<< Пред.           стр. 7 (из 8)           След. >>

Список литературы по разделу

  • затратный принцип стимулирования совершенствования организационной структуры. В производстве он характеризуется слабой заинтересованностью в ресурсосбережении, а в управлении - экономией только с помощью сокращения численности аппарата;
  • административно-правовые, командно-директивные методы управления, превалирующие над экономическими и коллегиальными, что сдерживает предпринимательскую инициативу и поиск эффективных методов работы коллективов, отдельных членов общества;
  • слабая адаптивность организационных структур управления к меняющимся условиям производства, рыночному механизму хозяйствования;
  • неадекватность роли органов местного самоуправления их возможностям в решении социальных, экономических технологических территориальных проблем;
  • отсутствие социально-политической и экономической стабильности, развитых отношений собственности, способных стимулировать многообразие организационных форм и структур управления. Нельзя не видеть, что управленческие структуры по всей вертикали власти приспосабливаются к происходящим изменениям. На уровне Федерации и региона укрепляются исполнительные органы власти, все отчетливее доминирует авторитарный принцип руководства. В то же время многие социально-экономические проблемы жизни населения передаются общественным органам управления - муниципальным образованиям.
  При недостаточной согласованности структур управления указанной вертикали власти (Федерация - регион - муниципалитет) возникает большое количество проблем, связанных с формированием социально ориентированных рыночных отношений в центре и на местах. В структуре общественного производства хозяйственные организации лучше взаимодействуют в удобных для этих структур социально-организационных формах. В настоящее время таковыми являются акционерные компании. Они сегодня заменяют отраслевые министерства, региональные органы управления, укрепляют статус крупных предприятий и производств.
  Развитие рыночной экономики сопровождается пересмотром и реорганизацией практически всех организационных отношений - технико-технологических, социально-экономических, политических. Поэтому предприятие любого размера, любой сферы деятельности представляет собой социальную производственно-экономическую систему, которая в своей деятельности наиболее полно отражает существо и противоречия современного хозяйствования в целом.
  14.2. Классификация организационных структур управления
  На взаимодействие элементов организационной структуры влияют цели и задачи участников, сложность и динамизм внешних факторов, технологические и территориальные характеристики их производственной структуры, внутрипроизводственные связи и т.д. Эффективна та организационная структура, которая успешно реализует поставленные перед ней цели. С этой позиции организационные структуры могут быть прогрессивными или регрессивными.
  Множество типов организационных структур обусловлено разнообразием критериев их классификации. Среди них можно выделить общие, особенные и частные.
  К общим критериям относятся специфика воспроизводства, формы обобществления и масштабы производства, к особенным - формы собственности, принципы организации управления, характер связей, к частным - формы организации производства и управления.
  По признаку воспроизводственного цикла различаются экстенсивные и интенсивные организационные структуры; по формам связи - горизонтальные (смешанного типа) и вертикальные (стратифицированные); по формам собственности - государственные (административные), кооперативные, смешанные, частные; по принципам организации производства и управления - отраслевые (межотраслевые), территориальные, программно-целевые и производственные; по сферам деятельности - государственные, общественные, коммерческие; по методам хозяйствования - государственные, корпоративные, частные; по уровням управления - федеральные, региональные, муниципальные; по формам организации производства - высокоспециализированные, малые, крупные предприятия; по формам организации управления - концерны, тресты, ассоциации.
  Количество и качество организационных структур имеют тенденцию к динамическому изменению. Это происходит в результате сочетания различных объективных и иных обстоятельств, и также качественных изменений в обществе благодаря радикальной реформе в организационных структурах управления на всех уровнях развития рыночных отношений.
  Многообразие критериев формирования организационных структур не дает оснований для их противопоставления, важно, чтобы они удовлетворяли общему критерию эффективности ? давали высокий социальный результат. Мобильность организационных структур, их адаптивность к месту и времени, разнообразие форм их организации возможно и целесообразно регламентировать с учетом исторических особенностей развития государственного, коммерческого и общественного управления.
  Организационные структуры призваны быть гибкими, создаваемыми под определенные цели и перестраиваемыми по мере возникновения новых задач. Соответственно предусматриваются нормативные правила не только создания, функционирования организационных структур, но и расформирования организации.
