3.4. ГРУППЫ ИНТЕРЕСОВ В ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ РЕГИОНОВ РОССИИ

Группы интересов определяются в современной политической науке как негосударственный политический институт - добровольные объединения людей для выражения и отстаивания своих властно значимых интересов в отношениях с другими политическими институтами123. Группы интересов имеют формальную, но гибкую структуру. Они служат посредниками в отношениях между гражданами и государством, выражая индивидуальные и коллективные интересы в политических требованиях и действиях. Эти объединения обеспечивают, наряду с партиями и государственными институтами, политическую активность граждан и их участие в политике.

Вкратце напомним о концептуальных основах исследования групп интересов. Впервые теорию групп интересов создал А. Бентли в работе «Процесс управления» (1908). Он полагал, что взаимодействия групп общества, оказывающих давление друг на друга и на государство, - определяющий фактор государственной политики124. Д.Трумэн выделил в середине ХХ в. из всей совокупности ассоциаций общества «политические группы интересов» - ту часть, которая взаимодействует с институтами государства. Трумэн полагал, что по мере усложнения общественных процессов число групп будет расти125.

Отличия групп интересов от партий таковы:

- группы интересов ограничиваются влиянием на публичную власть, а не осуществляют её непосредственно в итоге выборов либо насильственного захвата;

- группы интересов создаются для защиты и «продвижения» специфических интересов, зачастую сосредоточенных на отдельной политической проблеме; партии заявляют об агрегировании гораздо более широкого круга потребностей всего общества;

- группы интересов имеют гибкую и не связанную жесткими формальными правилами организацию, в отличие от партий;

- группы интересов добиваются своих целей путём постоянных неформальных воздействий на институты государства, а партии сосредотачивают усилия прежде всего на избирательных кампаниях и парламентской деятельности;

- почти все группы интересов не являются по основному легальному виду деятельности политическими (профсоюзы, феминистки, правозащитные, культурно-этнические, религиозные, молодежные объединения и проч.). Они вовлекаются в политику в той мере, какая требуется для достижения групповых целей.

Типологии групп интересов многообразны в зависимости от принципа классификации: целей, характера поддержки граждан, организационного строения, сферы проявления, пространственного масштаба и др.

По целям группы интересов делятся на объединения, отстаивающие материальные интересы (protective groups) и поддерживающие в первую очередь идеологические и моральные принципы (promotional groups)126. Можно также выделить группы одноцелевые (например, по защите природной среды местности) и многоцелевые (правозащитники в региональном сообществе)127.

По характеру поддержки граждан ассоциации могут быть разделены между двумя идеальными типами - общинными и ассоциативными (Ж.Блондель)128. Общинный тип характерен для традиционного общества и подвергает личность всесторонней жесткой регламентации. Ассоциативный тип, напротив, предполагает сознательный выбор индивидов и свободу их выхода из группы, что характерно для постиндустриального общества. Между данными абстрактными «полюсами» Блондель располагает четыре типа реальных групп:

1) группы «по обычаю» - действующие в обход формальных институтов, на основе личностной агрегации интересов (патрон- клиентарных отношений)129. Таковы традиционные религиозные сообщества, «мозговые тресты» публичных политиков, землячества;

2) институциональные группы основаны на формальных организациях внутри государственных институтов - административном аппарате, корпусе депутатов, армии, правоохранительных органах, госпредприятиях. Их сила - в причастности к процессу принятия важнейших политических решений;

3) группы защиты и поддержки сближает их негосударственный, «гражданский» характер. Группы защиты включают в себя предпринимательские ассоциации и профсоюзы. Группы поддержки - это пацифисты, феминистки, экологисты, этнические, религиозные и прочие объединения. Г.Алмонд, Г.Пауэлл и их соавторы называют такие объединения «группами сотрудничества». Они наиболее развиты в регионах зрелой демократии, где укоренены традиции компромисса и социального партнерства.

Классификацию групп по организационному строению дали Г.Алмонд и Г.Пауэлл130:

1) аномические (спонтанные) группы - возникают стихийно как отклик на важные события. Например, таковы демонстранты, участники пикетов и забастовок, толпа;

2) неассоциативные, т.е. неформальные и недобровольные объединения на родственной, религиозной, социокультурной основе;

3) институциональные, т.е. формальные неспециализированные организации с отчетливой и прочной структурой и функциями: церкви, армия, представительства органов государственной власти;

4) ассоциативные - добровольные, специализированные на выражении интересов организации: профсоюзы, объединения предпринимателей, этнические или конфессиональные группировки, правозащитные движения.

По сфере проявления группы интересов упорядочил У. фон Алеманн131:

1) в экономике и трудовых отношениях (предпринимательские объединения, профсоюзы, потребительские союзы);

2) в социальной сфере (объединения ветеранов, инвалидов; благотворительные фонды; группы взаимопомощи);

3) в сфере отдыха и досуга (спортивные союзы, клубы для общения);

4) в духовной сфере (религиозные, научные, культурные ассоциации);

5) в политической сфере (пацифисты, феминистки, правозащитники, антиглобалисты, этнические движения и проч.).

По территориальному масштабу группы интересов могут быть транснациональными, общенациональными, региональными и местными. Объединения в защиту интересов региона обычно нацелены на перераспределение ресурсов в свою пользу, изменение общегосударственных законов и неформальных политических традиций. Следует различать группировки в защиту интересов региона и существующие на региональном уровне общеполитические группы интересов.

Существуют и классификации по составу групп: на «социальные» и «целевые»; на коммунальные, институциональные, протекционистские и инициативные; на массовые и малочисленные и т.д.

По участию в процессе принятия решений Р.Скиллинг делит группы на правящие фракции, официальные и бюрократические структуры, интеллектуальные группы, социальные группы и группы общественного мнения (носителей своеобразных ориентаций и установок)132.

