<< Пред. стр. 1 (из 3) След. >>
Список литературы по разделу
Министерство образования и науки Российской Федерации
ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права"
Центр по изучению транснациональной преступности и коррупции при Американском университете (г. Вашингтон, США)
Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции
Чуклинов Андрей Евгеньевич
Административный ресурс как специфическая форма политической коррупции
Специализированный учебный курс
Чуклинов А.Е. Административный ресурс как специфическая форма политической коррупции: специализированный учебный курс / Под ред. доц. Е.В. Кобзевой. Саратов: Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции, 2004. - с.
Настоящий курс лекций ставит своей целью рассмотреть довольно распространенный феномен современной политической практики - административный ресурс. Основной задачей спецкурса является выведение означенной проблематики из публицистической плоскости и проведение научного анализа административного ресурса как управленческого метода, обладающего явной коррупционной сущностью. Для этого предлагается рассмотреть актуальные в политико-правовых науках модели исследования коррупции и акцентировать внимание на особенностях социально-политической парадигмы. Основываясь на раскрытии её концептуальных основ, в курсе лекций раскрывается специфика административного ресурса как разновидности политической коррупции, связанной с нецелевым использованием властных полномочий в процессе реализации общественных интересов. В рамках спецкурса рассматриваются основные сферы реализации административного ресурса с иллюстрацией выводов фактами из современной политической жизни России. Кроме того, затрагивается тема дифференциации административного ресурса, выделения целого ряда его разновидностей, принципиально отличающихся друг от друга, но, в конечном счете, складывающихся в единое целое. Отдельно предлагается вниманию читателя общая характеристика методология мониторинга административного ресурса в рамках избирательных кампаний, разработанная и апробированная Центром антикоррупционных исследований и инициатив "Transparency International - Россия".
Работа может представлять интерес как для студентов, так и для аспирантов и преподавателей, а также всех тех, кто интересуется проблемами государственного управления.
Спецкурс разработан в рамках грантовской программы Саратовского Центра по исследованию проблем организованной преступности и коррупции при финансовой поддержке Центра по изучению транснациональной преступности и коррупции при Американском университете (г. Вашингтон, США).
Рецензенты: Зыбайлов Л.К. - доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой политологии и социологии МПГУ, действительный член Академии политической науки
Коноплин Ю.С. - доктор политических наук, профессор кафедры политологии и социологии МПГУ
ВВЕДЕНИЕ1
Проблема коррупции - одна из самых животрепещущих проблем российской и зарубежной политико-правовой практики, поэтому неугасающий научный интерес к данной предметной плоскости вполне понятен и объясним.
Коррупция как правовое явление изучается юристами, как феномен социально-политический - политологами и социологами, как неотъемлемый элемент хозяйственного развития - экономистами. И этот список не является исчерпывающим.
Да и сама коррупция преподносит все новые и новые сюрпризы, приобретая неведомые доселе формы и захватывая неохваченные прежде области.
Именно такой областью и стала сфера политического администрирования, где в поисках путей повышения эффективности государственного управления развернулась борьба за расширение сферы влияния публичных политиков и должностных лиц. Причем это расширение практически не выходит за рамки, определенные законом, но явно переходит ту грань, которая очерчена нравственно-этическими нормами. Такого рода возможность оставаться безнаказанным за счет пренебрежения моральными традициями в управлении и получила название "административный ресурс".
Настоящий спецкурс ставит своей целью взглянуть на административный ресурс как на одну из разновидностей властных ресурсов и показать те грани данного явления, которые доказывают его плохо скрываемую коррупционную сущность.
Для этого представляется необходимым преодолеть ставшую традиционной однобокость в восприятии самого феномена коррупции, рассмотрев ее не только в качестве противоправного деяния, но и в виде особого типа социально-политического поведения со смещенной системой ценностных ориентиров.
Такой подход позволит нам раскрыть формы и способы проявления коррупционной сущности административного ресурса и определить возможные пути исследования данного явления.
Лекция 1. Коррупция как социально-политическое явление
Что такое коррупция? Ответ на этот вопрос известен, кажется, любому человеку. Ну, конечно же, средства массовой информации с завидной регулярностью демонстрируют факты казнокрадства и взяточничества; знакомые то и дело рассказывают о "проделках" чиновников-бюрократов; да и многие из рядовых граждан хоть раз в жизни встречали на своем пути зарвавшегося в своих корыстных устремлениях "слугу народа". И если, с точки зрения рядового обывателя, проблем с определением коррупции практически не существует, то с позиций объективных научных исследований, ситуация выглядит не столь однозначно.
Свидетельством тому может служить и тот факт, что к антикоррупционной проблематике на протяжении последних 10 лет обращаются представители самых различных отраслей знания: юристы, политологи, экономисты, психологи, социологи и даже математики. Между тем, при всем многообразии субъектного состава данная предметная область все же остается своеобразной "монополией" правоведов и теоретиков политической науки. Но и здесь единства мнений, равно как и согласия, нет. Причина тому - различная методологическая база данных научных сфер, их несхожая аксиологическая сущность.
В результате бурных концептуальных дискуссий в политико-правовых науках оформились два равноценных подхода к пониманию феномена коррупции, краткое раскрытие которых позволит расставить точки над "и" в вопросе о коррупции как таковой, а также о коррупционной сущности административного ресурса.
Первый из этих подходов может быть назван формально-юридическим, поскольку в его рамках делается акцент на включенности коррупционных деяний в перечень преступлений и проступков, предусмотренных действующим уголовным и административным законодательством.
Второй же подход может быть квалифицирован как социально-политический в силу того, что в его методологических рамках коррупция исследуется не столько как система должностных преступлений, сколько в качестве девиации ролевых функций любых субъектов, наделенных властными полномочиями.
Для более глубокого понимания концептуальных различий этих двух подходов имеет смысл остановиться на их характеристике более детально.
Формально- юридическая модель исследования коррупции
Данная исследовательская модель базируется на признании того, что коррупция - это система противоправных действий властных субъектов, связанная с нарушением, прежде всего, специальных правовых норм, определяющих деятельность государственных органов и должностных лиц.