  При формировании организационных структур управления необходимо тщательно продумать соотношение единоначалия коллегиальности. Их умелое сочетание не исключает, однако, использования принципа прямой подчиненности. В организационной структуре управления каждый исполнитель должен иметь только одного непосредственного руководителя. Когда практикуют двойное подчинение или вышестоящий руководитель передав свои решения работникам, минуя их непосредственного начальника, то тем самым подрывается уважение к последнему, создается обстановка необязательности и возникает стремление уйти ответственности.
  14.3. Современные проблемы развития организационных структур управления
  В связи с перераспределением функций между центром и субъектами Федерации в органах управления последних неизбежны глубокие структурные преобразования, создание новых управленческих органов, учитывающих особенности восприятия региональных организационных отношений. Они укладываются в следующие функциональные направления:
  • поддержание производства на еще жизнеспособных действующих предприятиях для сохранения на региональном рынке приемлемого уровня предложения потребительских товаров, занятости, сдерживания роста социальной напряженности и предотвращения конфликтов;
  • обеспечение регулируемого свертывания экономически бесперспективных производств и оказание необходимой селективной помощи приоритетным (с точки зрения региона) направлениям развития и предприятиям;
  • организация работы по санации предприятий, исходя из концептуальных позиций структурной и инвестиционной деятельности региона;
  • организация рациональных хозяйственных связей предприятий региона в интересах последнего путем возможной интеграции усилий предприятий различных территориальных образований (как внутри России, так и за рубежом);
  • обеспечение устойчивости функционирования основных систем жизнеобеспечения и предотвращение разрушения ключевых элементов производственной системы субъекта Федерации;
  • недопущение технологических и экологических катастроф, в том числе за счет вливания минимума поддерживающих инвестиций;
  • изменение рыночной структуры путем поддержки предпринимательства, особенно малого и среднего бизнеса, создающего новые рабочие места, увеличивающего предложение товаров и услуг на местном рынке, снижающего роль отраслевых монополий;
  • поиск потенциальных инвесторов, организация получения и эффективного использования иностранных кредитов (особенно в сфере рекреационного бизнеса, туризма), создание благоприятного климата для прямых иностранных инвестиций, в первую очередь в сферу материального производства;
  • формирование региональной системы институциональных инвесторов, внебюджетных источников, способных аккумулировать накопления и эффективно обращать их в инвестиции;
  • активное продвижение на зарубежные рынки товаров местных экспортеров во взаимодействии с централизованными экспортными программами Федерации;
  • создание налоговой системы, учитывающей ее трехуровневую организацию.
  При возрастающем значении региональных организационных форм и функций управления в субъектах Федерации и их региональных центрах необходимо обновлять структуру органов управления в соответствии с происходящими изменениями. Это касается всей системы органов управления, занимающейся региональной политикой. Очевидно, что аппарат Президента РФ является центром этой работы. В то же время необходимо иметь специальный исполнительный аппарат в Правительстве РФ, который может и должен систематически осуществлять региональную политику. Таким органом в настоящее время является Министерство по делам национальностей и федеративных отношений. Его эффективность может быть повышена, если главной целью деятельности министерства будет не спонтанное "тушение" национальных и территориальных конфликтов, а стратегическая работа по налаживанию федеративных основ взаимодействия Федерации, ее субъектов и местного самоуправления (как по вертикали, так и по горизонтали).
  Иначе говоря, в России для обеспечения действенности конституционных принципов управления (по вертикали и горизонтали) нужна система органов представительной и исполнительной властей: от президентской до муниципальной, при которой верховенство федерального законодательства должно найти отражение в уставах и положениях о республиканских, краевых и областных структурах власти, а также в законодательных актах органов самоуправления (муниципалитетов) на местах. При этом нужно руководствоваться комплексным подходом к решению всех экономических проблем на различных уровнях управления.
  Контрольные вопросы
  1. Какие типы организационных структур управления используются в региональном управлении?
  2. Каковы основные отличия организационных структур управления интенсивного и экстенсивного типов?
