Компетенция местной власти

Юридически выверенное и общепринятое определение "исконно" местной компетенции на практике, конечно, невозможно. Это — та ситуация, когда все более или менее понимают, о чем идет речь, но когда дело доходит до конкретизации деталей, оказывается, что сделать это крайне сложно. Точно также нельзя отделить местные интересы от общегосударственных. Ведь, в сущности, общегосударственные интересы представляют собой синтез местных интересов, но с появляющимся в результате синтеза качественно новым содержанием. Поэтому сказать, что те или иные проблемы являются сугубо местными, как правило, нельзя. Правильнее говорить об общераспространенных вопросах местного уровня, с которыми, как показывает практика, эффективнее могут справляться местные власти.
При определении местной компетенции возникает и другая сложность, связанная с наличием ограничителей сразу с двух сторон:
• с одной стороны — государственная власть, у которой есть свои полномочия: в них обычно "упирается" местная власть в поиске своей сферы компетенции;
• с другой стороны — частное предпринимательство, поскольку многие вопросы местного значения может решать частный сектор. В странах с либеральной экономикой он делает это самостоятельно или под патронажем местных властей. На долю муниципальных властей часто остается не прямое решение вопросов местного значения, а скорее регулирование их решения в соответствии с интересами граждан.
Ориентация местного самоуправления на решение вопросов местного значения вызывает еще одну методологическую сложность. Дело в том, что исторически органы местного самоуправления развивались по принципам представительной демократии, вписываясь в общедемократическое движение. Однако определение их компетенции вызывает ассоциации с предоставлением услуг. Иными словами, аналогом местного самоуправления становится ассоциация потребителей (что соответствует современной теории контрактного государства), его задача — предоставление платных услуг населению (но тогда теряется смысл местного самоуправления как публичной власти, поскольку те же платные услуги могут предоставлять и частные компании).
Итак, зададимся вопросом, что все-таки может считаться вопросами местного значения. Общее определение местных дел можно найти, например, у В. Васильева: "дела, непосредственные последствия решения которых ограничиваются данной территориальной единицей" [Васильев, 1999, с. 18]. Исторически местное самоуправление развивалось в форме судебного самоуправления, но затем "развитие функций государства... вызвало разделение местного суда и управления, ранее слитых в одном звене" [Барабашев, 1996, с. 15]. В дальнейшем развитие административного самоуправления потребовало определения новой, преимущественно хозяйственной компетенции. В процессе определения компетенции, наиболее подходящей для местной власти, возник целый ряд аспектов.
• Принцип делегирования полномочий со стороны государственной (вышестоящей) власти повлиял на разграничение полномочий гораздо больше, чем представления об "исконной" компетенции местных общин.
• Следствием естественной асимметрии, громадных социально-экономических и историко-культурных различий между местными сообществами стало использование принципа индивидуализации полномочий, объем которых различается от места к месту.
• Определились два противоположных принципа разграничения полномочий — позитивный и негативный.
• Полномочия местных органов могут быть обязательными и факультативными. Последние определяются в процессе индивидуализации.
• В сложных территориально-политических системах существует проблема разграничения полномочий между территориальными уровнями местного самоуправления.
При определении местных полномочий на практике исходят из того, что территориальное сообщество в современном национальном государстве не имеет "естественной" компетенции, как не обладает и полноценным суверенитетом. Очень часто местное самоуправление определяют как подзаконную власть, что означает самоуправление в пределах, указанных верховной властью. Местные полномочия определяются через их делегирование от государственной власти. В США делегирование полномочий осуществляют власти штатов, в Великобритании — центральная власть. Заметим, что именно вышестоящая власть окончательно решает вопросы создания и реорганизации местных структур. Она же делегирует им полномочия, определяя, что же лучше подходит под категорию местной компетенции. В некоторых источниках американский муниципалитет вообще понимается как агентство штата.
Практика делегированного нормотворчества является мощным аргументом в пользу государственной теории местного самоуправления. Последняя нашла свое подтверждение в американской судебной практике начала XX в. (ее связывают с именем судьи Диллона). В США сложилась ситуация, когда суды обычно толковали все иски против муниципальных корпораций, используя правило "ultra vires" — превышение полномочий. Действительно, муниципальная корпорация попадает в ловушку, если она пытается следовать теории своих "неотъемлемых прав" и сталкивается с реальной практикой, когда на самом деле государство решает, какие права делегировать на местный уровень.