В рамках данной парадигмы коррупционным может быть признано только то деяние, которое находится в сфере правового регулирования и может быть квалифицировано в соответствии со статьями Уголовного кодекса или Кодекса об административных правонарушениях как должностное преступление или правонарушение.
С точки зрения сторонников данной теоретико-методологической модели, коррупция является следствием развития "патрон - клиентских" отношений, когда в системе реализации властных полномочий появляется дополнительное звено в лице "клиента", который и подкупает агента, переходя под его "патронаж" за определенное вознаграждение. Именно отношения "клиент - агент" и считаются собственно коррупционными. То есть в данном случае коррупция четко привязана к корыстному интересу одного (клиента), пробуждающего корыстный интерес другого (агента), что вполне подпадает под определение злоупотребления служебным положением. Причем само понимание корысти должно быть четко определимо с точки зрения соответствующих правовых норм, иначе коррупционный характер деяния может быть оспорен или поставлен под сомнение.
Здесь же хотелось бы поставить акцент на том, что четкое определение дефиниций - основная проблема противодействия коррупции как исключительно правовому феномену. В силу того, что коррупционные деяния прочно "привязаны" к деятельности должностных лиц, априори нуждается в детальной проработке сама категория "должностное лицо". Здесь возможны возражения: дефиниции этого понятия можно встретить и в "Законе о государственной службе", и в административном и уголовном законодательстве. Совершенно верно, как верно и то, что основным методологическим критерием категории является реализация должностным лицом исполнительно-распорядительных полномочий. Но как раз это и является камнем преткновения в целом ряде случаев, когда явный коррупционер оказывается фактически "чист" перед законом просто потому, что с точки зрения формально-юридической исполнительно-распорядительных полномочий в его арсенале не находится. Такие прецеденты встречаются на уровне муниципалитетов, в деятельности образовательных и медицинских учреждений и т.п., т.е. распыленность категории приносит на практике явный вред и девальвирует саму идею антикоррупционной борьбы.
Нуждается в более четком оформлении и сама система противоправных деяний, подпадающих под понятие коррупционных. С.В. Максимов предлагает четко дифференцировать коррупционные действия и определить пределы таких понятий, как гражданско-правовые коррупционные деликты, дисциплинарные коррупционные проступки, административные коррупционные проступки, коррупционные преступления2. Наведение порядка в данной области, безусловно, будет способствовать оптимизации и сбалансированности антикоррупционной политики.
Отдельного внимания требует проблема дарения и приема подарков должностными лицами, которая в юридической практике практически не решена. И дело вовсе не в отсутствии профессионализма в сообществе правоведов или законодателей, а в исключительной специфичности самого предмета. Здесь, с одной стороны, возникают вопросы с определением финансовых пределов допустимых подношений, а с другой стороны, неизбежно вторжение в сферу морально-этических норм, традиций и обычаев, царящих в обществе.
В конечном счете, важнейшая проблема противостояния коррупции как правовому явлению - это пределы правового регулирования данной сферы социальных отношений. И не удивительно, что юристы и правоведы, утверждая идею необходимости законодательной борьбы с коррупцией, вместе с тем констатируют, что "социально-правовой контроль нельзя рассматривать в виде репрессивного начала. Он криминологический, предупредительный, гражданско-правовой, поскольку предполагает организацию жизни и деятельности на основе четко разработанных законов, принятых демократическим путем".3
Данная констатация обнажает еще одно слабое место формально-юридического подхода к исследованию коррупции и противостоянию ей: качество законодательства вообще и антикоррупционного, в частности. Недаром в последнее время введено в оборот такое понятие, как "коррупциогенность" правовых норм. Речь здесь идет о фактической нормативной провокации поступков, которые могут быть квалифицированы как коррупционные. Причем причины коррупциогенного нормотворчества могут быть как объективно-беспристрастными (элементарные - непрофессионализм и недальновидность), так и субъективно-корыстными. Авторы одного из учебных пособий рассматривают коррупциогенность как "нарушение баланса правообразующих интересов" через "захват государства", то есть через формирование карманных правотворческих структур4.
В конечном счете, следует помнить, что при всей многогранности проблемы "коррупция как правовое явление", она безоговорочно связывается с процессом правового регулирования общественных отношений и абстрагирования от социально-психологических оценок этого явления с точки зрения морально-этических норм. "Коррупция - это социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей"5.
Социально-политическая модель исследования коррупции
Данный подход стремится уйти от узко юридической трактовки коррупции, признавая ее явлением не столько уголовно или административно- правовым, сколько социально-политическим.
Сторонники данного подхода исходят из того, что взаимодействие между субъектом и объектом властных отношений осуществляется в рамках модели "принципал - агент". В качестве верховного принципала в демократическом государстве выступает народ. Агентом же является должностное лицо, которому принципал выдает некий мандат в виде системы полномочий и определяет через законодательство, для каких целей эти полномочия должны использоваться. Здесь следует упомянуть об особом положении во властной иерархии руководителей государственных органов, избираемых глав государств, субъектов федерации, глав муниципальных образований, которым присуща двойственность их статуса. По отношению к народу они выступают в качестве агентов, по отношению же к своим подчиненным они являются принципалом.
Но как бы то ни было, коррупция присутствует тогда, когда агент (должностное лицо, государственный орган и прочее) использует предоставленные ему принципалом полномочия для достижения не предусмотренных мандатом целей. Причем, совершенно неважно, получает ли агент за это какое-то вознаграждение, или же мотивация его поступков не определяется явной корыстью, что ярко прослеживается в случаях проявления "чистого" бюрократизма. Довольно подробно социально-политическая парадигма исследования коррупции рассмотрена в рамках Йельской правовой школы, яркой представительницей которой является С. Роуз-Аккерман6. Именно с ее легкой руки в политико-правовом лексиконе появилось понятие "политическая коррупция", противопоставленное коррупции "административной". Речь об этом пойдет в следующей лекции.