  3. В чем особенности организации и управления социально-экономическими системами?
  4. Каковы особенности мягких и жестких факторов управления?
 
  15. ПРИНЦИПЫ УПРАВЛЕНИЯ
  Наука управления имеет в своей основе систему исходных положений - принципов, которые обеспечивают функционирование и развитие управляемой системы.
  15.1. Принципы, обеспечивающие функционирование объекта управления
  Принцип правовой защищенности управленческого решения. Предпринимательская деятельность всегда сопряжена с определенным риском, а в России после ее вступления в конкурентные рыночные отношения и при не устоявшихся еще правовых нормах - особенно. Выполнять или хотя бы считаться с действующими законами необходимо, иначе неминуемы крупные штрафы или даже решения о полном прекращении работы предприятия.
  Многие сферы бизнеса, сулящие несомненную и быструю прибыль, находятся или в противоречии с действующими законами (торговля оружием, наркотиками), или на грани с их нарушением (игорные заведения, многочисленные "массажные" кабинеты и другие фирмы по организации "элитного отдыха"). Решения о вложении капитала в подобные акции при всей их коммерческой заманчивости практически неминуемо приведут к краху как не имеющие правовой защищенности, не говоря уж о морально-этической стороне подобного бизнеса. Нельзя путать деловой риск с риском преступить закон.
  С переходом России к открытой экономике, с резким возрастанием роли международных связей предприятиям стало необходимо знать и постоянно изучать законодательные акты стран - партнеров по бизнесу и в первую очередь учитывать действующие торговые ограничения этих стран - величины налогов на ввозимые товары, размеры квот, перечни запрещенных видов импорта, особенности валютного контроля, нетарифные барьеры. Что касается последних, то отдельные страны налагают жесткий запрет на ввоз товаров, не соответствующих принятым в стране стандартам, причем не только по критериям экологичности. Например, Голландия запрещает импорт тракторов, которые двигаются со скоростью более 10 миль в час.
  Принцип правовой защищенности требует от руководителей предприятий знания действующего законодательства и умения принимать управленческие решения только с учетом их соответствия действующим правовым актам, нормам морали и этики.
  Принцип оптимизации управления. Этот основополагающий принцип управления дает ответы на важнейшие, принципиальные, имеющие большое практическое значение вопросы: какое решение должен принять руководитель - сконцентрировать полноту власти в своих руках или раздать большую ее часть своим коллегам? Чему отдать предпочтение - централизации или децентрализации? В каких случаях централизация необходима? Сколько сотрудников должно непосредственно подчиняться руководителю: трое, пятеро, а может быть десять или даже больше? Какая структура управления в конкретной производственной ситуации является оптимальной?
  Централизация управления, как свидетельствует теория и подтверждает практика, имеет несомненные преимущества при решении глобальных, стратегических задач. Она позволяет оптимально распределять резервы и ресурсы, но одновременно неизбежно подавляется творческая инициатива исполнителей, не всегда оптимально решаются тактические задачи. Подтверждение этому - печальный опыт социалистического строительства в нашей стране, трагические эпизоды Великой Отечественной войны, изуродованные судьбы миллионов советских людей, особенно творческих профессий. Яркий пример всемирной истории - разгром непобедимой армии Наполеона в битве при Ватерлоо результат неоправданно жесткой централизации управления.
  Но в некоторых, чаще всего экстремальных, ситуациях единоначалие совершенно незаменимо: война, пожар, стихийные бедствия.
  Централизация управления имеет важное следствие: работник должен получать приказы только от одного непосредственного начальника. Это ясное и понятное всем правило нарушается постоянно, начальнику трудно преодолеть искушение самому вмешаться в производственный процесс и его указания кажутся ему самыми мудрыми.
  Децентрализация управления освобождает членов коллектива от постоянной докучливой опеки, эффективно стимулирует инициативу, полнее раскрывает потенциальные возможности личности. Рядовой работник выполняет задание с удвоенной энергией, если ему предоставляется хотя бы минимальная возможность действительного контроля ситуации.