При этом разный статус и разная ресурсная база муниципалитетов определяют большие различия в объеме полномочий, которые могут быть реально "освоены". Отсюда распространенная практика делегирования полномочий в индивидуальном порядке. Например, в Великобритании муниципальные полномочия определялись как через общенормативное регулирование, так и через частные законы, принятия которых добивались отдельные территории (в английской истории самоуправление предоставлялось городам индивидуально, через королевские хартии). В США с конца XIX в. развивалось движение городов за "хартии самоуправления", которые подлежали утверждению на уровне штатов (в результате "home rule" получили две трети городов с населением свыше 200 тыс. жителей)45.
Муниципальная асимметрия влечет за собой разделение местных полномочий на обязательные и факультативные. Например, некоторые исследователи считают, что среди факультативных полномочий местных властей находятся вопросы досуга и обслуживания населения. В Германии местные полномочия делят на три группы — добровольные, обязательные и порученные (т.е. делегированные сверху). При этом последние две группы составляют 80—90% реально исполняемых функций: на добровольные полномочия у большинства муниципалитетов не хватает сил и средств.
Большую роль в определении компетенции играет принцип разграничения полномочий. Возможно позитивное регулирование через перечисление дозволенных полномочий и негативное — через запреты (ср. с принципами разграничения полномочий в федеративных государствах). В Германии используется второй вариант. Для стран с англосаксонской моделью местного самоуправления более характерно позитивное регулирование, которое лучше соответствует схеме делегирования полномочий. В правоведении муниципалитет здесь обычно рассматривается как корпорация публичного права, а это значит, что она вправе выполнять только функции, определенные законом (в отличие от частного права, следующего либеральному принципу).
Негативное регулирование ближе к либеральной модели ("разрешено все, что не запрещено") и общественной теории местного самоуправления. Обычно негативное регулирование применяется в странах с континентальной моделью местного самоуправления, как в федеративной Германии, так и в унитарной Франции. Оно больше соответствует либеральному духу Европейской хартии местного самоуправления. Но в условиях федерализма негативное регулирование может провоцировать споры о компетенции между уровнями власти (поскольку негативный принцип часто используется при определении полномочий субъектов федерации). Интересно, что на родине либерализма — в Великобритании, а также в США — стране, которая считалась идеалом для сторонников теории общественного договора, пришли к позитивному принципу определения местных полномочий, который на первый взгляд является менее либеральным. В США это можно связать с тем, что по либеральному принципу определялись полномочия штатов, а сразу два "либерализма" означали бы конфликты между штатами и муниципалитетами. Напротив, унитарная Франция использует либеральный принцип, что закономерно: органы местного самоуправления являются единственными структурами территориального самоуправления в этом государстве.
Однако следует заметить, что как позитивный, так и негативный принцип позволяют манипулировать объемами местной компетенции. В первом случае государство может делегировать как большие, так и незначительные полномочия, да еще и дифференцируя их от муниципалитета к муниципалитету. Во втором случае можно установить массу запретов и определить множество полномочий для государственной власти. В итоге местное сообщество может оказаться в "либеральной ловушке", когда запрещено будет так много, что разрешенное окажется несущественным.
В целом принципы определения местных полномочий можно свести к двум общераспространенным правилам (которые идентичны для любого территориального уровня):
• делегировать полномочия туда, где их эффективнее исполнять;
• обеспечивать финансовую самостоятельность территорий для исполнения полномочий или оказывать ей необходимую финансовую помощь.
В теории местного самоуправления считается, что основные муниципальные права составляют:
• полицейская власть (общественный порядок46),
• право установления и взимания местных налогов,
• право осуществлять принудительный выкуп собственности. Обычно в комплекс местных полномочий входят:
• здравоохранение и санитарное дело, медицинская помощь, контроль за качеством продуктов питания;
• водоснабжение;
• жилищное хозяйство;
• строительство, планирование застройки, парки;
• просвещение;
• социальная помощь, помощь матерям и детям;
• содержание путей сообщения;
• полицейская и противопожарная службы;
• развлечения;
• коммунальные предприятия.
Разграничение полномочий между местной властью разного территориального уровня осуществляется не всегда. Дело в том, что исторически в либеральных демократиях отсутствует формальная иерархия в структурах местного самоуправления, имеющих географически "матрешечный" характер. Например, в США нет специальной регламентации полномочий для разных типов муниципальных структур. Возможны, например, ситуации, когда водоснабжением занимается данный муниципалитет или соседний муниципалитет, или частная компания. Таким образом, разграничение полномочий на практике в странах с более развитыми традициями местного самоуправления не имеет четкого формата и меняется от уровня к уровню местной власти и от муниципалитета к муниципалитету. Напротив, современные муниципальные реформы предполагают более строгую регламентацию муниципальных полномочий.

< Назад   Вперед >
Содержание