Консультативные органы регионального представительства

Наряду с Советом Федерации в России действуют консультативные структуры, обеспечивающие представительство интересов региональных элит на федеральном уровне. Их создание стало своеобразной компенсацией региональным лидерам за выход из состава Совета Федерации. При этом компенсация была явно неполной, поскольку новые консультативные структуры не предусмотрены российской конституцией, созданы в рамках президентского "указного права" и имеют сугубо совещательные функции.
Аналогичные структуры существовали в России и ранее. Например, в октябре 1992 г. возник Совет глав республик при президенте России, в феврале 1993 г. — Совет глав администраций. Для 1990-х гг. характерно наличие довольно большого числа разнообразных советов при президенте или при правительстве, в составе которых работали представители региональных элит.
С 2000 г. наиболее влиятельной из таких структур является Государственный Совет. В 2000 г., после начала реформы Совета Федерации разгорелась дискуссия о способе формирования Госсовета. В конечном итоге созданный в сентябре 2000 г. в соответствии с президентским указом Госсовет включил только глав исполнительной власти субъектов федерации, которые стали членами Госсовета по должности '. Кроме того, президент получил право оставить в составе Госсовета бывших региональных лидеров, отработавших в своей должности два и более срока.
Госсовет функционирует под контролем федерального центра. Председателем Госсовета является президент России. Текущей работой с Госсоветом занимается секретарь Госсовета, являющийся чиновником из администрации президента.
Полномочия Госсовета ограничены тем, что он, в соответствии с текстом президентского указа, "является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти". Госсовет не имеет распорядительных функций, и вся его деятельность сводится к "обсуждению", "рассмотрению" и "содействию президенту", что подчеркивает его совещательный характер.
В президентском указе предусмотрена возможность оформления решений Госсовета указами, распоряжениями или поручениями президента. Это несколько повышает статус Госсовета, но принятие решений, имеющих статус нормативных актов, остается за президентом.
Попытки убедить федеральный центр в необходимости превращения Госсовета в конституционный орган, были характерны для 2000—2001 гг. и часто высказывались губернаторами17. Но никаких действий в этом направлении центр не предпринял, сохранив Госсовет в качестве института регионального влияния с очень ограниченными совещательными функциями.
В соответствии с президентским указом, "основными задачами Государственного совета являются:
• содействие реализации полномочий Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
• обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту Российской Федерации;
• обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, и внесение соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;
• содействие Президенту Российской Федерации при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• рассмотрение по предложению Президента Российской Федерации проектов федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, имеющих общегосударственное значение;
• обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете;
• обсуждение информации Правительства Российской Федерации о ходе исполнения федерального бюджета;
• обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской Федерации;
• обсуждение по предложению Президента Российской Федерации иных вопросов, имеющих важное государственное значение".
В процессе формирования Госсовета федеральный центр сумел создать дополнительные механизмы обеспечения лояльности губернаторов.
Во-первых, этой цели служит президиум Госсовета. Он создан по принципу представительства — один губернатор от каждого федерального округа. Тем самым президент еще раз подчеркнул губернаторам необходимость ориентироваться на новую сетку федеральных округов. Учитывая, что ротация членов президиума проводится один раз в полгода, предполагалось, что каждый губернатор может и должен "заслужить" право попасть в президиум. Важно отметить, что президиум Госсовета собирается в узком составе и при участии президента значительно чаще, чем сам Госсовет (собственно Госсовет собирается не реже одного раза в три месяца).
Во-вторых, стимулом для губернаторской лояльности является возможность включения в Госсовет бывших региональных лидеров.
Другим консультативным органом регионального представительства является Совет законодателей, который возник в 2002 г. и работает под эгидой Совета Федерации (а не президента, как Госсовет). Его полное официальное название — Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (положение о Совете издано в мае 2002 г., позднее в него вносили поправки). В состав Совета законодателей по должности входят спикеры региональных законодательных собраний, которые, таким образом, получили свой институт регионального влияния на федеральном уровне. Главой Совета является председатель Совета Федерации, его заместителем — первый заместитель председателя Госдумы.
Статус Совета законодателей несколько ниже, чем статус Госсовета. Подобно Госсовету он является сугубо совещательным органом. Его задачами, в соответствии с положением, являются:
"содействие обеспечению взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также между собой;
выработка рекомендаций по определению основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации;
придание системного характера законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях;
содействие распространению опыта законотворческой деятельности, а также правоприменительной практики в Российской Федерации;
обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов;
обсуждение иных вопросов законотворческой деятельности и правоприменительной практики, имеющих важное государственное значение".
Заседания Совета законодателей проводятся не реже одного раза в квартал. В составе Совета законодателей выделяется президиум, но его ротация проводится реже, чем ротация президиума Госсовета, — один раз в год. В целом роль Совета законодателей в политическом процессе оказалась небольшой, хотя в ряде случаев заседания Совета законодателей проходили при участии президента России. Совет законодателей обычно использовался для обсуждения со спикерами региональных законодательных собраний важных законодательных инициатив, разработанных на федеральном уровне. В то же время обратная связь, т.е. продвижение через Совет законодателей инициатив, рожденных на региональном уровне, или корректировка инициатив, предложенных центром, на практике обычно оказывались практически невозможными

< Назад   Вперед >
Содержание