<< Пред.           стр. 2 (из 3)           След. >>

Список литературы по разделу

  В конечном счете, сам факт борьбы политических субъектов за увеличение объема управленческих ресурсов говорит о том, что административный ресурс становится самодостаточным продуктом, ценность которого возрастает с каждым днем. "Росту цен" на административный ресурс способствует и безрассудная централизация исполнительной вертикали, которая автоматически увеличивает значимость политических управленцев, но при этом делает их пребывание на своем посту практически непредсказуемым, зависящим от воли вышестоящих субъектов.
  Именно такая ситуация складывается в последние годы в Российской Федерации в результате проводимой административной реформы. Россия встает на опасный путь формирования особого типа чиновника: независимого от общества и полностью подчиненного своему начальству. Административный ресурс в данной ситуации может превратиться либо в товар, выгодно продаваемый вышестоящими ступенями властной вертикали ступеням нижестоящим, либо в средство расплаты, принятое на всех уровнях власти.
  Как бы то ни было, но, превращаясь в предмет управленческого соблазна, административный ресурс все более обнаруживает свою несомненную коррупционную сущность.
 
 
 Лекция 5. Сферы реализации административного ресурса: ветви и уровни власти
 
  Административный ресурс, являясь одним из множества властных средств и методов, проявляется во взаимоотношениях властных субъектов в отношении различных сфер общественной жизни.
  Справедливости ради стоит отметить тот факт, что в самом общем понимании административный ресурс не должен рассматриваться как неизбежная прерогатива только исполнительных государственных органов. Использование преимуществ служебного положения возможно и представителями депутатского корпуса, и должностными лицами судебной ветви власти, и работниками целого ряда общественно-политических структур, не входящих в систему государственных органов (например, профессиональных союзов, официальных аналитических организаций, мониторинговых групп и т.д.). То есть сам факт наделения того или иного властного субъекта некой системой полномочий говорит о наличии в его руках определенного арсенала ресурсов, которые могут быть использованы как по назначению, так и в корыстных целях или же в ущерб общественным интересам или интересам государственной службы. Во втором случае как раз и будет иметь место то явление, которое мы называем "административным ресурсом".
  В данном же разделе мы сознательно выбрали в качестве субъекта реализации административного ресурса исполнительную вертикаль как тот сегмент государственного управления, которому административные преимущества присущи более всего.
  Кроме того, само понятие "административный ресурс" в его рафинированном виде подразумевает известную директивность и субординацию, что опять же присуще органам исполнительной власти. Представители же законодательной и судебной властей функционируют в рамках так называемого "свободного мандата", поэтому их роль как субъекта властного воздействия если и поддается формализации, то лишь через экспертизу законодательной и правоприменительной практики, что может стать предметом для отдельного исследования.
 Административный ресурс в отношении государственных органов законодательной власти
  Возможность силового давления на российский парламент изначально заложена в Конституции РФ, предоставляющей Президенту РФ право роспуска Государственной Думы. В подобного рода полномочии не было бы ничего предосудительного, если бы в Основном законе государства не говорилось бы о возможности Председателя Правительства РФ обращаться к депутатам Государственной Думы с запросом о доверии Правительству, что в случае отрицательного ответа может повлечь роспуск нижней палаты (статья 117, п. 4). К данному положению вполне применима аллегория "государева дубина", введение в оборот которой приписывается П.А. Столыпину, именно так отозвавшемуся об одной из статей Основных законов Российской империи 1906 г.
  В стране со слабыми традициями представительства и парламентаризма подобного рода ресурсы таят в себе опасность пренебрежения мнением депутатов, а значит и мнением их избирателей, что дискредитирует саму идею народовластия и делегирования властных полномочий. Как отмечал Б.Н. Чичерин, "представительное начало в своей полноте является как бы юридическим вымыслом, но это вымысел, вытекающий из самого существа дела, из государственного начала, из отношения власти к гражданам, из господства общего блага над частными целями"19.
  Своеобразным проявлением административного ресурса в означенной сфере являются методы экономического давления на депутатов через Администрацию Президента РФ, на которую возложена обязанность принимать решения о предоставлении парламентариям различного рода социальных льгот и гарантий, постройке для них жилых домов и т.п. Не желая приводить собственных умозаключений по конкретным проявлениям данного ресурса Администрации Президента (в силу формальной недоказуемости этих умозаключений), хочется, тем не менее, отметить, что сам факт наличия такого рода "морковки" уже является соблазнительным средством для "продавливания" нужных политических решений законодательным путем.
  Здесь же хотелось бы упомянуть и о мерах прямого политического вмешательства административных структур во внутреннюю жизнь Государственной Думы.
  "Первой ласточкой" в этом направлении было активное участие Кремля в перераспределении портфелей руководителей думских комитетов в 2002 г. В результате этой акции все ключевые посты в нижней палате парламента перешли к представителям блока "Единство - Вся Россия". Здесь мы вновь столкнулись с весьма благими целями, декларируемыми государственным руководством, - упорядочить и оптимизировать законотворческий процесс, направить взаимодействие ветвей власти в конструктивное русло. Однако фактически со стороны кремлевской администрации было выказано пренебрежительное отношение к главному управленческому ресурсу демократического государства - волеизъявлению избирателей. Безусловно, общество не имеет никакого отношения к внутренней регламентации деятельности Государственной Думы. Но, тем не менее, подразумевается, что в государстве с системой народовластия только народ может обладать рычагами воздействия на депутатский корпус через участие в избирательном процессе. Сложившаяся ситуация показала наличие иных, скрытых ранее каналов воздействия на народных избранников со стороны верхушки исполнительной власти. То есть избирательный ресурс оказался не единственным ресурсом влияния на законодательную власть. И более того, этот ресурс оказался на деле гораздо слабее ресурса административного.
  Следующая "атака" на депутатский корпус была предпринята в рамках парламентской избирательной кампании 2003 г., когда мощное использование властных возможностей прокремлевских структур предопределило подавляющее численное превосходство партии "Единая Россия" в Государственной Думе. Успешно завершенная политическая "операция" сняла остатки конфликтности в отношениях Правительства и Президента с одной стороны и депутатов с другой. А ведь именно этот дисбаланс мнений и внушал некоторый оптимизм на развитие компромиссного начала в политическом пространстве России. Вместо этого на политический Олимп был привнесен фактический моноцентризм, сущность которого априори антидемократична.