  Однако децентрализация управления имеет опасную тенденцию к превращению управляемого процесса в анархию, хаос. Часто даже опытные руководители обоснованно опасаются потерять контроль над децентрализованной управляемой системой, а слабые боятся появления компетентного неформального лидера, который может подменить своего начальника, подорвать его авторитет. Нередко случается, что, делегировав свои полномочия исполнителям, руководитель оказывается не в состоянии ответить на конкретные вопросы как своего непосредственного начальства, так и сотрудников коллектива.
  Итак, как разумнее должен распорядиться своей властью руководитель, первое лицо предприятия, особенно если это предприятие - частная фирма? Теория управления дает четкие, однозначные рекомендации: руководитель должен взять всю организационно-распорядительную власть в свои руки, делегировав при этом значительную часть своих полномочий опытным заместителям, специалистам своего дела, не мешать их работе мелкой опекой, постоянным контролем, если они в основном успешно выполняют свои служебные обязанности. Лишь при явной угрозе срыва запланированных работ или очевидном несоответствии исполнителя занимаемой должности руководитель обязан активно вмешаться в работу отстающего структурного подразделения, применив всю полноту власти вплоть до подмены собой исполнителя.
  Остается еще один весьма существенный вопрос: сколько можно и нужно иметь подчиненных, какова норма управляемости руководителя?
  Научные исследования и сотни экспериментов выявили критерии и показатели, характеризующие количество должностных связей между руководителем и подчиненными в процессе взаимодействия. Французский исследователь В.А. Грейкунас обосновал следующую формулу, определяющую количество связей между руководителем и его подчиненными в зависимости от численности последних:
  K = n [2n-1+ (n ? 1)],
  где n - число подчиненных;
  К - количество взаимосвязей.
 
  Формула Грейкунаса показывает, что если руководителю непосредственно подчинено четыре исполнителя, то количество спорных вопросов, разногласий, а следовательно, и обращений за их решением к начальнику будет находиться на уровне 44 контактов за рабочий день. Перспективы лавинообразного нарастания количества контактов видны из табл. 15.1.
  Таблица 15.1
  Зависимость количества связей "руководитель - подчиненные" от количества подчиненных
 Количество подчиненных Количество связей 4 44 5 100 8 1080 15 245970
  Выводы формулы показывают лишь общую тенденцию, поскольку в единицу времени все должностные связи осуществляться не могут, но бесспорно, что при большом количестве непосредственных исполнителей руководитель фактически не в состоянии полноценно управлять предприятием и может лишь тешить свое самолюбие иллюзией власти.
  Норма управляемости руководителя зависит от таких факторов, как:
  • тип производства (серийное, мелкосерийное, индивидуальное), его сложность и важность;
  • оснащенность труда руководителя техническими средствами управления (персональный компьютер и созданная на его основе база информационных данных, действующие типы коммутационных связей и т.д.);
  • знания и опыт руководителя (в том числе овладение искусством управления).
  Обычная норма управляемости колеблется от трех до семи непосредственно подчиненных руководителю исполнителей. Любопытное подтверждение давней известности этой нормы дает история. Армия Древнего Рима, однородная по своему составу, строилась по принципу шестерки (6 манипул - центурия, 6 центурий - когорта, 6 когорт - легион). Наполеон Бонапарт, командуя более сложной по своей структуре армией (пехота, легкая и тяжелая кавалерия, минеры, артиллеристы и т.д.), заложил в ее основу принцип тройки, уменьшив норму управляемости (3 взвода - рота, 3 роты - батальон, 3 батальона - полк). Армия в Советском Союзе длительное время строилась по той же структурной формуле и только в последние годы, когда появились особо сложные и мобильные средства вооружения (ракетные войска, космическое оружие), эти структурные подразделения стали автономными с подчинением лишь одному командиру.
  Принцип делегирования полномочий. Рациональное управление предусматривает передачу руководителем части своих служебных функций подчиненным без активного вмешательства в их действия.
  Принцип делегирования полномочий состоит в передаче руководителем части возложенных на него полномочий, прав и ответственности своим компетентным сотрудникам.
  Главная практическая ценность принципа состоит в том, что руководитель освобождает свое время от менее сложных повседневных дел и может сконцентрировать усилия на решении задач более сложного управленческого уровня. При этом (что весьма важно для руководителя) обеспечивается соблюдение нормы управляемости.