Следует отметить, что данная модель, на первый взгляд, осложняет процесс анализа коррупции как явления, поскольку сознательно снижает степень его формализованности. Такого рода действия властных субъектов довольно трудно квалифицируются как собственно коррупционные, поскольку их противоправный характер либо прослеживается крайне незначительно, либо не прослеживается вовсе, что, безусловно, затрудняет процесс противодействия данным деструктивным тенденциям. Однако, эвристическая польза такого подхода, на наш взгляд, очевидна, поскольку именно данная модель дает возможность представить в качестве коррупционных и антисоциальных те явления, которые явно не могут быть квалифицированы как противоправные.
Данный подход помогает раскрыть безнравственную основу корыстных действий властных субъектов и направить общественную активность на противодействие такой модели властвования.
Целесообразность данной модели признается не только политологами, социологами или экономистами. Представители юридической науки, вплотную занимающиеся антикоррупционной проблематикой, тоже нередко склоняются к мнению, что формально-юридическая зашоренность мешает исцелению общества от этого чрезвычайно опасного недуга. "Существует и представляется правильным более широкое понимание коррупции как социального явления, не сводящегося только к подкупу, взяточничеству", - высказывает свое суждение Б.В. Волженкин7.
Хочется высказать предположение, что изначально сама категория "коррупция" находится в плоскости социально-политического бытия, нежели бытия юридического. Иначе, зачем было бы формулировать категорию, с точки зрения правовой, находящуюся вне пределов разумного утилитаризма. Введение ее в оборот, скорее ставит преграду на пути преодоления данного противоправного явления, чем открывает какие-то новые горизонты. Но если под словом "коррупция" мы будем понимать определенную модель властвования, основанную на манипулировании социальными ожиданиями и извращенном целеполагании, мы, тем самым, признаем, что в процессе противостояния "коррозии" общества недостаточно участия только правоохранительных органов. Рассматривая коррупцию как интегрирующее понятие для целого ряда поступков и действий властных субъектов (причем, не обязательно политических), отклоняющихся не только от правовых, но и от моральных норм, мы автоматически призываем к мобилизации гражданского общества в процессе воздействия на управленческие структуры.
Понимание коррупции в социально-политическом ключе неизбежно ведет к перераспределению ответственности за деструктивные процессы в государстве, и возложения части этой ответственности на плечи социума. То есть в рамках данной исследовательской модели технология противостояния коррупции рассматривается как двояконаправленное явление, где один вектор связан с деятельностью прокуратуры и органов внутренних дел, а другой - с активной социально-политической позицией каждого отдельно взятого гражданина.
Очень показательным в рамках данного подхода является понимание коррупции А.И. Кирпичниковым: "Коррупция - это коррозия власти. Как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и разъедает нравственные устои общества. Уровень коррупции - своеобразный термометр общества, показатель его нравственного состояния и способности государственного аппарата решать задачи не в собственных интересах, а интересах общества. Подобно тому, как для металла коррозийная усталость означает понижение предела его устойчивости, так для общества усталость от коррупции означает понижение его сопротивляемости"8.
Это определение представляет для сторонников социально-политического подхода особую ценность в силу того, что коррупция здесь как бы дистанцируется от управленческого аппарата как единственного пристанища этого порока. Коррупция - своего рода индикатор общественного нравственного здоровья. Коррупция - порождение прогрессирующей социальной безнравственности. Коррупция - результат безрассудного социального попустительства. Коррупция - следствие общественной слепоты и обманчивой страусиной политики в процессе социально-политического взаимодействия. Коррупция, наконец, - это психологический тип общественного бытия и общественного сознания, основанный на снисходительности ко всему тому, что способно ускорить процесс принятия решения, выполнить роль эффективной и неизбежной в силу своей эффективности смазки.
Лекция 2. Политическая коррупция: специфические черты и формы проявления
Термин "политическая коррупция", на первый взгляд, кажется несколько некорректным, поскольку изначально коррупционное деяние связывается со служебными злоупотреблениями должностных лиц. Само же понятие должностного лица в юридической науке неизбежно сопрягается с наличием в их арсенале исполнительно-распорядительных полномочий, базирующихся на властной деятельности субъектов. И, наконец, включение в поле зрения властного фактора неизбежно рождает в сознании довольно популярный публицистический штамп: "власть есть политика". Таким образом, логический круг вроде бы замыкается.
Однако именно такой ракурс в рассмотрении коррупции дает возможность вскрыть ее глубинную сущность, исключительную противоречивость и инвариантность способов проявления.
Специфика политической коррупции заключается в том, что она представляет собой верхушечный тип коррупции, значительно отличающийся от уровня низового. Дело в том, что корыстные мотивы на нижестоящих уровнях социальной организации (ГИБДД, чиновники низших рангов, преподаватели, врачи и т.д.) имеют, как правило, конкретное материальное воплощение: четко оговоренные суммы денег или объемы запрашиваемых услуг. В ситуации с коррупцией политической и размер вознаграждения, и сам факт этого вознаграждения зачастую скрыты от глаз общественности и правоохранительных структур. То есть вредоносность такого явления очевидной для рядового человека представляется не всегда. Именно эта черта способствовала размежеванию точек зрения исследователей политической коррупции. Парадокс заключается в том, что абсолютно деструктивный, с точки зрения закона, феномен в глазах теоретиков политического менеджмента превращается в оригинальную деталь управленческого инструментария, коррозийный характер которого порой подвергается сомнению.
О взглядах на функциональность и неизбежность политической коррупции речь пойдет ниже, а пока следует констатировать, что вне зависимости от последствий коррупционных сделок в высших эшелонах власти такая модель поведения признается исследователями в качестве отклоняющейся от существующих норм. Девиантность верхушечной коррупции связана с принципиальными смещениями в системе "цель - средства". Нормативная база государственно-правовых отношений подразумевает четкое соотнесение средств политического администрирования с его стратегическими и тактическими целями. Коррозийность в этом процессе проявляется в том, что при использовании нормативно закрепленных средств субъектами властвования начинают преследоваться не подразумевающиеся законом средства. Именно в деформации целеполагания и мотивационных начал политической деятельности обнаруживается девиация, то есть отклонение от существующих норм. А то, что это именно девиация, а не "корректировка поставленных задач в соответствии с требованием момента", говорит тот факт, что завуалированные под красивые демократические лозунги цели при внимательном рассмотрении являются корыстными и дискредитирующими саму идею демократии.