  К настоящему моменту определены и дальнейшие пути "выпрямления" отношений законодательной и исполнительной власти через повышение планки проходимости в Государственную Думу до 7% в 2007 г., через настоятельную пропаганду идеи двухпартийности. Но здесь следует помнить уроки истории: никакие реформы снизу, идущие вразрез с социально-экономическими реалиями, не заканчивались триумфом. Что же касается партийного строительства... В обществе существует столько партий, сколько общество способно "переварить", и упорядочение этого процесса снизу означает постепенное "выздоровление" общества, его готовность к демократическому переустройству. Наведение же порядка в данной области силовыми методами - это очередной триумф административного ресурса.
 Административный ресурс в отношении государственных органов исполнительной власти
  Данная сфера реализации административного ресурса сознательно предусмотрена Конституцией и федеральным законодательством в форме исключительных по своему объему полномочий Президента РФ в процессе его взаимодействия с административными структурами. Чего, например, стоит знаменитая и нашумевшая фраза бывшего президента РФ Б. Ельцина: "Не так сидите", сказанная на одном из заседаний Правительства и ставшая явным предзнаменованием будущих кадровых перестановок.
  Подверженность федеральных исполнительных структур воздействию административного ресурса объясняется в том числе и тем, что в современной России практически отсутствуют механизмы парламентского контроля за деятельностью Правительства и министерств. Это одновременно и деморализует парламентариев, и "развязывает руки" главе государства, взаимоотношения которого с федеральной исполнительной властью фактически оказались его политической монополией. Монополизм же в любом его проявлении является благодатной почвой для расширения и углубления сугубо административной методологии управления.
  Иллюстрацией укоренения указанной тенденции может служить смена Правительства накануне президентских выборов в марте 2004 г. В итоге предпринятых перестановок произошла внешняя трансформация правительственных структур, не повлекшая за собой серьезной внутренней реформы. Как само Правительство в "новом" качестве, так и вновь назначенный Председатель, вызвали волну недоумения как у политологов, так и у общества в целом. В конечном счете, второй после главы государства элемент исполнительной власти превратился в невнятный и порой мало заметный в реальной политической жизни "винтик или колесико".
 Административный ресурс в отношении государственных органов судебной власти
  Это проявляется, прежде всего, в возможности продвижения "нужных" кандидатур на должности судей различного уровня или же смещения нежелательных их представителей. Например, сложно поверить в отсутствие административной "страховки" скандально известного судьи В. Сердюкова, "специализирующегося" на вынесении сомнительных оправдательных приговоров по целому ряду громких преступлений (взрыв на Котляковском кладбище, убийство журналиста Д. Холодова).
  Весьма занимательным примером административного ресурса в данной области может служить инициированное исполнительными структурами снятие возрастного барьера для судей Конституционного Суда, что выглядело откровенным "подарком" к юбилею его председателю М. Баглаю. И факт последующей отставки Председателя Конституционного Суда не снимает подозрений в возможности административного воздействия на данную властную ветвь.
  Безусловно, судебная власть - это один из секторов политической системы России, который испытывает на себе наибольшее давление со стороны исполнительных государственных органов и должностных лиц. Такая уязвимость объясняется естественным для государства с ярко выраженными авторитарными тенденциями желанием административной ветви обеспечить предсказуемость разрешения "жизненно важных" проблем.
 Административный ресурс в отношении государственных органов прокурорского надзора
  Ярким примером этому может служить нашумевшая некогда отставка неугодного Кремлю Генерального прокурора Ю. Скуратова под мощным давлением со стороны Президента Б. Ельцина, что было осуществлено даже вопреки упорному "сопротивлению" Совета Федерации.
  Кроме того, введение прокурорских должностей в федеральных округах также позволяет сделать вывод о стремлении федеральной исполнительной власти "приручить" различные звенья прокурорской надзорной вертикали.
  Как известно, в конце 2003 г. Генеральный прокурор РФ В. Устинов получил почетный титул "человек года" в номинации "политики". Но если попытаться вспомнить какие-либо яркие его достижения за указанный год, мы с удивлением вынуждены будем констатировать, что явных прорывов в деятельности высшего органа прокурорского надзора в Российской Федерации не было. Так что же стало причиной такого внимания к человеку, мало выделяющемуся из большого ряда равных себе чиновников? Вполне возможно, что превращение Генеральной прокуратуры в "сверхпроводник" административного ресурса и является тому объяснением.
 Административный ресурс в отношении государственных органов субъектов федерации
  Данная сфера в последние годы изобилует большим количеством примеров злоупотребления силовыми приемами. В частности, неприкрытой иллюстрацией указанного факта стало культивирование методов надзора за деятельностью губернаторов через введение в 2000 г. семи федеральных округов, руководство которых получило формальное право вмешиваться в региональные управленческие процессы посредством всевозможного инспектирования.
  Первоначальная цель создания семи федеральных округов была, безусловно, вполне прагматичной: привести законодательство субъектов федерации в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством Российской Федерации. По прошествии трех лет, думается, можно констатировать, что поставленная задача выполнена лишь отчасти. Например, на Дальнем Востоке юристы обнаружили более 1500 нормативных актов, положения которых противоречат федеральному законодательству. Однако к настоящему моменту в должное соответствие приведено лишь 625 из них, и подобная ситуация является типичной для большинства субъектов Федерации.
  Поэтому совершенно естественной является гипотеза о целесообразности федеральных округов как инструмента для реализации административного ресурса федеральным центром в адрес субъектов Федерации.
  В связи с этим отдельного внимания заслуживают попытки федеральной исполнительной власти вмешаться в процесс формирования региональных законодательных собраний через изменение избирательной системы путем замены ее мажоритарной модели на представительную. Ведь в случае обезличивания выборов на уровне субъектов Федерации, в случае подмены реальных кандидатов виртуальными партийными списками, явное преимущество получают представители проправительственной "Единой России".
  Также обращает на себя внимание заметное, но скрываемое давление федерального центра на законодательные собрания субъектов Федерации и местные администрации при выдвижении ими кандидатур в верхнюю палату парламента с целью "заполучить" более удобные из предлагаемых вариантов.
  И, наконец, последняя реформа главы государства в этом направлении - отказ от выборности глав субъектов Федерации. Данное стремление Президента РФ говорит о все большем сосредоточении властных полномочий в одном управленческом центре. Какими бы непредсказуемыми ни были результаты губернаторских выборов, это не должно служить поводом для монополизации исполнительных полномочий. И уж особенно некорректно подводить это под стратегию борьбы с терроризмом. Назначение высших должностных лиц субъектов Федерации ведет к созданию непредсказуемого административного монстра, пределы вмешательства которого в общественную жизнь трудно определимы, а значит, и трудно определим масштаб реализации административного ресурса.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Лекция 6. Сферы реализации административного ресурса: экономический сектор, избирательные кампании
 