  Делегирование полномочий возможно и целесообразно в случае, если руководитель подготовил достойных исполнителей, доверяет им и может искусно руководить ими.
  Иерархическая пирамида "руководство - подчинение" демонстрирует (рис. 15.1) подчиненность исполнителей руководителям вплоть до высшего, где Р - руководитель, З - заместители, НО - начальники отделов, РГ - руководители групп, 1И- 4И - исполнители.
  Традиционный бюрократический путь прохождения информации от высшего руководителя до исполнителей и обратно бывает зачастую весьма сложным и длительным. Но нередко возникают ситуации, когда исполнителям необходимо принять оперативные решения на своем иерархическом уровне. Строго говоря, исполнитель 1И для получения санкции на взаимодействие с исполнителем 2И должен передать информацию по долгому пути от 1И до Р и ждать указаний по такому же обратному пути. Можно избежать губительной потери времени, если руководство делегирует часть своих полномочий непосредственным исполнителям, и необходимые контакты между 1И и 2И будут осуществляться ими напрямую по мостику 1И-2И.
  Методы решения производственных и организационных задач всегда многовариантны, и если подчиненный применяет свою, самостоятельную, может быть, пока еще и не оптимальную тактику решений, то в этом проявляется еще одна положительная черта принципа делегирования полномочий: исполнитель проходит хорошую и совершенно необходимую ему школу управленческого развития, приучается к самостоятельности. Исполнитель самоутверждается, растут его уверенность в своих силах и инициатива. При этом важно помнить, что доверенный исполнитель имеет право на ошибку, и в этом случае руководитель обязан оказать ему всемерную помощь в самой тактичной форме. Ведь одна из основных задач руководителя - развивать способности и мастерство подчиненного.
 
 
  Рис. 15.1. Иерархическая пирамида "руководство - подчинение"
 
  Особо деликатный аспект этого принципа - организация контроля за действиями подчиненных. Мелочная опека ничего кроме вреда не даст, а отсутствие контроля может привести к срыву работ и анархии. Решение проблемы контроля состоит в четко налаженной обратной связи, в свободном обмене информацией между коллегами и, конечно, в достаточно высоком авторитете и управленческом мастерстве руководителя. Кстати, опытный чиновник высокого уровня, желая составить объективное мнение о качестве работы руководителя, всегда интересуется, как работают его подчиненные (это очень точно характеризует руководителя).
  Принцип делегирования полномочий будет эффективен, если:
  • подчиненные действительно знают и понимают, какие новые обязанности им переданы;
  • подчиненный не будет получать "ценных указаний" от другого начальника через голову своего непосредственного руководителя;
  • исполнитель знает свои права и обязанности без каких-либо неопределенностей. Без выполнения этого условия исполнитель будет напоминать, по словам Н. Винера, "евнуха в гареме идей, с которыми обвенчан их султан";
  • исполнитель свободен в своих действиях. Чем менее заметно участие руководителя в выборе путей реализации поставленных задач, тем лучше;
  • исполнитель уверен в своем праве идти на продуманный риск и в праве совершения ошибок. Это важный способ борьбы с рутиной и косностью в деятельности аппарата управления;
  • будут установлены конкретные цели и сроки выполнения задания;
  • подчиненный будет правильно понимать необходимость контроля за исполнением и давать объективную информацию об отклонения от плановых показателей.
  Следует отметить, что этот принцип управления робко применяют лица, недавно получившими повышение в должности, поскольку им трудно отказаться от привычного стереотипа прошлой деятельности. Руководитель, сам сортирующий корреспонденцию и печатающий на машинке при скучающем секретаре, вызывает сожаление, но не сочувствие.
  Важность принципа делегирования полномочий возрастает в условиях доминирования экономических методов управления, реализация которых практически невозможна без самостоятельности и творческой инициативы исполнителей. Этот принцип еще раз подтверждает справедливость известной формулы: "никогда не делай сам того, что могут сделать твои подчиненные, кроме тех случаев, когда под угрозой жизнь человека".