Часть политологов и социологов (Э.Сайт, Д.Трумэн, М.Олсон, Р.Солсбери, Р.Даль) выделяет в качестве особого типа групп интересов группы давления. Основанием классификации выступает метод реализации групповых интересов, а также привилегированное положение данных сообществ, что позволяет им влиять на стратегические решения (подчас определять действия власти). Д.Рисмэн ввел понятие «группы вето» для тех особо влиятельных групп давления, которые способны не допускать убыточных для себя решений133. Другие исследователи (В.Хук, С.Хользер, С.П.Перегудов, И.С.Се-мененко) отказываются отделять «группы интересов» от «групп давления». Последние - не более чем подвид групп интересов, способный опираться главным образом на свои силы и осуществлять свои значимые для государства цели134.

Основные концепции групп интересов - плюралистическая и неокорпоративистская.

Концепция «плюралистической демократии» (Р.Даль) предполагает, что «современные динамичные плюралистические общества» Запада создали благоприятные условия для свободной конкуренции групп интересов135. Ассоциации самого разного рода, по Р.Далю, являются полноправными участниками процесса принятия государственных решений. Все участники взаимодействия политических сил самостоятельны и действуют в собственных интересах.

Неокорпоративисты (Ф.Шмиттер, Г.Лембрух, С.Роккан и др.) полагают, что взаимодействие государства с группами интересов приводит к соучастию «организованных интересов» в управлении. Варианты такого соучастия вовсе не сводятся к рациональному соперничеству независимых сил. Часто группы интересов присваивают право на монопольное представительство запросов общества, а способы агрегации интересов сводятся к «торгу» группировок с государственной бюрократией. По словам Ф.Шмиттера, корпоративизм - это «система представительства интересов, составные части которой организованы в несколько особых, принудительных, неконкурентных, иерархически упорядоченных, функционально различных разрядов, официально признанных или разрешенных… государством, наделяющим их монополией на представительство в своей области в обмен на известный контроль за подбором лидеров и артикуляцией требований и приверженностей»136. Приведенная цитата характеризует корпоративизм «в чистом виде» и осмысливает опыт авторитарных режимов стран Латинской Америки. Этим она и интересна для исследователей российских региональных случаев корпоративизма, совершенно далеких от «либерального» или «социетарного» корпоративизма стран Запада137. Модели корпоративизма в высокоразвитых странах, при всём внутреннем разнообразии, качественно отличаются от российской и восточных моделей добровольностью отношений группировок, их «горизонтальным» (сетевым) характером.

На наш взгляд, модель взаимодействия групп интересов в регионах постсоветской России наиболее адекватно может быть осмыслена в рамках неокорпоративизма. Это не означает отсутствия сетевых структур и практик. Но они встроены в прочную систему патрон-клиентарных отношений, т.е. имеют совершенно иной, чем в «полиархиях» Запада, смысл138.

Функции групп интересов таковы139:

- артикуляция (выражение) интереса, что означает сведение разрозненных устремлений и пожеланий индивидов в требования группы, а затем - влияние на политические решения власти в нужном русле;

- агрегация (согласование) интересов благодаря их сравнению, соподчинению и отбору;

- интеграция, т.е. приближение интересов группы к мнению её отдельных участников.

Каналы влияния групп интересов (по обобщению Г.В. Голосова)140 включают в себя государственные институты, общественное мнение, политические партии, средства массовой коммуникации.

Методы влияния весьма разнообразны. Разделим их на прямые и косвенные, формальные и неформальные. К прямым методам относятся участие деятелей группировок в органах власти, к косвенным - финансирование политиков, пиар-кампании в печати, коррупция, шантаж и мн.др. К формальным методам относятся законотворчество и законоприменение, государственное управление; к неформальным - негласное влияние на принятие политических решений.

Ресурсы групп интересов включают в себя экономические (владение собственностью, прибыль); социальные (влияние, система связей и отношений, авторитет и престиж); политические (легитимность, уровень организованности и сплоченности, личный состав) показатели.

Модель групп интересов в постсоветской России невозможно понять вне более широкого контекста - доминирования государства в политическом процессе на протяжении почти всей истории нашей страны. (Объяснение феномена см. в лекции 13). Этим объясняется периферийная роль групп защиты и поддержки - профсоюзов, правозащитников, женского, молодежного и проч. движений в политическом процессе. Исключением, и то частичным, может быть опыт столичных городов и регионов высокой включенности в международные отношения.

С другой стороны, корпоративные группы интересов «пронизывают» изнутри государственные институты и используют их в своих нуждах. Уже в послесталинском СССР сложились административные рынки власти. Неформальные сетевые структуры личной зависимости и взаимного обмена услугами скрепляли советскую систему и делали её относительно гибкой. Кризис отношений государства и групп интересов в период «перестройки» привел к конверсии монопольной власти в обладание собственностью. (Как показано в лекции 10, персональный состав административных элит остался к 1996 г. в основном прежним, номенклатурным по облику).

Важнейшим партнером госаппарата стал корпоративный сектор бизнеса, т.е. интегрированные бизнес-группы, занимающие лидирующие или монопольные позиции в своей отрасли на уровне всей России либо региона (определение Я.Ш.Паппэ)141. Влияние корпораций определяется уже тем, что совокупное состояние 17 российских предпринимателей по итогам 2002 г. - 36,6 млрд. долл., т.е. свыше 50% госбюджета РФ (рейтинг журнала «Форбс»)142. По расчетам Т.И.Заславской, к 1999 г. 1,5% населения России владели более чем 1/2 национального богастства143. Неудивительно, что корпоративный бизнес получил явно гипертрофированную роль в отношениях групп интересов, поскольку произошла приватизация власти.