 Административный ресурс в отношении экономического сектора
  Проявление административного ресурса в данной сфере заслуживает отдельного анализа, что не является целью предлагаемого материала. Тем не менее, если самым поверхностным образом взглянуть на обозначенную проблему, то мы можем заметить очевидную активизацию государства и в процессах приватизации (например, деятельность Федеральной Комиссии по ценным бумагам), и в процессах лицензирования банковской деятельности (здесь присутствует явная монополия Центробанка), и в выборочном преследовании крупных компаний (например, дело ЮКОСА).
  "Урок "прокурорской" атаки на крупный капитал, безусловно, будет повторен и умножен на иных уровнях, вплоть до самого малого бизнеса, до простого гражданина страны, если его интересы пересекутся с интересами беззастенчивого силовика", - отмечено в заявлении шести правозащитных организаций России20.
 Административный ресурс в рамках избирательных кампаний
  Избирательные кампании, пожалуй, самая плодотворная сфера для исследования административного ресурса, поскольку именно здесь он проявляется с наибольшей остротой и выразительностью. По всей видимости, одним из объяснений этому является быстротечность, "молниеносность" предвыборной гонки, что, с одной стороны, значительно "уплотняет" количественные показатели использования преимуществ служебного положения, а, с другой, - делает участников агитационных акций, обладающих такими преимуществами, гораздо более неосмотрительными, чем в обычной "спокойной" обстановке.
  Серьезной причиной культивирования административного ресурса на "избирательной почве" является указанная выше система недостатков в законодательном регулировании этих процессов. Кроме того, следует обратить внимание и на тот факт, что в законодательстве нет четкого определения круга участников избирательных кампаний, что развязывает руки многим из тех, кто находится вне пределов правового регулирования. Да, и допустимые модели поведения практически остались вне сферы законодательного воздействия. В силу всего вышеперечисленного, в условиях широкого круга "избирательных погрешностей" совершенно особое значение начинает приобретать именно административный ресурс. И нередко бывает так, что предвыборная борьба - это соревнование на умение воспользоваться преимуществами положения и обеспечить себе большую по сравнению с другими степень обладания административным ресурсом.
  Останавливаясь подробнее на характеристике особенностей реализации административного ресурса в рамках избирательных кампаний, следует отметить, что перечень возможностей властных структур довольно велик и зависит как от их изобретательности, так и от того, насколько эта изобретательность может быть реализована на практике, насколько к ее восприятию готов электорат. Нам бы хотелось остановиться на наиболее ярких и типичных образцах использования преимуществ служебного положения и дать им короткую характеристику.
 
