25.3. Региональная политика за рубежом

Территориальное регулирование на Западе. Опыт ведущих стран. Сходство и различие с плановой экономикой.

Налаженное во всех передовых и многих развивающихся странах сильное государственное регулирование территориального развития существует в различных формах и видах: законодательное регламентирование, прогнозирование, планирование и программирование экономики, бюджетное перераспределение валового внутреннего продукта, государственные заказы (закупки вооружения и т. д.), проведение целевой региональной политики — налоговой, кредитно-финансовой и проч., контроль за ценами, доходами, занятостью, состоянием окружающей природной среды и т. д. Для этого в центре и на местах функционируют специальные структуры исполнительной власти.

Среди основных целей и направлений территориального регулирования на Западе — форсирование в одних регионах (центрах) и сдерживание в других экономического роста, стимулирование концентрации или децентрализации промышленности, меры охраны окружающей природной среды, осуществление проектов реконструкции городов, освоения необжитых территорий и т. д. Побудительными мерами создаются условия для инвестирования капитала, создания новых рабочих мест в депрессивных районах, стимулирования капиталовложений в проекты освоения пионерных территорий (особенно в инфраструктуру и проч.). Государство повышает частному капиталу норму прибыли в неосвоенных и слаборазвитых районах прямым субсидированием строительства и производства, значительными льготами по налогам и кредитам, предоставлением крупных и выгодных государственных заказов. В освоении территорий участвуют и государственные корпорации.

Сильнейший толчок территориальному регулированию в США дала «великая депрессия» 1930-х годов. Федеральное правительство приняло целый ряд законодательно-нормативных актов по поддержке депрессивных регионов, охваченных массовой безработицей (Юго-Восток и др.). Осуществление проекта подъема отсталого района особенно результативно проявилось на примере комплексного освоения бассейна реки Теннесси на базе энергетики (под руководством специальной государственной корпорации). В течение трех десятилетий этот район имел наивысшие темпы экономического роста и превратился в высокоразвитый производственно-территориальный комплекс. Во время второй мировой войны огромные государственные капиталовложения были сделаны в экономику тихоокеанских штатов.

С 60-х годов в США действует закон о развитии пришедших в упадок районов, активизировалась разработка региональных программ. Главным рабочим органом по управлению ими является Федеральный совет регионального развития. В непосредствен ном управлении участвуют федеральные министерства, ведомства, агентства, местные органы администрации. Основной рычаг регулирования - федеральные субсидии, предоставляемые при условии долевого участия средств регионов. Для привлечения частного капитала федеральными властями широко используются налоговые льготы, особо льготные кредиты, государственные заказы и т. д.

Однако к концу 70-х годов влияние федеральной власти на региональное развитие заметно снизилось, но возросла роль местного регулирования (налоговая система, кредитно-денежные стимулы и т. д.). Местные органы власти имеют реальные рычаги регионального планирования и широко используют их, в частности, для строительства автомобильных дорог, аэропортов, систем водоснабжения и канализации, жилищного строительства и т. д. Таким образом, значение государственного экономического регулирования не уменьшилось, но видоизменилось. Более того, специальные исследования показывают, что США, пропагандируя экономический либерализм для других стран, у себя проводят активную политику целевого макроэкономического регулирования с приоритетами в области занятости и сбалансированного роста, распространяя ее и на регионы.

Япония уже более 40 лет (с 1956 г.) разрабатывает общегосударственные среднесрочные и долгосрочные планы и программы, в которых важное место занимает решение региональных проблем. Занятые этим специальные государственные органы (Министерство внешней торговли и промышленности, Управление экономического планирования, Экономический совет) уделяют большое внимание (посредством субсидий, займов, налоговых льгот и т. д.) смягчению и ликвидации чрезмерной концентрации населения, хозяйства и административных функций в основных районах страны, ослаблению полярности развития территории, обеспечению сбалансированности развития провинций, углублению межтерриториальных экономических связей. Японские экономисты убеждены, что экономическое планирование может эффективно осуществляться в условиях рыночной экономики.

Проблемы региональных диспропорций потребовали реализации во Франции специальной политики «территориального переустройства», имеющей всесторонний характер и проводимый всеми государственными и региональными органами от министерств до муниципалитетов и местных комитетов и комиссий. Поэкономическим районам составляются планы экономического и социального развития и районные планировки, утверждаемые правительством и координируемые им с национальными планами. Для стимулирования развития промышленности в районах и зонах, определенного планами, используются различные меры регулирования. Предприниматели получают от государства льготные займы, премии, компенсации на перебазирование предприятий, средства на подготовку кадров, землю по сниженным ценам, дотации на оплату электроэнергии и т. д. Государство создает объекты производственной и социальной инфраструктуры, издает рекламные проспекты и региональные справочники и т. д. в целях децентрализации промышленности, ограничения ее потенциала в столичном регионе и форсирования индустриализации аграрных районов.

В Китае основными инструментами регионального развития являются территориальные планы, обычно в составе национальных пятилетних планов (последний — десятая пятилетка — на 1996—2000 гг.), разрабатываемых Государственным плановым комитетом и другими министерствами. Их важнейшая задача состоит в создании и развитии особых экономических зон (со статусом независимых административных образований), а также «открытых» приморских городов-портов, рассчитанных на привлечение и использование иностранного капитала (для чего предоставлен ряд преференций). Кроме того, приоритетами региональной политики выступают обеспечение сбалансированного развития различных регионов страны (особенно автономных); регулирование рождаемости; изучение и более полное использование местных природных ресурсов и т. д.

Главная цель государственной поддержки в бедных районах -наладить товарное производство, преодолеть бездорожье и ликвидировать неграмотность. Эти проблемы решаются путем сочетания плановых и рыночных начал.