Введём важное ограничение: речь идёт о реальном строении политического властвования, а не о формально-правовых актах. Н.Айо и В.Сергеев ввели принципиальное различие между «сетевыми структурами власти», которые доминируют во всей системе лоббирования интересов, и «сетевыми структурами доверия», кои недоразвиты144. Сетевые структуры власти означают вертикально выстроенные группы, действующие под патронажем высокостатусных госслужащих в рамках формальных государственных институтов. Они включают в себя, подобно матрёшке, аналогичные группы на уровне макрорегионов (7 федеральных округов), регионов, местных сообществ. В основе структуры находится «стержень» - личные отношения обмена ресурсами: должностями, экономическими льготами, патерналистской опёкой и проч. Чаще всего отношения крупного бизнеса с публичной властью персонифицируются в фигурах «первых лиц» - губернаторов либо президентов регионов, владельцев либо топ-менеджеров бюджетообразующих фирм.

В исследовательской литературе сложилось много близких по смыслу понятий, обозначающих группы интересов крупных предпринимателей. О.В.Гаман-Голутвина предпочитает термин «политико-фи-нансовые кланы»145. Н.В.Зубаревич применяет сочетание «крупный бизнес»146. А.В.Понеделков, А.М. Старостин и их соавторы избрали обтекаемо-нейтральные понятия: экономические элиты, предпринимательство147. С.П.Перегудов и И.С. Семененко используют термины «корпоративный капитал», «вертикально-интегрированная бизнес-группа»148. Представляется наиболее точной терминология Перегудова и Семененко, поскольку она удачно соединяет социальную оценку феномена с указанием основных его признаков и элементов. Именно крупнейший по размерам и корпоративный по строению слой предпринимателей наиболее активно проявляет свои интересы политически. С.П. Перегудов выяснил, почему корпорации стали более политически активными после распада СССР149. Прежде всего, распад плановой экономики не замещался эффективной работой рыночных и государственных механизмов регулирования. Закрепилась долгосрочная ситуация: выживание крупных предпринимателей зависит не столько от экономических успехов, сколько от личностных отношений с органами власти. Также важны бюрократизм, коррупция, клиентелизм, слабость корпоративной солидарности крупного бизнеса перед лицом государства, неустойчивость политических практик и правовых норм. Все данные обстоятельства толкают ФПГ к активному лоббированию своих интересов политическими приемами.

Корпорации приобрели, по меткому выражению О.В.Гаман-Голутвиной, характер «многофункциональных самодостаточных квазифеодальных образований»150. Они имеют свои собственные промышленные предприятия и сети банков, СМИ, информационно-аналитические службы и службы безопасности, ставленников в органах государственной власти, своеобразные «удельные владения» в регионах и даже зависимые партии.

Характерна отсталая (по меркам постиндустриального Запада) отраслевая структура российских ФПГ. По сведениям журнала «Эксперт», 70 компаний - производителей сырья в 2002 г. давали свыше 70% объёма реализации продукции среди 200 крупнейших компаний РФ. Из 20 самых богатых корпораций страны производители сырья составляли 17 наименований. Высока их мобильность. Для этапа послекризисного оживления типичен подъем прибылей в ФПГ отраслей обрабатывающей промышленности151. Но по-прежнему почти нет «на вершине Олимпа» фирм наукоёмких секторов промышленности, информатики и коммуникаций, сферы образования. Закрепилась «импортзамещающая» модель бизнеса, что сближает российский крупный капитал с латиноамериканскими прообразами периферийного развития.

Динамика региональной экспансии корпораций выявлена в работах Н.В.Зубаревич152. Установлены две стадии взаимодействия ФПГ с региональной властью постсоветского времени: «закрывание» 1990-х гг. и «открывание» регионов (с 1999 г. по сей день). Политические стратегии обеих сторон основаны на экономических мотивах.

Хозяйственный спад 1990-х гг. делал выгодным «закрывание» региональных рынков, получение дохода прежде всего от эксплуатации сырья. На основе «федеральной раздробленности» региональные властные элиты установили контроль над прибыльными предприятиями, создали институт административного предпринимательства153. Первая попытка крупного общероссийского бизнеса закрепиться в регионах в 1996-1998 гг. не удалась.

Напротив, качественные изменения экономической ситуации в 1999-2002 гг. обеспечили «открывание» регионов для экспансии российских компаний, а затем и перераспределение политической власти в пользу крупного бизнеса. Н.В. Зубаревич определила условия перемен154:

- экономический рост, который начался в 1999 г. с импорт-замещающих отраслей (пищевой промышленности, производства стройматериалов и т.д.), а потому дал стартовое преимущество региональным элитам;

- политический курс нового Президента РФ В.В.Путина, в таких аспектах, как: перераспределение экономических ресурсов в пользу центра и «равноудалённость» крупного бизнеса от федеральной власти;

- внутренняя логика развития корпораций: они в условиях политической стабилизации и благоприятных мировых цен на сырье смогли резко нарастить прибыли и создать вертикально интегрированные структуры. Экспансия крупных предпринимателей стала расчетливой, нацеленной на овладение смежными и технологически дополняющими друг друга отраслями хозяйства. Это означает выстраивание подконтрольных территориальных ареалов с полным циклом производства, что требует овладеть (непосредственно или косвенно) рычагами региональной власти.

К концу 1990-х гг. все привлекательные регионы уже были поделены на законы влияния крупных компаний. Начался этап остроконфликтного передела рынков. Основным политическим методом овладения регионами стали выборы глав исполнительной власти (президентов республик, губернаторов, мэров крупных городов) в 1999-2001 гг.

Стратегии установления контроля корпораций над региональной властью таковы (выявлены Н.В. Зубаревич)155:

1. «Приручение» и поддержка на выборах действующего главы региона (Тюменская нефтяная компания в Рязанской области как месте нефтепереработки; концерн «ЛУКОЙЛ» в Волгоградской области; «Сибирский алюминий» в Хакасии).