 
  Воздействие властных субъектов на избирательные комиссии
  Избирательные комиссии - самое незаметное для рядового избирателя звено избирательной кампании. Поэтому они становятся чрезвычайно удобным и привлекательным объектом приложения административного ресурса. Речь, прежде всего, идет, конечно же, о формировании состава территориальных избирательных комиссий.
  Процедура, подразумевающая определенную коллегиальность в данном вопросе, оказывается на поверку весьма и весьма не однозначной. Много здесь зависит от характера взаимоотношений исполнительной власти региона с Центральной избирательной комиссией и местным законодательным собранием одновременно, так как состав региональной избирательной комиссии формируется по совместному решению этих трех субъектов. Наличие договоренности между двумя из них вполне может быть достигнуто путем определения взаимной выгоды, и в силу наличия образовавшегося большинства (два против одного) региональный избирком может стать ареной реализации административного ресурса либо верхушкой местной исполнительной власти, либо федеральным центром через ЦИК.
  Наиболее типичными проявлениями административного ресурса с использованием потенциала избирательных комиссий являются: манипулирование численностью избирателей; бесконтрольное тиражирование избирательных бюллетеней; подмена избирательных бюллетеней; "увлечение" досрочным голосованием, оставшимся на региональном уровне, и выездами "по требованию" избирателей.
  Воздействие властных субъектов на органы муниципального управления
  Желание глав субъектов Федерации поддержать "нужных" им глав муниципальных образований, как правило, проявляется в массированном информационном обеспечении поддерживаемого кандидата. Особая роль здесь отводится подконтрольным СМИ, которые становятся фактическим рупором, выдающим в народные массы информацию требуемого содержания. Довольно распространенной практикой становятся всевозможные договоры местных властей со СМИ о "творческом и информационном сотрудничестве", о размещении оплачиваемых администрацией материалов, о включении средства массовой информации в перспективную программу муниципального или регионального уровня.
  Серьезным "орудием помощи" становятся представители муниципального предпринимательского сектора, которые в рамках предвыборных баталий нередко сталкиваются с рекомендациями по оказанию "спонсорской помощи" (порой даже приводится фиксированная сумма) с перспективой получения некоторых послаблений в будущем.
  Стремлению использовать преимущества служебного положения способствует право администрации субъектов федерации перераспределять финансовые потоки в адрес муниципальных образований, находящихся на данной территории. Манипулирование непрозрачными статьями регионального бюджета ("прочие расходы"), доступность муниципальным образованиям внебюджетных фондов глав субъектов федерации - все это порой является эффективным стимулом для содействия тем стремлениям, которые обнаруживают представители вышестоящих структур.
  Воздействие властных субъектов на альтернативных кандидатов
  Естественно, самым распространенным видом проявления административного ресурса в данной области является отсутствие равенства возможностей в процессе освещения альтернативными кандидатами своих программных установок. Безусловно, принцип равного доступа к государственным избирательным ресурсам, предусмотренный законодательством, соблюдается неукоснительно. Но ни для кого не секрет, что массированная агитация и пропаганда требует, во-первых, дополнительных к бюджетным средств, а во-вторых, арены для агитационной работы. Именно здесь и возникает неравенство возможностей, поскольку ресурсы, доступные для одних, могут оказаться закрытыми для всех остальных соискателей. Причем такая ситуация складывается как с ресурсами материальными ("спонсорская" помощь местных предпринимателей, предоставление площадей и оргтехники), так и информационными (предоставление эфирного времени, газетных полос, наличие возможности распространения уличной рекламы и прочее).
  Своеобразным проявлением административного ресурса все более часто становится выдвижение "псевдоальтернативного" кандидата, который создает видимость конкуренции, на самом же деле оттягивая определенное количество голосов у кандидата от истинной оппозиции.
  Явлением гораздо более частым можно признать отказ нежелательному кандидату в регистрации, аргументированный самыми разными доводами, например, подделкой подписных листов или предоставлением списков мертвых душ. Даже в том случае, если это будет откровенной клеветой, доказательством чему станут предоставленные ксерокопии документов, удостоверяющих личность, фотографии домов, отсутствие которых вменялось в вину кандидату, время может быть упущено, и нежелательный конкурент просто не успеет подойти к стартовой черте.
  Наверное, самым испытанным способом административного воздействия на альтернативного кандидата является негативная дезинформация о нем (предположим, распространение анонимных листовок о сомнительных страницах его жизни) и нарушение рабочего графика его избирательного штаба (например, внезапный обыск или "плановая" проверка налоговой полиции). Несмотря на то, что выброшенная информация окажется ложной, а проверка не даст ничего, результат может быть достигнут: избиратели сохранят в сознании элемент недоверия к человеку ("ведь дыма без огня не бывает"), а избирательному штабу понадобится время, чтобы оправиться от удара. Однако в данном случае может сложиться опасная ситуация, когда вокруг гонимого кандидата возникнет ореол мученика, борца с произволом и коррупцией действующих властей, которые редко избегают этого имиджа. Поэтому для успешной реализации административного ресурса в этом, довольно грубом, направлении требуется особое политическое чутье.
  Интересным вариантом, имеющим непосредственное отношение к административному ресурсу, является установление повышенного процентного барьера для прохождения на избираемые должности или в законодательные собрания. Фактически, это является сознательным ограничением возможностей противника в том случае, если автор подобной инициативы или "верная" ему политическая организация имеет явное преимущество перед другими в данный конкретный момент, в частности, и в обозримой перспективе вообще.
  Не менее симптоматичным, чем предыдущие прецеденты, можно назвать и ставший привычным перенос даты выборов руководства субъектов Федерации на более ранние сроки, что автоматически ослабляет позиции конкурентов, которые оказываются фактически застигнутыми врасплох и не готовыми оказать достойное сопротивление автору инициативы.
  Довольно интересным фактом предвыборных боев в России последнего времени становится, своего рода, "провоцирование" административного ресурса, выражающееся в видимом или завуалированном стремлении тех или иных политических партий "угодить" исполнительным структурам с целью расположить их к себе в нелегком политическом соревновании. Это может быть выражено в издании оппозиционными политическими организациями печатной продукции совершенно "невинного" на первый взгляд характера, повествующей, предположим, о тернистом жизненном пути ныне действующего губернатора или Президента. Той же цели может служить выступление лидера какой-либо из "независимых" политических партий в прессе с размышлениями о мудрости и дальновидности каких-то конкретных решений руководства страны или субъекта Федерации. Конечно, это вполне может быть выражением истинных человеческих и политических умозаключений. Но появление их накануне выборов или каких-то иных жизненно важных для заявителя событий невольно вызывает некоторые подозрения.
  Воздействие властных субъектов на избирателей
  Административный ресурс, направленный в адрес электората, становится все менее и менее эффективным, поскольку, во-первых, зачастую находится на грани законного и противоправного, а во-вторых, все чаще рождает обратный эффект. Свидетельством последнего, по мнению многих экспертов, становится низкая явка на выборы и возрастающее число голосующих против всех. Но здесь следует отметить и тот факт, что сознательный отказ от голосования сам по себе является благоприятной почвой для использования методов административного давления, поскольку манипуляция большим числом избирателей гораздо более проблематична и менее предсказуема. В конечном счете, складывается ситуация, когда властным субъектам, заинтересованным в сомнительной по своей чистоте избирательным кампаниям, низкий процент избирателей на участках для голосования только на руку. Поэтому любое снижение явочного барьера по инициативе должностных лиц или государственных органов может служить своего рода симптомом готовности использовать в предвыборной борьбе технологии административного ресурса.
  Характерной формой избирательного административного ресурса стало создание так называемых "именных блоков", когда первая тройка или пятерка, а то и вовсе несколько первых десятков партийного избирательного списка, пестрящие именами известных государственных деятелей, выполняет функцию морковки, за которой должен послушно следовать рядовой избиратель. Причем, степень воздействия такого приема настолько порой велика, что избиратели сознательно не хотят понимать невозможность вхождения выставляемой напоказ партийной элиты в парламент, поскольку вся она вместе взятая параллельно баллотируется на должности глав субъектов Федерации или муниципальных образований.
  Очень показательным примером проявления административного ресурса на выборах в последнее время становится стремление действующих представителей исполнительной ветви власти "подкорректировать" избирательное законодательство, создавая тем самым явные преимущества самим себе в противоборстве с другими кандидатами во время грядущих политических баталий. Здесь можно встретить и запрет на внесение денежных избирательных залогов, и замена двухступенчатой модели выборов главы субъекта Федерации на одноступенчатую, и идею увеличения числа собираемых в поддержку кандидата подписей...
 