  Принцип соответствия. Основы этого важного принципа управления были заложены около ста лет назад.
  Ф. Тейлор, наблюдая за погрузкой чугунных чушек в железнодорожные вагоны и за работой землекопов, обратил внимание на то, что рабочие по-разному относятся к труду, требующему только физической силы и несложных навыков. Одни, физически крепкие и имеющие средние интеллектуальные способности, работали с удовольствием; для других эта работа была в тягость. Тейлор предложил провести отбор рабочих на основе научно разработанных критериев и внедрить систему тренировки и обучения.
  Основа принципа соответствия заключается в том, что выполняемая работа должна соответствовать интеллектуальным и физическим возможностям исполнителя. Производственный и жизненный опыт дает много примеров, когда благодаря случайностям конъюнктуры человек со средними интеллектуальными и организаторскими способностями был вознесен на верх служебной иерархической лестницы и, несмотря на все старания, на работу без отдыха с утра до глубокой ночи, так и не смог добиться каких-либо заметных результатов. Страдает не только работа, под угрозой находятся и здоровье такого человека, благополучие его семьи, дружеские контакты с другими людьми. Принцип соответствия необходимо применять каждому руководителю при подборе и расстановке управленческих кадров, и в первую очередь - при оценке собственных возможностей, своего соответствия выполняемой работе.
  Четко применять принцип соответствия рекомендовал еще Сократ. Он учил, что главная задача и основное свидетельство искусства любого общественного деятеля, военачальника, торговца, строителя - умение дать человеку работу по его способностям добиться выполнения порученного задания.
  Принцип автоматического замещения отсутствующего. Очевидная важность принципа автоматического замещения отсутствующего ясна каждому опытному руководителю. Замещение отсутствующих (болезнь, отпуск, командировка) должно решаться автоматически, на основе действующих служебных должностных инструкций и регулироваться формально. Как часто в нашей производственной практике возникали ситуации, когда из-за болезни главного бухгалтера, например, была парализована работа всего предприятия - только у бухгалтера хранится печать или только его подпись признается банком!
  Есть одно несколько неожиданное следствие этого принципа - важность служебных должностных инструкций. Мало найдется людей, имеющих опыт работы в органах управления, которые с симпатией относились бы к предписаниям, инструкциям, циркулярам. Их много, этих должностных документов, и не все из них составлены грамотно, четко и лаконично.
  Кроме должностных инструкций, где должны быть четко определены права и обязанности исполнителя (в том числе и замещение им временно отсутствующего коллеги), есть один очень серьезный документ - инструкция по технике безопасности. Каждый новый работник обязан ознакомиться с ней, расписаться в специальном журнале, и лишь после проверки его знаний и инструктажа на рабочем месте он может быть допущен к работе. Невыполнение руководителем требований инструкции по технике безопасности может привести к самым печальным последствиям.
  15.2. Принципы, обеспечивающие развитие и совершенствование управляемой системы
  Принцип первого руководителя. Принцип первого руководителя гласит: при организации выполнения важного производственною задания контроль за ходом работ должен быть оставлен за первым руководителем предприятия, так как только первое лицо имеет право и возможность решать или поручать решение любого вопроса, возникающего при внедрении этого мероприятия.
  Поскольку основной целью внедрения большинства центральных, важнейших мероприятий является повышение эффективности социально-экономического функционирования предприятия, руководить такими работами должен не просто специалист в определенной области, а только тот, кто может охватить всю проблему, стоящую перед предприятием в целом, глубоко знающий цели и задачи, узкие места в его работе, - первый руководитель.
  Чаще всего этот принцип применяется при разработке АСУ предприятия, что всегда сопряжено с решением таких вопросов правового и организационного характера, как изменение структуры управления, введение новых функциональных обязанностей работников аппарата управления и производственного персонала и т.п. Решение всех этих вопросов - прерогатива только первого руководителя предприятия.