2. Консолидация ресурсов нескольких компаний для избрания нового губернатора в случае, если возможен компромисс (избрание С.Со-бянина губернатором Тюменской области при поддержке «Газпрома» и нефтяных компаний, сохранение власти А.Гужвиным в Астраханской области благодаря альянсу «Газпрома» и компании «ЛУКОЙЛ»).

3. Стратегия выдвижения «своего» кандидата и создания «региона-корпорации» (удельной вотчины). Применяется на выборах в малонаселенных, но богатых экспортными ресурсами автономных округах Севера. Примеры - победа совладельца «Сибнефти» и «Русского алюминия» Р.Абрамовича на выборах губернатора Чукотки, менеджера ЮКОСа Б.Золотарёва - в Эвенкийском АО, менеджера «Норильского никеля» А.Хлопонина - в Таймырском (Долгано-Не-нецком) АО. Может приносить успех и в густонаселенных областях, если их бюджет моноотраслевой. Скажем, В.Позгалёв в Вологодской области избрался благодаря поддержке «Северстали», а О.Королёв в Липецкой области - благодаря «Интерросу». Последний случай примечателен тем, что основной конкурент Королёва - В.Лисин возглавлял Новолипецкий металлургический комбинат. Однако шансы на успех имеют и не самые крупные компании, если они умело используют противоречия между основными конкурентами и имеют альтернативные ресурсы. («ЛУКОЙЛ» проиграл в Ненецком АО, когда верх одержал лоббист «Северной нефти» В.Бутов).

4. Поддержка главы региона, способного обеспечить раздел зон влияния. Такова стратегия нефтяных корпораций в Ханты-Мансийском АО (губернатор А. Филиппенко), «ЛУКОЙЛа» в Пермской области (губернатор до весны 2004 г. Ю.Трутнев). Глава администрации Кемеровской области А.Тулеев поддерживает равновесие интересов «Сибирского алюминия», «Северстали» и группы «Евразхолдинг» - УГМК. Мурманский губернатор Ю. Евдокимов балансирует между интересами «Норильского никеля», «ЛУКОЙЛа», групп МДМ-банк и МЕНАТЕП-ЮКОС.

В итоге губернаторских выборов 1999-2001 гг., как доказала Н.В.Зубаревич, политические стратегии корпораций сильно изменились156. Они стали более разнообразными и гибкими, эффективными с точки зрения бизнеса. Регионы, где упрочилось сильное влияние российских корпораций, вовлекаются в общенациональный и международные рынки, интегрируются в вертикальные структуры влияния. Это объективно делает политические процессы менее патриархальными и своеобразными, поощряет модернизацию региональных систем власти. Но обратная сторона экспансии крупного капитала - попытки установить новую монополию власти, теперь уже не губернаторскую, а корпоративную. Курс федеральных властей на централизацию и усиление административного контроля над корпорациями противоречит «олигархической» монополии в регионах, хотя это - внутриэлитный, внутрисистемный конфликт. Первые его проявления уже обозначились в цикле губернаторских выборов 2003-2004 гг.

Корпорации активно участвуют и в парламентских выборах, проводя целые группы своих сторонников в законодательные собрания регионов. Крупный капитал стремится контролировать все политические силы в регионах, влияет на партии и избирательные блоки, невзирая на их идеологические различия.

Предприниматели активно закрепляются в региональных парламентах. По расчетам О.В. Крыштановской, представители бизнеса имеют около 70% мест в Законодательном собрании Смоленской области, около 60% - в легислатурах Самарской, Ярославской, Томской, Пензенской и Тамбовской областей157. 85% депутатов Законодательного собрания Пермской области 2001 г. созыва - руководители предприятий, в т.ч. среднего бизнеса158. Как установила Н.Ю.Лапина, становится распространенной практика бизнес-фракций в парламентах. В Государственной Думе Ярославской области действует фракция «Единство» из руководителей предприятий. Спикером Законодательного собрания Нижегородской области избирался Е.Б.Люлин, бывший топ-менеджмер «Сибур-нефтехиммии». По сведениям Л.А.Фадеевой, Н.В.Борисовой и С.С.Бойко159, в Законодательном собрании Пермской области действуют фракции «Промышленники Прикамья», «Дело жизни» и «Диалог». Тем самым в ЗСПО представлены интересы основных групп крупного бизнеса: добычи и переработки нефти, газа, солей, металлургии, ВПК. Вне парламента основные экономические группировки координируют свои действия через некоммерческое партнерство «Сотрудничество» (с 1997 г.), лоббируя интересы. Тогда же создана фракция «Промышленники Прикамья», ставшая проводником требований бизнеса в органах власти и местом согласования интересов в официальных формах. Фракция и НП «Сотрудничество» обеспечили создание государственных органов, поддерживающих бизнес-интересы: комитета и коллегии по промышленной политике, комитета по экономике и проч. Пример Пермской области показывает успешное встраивание регионального парламента в сеть политических интересов бизнеса.

Характер и методы влияния корпораций на региональный политический режим довольно разнообразны, как показал С.С.Бойко160. Корпоративный сектор может быть диверсифицированным (примеры Москвы, Санкт-Петербурга, Пермской области), дуалистическим (Красноярский край, Волгоградская область) моноцентрическим («нефтегазовые автономии» Севера). Наконец, капитал может просто не дорасти до корпоративного уровня или не иметь политических амбиций (депрессивные регионы: Тыва, Еврейская АО, Коми-Пермяц-кий АО и т.п.).

Вторая ось координат, введенная С.С. Бойко для оценки влияния корпораций на режим, - пространство согласования политических решений, т.е. система коммуникаций и символов, включающая все заинтересованные в принятии решения стороны. Пространство может быть широким (тогда оно ведёт к демократическим режимам), ограниченным (гибридные режимы) либо отсутствующим (в авторитарных режимах).