 
 
 
 Лекция 7. Формы проявления (типология) административного ресурса
 
  Очень трудно претендовать на достижение бесспорной истины, задаваясь целью типологизировать административный ресурс. Но, как показывает практика, в процессе достижения органами публичной власти своих корпоративных интересов существует несколько типов административного давления на граждан и общественно-политические институты, довольно ярко проявляющихся в современных российских условиях.
 Институциональный (организационный) административный ресурс
  Ни для кого не секрет, что органами исполнительной власти для реализации своих избирательных интересов нередко используются дополнительные организационные возможности, предоставляемые им автоматически, благодаря их статусу государственных служащих. В качестве подобного ресурса могут выступать служебные помещения, фактически выполняющие функцию предвыборных штабов; оргтехника, задействованная для копирования агитационных материалов; наконец, сами государственные служащие, которые либо в рабочее, либо во внеурочное время исполняют роль "помощников" кандидата от административной власти.
  Исследовательская практика, ориентированная на исследование реализации административного ресурса в рамках избирательных кампаний, позволяет нам обозначить наиболее типичные варианты проявления институционального административного ресурса именно в этой сфере:
 1. Прямая поддержка кандидатов со стороны должностных лиц;
 2. Использование государственных компаний, предприятий с государственным участием, институтов, научных центров, общественных организаций, финансируемых из бюджета:
 * Исследования, бесплатная реклама.
 * Производство агитационных материалов, листовок, книг, плакатов и пр.
 * Организация агитационных мероприятий, например, встреч кандидатов с руководством предприятий.
 3. Использование государственных ресурсов:
 * Использование государственных служащих в качестве сотрудников избирательного штаба кандидата.
 * Использование общественных зданий для предвыборных митингов и встреч.
 * Предоставление общественного транспорта в агитационных целях: в пользование кандидата или партии, перевозки сторонников, организации митингов и встреч с избирателями.
 * Использование работников государственных предприятий для сбора подписей в пользу кандидата или партии.
 Информационный административный ресурс
 Последний год стал периодом откровенной активной "подготовки" для реализации возможностей информационного ресурса в рамках грядущих избирательных кампаний. Закрытие независимых телевизионных каналов и печатных изданий (как федерального, так и регионального уровня), преследование наиболее "строптивых" журналистов, желание инициировать законопроект, дающий возможность приостанавливать деятельность СМИ, некорректно освещающих ход избирательных кампаний, - все это проявление того, что государство готовит почву для форсированного использования своих информационных возможностей.
  Эти возможности могут выражаться в предпочтительном отношении информационных агентств к одним кандидатам и искусственно создаваемом невнимании к другим. В условиях фактического отсутствия независимой прессы административным структурам и должностным лицам не составляет труда предпринять информационную блокаду в адрес оппонентов и, наоборот, развить бурную шумиху вокруг "нужного" человека или политической партии. Наиболее некрасивой формой проявления информационного административного ресурса следует признать борьбу компроматов, первенство в которой принадлежит истинным патронам печатных и телевизионных средств массовой информации.
  В числе наиболее типичных способов проявления медийного административного ресурса в рамках избирательных кампаний следует отметить следующие:
 1. Прямое нарушение правил ведения предвыборной агитации, например, в виде непропорционального предоставления эфирного времени, рекламных и печатных площадей для различных кандидатов.
 2. Скрытая реклама, например, в виде частого появления кандидата в новостных программах в качестве создателя информационного повода, несмотря на то, что качество события этому явно не соответствует.
 3. Обнародование в период избирательных кампаний в средствах массовой информации различного рода материалов, не оплаченных из соответствующего избирательного фонда.
 4. Частое появление кандидата в аналитических программах в качестве эксперта или в шоу-программах в качестве участника.
 Бюджетный административный ресурс
  Безусловно, при всех равных условиях у разных кандидатов имеются совершенно различные возможности в использовании бюджетных средств, выделяемых на предвыборные кампании. Поскольку расходование бюджета является исключительной прерогативой исполнительных институтов, постольку степень их лояльности в этом вопросе зависит от степени их заинтересованности в том или ином кандидате. В конце концов, обладая такой монополией, всегда можно закрыть глаза на нецелевое расходование избирательных фондов или на перерасход, допущенный тем кандидатом или политической партией, которые входят в круг интересов тех или иных административных структур или должностных лиц.
  Избирательные кампании дают нам пример следующих, наиболее типичных форм проявления бюджетного административного ресурса:
 1. Перерасход либо нецелевое использование бюджетных средств, выделенных из государственного бюджета на избирательные нужды.
 2. Социальные платежи из бюджета, приуроченные к избирательным кампаниям.
 3. Объявление о начале реализации социально значимых проектов, в основе которых лежит бюджетное финансирование.
 4. Неформализованное использование средств внебюджетных фондов.
 5. Организация бесплатного проезда избирателей к местам голосования.
 6. Прямой подкуп за счет бюджетных средств.
 
 
 Силовой административный ресурс
  Силовой административный ресурс несколько не вписывается в общую типологию, так как элемент силового воздействия присутствует во всех формах проявления этого управленческого метода. Но все же следует обратить внимание на то, что привычным явлением последнего времени становится непосредственное вмешательство силовых структур (прокуратуры и МВД) в деятельность крупных экономических компаний, средств массовой информации, политических партий. Осуществляется это путем проведения обысков, арестов сотрудников и имущества без сколь-нибудь внятной аргументации своих действий, что явно дезорганизует деятельность "подозреваемых" и выбивает их из седла (и, прежде всего, из седла предвыборной гонки), что собственно и является конечной целью подобных акций.
  По всей видимости, приведенный список является далеко не исчерпывающим. Более того, целый ряд из предложенных положений требуют своей дополнительной детализации. Но, тем не менее, даже из столь приблизительного анализа можно сделать вывод, что проблема административного ресурса в современной России чрезвычайно актуальна, а само явление исключительно многогранно как по форме, так и по содержанию.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Лекция 8. Технология мониторинга административного ресурса в рамках избирательных кампаний
 