В итоге, коррупция определяется как "поведение, которое отклоняется от формальных обязанностей публичной роли под воздействием частных материальных или статусных целей либо нарушает правила, запрещающие определенные виды относительно частного влияния".9
Фактически, политическая коррупция предполагает предоставление должностным лицом самому себе некоего права на "погрешность", на, своего рода, "люфт" в выборе методов и средств в процессе принятия решения. Этот люфт связан с теми преимуществами, которые легально находятся в арсенале политического субъекта и выступают в роли тайного или явного искушения. Поэтому весьма распространенной является трактовка коррупции как "деяния, совершенного с намерением предоставить некое преимущество, не совместимое с официальными обязанностями должностного лица, которое незаконно и неправомерно использует свое положение или статус для извлечения какого-либо преимущества для себя или другого лица в целях, противоположных обязанностям и правам других лиц"10.
Обращая внимание на систематическое обращение ученых к проблеме использования преимуществ служебного положения, хочется в этой связи обратить внимание и на то, что расширение спектра преимуществ, увеличение объема властных полномочий - это само по себе корыстное побуждение. То есть для политической коррупции характерно стремление ее субъектов к приращению своего властного потенциала без явной, на первый взгляд, материальной выгоды. Таким образом, власть как политико-административный ресурс является самодостаточным стимулом и мотивацией отклонений в выборе ролевых функций самим субъектом властвования.
В итоге, модель извращенного понимания собственных политических возможностей и задач тем или иным политическим деятелем приводит к принесению в жертву такого исконно демократического феномена, как общественный интерес. "Акт коррупции нарушает ответственность по отношению к системе общественного или гражданского порядка и, следовательно, разрушителен для этих систем. Поскольку для последних общественный интерес выше частного, нарушение общественного интереса для извлечения личной выгоды представляет собой акт коррупции"11.
Однако в данной ситуации трудно решить, кто должен стоять на страже общественных интересов и быть их гарантом. По всей видимости, гарантии здесь носят двойственный характер: с одной стороны, в качестве таковых должен выступать глава государства, на которого формально возложена такая обязанность; но, с другой стороны, в качестве гаранта выступает и само общество - как в лице различных негосударственных общественных организаций, так и в деятельности каждого индивида.
Безусловной детерминантой политической коррупции следует признать и активное вмешательство государства в частную и гражданскую жизнь, что ведет к девальвации рыночных регулятивных механизмов и подмене их прямым нормативным регулированием. Никакое высокое качество законов не гарантирует их от превращения в, своего рода, кнут или плеть, ежеминутно опускающуюся на спину народа или его отдельных групп или представителей. "Коррупция является почти неизбежным следствием всех государственных попыток контролировать рыночные силы"12.
Однако, как это ни покажется странным на первый взгляд, именно развитие рыночных отношений внесло коррективы в сам факт восприятия коррупции в обществе. Точнее, речь идет о неизбежной проблематичности становления демократических рыночных механизмов, снижения в связи с этим социальной ответственности государства, что автоматически ведет к поиску механизмов, способных смягчить шок от происходящей модернизации.
Коррупция в такого рода политико-экономических условиях перестает восприниматься как фактор априори дестабилизирующий и деструктивный; происходит трансформация взглядов на политическую коррупцию в строну явной толерантности.
В итоге, Максом Вебером вводится в оборот понятие "толерантного функционера", являющегося непременным звеном рациональной бюрократии. С точки зрения Вебера, появление на политическом олимпе подобного рода функционеров, наделенных огромной политической и экономической властью и, в силу сложившихся обстоятельств, употребляющих ее не всегда по назначению, позволяет преодолеть центробежные тенденции в политической элите и способствует ее консолидации. А именно консолидированное управленческое ядро способно преодолеть сложности переходного периода и адекватно прореагировать на социальные ожидания. То есть, использование преимуществ служебного положения рассматривается Вебером в качестве допустимого катализатора модернизационных процессов.
Следует иметь в виду, что в рамках данного подхода вовсе нет безапелляционного оправдания политической коррупции. Речь идет, скорее о её оптимальной "дозировке". То есть коррупция выполняет роль специфической вакцины, помогающей общественному организму пережить "эпидемию" переходного периода. Допустимая в разумных пределах коррупция, с точки зрения целого ряда исследователей, способствует развитию сопротивляемости общественного организма и, как следствие, становлению институтов партийного строительства и парламентаризма. В конечном счете, в рамках данной исследовательской модели сформировался самостоятельный - институциональный подход к рассмотрению коррупции.
Смысл этого подхода заключается в том, что коррупция трактуется как своеобразный инструмент корреляции, неизбежной в условиях противоречия между нормативным регулированием и конкретно-исторической политической практикой. Специфика политической реальности развивающегося общества заключается в усложнении социальной структуры и в выдвижении на первый план новых социальных, экономических и имущественных групп. Юридическая практика демократического государства не допускает возможности узаконить преимущества одних, финансово сильных общественных образований, в ущерб другим - экономически несостоятельным. Сам же факт такой социальной дисгармонии является неоспоримой данностью переходных систем. И только коррупционные сделки способны нивелировать несоответствие между оторванными от реальных жизненных условий правовыми нормами и устоявшимися в обществе моделями поведения. Тем самым девиантная сущность коррупции отрицается, и она выступает как закономерный результат политико-юридических коллизий. Причем результат, выступающий в свою очередь катализатором преодоления сложившейся коллизионности и последующего нетерпимого отношения к коррупции как таковой. "Скандалы, связанные с коррупцией - признак того, что страна, в которой они происходят, начала понимать разницу между общественной и частной собственностью"13, - пишет С. Роуз-Аккерман.