Следует также учесть неоднородность крупных фирм и их руководителей по происхождению, политическим симпатиям, кадровым индикаторам. Отчетливо выражено деление политически активных предпринимателей на «столичных» (их большинство) и «местных» (они сохраняют влияние в многих республиках РФ и инвестиционно непривлекательных регионах). В республиках велико влияние этнократических элит, сохраняющих формы административного предпринимательства (Башкортостан, Татарстан, Мордовия, Северная Осетия и проч.). Иной вариант - голосование в дотационных регионах за кандидата от крупного бизнеса в надежде, что хоть он-то вытащит территорию из застоя (Х. Совмен в Адыгее, М. Батдыев в Карачаево-Черкессии, Р. Абрамович на Чукотке и т.п.).

Созданы и другие типологии взаимовлияния бизнеса с властью. Н.Ю.Лапина и А.Е.Чирикова161 выделяют пять основных моделей взаимодействия по итогам 1990-х гг.:

1. Патронаж, т.е. административно-распорядительный диктат региональной власти над бизнес-группами. Распространен в республиках с патриархальной культурой (на Северном Кавказе, в Поволжье, Южной Сибири), а также в регионах «красного пояса» (Юг России, Центральное Черноземье), в Москве. Перечень регионов позволяет заключить: главное условие патронажа - не идеология, а сильная сплоченная элита во главе с авторитетным лидером.

2. Партнерство означает сравнительно демократическое согласование интересов власти и бизнеса в рамках компромиссных решений. Распространено в регионах с диверсифицированной промышленностью и традициями культуры участия: в Санкт-Петербур-ге, Ленинградской, Новгородской, Самарской, Нижегородской, Пермской областях.

3. Модель «борьба всех против всех» означает острое противостояние власти и бизнеса, а также их внутренних группировок и сегментов. Преобладающий участник борьбы нацелен на подавление соперников и навязывание своих требований. Чаще всего такая модель складывается в депрессивных регионах с подданической культурой, где политическая элита слаба по ресурсам и возмещает утрату контроля административными методами. Проявлялась в регионах «красного пояса» (Ульяновская, Кировская области, Краснодарский край - с 1997 по 2000 гг.) и полиэтничных республиках (Дагестан, Карачаево-Черкессия).

4. Модель «приватизации власти» означает контроль крупного бизнеса над политическими элитами и государственными органами региона. Имеет разновидности: прямое руководство институтами власти (на Чукотке, в Эвенкии, Красноярском крае - с 2002 г., в Адыгее - с 2001 г.) либо косвенное управление через лояльных политиков (Ненецкий АО, Вологодская область, Красноярский край при А. Лебеде в 1998-2002 гг.).

5. Смешанная модель взаимодействия бизнеса с властью складывается в регионах с крайне неустойчивой экономикой и политическими институтами (Калининградская область, Приморский край).

Типология взаимодействия крупного бизнеса с властью, данная С.П.Перегудовым, смещает акцент с характера отношений на их формы162.

1. Формально-договорное взаимодействие состоит в соглашениях с администрациями. Крупный капитал получает льготные условия пользования сырьевыми ресурсами, налоговые преимущества, кредиты и субсидии. В обмен компании обязываются отчислять средства на региональные экономические и социальные программы, устанавливать льготные цены на продукцию и т.п. Часто договоры используются корпорациями для установления своей монополии на региональных рынках. Возникают острые конфликты вокруг передела сфер влияния. Но в целом договоры между компаниями и администрациями регионов полезны, т.к. вводят отношения между акторами политики в правовое русло.

2. Неформальные взаимодействия, С.П. Перегудову, таковы. Это - консультативные советы при органах исполнительной власти, согласование курса губернаторов с руководством холдингов на частных переговорах. Межрегиональные экономические ассоциации участвуют в стратегическом проектировании целевых программ развития федеральных округов. Создаются также более специализированные экспертно-консультационные советы и рабочие группы по обеспечению межрегиональных программ.

3. Партийно-политическое взаимодействие проявляется на выборах. Корпорации финансируют и организуют кампании своих ставленников. Политики расплачиваются должностями в администрациях и парламентах, лоббистскими законами. Привлекательность постов для предпринимателей не только в статусе, но и в неприкосновенности депутатов. К тому же законы РФ позволяют большинству депутатов регионального и местного уровней совмещать свои политические обязанности с бизнесом. Отношение крупного капитала к «несистемным», «чистым» политикам - отрицательное. С.П.Пе-регудов приводит слова гендиректора «Удмуртнефти», ставшего депутатом республиканского Госсобрания: руководители крупных компаний пошли на выборы, чтобы «повысить ответственность власти за принимаемые решения и избавиться от демагогии и популизма в политике»163.

Вместе с тем отношения корпоративного бизнеса со властью в 89 регионах России складываются по разным сценариям. Нередки случаи острого противостояния сторон (в регионах «красного пояса») либо конфликта между группировками самого бизнеса (Красноярский и Приморский края, Самарская и Иркутская области). Но преобладающий вектор - всё же неформальная договоренность власти и крупных предпринимателей.

Развивается также «встречный» (по выражению С.П. Перегудова) процесс - включение высокопоставленных госслужащих в советы директоров и советы акционеров компаний. Многие политологи приводят пример Тюменской нефтяной компании, которая избрала половину совета директоров из губернаторов заинтересованных регионов164.

Крупный капитал стремится овладеть и коммуникационным пространством регионов, покупая популярные теле- и радиокомпании, газеты и журналы. Если губернаторы «красного пояса» стремились просто передать в региональную собственность ключевые медиа-ресурсы, то главы регионов - лоббисты бизнеса покупают их. Идёт новый передел информационного рынка на региональном уровне. Степень подконтрольности СМИ в регионах на порядок выше, чем общероссийских телевидения и прессы165.