  В современной политико-правовой науке довольно актуальным является вопрос о возможностях исследования коррупции и особенно скрытых ее форм. Проблема исследования административного ресурса стоит еще более остро, поскольку само явление набирает оборот и развивается вширь и вглубь, а технологии его исследования фактически не существует. Степень же достоверности любых полученных результатов может быть подвергнута еще большему сомнению, чем достоверность результатов в рамках собственно коррупционной тематики. Как бы то ни было, но наша принципиальная позиция заключается в том, что коррупцию как общественное явление изучать необходимо, а, стало быть, необходимо изучать и различные ее формы, в том числе административный ресурс.
  В литературе называется четыре возможных способа исследования коррупции в целом: анализ функционирования органов власти; изучение статистики; изучение уголовных дел; анализ прессы21. Достаточно очевидно, что эмпирическое изучение административного ресурса может быть наиболее эффективным в рамках четвертого способа, а именно мониторинга СМИ.
  Основываясь на данном предположении, Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Transparency International - Россия"22 разработал и апробировал методику исследования административного ресурса на основе мониторинга средств массовой информации. В настоящей лекции будут изложены основные концептуальные направления данной методики, а в Приложениях будут приведены некоторые результаты её реализации.
  Мониторинг административного ресурса осуществлялся в рамках нескольких стадий:
 * Выдвижение гипотезы о типологии административного ресурса.
 * Мониторинг средств массовой информации.
 * Выявление наиболее типичных способов проявления административного ресурса.
 * Проведение интервью с экспертами.
 * Осуществление правовой экспертизы типичных случаев использования административного ресурса.
 * Формулирование выводов23.
 Выдвижение гипотезы о типологии административного ресурса
  Отправной точкой исследования было предположение участников проекта о выделении в рамках избирательной кампании трех видов административного ресурса, о которых говорилось в предыдущей лекции. Именно эти три вида и отслеживались в рамках последующего мониторинга СМИ.
 Мониторинг средств массовой информации
  Мониторинг средств массовой информации может быть признан весьма эффективным методом, поскольку, с точки зрения коллектива "ТИ-Р", именно СМИ играют важнейшую функциональную роль в российских избирательных технологиях. Помимо этого, именно мониторинг СМИ может дать наиболее объективную информацию, с учетом того, что в качестве предмета мониторинга выбираются издания, доступные для широких слоев населения.
  Коллективом исследователей осуществлялся ежедневный мониторинг средств массовой информации в период парламентской кампании 2003 г. с момента ее объявления и вплоть до прекращения за день до голосования. Такой методологический подход дал возможность получить следующие результаты:
 * Прямая (первичная) информация по злоупотреблениям информационным ресурсом контролируемых государством средств массовой информации.
 * Сообщения (вторичные данные) по злоупотреблениям институциональным, бюджетным и информационным ресурсами, опубликованные в контролируемых государством и частных средствах массовой информации.
  В качестве источников был признан целесообразным выбор центральных СМИ, так как они составляют представительную группу информационных источников, различающихся по форме собственности (государственные и частные), позициям, занимаемым их редакциями, и целевыми аудиториями. При этом все они доступны для верификации любому потребителю информации.
  В процессе реализации проекта была подтверждена гипотеза, что наиболее важным каналом информирования избирателей в ходе избирательных кампаний, и одновременно одним из основных средств злоупотребления административным ресурсом в электоральных целях является телевидение. В отчете миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами отмечалось: "Телевидение бесспорно является основным и самым влиятельным источником сведений и информации"24.
  Доказательства о доминировании телевидения отчасти основаны на размерах страны, а также слабости партийных организаций на местах. Кроме того, тезис о доминировании телевидения в качестве информационного источника подтверждается четырьмя следующими факторами: охват телеаудитории, высокий рейтинг (количество зрителей) программ (в частности, новостных) государственных каналов, высокий уровень доверия определенным программам, и данные опросов, касающихся источников информации, на основании которой избиратели делают свой выбор.
  Печатные издания, особенно газеты, традиционно являются вторым после телевидения источником информации по своей доступности и охвату. Отбор изданий было решено осуществлять, в том числе, на основании индекса цитирования, составленного на базе исследования рынка печатных средств массовой информации в 2003 г. (см. интернет-страницу Союза журналистов www.smi.ru)25. Индекс показывает, насколько часто те или иные публикации цитировались в других изданиях.
  По ряду объективных факторов наименее влиятельным средством массовой информации в России можно признать Интернет, что подтвердили и результаты мониторинга. Количество пользователей Интернета в России составляет от 5% до 8% населения страны, кроме того, в связи с географическим фактором, они сосредоточены в основном в европейской части России26. Тем не менее, Интернет может стать потенциальным источником сообщений, касающихся злоупотреблений административным ресурсом или агитационных мероприятий, в ходе которых допускались бы такие злоупотребления.
  В рамках мониторинга заполнялись ежедневные таблицы учета сообщений в средствах массовой информации, которые были включены в круг анализируемых, а также осуществлялось наблюдение с целью выявления случаев появления информации о тех или иных политических партиях:
 1. Материалы, описывающие случаи злоупотребления административным ресурсом.
 2. Все случаи выступлений государственных должностных лиц, в которых выражалось их мнение по отношению к выборам, партиям, или кандидатам.
 3. Все случаи появления партий или кандидатов за исключением случаев политической рекламы, агитационных выступлений в бесплатное время, предоставленное им законодательством, или в связи с официальной информацией о ходе выборов (например, жеребьевка бесплатного эфирного времени).
  Такие случаи классифицировались по упоминаниям или появлениям в каждом сообщении тех или иных партий и кандидатов. В конце каждой недели проводился анализ учетных таблиц с более детализированной классификацией по случаям злоупотреблений, установленной согласно разработанной методологии.
  Сообщения о злоупотреблениях административным ресурсом могут иметь разную форму. Это целевое освещение случаев злоупотреблений, направленное на максимизацию их эффекта (в этом случае такие сообщения, скорее всего, представляют собой злоупотребление как информационным, так и другими типами административного ресурса). Это нейтральные репортажи (беспристрастная информация, включающая случай злоупотребления). Наконец, это журналистское расследование, посвященное выявлению и идентификации злоупотреблений как примера использования административного ресурса.
  Следует с достаточной осторожностью интерпретировать количественные данные, полученные на этой стадии реализации проекта. Целью мониторинга средств массовой информации не является выявление всех без исключения случаев злоупотребления административным ресурсом, равно как и получение представительной выборки таких случаев. Задачей работы должно стать составление общей картины злоупотреблений информационным ресурсом в программах, от которых ожидается наиболее честное и беспристрастное представление информации, а также сбор данных по злоупотреблениям другими типами административного ресурса в той степени, в которых они отражаются в средствах массовой информации.
 Выявление наиболее типичных способов проявления административного ресурса
  Данным видом деятельности занималась специальная группа, которая выявляла в процессе систематизации получаемой информации наиболее яркие и типичные случаи проявления административного ресурса. Все отобранные случаи проходили политическую и правовую квалификацию на предмет выявления фактов нарушения законодательства. Главной задачей данной стадии было определить именно типичность ситуации, связанной с реализацией преимущества властных полномочий.
 Проведение интервью с экспертами
  Главной целью проведения интервью является сбор более подробных сведений о способе организации и проведения избирательных кампаний в России на федеральном и региональном уровнях с тем, чтобы:
 * определить значение выявленных случаев злоупотребления административным ресурсом в общей картине избирательной кампании;
 * из первых рук получить сведения о способах злоупотребления административным ресурсом на практике.
  Преимуществом интервью над другими компонентами мониторинга является то, что они позволяют "взглянуть изнутри" на комбинированные способы злоупотребления административным ресурсом и оценить относительную значимость различных типов злоупотреблений. Кроме того, они дают возможность выявить те типы злоупотреблений административным ресурсом, которые не включены в первоначальный вариант методологии исследования, в частности, таких силовых ресурсов, как запугивание активистов, участвующих в избирательных кампаниях.
  Безусловно, через интервью удается получить лишь информацию по отдельным случаям злоупотреблений. Перечень вопросов может быть составлен конкретно для каждого интервьюируемого, однако все они должны быть направлены преимущественно на выяснение следующих вопросов:
 * Источники финансирования избирательных фондов партий и кандидатов
 * Структура расходов на ведение избирательной кампании
 * Деятельность в рамках избирательной кампании: какие виды деятельности осуществлялись в ходе кампании, и каким из них придавалось наибольшее значение
 * Каким образом в ходе кампании использовался административный ресурс.
  Достоверность информации, полученной в ходе интервью, может оцениваться в соответствии со следующими критериями:
 * Согласованность данных, полученных в ходе разных интервью (между разными интервью, информацией, полученной в ходе выполнения других компонентов проекта, и данными, полученными из иных источников).
 * Должность и репутация интервьюируемого.
 Осуществление правовой экспертизы типичных случаев
 использования административного ресурса
  Задача данной стадии заключается в том, чтобы попытаться выявить не только безнравственную, но и противоправную сущность фактов реализации административного ресурса. Для этого необходим кропотливый мониторинг избирательного законодательства с тем, чтобы получить возможность юридического обоснования недопустимости использования преимуществ служебного положения. Подобная экспертная работа позволяет квалифицировать такие виды деятельности, как совмещение государственных должностей со статусом баллотирующегося кандидата, манипулирование бюджетом, корыстное использование СМИ и с точки зрения политической, и с точки зрения правовой как несовместимые с принципами демократии.
 Формулирование выводов
  На данной стадии не только подводится общий итог всему комплексу исследовательских действий, но и анализируется достоверность выдвигаемых в самом начале проекта гипотез. Это и гипотезы о способах реализации административного ресурса, и гипотезы о количественном соотношении различных видов административного ресурса, и гипотезы об эффективности предложенной методологии исследования.
 