Но процесс продвижения к социальному отрицанию политической коррупции осложняется тем, что целый ряд коррупционных поступков на высших уровнях власти со временем перестают восприниматься не только как противоправные, но и как безнравственные, зачастую оставаясь именно таковыми. Такую форму политической коррупции Д. Томпсон назвал "опосредованной коррупцией", что в отечественной политико-правовой науке известно под названием "скрытая коррупция" или "серая коррупция". "Акты коррупции опосредованы через политический процесс. Они представляют собой своеобразный фильтрат, прошедший через целый набор мембран - операций, которые сами по себе вполне законны и даже входят в прямые служебные обязанности служащего. В результате ни публика, ни сам чиновник вряд ли даже способны признать, что имело место какое-то нарушение или налицо какой-то ущерб"14.
Чем же определяется "теневой" характер такой формы политической коррупции?
Во-первых, отсутствием монетарной сущности коррупционного деяния, поскольку вознаграждение используется не в личных целях должностного лица, а в целях иных - властно-политических (предположим, поддержка вышестоящего должностного лица в борьбе с политическими оппонентами).
Во-вторых, осуждением не столько самого факта корыстной мотивации должностного лица, сколько способов его реализации (разве можно осудить политическое давление Президента на глав субъектов Федерации; но прямое вмешательство в их компетенцию вполне может быть подвергнуто осуждению).
В-третьих, внешне безобидные политические дивиденды, если и подвергаются сомнению, то не столько с точки зрения уголовно-правовой, сколько с политической, с позиций вредоносности коррупционных действий для концептуальных идей демократии и правового государства.
"Опосредованная коррупция", при пристальном рассмотрении данного феномена, хорошо вписана в систему рыночных ценностей, где занимает свою нишу в процессе "продажи услуг". Политик как политический менеджер или политический торговец выступает фактически как политический "бизнесмен", снабженный четким прейскурантом, поскольку цена вопроса, как правило, всегда довольно жестко определена.
И, пожалуй, самым ярким примером опосредованной политической коррупции является коррупция избирательная.
С. Роуз-Аккерман утверждает, что временная природа депутатского мандата может являться залогом их коррумпированного поведения15. Представители законодательных собраний фактически находятся перед дилеммой: ограничиться ли им политической поддержкой избирателей как гарантией их последующего переизбрания или же согласиться на денежное вознаграждение со стороны лоббистских групп без видимых политических перспектив, но с реальной сиюминутной материальной выгодой.
Взаимоотношение законодателей и организованных групп полностью определяется политической ситуацией в стране, образуя, таким образом, третью грань социально-политического взаимодействия. Непременными условиями для противостояния коррупции, по мнению С. Роуз-Аккерман, являются доступ граждан к управленческой информации в сочетании с четкими предпочтениями социума и конкурентностью политической системы. То есть прозрачность, гражданское воспитание и политическая конкуренция выступают в качестве надежных превентивных антикоррупционных инструментов. И это особенно актуально, поскольку "данный вид коррупции разрушает фундаментальные демократические процессы и основательно подрывает политические и правовые устои власти и ее авторитета"16.
Лекция 3. Административный ресурс: подходы к пониманию, основные парадигмы
Административный ресурс - это, пожалуй, одна из самых популярных категорий российского политического лексикона последнего времени. Безусловно, ничего удивительного в этом нет: в самом начале 2003 г. Президент РФ открыто заявил об исключительной необходимости проведения административной реформы, повышения эффективности исполнительной вертикали, более четкой определенности в системе полномочий федеральных правительственных институтов. Актуализация проблемы пределов компетенции исполнительных структур вызвала к жизни споры вокруг наличия в управленческих механизмах современной России искусственно создаваемых административных барьеров, способствующих бюрократизации управленческого сектора, а также его коррумпированности. В связи с этим на повестку дня была поставлена задача (в том числе и в виде законодательной инициативы) совершенствования административных процедур.
Между тем сами государственные институты стали непосредственным катализатором обозначившихся проблем, поскольку активнейшим образом включались в парламентскую избирательную кампанию в октябре - декабре 2003 г., а также в процессы выбора глав субъектов Федерации. Причем включались они не всегда в качестве участников или наблюдателей. Именно в избирательных процессах роль исполнительных структур определилась как роль локомотива, подталкивающего развитие событий в нужном направлении. Выборы стали своего рода мерилом пресловутого административного ресурса, открыв перед учеными и политиками широчайшее исследовательское поле. Несмотря на большие трудности, возникающие в анализе этого феномена, безусловным плюсом является уже сам факт актуализации данной проблематики, признания несомненной важности решения вопросов, связанных с созданием механизмов противодействия административному ресурсу.
Следует отметить, что проблема административного ресурса и его реализации в деятельности властных структур стала предметом довольно активного спора, в процессе которого выявилось два методологических подхода.
Формально-юридический подход к определению административного ресурса
Поскольку реализация административного ресурса является фактической монопольной возможностью государственных органов и должностных лиц, эта категория вполне может быть квалифицирована как должностное преступление (позволим себе закрыть глаза на формальное отсутствие этого понятия в действующем Уголовном кодексе РФ).
Однако юридическая парадигма таит в себе одну большую опасность: понятие административного ресурса здесь настолько "неуловимо", что в большинстве случаев почти невозможно привлечь должностное лицо к уголовной ответственности. И складывается такая ситуация далеко не в силу функционального несовершенства российской правовой системы; большую роль играет двусмысленность и неопределенность признаков данного правонарушения.
В качестве примера можно привести описание состава преступления в статье 285 Уголовного кодекса РФ "Злоупотребление должностными полномочиями", что, на наш взгляд, более всего перекликается с понятием "административный ресурс":
* "Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства".
Даже самое поверхностное прочтение данной статьи рождает несколько важных, на наш взгляд, вопросов, имеющих непосредственное отношение к возможности отнесения административного ресурса к проблеме злоупотребления должностными полномочиями:
1. Насколько доказуемо в судебном порядке наличие корыстной или личной заинтересованности?
2. Насколько возможно со стороны обвинения доказать совокупность корыстной заинтересованности и существенных нарушений прав человека одновременно (статьей предусмотрена именно совокупность, о чем нам говорит союз "и" между этими понятиями)? И устанавливаема ли на практике причинно-следственная связь между чьими-то действиями и их последствиями?
