взаимодействия с Россией, это будет способствовать складыванию более благоприятной обстановки на переговорах по ДОВСЕ, а если нет – это создаст серьезные препятствия для дальнейшего переговорного процесса. Индикаторами же того, к какой модели развития склоняются США и европейские страны, станут, во-первых, официальная позиция администрации Б.Обамы по вопросам контроля над вооружениями, и во-вторых, решения НАТО по вопросу о предоставлении Плана действий по членству Тбилиси и Киеву.

Исходя из тех решений, которые озвучат США и европейские страны, Россия также сможет выбрать одну из альтернативных стратегий в отношении ДОВСЕ – либо отмена моратория и ввод в действие адаптированного ДОВСЕ, либо выход из Договора. В целом, учитывая тот момент, что США и страны НАТО отказываются пока от определения четких позиций по перечисленным выше вопросам, можно рекомендовать только проведение уточняющих консультаций, а не развернутых переговоров по ДОВСЕ.

Второе. Важно подчеркнуть, что главной задачей для Российской Федерации по переговорам вокруг ДОВСЕ остается добиться от западных партнеров учета российских требований по Договору, включая вопросы расширения НАТО, ратификации большинством европейских стран ДОВСЕ 1999 г., присоединения к ДОВСЕ государств Прибалтики и Словении, отмены фланговых ограничений и другие. Учитывая, что все эти положения составляют основу российской переговорной позиции, уступки по ним в ходе консультаций с западными странами могут быть лишь весьма незначительными (к примеру, недопустимо отменять мораторий на ДОВСЕ, пока адаптированный договор не будет ратифицирован всеми странами НАТО). Также следует отметить, что для снятия многих российских озабоченностей по ДОВСЕ следовало бы включить в повестку дня переговоров предложения о параметрах «дальнейшей модернизации» Договора, которые были ранее озвучены российскими экспертами (об ограничениях возможных «переливов» в рамках ТПУ и НПУ авиационных средств и личного состава воинских контингентов; введении запрета на создание «легких» военных баз на основе двусторонних соглашений; об ограничениях вооружений и деятельности сил ВМФ стран-участниц в прилегающих акваториях; ограничениях на размещение радиолокационных станций, а также использование других средств ведения разведки территорий и воздушного пространства государств-участников и др).

Третье. Поскольку важным условием любых переговоров является их взаимовыгодность для партнеров, следует более подробно рассмотреть вопрос о том, какие встречные уступки и козыри может предложить Россия в рамках обсуждения вопросов адаптации ДОВСЕ и контроля над вооружениями. Учитывая, что проведение соответствующих консультаций будет осуществляться, по всей видимости, по блоковому (пакетному) принципу и в нескольких форматах (американо-российские переговоры, переговоры Россия с НАТО, ЕС, ОБСЕ и др.), российской стороне следует выработать пакет конкретных предложений по сотрудничеству с США и европейскими странами по всем ключевым проблемам мировой политики.

В этот список могут быть включены следующие вопросы:

- о согласии Москвы вернуться к предыдущим совместным программам военного сотрудничества Россия-НАТО, а также развить сотрудничество с НАТО по вопросу о транзите военных грузов в Афганистан;

- о создании совместных миротворческих миссий (в формате Россия-ЕС, Россия-НАТО либо ОДКБ-ЕС, ОДКБ-НАТО) либо отправке наблюдателей в конфликтные регионы, существующие на пространстве СНГ. В частности, в рамках переговоров по ДОВСЕ может быть предложено направить группу наблюдателей от ЕС в Приднестровье, либо сформировать совместную с Евросоюзом миротворческую миссию, которая могла бы действовать в ПМР на основании мандата ООН. Аналогичные предложения могут быть выдвинуты и по Абхазии и Южной Осетии, учитывая, что в Цхинвал осенью 2008 г. уже прибыли около 200 наблюдателей от ЕС;

- об использовании фактора российско-иранского сотрудничества для поиска путей выхода из кризиса в системе нераспространения, вызванного продолжением разработок по иранской ядерной программе;

- об укреплении системы гарантий, предоставляемых европейским партнерам по поставкам газа и других энергоресурсов из России;

- о взаимодействии и продвижении совместных инициатив по вопросам контроля над вооружениями (СНВ, ПРО, РСМД) и невоенным угрозам безопасности (экологии, изменению климата и др.).

В контексте поиска путей укрепления сотрудничества с США и европейскими партнерами в области безопасности следует подчеркнуть непродуктивность подхода, в рамках которого в ДОВСЕ предлагается ввести элементы блоковости для более четкого определения соотношения численности вооружений и техники, имеющихся в распоряжении у НАТО и других военно-политических объединений (ОДКБ, сил безопасности ЕС и др.). Такая позиция может только усугубить непонимание между Россией и ее партнерами по переговорам, поскольку для западных стран, стремящихся к широкому распространению демократических принципов и созданию Европы «без разграничительных линий», возвращение к блоковым принципам в области вооружений будет неприемлемым.

В то же время повышению взаимопонимания при обсуждении проблем ДОВСЕ может способствовать более активная пропаганда Россией установок и позиций, перекликающихся с тематикой «хельсинских соглашений» - о необходимости повышения мер доверия в Европе, укрепления безопасности невоенными средствами и ряда других

< Назад   Вперед >
Содержание