Система взаимоотношений крупного бизнеса с институтами власти действует благодаря широкому набору методов влияния. Наиболее значимыми из них являются, по мнению А.В.Понеделкова, А.М.Старостина и их соавторов166:

- лоббирование;

- государственное администрирование;

- экономическое участие органов власти в развитии предпринимательских структур;

- обмен личным представительством в органах власти и бизнес-группах (персональная уния);

- консультации и совместная экспертно-аналитическая работа;

- коррупция (позволим себе уточнить - все формы незаконных отношений).

Поскольку оценка большинства из методов уже дана в литературе, сосредоточимся лишь на региональном лоббизме167. Это - совокупность методов, технологий, отдельных действий политических акторов в регионах по защите своих интересов. В отличие от преобладающих мнений, мы думаем, что надо включать в понятие «региональный лоббизм» два направления воздействий: по вертикали (регион-российские институты власти) и по горизонтали (отстаивание корпоративных интересов перед официальной властью региона).

Механизмы отстаивания интересов различны. Как установил С.П.Перегудов168, механизмы зависят от экономического потенциала региона, от его политического веса и представленности интересов, от авторитета высокостатусных слоёв и их личных связей с федеральными политиками. Наиболее распространенные механизмы (каналы) лоббирования:

1. «Проведение» выгодных региональным акторам решений благодаря общероссийским политикам и чиновникам.

2. Землячества с участием высокостатусных выходцев из регионов («команд» вокруг лидера: уральских, питерских, нижегородских, южнороссийских и проч.).

3. «Вертикальные» элитные группы с участием сегментов и федеральной, и региональной элиты. В них включены как госслужащие, так и депутаты, и влиятельные предприниматели. С.П.Перегу-дов и Р.Ф.Туровский считают самым сильным региональным альянсом 1990-х гг. союз элиты Тюменской области, РАО «Газпром» и нефтяных компаний с Министерством топлива и энергетики РФ, с депутатской группой в Госдуме РФ «Российские регионы»169.

4. Личные связи между Президентом РФ, влиятельными федеральными политиками и лидерами регионов. Особенно этот канал лоббирования был важен в президентство Б.Н.Ельцина, когда именно поддержка региональных элит сохраняла главу страны у власти. Но и сейчас патрон-клиентарные отношения сильны. Например, одна из серьезных аналитических газет построила рейтинг влияния региональных лидеров по частоте и длительности встреч с Президентом России.

5. Органы федеральной исполнительной власти: Правительство РФ, Администрация Президента страны, отдельные министерства и ведомства. На стадии системного кризиса 1998-1999 гг. некоторые главы регионов и влиятельные лоббисты даже были включены в Правительство России, как и руководители межрегиональных экономических ассоциаций. С 2000 г. прямое представительство региональных элит в федеральных органах власти резко сократилось. Но косвенные каналы влияния остаются, особенно у регионов моноотраслевой экономики (нефтегазовая, угольная, металлургическая, транспортно-транзитная специализация).

6. Лоббирование в органах законодательной власти на стадиях разработки законов, их обсуждения и принятия. Институты влияния - депутаты, избранные по мажоритарным округам; депутатская группа «Российские регионы» в Госдуме РФ, два комитета Госдумы (по делам федерации и региональной политики, а также по проблемам Севера и Дальнего Востока)170. Важную роль играет и Совет Федерации, но она неопределенна из-за частых изменений принципов формирования СФ. Наивысший статус Совета Федерации как канала лоббирования связан с периодом 1996-2001 гг., когда он состоял ex officio из глав законодательных и исполнительных органов регионов. Роль Госсовета РФ, созданного 1 сентября 2000 г., на порядок меньше (см. лекцию 8).

7. Политические партии и избирательные блоки особенно активно использовались для лоббирования на думских выборах 1993 г. (ПРЕС) и 1999 г. («Вся Россия», «Голос России»)171. Именно благодаря институту выборов и партийной активности лоббирование в РФ стало двухканальным (термин Н.Ю. Лапиной)172. То есть руководители регионов стремились увеличить экономические ресурсы и статус своих территорий, а общероссийские политики - получить на выборах голоса жителей субъектов РФ.

8. Макрорегиональные политические структуры: федеральные округа, советы глав исполнительной власти регионов, парламентские ассоциации, союзы - городов. Их институциональное развитие получило сильный импульс с 2000 г. (см. подробнее лекции 3 и 8).

Лоббирование на внутрирегиональном уровне во многом повторяет каналы и методы «вертикального» (центр-регионального) взаимодействия. Своеобразие горизонтального уровня, как установил С.П.Перегудов, - в системе договорных отношений крупных предпринимательских групп с региональными администрациями173. Эта система договоров отличается от механизмов согласования на иных уровнях своим формально-правовым закреплением; она применяется время от времени, а не постоянно. Среди черт своеобразия - повышенное значение социальной политики фирм и их участия в трипартистских структурах (труд-капитал-государство). Ярче сказываются в регионах неформальные взаимодействия корпораций с властью, которые подпитываются слабостью предпринимательских объединений и разобщенностью бизнес-структур.

Теоретические выводы С.П.Перегудова достаточно веско подтверждаются социологическими опросами и интервью. Исследование А.Чепуренко, Н.Тихоновой и В.Петухова выявило, что предприниматели регионов не видят эффективных способов воздействия на власть174. Более 20% респондентов признались, что предпочитают действовать через личные связи. Только 12,8% обращаются в СМИ. 11,6% участвуют в действиях организаций по защите групповых интересов. 8,1% предпочли бы добиваться своих целей на выборах и референдумах, в судебном порядке. И лишь 7,7% признают пользу от действий партий. Уральские социологи И.М.Модель и Б.С.Модель опросили крупных предпринимателей Екатеринбурга. В сравнении со всей совокупностью респондентов-бизнесменов именно владельцы крупных фирм больше склонны считать, что власть сращивается с преступным миром (52,1% при 43,2% всех групп бизнесменов). Они пессимистичнее оценивают наличие коррупции и взяток (54,2% при 41,1% средней оценки). 31,3% крупных предпринимателей признают срастание власти с бизнесом при 24,0% всех опрошенных175.