3. Наконец, насколько вообще возможно доказать, что нарушение прав и интересов было существенным, критерии чего абсолютно не ясны?
Как следствие напрашивается еще один вопрос - насколько можно квалифицировать действия должностных лиц, находящихся в отпуске на период своего участия в избирательной кампании, но пользующихся явными преимуществами своего статуса, злоупотреблением именно служебным положением? Конечно же, подобная квалификация юридически неправомерна. Но разве мы можем отрицать наличие в действиях этих лиц административного ресурса? Конечно же, не можем.
Из вышеизложенного неминуемо вытекает следствие: если мы признаем административный ресурс исключительно как преступление, то есть, делаем упор на формально-юридический подход к его трактовке, то противодействие этому явлению будет подразумевать только уголовно-правовые запреты, стремящиеся максимально охватить все проявления административного ресурса в государстве.
Выбрав подобный путь, мы окажемся в тупике, поскольку, с одной стороны, нельзя объять необъятное, то есть невозможно даже гипотетически охватить все проявления административного ресурса, а, с другой стороны, подобная попытка ведет к тотальной "зарегулированности" системы управления, что неминуемо повлечет за собой обратный эффект.
Отсюда напрашивается закономерный, на наш взгляд, вывод: проблема актуализации административного ресурса как способа политического руководства заложена вовсе не в законодательстве, а в особенностях устройства российской политической системы, основу которой составляет моноцентризм, отсутствие диалогового, компромиссного начала.
Таким образом, определение административного ресурса в юридическом ключе должно исходить из следующих постулатов:
* Административный ресурс, так или иначе, связан с противоправной деятельностью должностных лиц или государственных органов.
* Противоправный характер административного ресурса выражен, скорее, скрыто, нежели явно, поскольку его корыстная сущность трудно определима с точки зрения уголовного или административного законодательства.
* Проблематичность определения административного ресурса как злоупотребления должностными полномочиями вовсе не означает отсутствия в ходе его реализации нарушения правовых норм. Если мы обратим внимание на нормы-принципы, то их нарушение в рамках административного ресурса является, на наш взгляд, очевидным.
* Рассмотрение административного ресурса исключительно в качестве уголовно- или административно-правовой категории способно привести нас к отрицанию возможности противостояния этому явлению, поэтому данный путь нами признается тупиковым.
Если же все-таки попытаться определить дефиницию административного ресурса с точки зрения формально-юридической, то она, по нашему мнению, может выглядеть следующим образом.
Административный ресурс - это реализация лицом, состоящим на государственной или муниципальной службе, своих полномочий в целях, на которые данные полномочия не направлены, либо применение данным лицом не входящих в его компетенцию методов в целях предоставления не предусмотренных законом преимуществ или ограничений.
Политологический подход к определению административного ресурса
Как бы мы ни подходили к анализу административного ресурса, прежде всего, следует не упускать из виду то, что зафиксировано в наименовании самой категории: мы ведем речь об одном из ресурсов политической власти. Однако, в отличие от ресурсов традиционных (материального, организационного, человеческого, интеллектуального и прочих), ситуация с административным ресурсом довольно непроста.
Дело в том, что, признавая в качестве основной функции государства функцию управления, то есть администрирования, мы автоматически толкаем себя на путь признания естественности данного вида ресурса, его подразумеваемости как законодательством, так и многовековыми традициями государственного управления. В данном случае вполне уместен вопрос: не является ли понятие административного ресурса синонимом такой категории, как "система полномочий"? Причем, речь идет не о какой-то постмодернистской парадигме, позволяющей смешать "добро" со "злом", а о типичной категориальной путанице.
Ни наличие знака тождества между этими понятиями, ни его отсутствие не могут быть признанными истиной в последней инстанции. Между тем, наша концептуальная позиция исходит из признания того, что смешение этих категорий, замена одной из них на другую совершенно недопустима. Говоря о системе полномочий, следует рассматривать только тот их объем, который предусмотрен соответствующими нормативно-правовыми актами без учета сомнительных нюансов, возникающих в процессе государственного администрирования. Вводя же в оборот категорию "административный ресурс", мы изначально подразумеваем возможность использования теми или иными властными субъектами различного рода преимуществ, которые неизбежно существуют у любого носителя власти. Именно эти преимущества способны выступить в роли катализатора политических процессов, кнута или пряника в области взаимодействия должностных лиц и властных структур с различными сферами в государстве. Плохо это или хорошо - вопрос крайне непростой. Если оперировать принципами управленческой этики, то оценка использования служебных преимуществ, безусловно, должна оцениваться как негативное явление. Если же мыслить идеями практической эффективности государственного администрирования, то здесь реализация административного ресурса может представляться довольно оправданной. Ведь не секрет, что в условиях нестабильных политических систем именно хорошо отлаженный исполнительный механизм может выполнить роль стабилизирующего фактора, пусть и не всегда "чистого" с точки зрения этики. Почему сепаратистские тенденции регионов не попытаться свести на нет усилением надзора за ними из центра? Почему живущий по своим законам бизнес не попытаться направить в определенное государством русло путем силового вмешательства в его внутренние дела? Почему изнурительную "войну" со строптивой законодательной властью не пресечь посредством "оказания помощи" избирателям в выборе ими своих политически предпочтений? Ведь все это ведет к так желаемому в обществе порядку.
Но, рассуждая так, мы позволяем себе забыть о том, что порядок, базирующийся на преимущественной воле власть предержащих, слабо соотносится с идеями демократии, декларированными действующей Конституцией и федеральным законодательством. Признавая оправданность административного ресурса, мы в очередной раз встаем на путь выбора весьма сомнительной цели, во имя которой допускаем использование любых государственных средств. И в этом случае мы совершенно не задумываемся, что в погоне за мнимым порядком мы жертвуем одним из важнейших конституционных принципов - принципом равноправия. А это верный шаг на пути отрицания и целого ряда других принципов: равенства всех перед законом, равенства прав на достойный уровень жизни, равенства на защиту своих прав, наконец.