В зарубежной практике территориального регулирования много общего. Специальное законодательство, региональное планирование (программирование), фонды государственной поддержки «проблемных» регионов, органы государства по территориальному регулированию задействованы в Великобритании, ФРГ, Италии, Испании, Канаде, Индии и многих других странах. Комплексные региональные программы осуществляются в рамках межгосударственных объединений, особенно Европейского Союза. Вся практика регионального развития за рубежом свидетельствует о невозможности его успехов без сильной государственной помощи, так как здесь зачастую требуются очень большие капиталовложения, причем не сулящие частному капиталу высокие прибыли. Так, программа долины реки Теннесси 25 лет находилась на бюджетном кредитовании. Или свежий пример: перестройка хозяйства территорий бывшей ГДР после воссоединения с ФРГ, потребовавшая огромных государственных ассигнований.

На Западе сформировалось специальное «территориальное» законодательство, весьма обширное и детализированное, широко распространилось территориальное планирование, которое носит индикативный характер, но законопослушные физические и юридические лица обычно придерживаются его рекомендаций, ориентирующих на выполнение общенациональных целей. Особенно наглядно это проявляется в Японии, например, относительно мероприятий по ограничению Токийской и других разросшихся агломераций.

Территориальный разрез общегосударственных планов, как правило, приобрел всеохватывающий характер при сильной поддержке государства, что подчеркивает сходство с советским территориальным планированием. Основной критериальный расчетный показатель, как и в СССР, - объем ВВП надушу населения (у нас был еще душевой показатель национального дохода). Имеется сходство между выбором на Западе «полюсов роста» в слаборазвитых регионах и советским принципом создания «промышленных очагов» в аграрных и национальных районах и т. п. Заимствованы даже советские термины, вроде «комплексное развитие региона». Зато острейшая проблема «у них», не знакомая плановой экономике, — высокая безработица, отличающая депрессивные районы.

Несмотря на существенные различия рыночного и планового хозяйства, на Западе (как и у нас в прошлом и сейчас) прямое (бюджетное) территориальное регулирование преобладает над косвенным (налоговые и кредитные льготы и проч.).

Финансовая помощь из центрального и региональных государственных бюджетов нуждающимся территориям и бюджетное выравнивание (через предоставление регионам трансфертов, субсидий на целевые программы, льготное налогообложение и прямые госзаказы) являются наиболее активным инструментом территориального регулирования. В СССР, как правило, финансовая помощь союзным республикам и областям также была важным рычагом формирования территориальных темпов и пропорций, особенно посредством централизованного распределения капиталовложений по отраслям народного хозяйства и союзным республикам. Частичные различия в направлениях государственной поддержки регионов — народное хозяйство в целом (СССР) или только инфраструктура (Запад) не имеют существенного значения.

Однако в принципах регулирования, в частности, налоговом, есть заметные отличия. Например, в ФРГ поступления от НДС на 75% распределяются в зависимости от численности населения административных образований, а не по какому-либо другому принципу, что поддерживает мнение о «социальной справедливости» регулирования.

Стимулирующие рычаги — субсидии из центра предпринимателям (или местным органам власти), льготные займы, специальные права амортизации и т. д. при участии в проектах общенационального значения - сходны с государственными капиталовложениями и займами в плановой экономике. Меньше распространены такие стимулы, как льготные кредиты, сниженные цены на земельные участки, льготы на транспортные расходы (в СССР отсутствовали).

Используются и отдельные административно-регламентирующие методы, вроде «сертификатов промышленного развития» в Великобритании - своего рода разрешения на новое строительство в наиболее благополучных, но перенаселенных центрах и регионах (Лондон и др.). У нас аналогичным сдерживающим инструментом были перечни запретных и ограниченных городов. Но ограничительная политика не так эффективна, как стимулирующая.

При регулировании капиталистической экономики учитывается такое ее существенное отличие от плановой, как циклическое развитие. Во время спада или подъема конъюнктуры государство проводит стимулирующую или сдерживающую кредитно-денежную и бюджетно-налоговую политику (введение льготных или ужесточенных условий кредитования и налогообложения). С целью преодоления разрывов во времени между складывающейся критической ситуацией и мерами ее стабилизации применяются «автоматические регуляторы» (автоматическое снижение подоходного налога при спаде без изменения налогового законодательства и т. п.).

Обращает на себя внимание, что зарождение и активизация регионального планирования на Западе тесно связаны с успехами территориального планирования в СССР. Если Октябрьская революция 1917г. стала для капиталистического мира сигналом для «социализации» общественных отношений, то невиданные достижения первых советских пятилеток (во время «великой депрессии»!) дали за рубежом могучий импульс для экономического, и не в последнюю очередь регионального планирования. Второй «заряд» (50-е годы) последовал и совпал с размахом послевоенного восстановления хозяйства в Советском Союзе.

Это обстоятельство надо иметь в виду, когда предлагают широко применять зарубежный опыт для подъема российской экономики («новое - хорошо забытое старое»). Поскольку наибольшие перспективы сулит модель планово-рыночного («смешанного») хозяйствования, то необходимо использовать оба достижения современной цивилизации — план и рынок. И в этом качестве западный опыт задействования рыночных механизмов регионального развития заслуживает серьезного внимания.

Конечно, не следует переоценивать итоги территориального регулирования на Западе. Многие насущные проблемы регионов (рассредоточение мегаполисов, экологическое оздоровление урбанизированных регионов, ликвидация хронической депрессивности территорий и др.) не удалось полностью решить. Но при отсутствии государственного регулирования они, несомненно, обострились бы до критического состояния.

< Назад   Вперед >
Содержание