Итак, институциональное закрепление регионального лоббизма совершается на уровне «горизонтальных» взаимодействий гораздо медленнее и слабее, чем в «вертикальных» взаимодействиях региональных акторов с общероссийскими. Вероятно, предстоит долгий и не гарантированный от неудач путь легализации согласования групп интересов.

Неправительственные организации как тип групп интересов в региональных политических системах.

Неправительственные организации (НПО) - весьма широкий и дискуссионный термин. Чаще всего НПО понимаются в политической науке как все добровольные объединения людей, защищающие групповые или социальные интересы. НПО не входят в состав государственных институтов. Они не имеют жесткого иерархического строения в отличие от партий. Почти синонимично употребляется термин «некоммерческие организации» (non-profit organizations), что резко отличает их от бизнес-групп интересов176.

НПО составляют в западных политиях основу гражданского общества, являются ведущей формой самоорганизации индивидов на основе их равноправия и взаимопомощи. Г. Алмонд и С. Верба полагали, что «добровольные ассоциации являются основным средством осуществления функции посредничества между человеком и государством. Через них человек может осознанно и эффективно соотносить себя с политической системой… Членство в добровольных ассоциациях представляет человеку организованный (структурированный) набор политических возможностей, которые выводятся непосредственно из разнообразных и личных интересов»177.

Кроме НПО, применяются и другие обозначения феномена. Е.В.Белокурова использует термин «третий сектор» - добровольные организации граждан для совместного решения общественных проблем. Созданный в англо-американской научной традиции, термин противопоставляется государству («первому сектору») и бизнесу («второму сектору»)178.

Н.Ю.Беляева предпочитает понятия «гражданские ассоциации» и «общественные объединения» как синонимы179. Они - инициативные, самодеятельные, самоуправляемые объединения граждан, совокупный интерес которых направлен на совместное решение общих проблем и защиту потребностей. В идеале такие движения должны быть основными партнерами государства по представительству организованных гражданских интересов.

Для задач нашего курса лекций упомянутые различия терминов несущественны. Далее будет употребляться понятие НПО как наиболее ёмкое и распространенное180. Следует учесть, что в российской общественной системе смысл и формы НПО подвергаются серьёзной мутации по сравнению с исходными западными практиками. Мы ограничимся кратким обзором политической деятельности НПО в регионах России, не стремясь дать их системную оценку.

Классификации НПО многообразны. Их делят на основании потребностей участников на выражающие групповые и общественные интересы (В.Г.Хорос, М.А.Чешков)181. К первому виду относятся профсоюзы, объединения ветеранов и инвалидов, этнические и религиозные объединения, диаспорные структуры, политизированные движения. Ко второму («общественному») виду относятся правозащитники, движение солдатских матерей, экологисты, антиглобалисты. В отличие от стран Запада и «третьего мира», российские НПО крайне слабы и поэтому не могут эффективно выполнять задачи социальной защиты. Они гораздо политизированнее, чем зарубежные прообразы, а посему способны артикулировать более сложные социальные интересы.

Применима также типология НПО в зависимости от их целей (Р.-Ж.Шварценберг)182. Выделяют группы интересов и группы идей. Первые нацелены на защиту материальных интересов (профсоюзы, фермерские, предпринимательские объединения). Вторые ориентированы на отстаивание идеологических и моральных принципов (правозащитники, экологисты, религиозные сообщества и проч.).

Типология НПО (общественных объединений) на основе правового статуса в России разделяет общественные организации и общественные движения183. Первые имеют: фиксированное, а часто и индивидуальное членство; устойчивое строение; программу и устав. Вторые представляют временные сообщества на основе близких взглядов и требований, обычно не имеют прочного устройства и базовых документов. До 2003 г. общественные объединения имели право участия в выборах, включая всероссийские и могли инициировать референдумы. С июля 2003 г. объединения утратили эти права, как и возможность выдвигать кандидатов на региональных выборах. В итоге их формальный политический статус упал.

Некоторое представление о составе НПО дают сведения о их регистрации в Министерстве юстиции РФ и местных органах юстиции.



Сведения табл.3 показывают, что на региональном уровне регистрацию проходили прежде всего профсоюзы и благотворительные фонды, т.е. неполитические по задачам НПО. Но нельзя абсолютизировать официальную статистику. Многие движения выходят за пределы своих уставных видов деятельности, вовлекаются в акции политического протеста. Ещё больше структур, не прошедших юридическую регистрацию. Группировка НПО юристами и статистиками не во всём точна для политологов.

Более ранние сведения на широком временном интервале, приводимые Н.Ю.Беляевой, показывают структуру зарегистрированных НПО на всероссийском уровне184. За 1991 - май 1994 гг. среди 2106 объединений и преобладали благотворительные организации и группы социальной защиты (17,3%), профессиональные и творческие союзы (11,6%), спортивные (10,6%), научные союзы (8%), партии и политические организации (6%). Явно маргинально смотрелись организации международного сотрудничества (5%), экологи (2%), правозащитники (1,4%) и женские движения (0,8%).

Но многочисленность НПО не должна обманывать исследователей. Подавляющее большинство структур существует только «на бумаге» либо проявляет себя эпизодически. Многие из них дистанцируются от политической деятельности, замыкаясь в кругу социально-бытовых проблем.