Именно поэтому мы выступаем категорически против признания административного ресурса в качестве закономерного управленческого средства и склонны трактовать его исключительно как деструктивное политическое явление, девальвирующее саму идею демократии как политического режима, основанного на самоопределении и самоуправлении. Реализация административными структурами своих должностных преимуществ приводит, в конечном счете, к формированию пассивного типа политико-правовой культуры общества, отсутствию механизмов социального партнерства, искоренению и без того слабо развитого в России компромиссного начала. В подобной ситуации государство вновь и вновь ступает на путь традиционного для нашей страны патернализма, весьма далекого от классических представлений о демократии, способного породить лишь пресловутое чудовище - Левиафана.
Таким образом, определение административного ресурса в политологическом ключе должно исходить из следующих постулатов:
* Административный ресурс является одним из ресурсов, которыми располагает аппарат публичной власти.
* Административный ресурс порождается использованием должностными лицами и государственными органами преимуществ своего властного статуса.
* Административный ресурс не может быть автоматически включен в систему должностных полномочий структурных звеньев государственного аппарата.
* Административный ресурс противоречит целому ряду конституционных принципов организации власти в Российской Федерации.
Итоговое определение административного ресурса в рамках данного подхода нам представляется следующим образом.
Административный ресурс - это специфический способ государственного управления, являющийся разновидностью нарушения конституционного принципа равноправия путем предоставления не предусмотренных законом преимуществ для одних субъектов и (или) ограничений для других.
В силу предложенных заключений мы склонны к признанию конструктивности исследования административного ресурса с позиций политологического подхода, не отказываясь при этом от учета правовой специфики данного явления. Выбор подобного рода приоритета определил и окончательную формулировку исследуемого феномена, которой мы планируем придерживаться впоследствии.
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕСУРС - это система управленческих методов и средств, реализуемых должностными лицами и государственными органами в целях, противоречащих базовым принципам государственной службы.
Лекция 4. Коррупционная сущность административного ресурса
Если обратить внимание на нарастающую дискуссию по поводу легальности или противоправности, моральной оправданности или безнравственности административного ресурса, то можно заметить, что в этом споре наметилось две тенденции.
Первая утверждает абсолютную правомерность административного ресурса как управленческого метода в силу того, что любой властвующий субъект априори наделен неким властным, а значит - административным ресурсом. Использование данного ресурса не выходит за рамки, определенные законодательством, а значит, ни о каком его коррупционном характере речи быть не может. Моральные же издержки в расчет приняты быть не могут, поскольку сам процесс властвования неизбежно связан с невозможностью привнесения в него сугубо этических методов.
Вторая позиция основывается на утверждении, что помимо норм специально-юридических в рамках административной деятельности могут быть нарушены и другие нормы, причем не только морально-этические. А любое отступление от норм, сознательно предпринимаемое должностным лицом, может быть признано преступным и коррупционным. Речь в данном случае ведется о нарушении целого ряда декларативных норм, присутствующих в отечественном конституционном, административном и уголовном законодательстве.
Поскольку к базовым принципам государственной службы в Российской Федерации относят принцип приоритета прав и свобод личности, принцип равенства прав, принцип верховенства закона, принцип прозрачности, постольку нарушение этих принципов должностными лицами должно признаваться по сути своей коррупционным деянием. Однако и в этом вопросе много белых пятен, так как само понятие коррупции довольно неоднозначно.
Сознательно сужая понимание коррупции до уровня формально-юридической парадигмы, мы автоматически вычеркиваем административный ресурс из перечня возможных коррупционных деяний в силу проблематичности определения его юридического состава, о чем говорилось выше.
Социально-политическая парадигма, напротив, дает возможность рассмотреть административный ресурс в контексте коррупционной деятельности властных структур, акцентировав внимание на его аморальной и противоправной сущности. Противоправность в подобной ситуации выводится не столько из нарушения должностными лицами уголовно- и административно-правовых запретов, сколько из пренебрежения со стороны властных субъектов исходными и общими нормами-принципами, среди которых, прежде всего, следует выделить принципы конституционные и избирательные.
В России, к сожалению, и по сей день не сложилось должного внимания и уважения к нормам-принципам в силу крайне невысокого уровня политико-правового сознания общества. Государственные служащие в этой ситуации не являются исключением.
Именно поэтому как в государственных структурах, так и в общественном сознании, многие действия должностных лиц, сомнительные по своему морально-правовому характеру, но направленные на "укрепление порядка" в стране, зачастую воспринимаются как должное. Занимая такую идейную позицию, мы сознательно уводим многие действия и поступки должностных лиц из поля противоправности, присваивая им положительные характеристики. Тем самым, общество дает государству своеобразную индульгенцию, признавая плохое хорошим, а незаконное законным, приходя, в конечном счете, к оправданию коррупции в ее, на первый взгляд, "незначительном" проявлении.
Таким образом, наша принципиальная позиция заключается в признании административного ресурса коррупционным политическим явлением даже в том случае, если оно явно не противоречит материальным нормам уголовного и административного права.
Особенность административного ресурса как явления, имеющего отношение к коррупции, состоит в том, что в нем практически всегда отсутствует монетарная сущность. Административный ресурс является средством достижения более "глобальной" политической выгоды, материальная сторона которой угадывается чрезвычайно трудно и далеко не всегда. Это может быть и "коррекция" направления политического развития в "нужном" властным субъектам направлении. Это может быть и стремление снять конфликтность отношений между ветвями власти путем "нужного" административной верхушке кадрового наполнения. Это может быть и содействие снижению социального накала путем "направления" информационной деятельности СМИ. В любом случае, отсутствие очевидной сиюминутной выгоды не должно вводить нас в заблуждение по поводу отсутствия политического интереса в перспективе, в том числе в каких-то его специфических проявлениях.
Хотелось бы отметить, что использование административного ресурса, являющегося несомненным коррупционным явлением, не должно оправдываться ни общественным мнением, ни представителями власти какими-то высокими целями. Упрощенность процедур принятия политических решений в силу использования преимуществ служебного положения является опасным самообманом и чрезвычайно опасной ловушкой, тормозящей развитие самоуправленческих начал в современной России, а значит и тормозящей развитие демократических институтов в государстве.