 
 
 ПРИМЕЧАНИЯ
 
 Примечание 1. Официальные результаты выборов
 Партия/блок % голосов (Соотношение по итогам федеральных выборов) Места по итогам федеральных выборов Места по итогам выборов по одномандатным округам Общее количество мест в Думе Единая Россия 37.6 120 104 224 Коммунистическая партия Российской Федерации 12.6 40 12 52 Либерально-демократическая партия России 11.5 36 0 36 Родина 9 29 7 36 Народная партия Российской Федерации 1.2 0 17 17 Яблоко 4.3 0 4 4 Союз правых сил 4 0 3 3 Партия возрождения России/Российская партия жизни (блок) 1.88 0 3 3 Аграрная партия 3.6 0 2 2 Великая Россия - Евразийский союз 0.28 0 1 1 Партия развития предпринимательства 0.35 0 1 1 Новый курс - Автомобильная Россия 0.84 0 1 1 Независимые (самовыдвинутые) кандидаты N/A 67 67 Против всех кандидатов. 4.7 Свободно* 3 3 Всего 225 225 450 Источник http://gd2003.cikrf.ru/WAY/76799135/sx/art/76805049/cp/1/br/76799124; Отчет наблюдательной избирательной Миссии ОБСЕ/БДИПЧ. С. 23-24.
 
 Примечание 2. Анализ расходов на думскую предвыборную компанию 2003 года в соответствии с официальными декларациями политических партий
 (В миллионах руб., если не отмечено иное)
 Категория расходов Единая Россия КПРФ ЛДПР СПС Яблоко Родина ВСЕГО распределение(%) Сбор подписей 0.9 0.3 0.04 0.008 0.01 0.05 1.308 0.001 Агитация в аудиовизуальных СМИ 95 26.6 111.8 117.5 35.3 76.1 462.3 48 Агитация в печатных СМИ 11.5 9.6 0.3 7.1 7.5 1.7 37.7 4 Агитационные печатные и прочие материалы 79 16.3 10.3 90 108.3 59.6 363.5 37 Публичные массовые мероприятия 6.6 1.2 0.00 6.2 0.5 1.3 15.8 2 Консалтинг 0.02 0.15 0.00 0.2 3.3 0.00 3.67 0.4 На оплату других работ по договорам 26.5 14.2 1.4 6.3 6 9.8 64.2 7