Теоретическую основу изучения НПО как политических акторов может дать модель политических сетей Г. Лембруха185. Policy network - это система государственных и негосударственных образований в некоторой отрасли политики, которые взаимодействуют на основе обмена ресурсами и совместного интереса как равноправные акторы. Сети связывают НПО с государственными институтами ради выработки соглашений по значимой для всех участников проблеме. Сети применяют как неформальные практики, так и формальные нормы взаимоотношений. Сети могут быть плюралистическими либо корпоративистскими, сочетать в различных пропорциях эти начала. Исследователи сетей (Е.В.Белокурова, Л.В.Сморгунов) подчеркивают, что подобные структуры складываются длительно и зависят от историко-культурных факторов среды бытования.

Очевидно, что в постсоветской России НПО зависимы от государства и иностранного финансирования, а посему сетевой подход не может быть преобладающими (особенно после усиления государственного контроля в 2002-2004 гг.). В наибольшей мере сетевой подход адекватен для изучения НПО в относительно толерантных и вестернизированных анклавах - Москве, Санкт-Петербурге, Нижегородской, Пермской, Свердловской областях. Можно предположить высокую положительную корреляцию показателей гражданственности общества - уровня развития партий, НПО, свободных СМИ, партисипаторной политической культуры. В отношении ряда российских регионов - Чечни, Ингушетии, Дагестана, Тывы весьма спорна сама возможность элементов гражданского общества. Там господствует традиционалистский корпоративизм, а общество после распада СССР быстро архаизируется186.

Модели взаимодействия НПО с региональной властью позволительно разделить надвое: на политические сети с преобладанием элементов либерального или государственного корпоратизма (типология Е.В.Белокуровой)187. Факторы складывания модели в каждом регионе своеобразны. Важнейшие из них - степень развития самих НПО к началу становления сети, а также политика региональных властей по отношению к «третьему сектору».

Либеральный корпоратизм - такие сети, где все НПО имеют примерно равные шансы на поддержку властей, располагают достаточными для выживания и репрезентации ресурсами. Создание структур влияния НПО на принятие политических решений идёт в таком варианте «снизу». А.Ю.Сунгуров, В.Я.Гельман и Ю.Г.Коргунюк изучили показательный случай либерального корпоратизма в Санкт-Петербурге188. Здесь сложились в 1994-1996 г. коалиция НПО и их некоммерческое партнерство, ставшее посредниками в связях всего «третьего сектора» с властями. Они были включены в Координационный совет при губернаторе Санкт-Петербурга. В итоге неформальные связи между лидерами самых сильных НПО окрепли, способствуя институционализации и легитимации гражданских движений.

Преобладание элементов либерального корпоратизма выявлено также на материалах Самарской области. П.В. Романов отмечает, что успехи самоорганизации объясняются не только экономическим и политическим партнерством НПО с властью, но и мобилизирующими структурами самого «третьего сектора»189. Мобилизирующие структуры означают социальную поддержку, формальные и неформальные сети, организационную структуру НПО.

Большинство российских регионов, напротив, имеет государственно-корпоративную модель политических сетей. Факторы её упрочения: патрон-клиентарные отношения, пониженная социальная мобильность, патерналистская политическая культура, эффекты периферийности. «Третий сектор» слаб, т.к. еще не осознаёт потребность в координации своих действий. НПО зачастую не знают о возможностях друг друга, велика личная отчуждённость между лидерами. Они предпочитают в одиночку добиваться привилегированных отношений с властью.

Со своей стороны, государственные институты создали в своей структуре координационные органы взаимодействия с НКО. Именно власти, прежде всего глава региона и его окружение, определяют по своим интересам, кого они будут поддерживать и допускать в политическую сеть. Другие (нелояльные) НПО в лучшем случае остаются без государственной поддержки. В худшем - их подавляют, как происходит во многих республиках с «контролируемым» голосованием.

Перечисленные черты установили Т.Лущенко и И.Реденькова на материале Орловской области190. Но с полным правом подобные выводы можно сделать применительно к Белгородской области, Краснодарскому краю, Саратовской области, республикам Поволжья и Северного Кавказа.

Например, в Краснодарском крае слабость НПО выяснилась раньше, чем по всей стране, - уже к 1994 г. Если «перестройка» привела к бурному распространению гражданских движений, то распад СССР и разорительные монетаристские реформы вызвали апатию и сократили ресурсы неокрепших НПО Кубани191. Уже в период центристской политики губернатора Н.Д.Егорова (1993-1994 гг.) создан координационный совет общественных организаций при Администрации края, подписан договор об общественном согласии. Власти отказали в поддержке радикально-демократическим объединениям. Региональный авторитаризм, установленный в период губернаторства Н.И.Кондратенко (1997-2000 гг.) качественно усовершенствовал государственно-корпоративные отношения. Подавляющее число сохранившихся НПО декларировали верность курсу администрации края либо избегали политической нелояльности. Исполнительная власть создавала жестко патронируемые объединения, которые можно назвать «псевдогражданскими»: пионерские, молодежные (Патриотический союз молодёжи), ветеранские, ТОСы и т.п. Малочисленные НПО, критиковавшие режим с либеральных позиций, координировали свои действия в Краснодарском клубе гражданского образования и выпускали совместные периодические издания192. Отметим также роль Южнороссийского ресурсного центра в финансировании НПО Кубани и координации их действий.

Итак, НПО «первой волны» 1985-1993 гг. постепенно вытеснялись на обочину политического процесса в большинстве регионов. Элементы плюралистической модели сетей НПО и властей сошли на нет, уступив место корпоратизму разных оттенков. Можно говорить о восстановлении государственноцентричной матрицы политической системы после недолгой смуты переходного периода. Вместе с тем полный реванш авторитаризма уже невозможен. В.А. Ковалёв применил удачное сравнение: НПО нового поколения растут на уровне «корней травы» и будут вызревать ещё долго193. Появление хотя бы минимальных институциональных возможностей для роста гражданских движений сразу же ведет к активизации ростков самоорганизации общества. А это означает, что альтернативы закрепления свободных акторов в политическом пространстве регионов не исчерпаны

< Назад   Вперед >
Содержание