Злоупотребление административным ресурсом, по сути, является захватом государства изнутри. Такие коррупционные действия могут совершаться исключительно в интересах государственных должностных лиц, без выгоды для какой-либо частной третьей стороны, хотя, как правило, злоупотребления административным ресурсом осуществляются параллельно с иными формами коррупционных деяний.
Как и в общем случае коррупционных отношений, не все злоупотребления административным ресурсом являются нарушением закона, по крайней мере, прямым. Что касается России, то здесь и само законодательство зачастую менялось в интересах предоставления тех или иных преимуществ находящимся у власти политическим силам.
Следует отметить, что законодательные нормы, регулирующие формирование избирательных комиссий, служат одним из главных факторов оказания политических предпочтений, а тем самым, повышают риск манипулирования электоральным процессом. Да и система избирательного законодательства в целом далека от совершенства, поскольку отличается либо запутанностью правовых норм, либо нечеткой проработанностью, либо и вовсе пробельностью. Но ведь избирательный процесс - это неизбежная данность и поэтому нуждается в сиюминутном регулировании. Как же быть, если нормативная база не дает внятных ответов на множество возникающих вопросов? Вот тут-то и приходят на помощь методы и средства, которые выполняют роль "палочки-выручалочки". Эти средства далеко не всегда покидают пределы правового поля; они рассчитаны на использование имеющихся должностных возможностей и преимуществ в целях "оптимизации" избирательных процессов в нужном русле. То есть использование имеющихся властных ресурсов сдвигает вектор движения избирательной кампании в сторону интересов конкретных лиц или общественно-политических групп. А значит вновь и вновь происходит пренебрежение общественными интересами со стороны официальных политических субъектов, что говорит о коррупционной сущности реализации административного ресурса в избирательной практике.
Отталкиваясь от вышесказанного, можно прийти к выводу: ключевой категорией в понимании коррупционной сущности административного ресурса, в его морально-правовой квалификации, можно признать категорию "общественные интерес".
Именно соотношение интереса личного с интересами общественными и позволяет определить вектор целеполагания, мотивацию поступков политических субъектов и должностных лиц. Что может стать критерием в определении конструктивности и социальной ориентированности политики в целом и отдельных действий, в частности, государственного чиновника или публичного политика? Способность мыслить не узкогрупповыми интересами, а интересами общесоциальными. Изменения вектора деятельности лица, наделенного властными полномочиями, в сторону эгоистических, корыстных устремлений неизбежно ведет к разъеданию конструктивных государственных устоев.
То есть административный ресурс как способ манипулирования вектором государственной деятельности делает самого субъекта манипулирования абсолютно безответственным перед лицом общества.
Здесь следует упомянуть, что одна из концепций исследования коррупции строится именно на признании того, что безответственность должностного лица изначально вскрывает его коррупционную сущность. Хочется еще раз напомнить логическое умозаключение Д. Лассуэлла, приведенное выше, поскольку именно оно хорошо демонстрирует коррупционную сущность административного ресурса. "Акт коррупции нарушает ответственность по отношению к системе общественного или государственного порядка и, следовательно, разрушителен для этих систем. Поскольку для последних общественный интерес выше частного, нарушение общественного интереса для извлечения личной выгоды представляет собой акт коррупции"17.
Говоря о причинах расцвета политической безответственности субъектов властвования, Ж. Картье-Брессон утверждал, что она есть порождение информационной асимметрии, когда каналы контроля агента за действиями принципала либо отсутствуют, либо завуалированы, либо доступ к ним требует слишком больших материальных и моральных затрат. Административный ресурс становится провоцирующим на коррупционные действия именно в условиях непрозрачности управленческого аппарата, когда наличие властных полномочий дополняется отсутствием контроля за их реализацией со стороны общества.
Причем административный ресурс превращается в метод коррупционного характера чаще всего там, где социальная структура общества отличается заметной гомогенностью (однообразием) при слабо оформленных и отрегулированных социальных связях. Ярким примером тому могут служить небольшие населенные пункты, отдаленные от крупных административных центров. Такого рода общественные образования инертны по своей сути и практически ориентированы на ценностные предпочтения, официально декларируемые местными управленцами.
Патерналистские традиции в такой ситуации практически развязывают руки властвующим должностным лицам, которые имеют возможность расширить сферу своего властвования до ими же определенных пределов. Общество тем временем выступает в роли "змеи из кувшина", послушно выполняющей указания дудочки "факира" и получающей от этого моральное удовлетворение. Словом, неконкурентная, замкнутая социальная система с дисбалансом коммуникативных связей создает благоприятный плацдарм для злоупотребления административным ресурсом и обнаружения в процессе его реализации явных или скрытых коррупционных начал.
Раскрытию коррупционной сущности административного ресурса может служить и популярная в политэкономии теория поиска ренты18, которая рассматривает практически любого политика высшего уровня в качестве потенциального или реального соискателя незаконной прибыли путем нецелевого использования властных полномочий. Дело в том, что вмешательство государства в экономические процессы является неизбежным, разница лишь в пределах такого вмешательства. Источником "государственной ренты" является участие властных структур в распределении различного рода квот, лицензировании предприятий, установлении административных барьеров, определение тарифов и т.п. В подобной ситуации борьба за расширение своих административных возможностей, то есть за приращение административного ресурса превращается в самоцель в ущерб регулированию непосредственно производственной деятельности. То есть в этом случае административный ресурс выступает и как средство и как цель, что делает его коррупционный характер еще более ярко выраженным.
Но существуют также и "неконкурентные ситуации поиска ренты", когда возможность борьбы за доступ к ресурсам практически исключается, поскольку она является монополией узкого круга лиц. Наличие в арсенале такого масштаба административного ресурса способствует развитию возможности индивидуального присвоения, рождая, таким образом, опасность широкомасштабной политической коррупции, сконцентрированной в одном административном центре. Примером тому может служить деятельность таких монополистов в своих областях, как Центробанк РФ, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и т.д.
<< Пред. стр. 1 (из 3) След. >>
Список литературы по разделу