  Нередко работы по разработке и внедрению АСУ выполняются не по инициативе директора предприятия, а на основании решения вышестоящих организаций. И сегодня, после перехода предприятий и фирм на работу в условиях рыночных отношений не приходится обольщаться, что руководитель филиала фирмы будет инициатором внедрения средств и методов компьютерной обработки информации. В этом случае эффективность автоматизации снижается, так как специалисты в области АСУ не имеют достаточных прав, чтобы обязать службы предприятия перейти на новую технологию управления, а разработка проекта АСУ без участия руководителя предприятия обречена на существенные пробелы и недоработки.
  Создание новых управленческих технологий требует проведения комплекса подготовительных работ, что в свою очередь требует участия первого руководителя. Именно он должен решить вопросы финансирования, перераспределить права и обязанности исполнителей, привлечь к работам специалистов других смежных организаций. Анализ срыва выполнения многих важных программ, серьезных заданий показывает, что одной из причин таких срывов является несоблюдение данного принципа управления.
  Принцип одноразового ввода информации. В деятельности руководителя оперативность и достоверность информации играют решающую роль, так как она является предметом, средством и продуктом управленческого труда.
  Один раз введенная в долговременную память компьютера информация может неоднократно использоваться для решения целого комплекса информационно связанных задач - вот суть этого важного принципа управления. Такой способ накопления и организации производственной, экономической, кадровой и нормативно-справочной информации является основой для создания баз и банков данных, незаменимым инструментом для получения руководителем и всеми структурными подразделениями предприятия объективных и достоверных сведений о ходе технологического процесса.
  Еще одно важное следствие реализации принципа одноразового ввода информации и создания на его основе банков и баз данных - возможность прямого доступа конечного потребителя к хранящейся информации без какого-либо посредника.
  Базы и банки данных всегда создаются с определенной степенью избыточности, т.е. с учетом динамичного и непрерывного развития системы в целом, что ведет к увеличению объемов обрабатываемой информации и появлению новых типов управленческих задач.
  Принцип новых задач. Применение современных систем математического программирования и технических средств обработки информации позволяют решать и накапливать принципиально новые производственные и научные задачи. Неразумно создавать автоматизированные системы только в расчете на традиционные методы управления производством и действующие технологии. Применение современной компьютерной техники и мощного комплекса программных средств позволяет создавать новые методики планирования и управления, новые информационные технологии, которые в традиционных системах нельзя было применить из-за невозможности обработки большого объема информации в жесткие сроки.
  В отраслевых и государственных фондах алгоритмов и программ собран практически весь комплекс задач по технической подготовке производства, технико-экономическому планированию, оперативному управлению, бухгалтерскому учету, управлению финансами, сбыту и реализации продукции, контролю ее качества, по учету кадров, контролю исполнения и т.д. Опытный руководитель всячески содействует внедрению в производственную практику большого комплекса задач, отлаженных и прошедших проверку на реальных массивах информации. Это позволяет быстро обрабатывать и получать любые объективные, достоверные сведения и освободить исполнителей от рутинного, унизительного ручного труда.
  Большое количество принципиально новых задач, которые обществу необходимо решать, имеет сложную организационно-технологическую модель и с трудом поддается формализации. Имеющиеся в распоряжении теории алгоритмов и программ методы не всегда могут описать многовариантные ситуации, возникающие в процессе управления. В настоящее время ведутся работы по созданию таких моделей, которые возможно более полно описывали бы анализируемую ситуацию и отражали опыт одного или нескольких высококвалифицированных специалистов по решению возникшей задачи. Системы, действующие на основании таких моделей, получили название экспертных и находят все большее применение при решении новых задач в различных областях науки и техники, в том числе в менеджменте. Высокий интерес к экспертным системам объясняется тем, что для решения новых сложных ситуационных задач не обязательно привлекать крупных специалистов. Они могут быть решены рядовыми сотрудниками, владеющими компьютерной техникой.
  Однако реализация принципа новых задач постоянно встречает заметное сопротивление. Руководитель должен быть подготовлен к этой негативной реакции на нововведения и понимать их причины: боязнь сокращения рабочего дня, а следовательно и заработка и даже потери рабочего места; опасность снижения социального статуса и страх перед возможными новыми нормами и требованиями к интенсификации труда.
  Наиболее распространенной причиной сопротивления любым инновациям стала боязнь безработицы, которая за последние годы превратилась в реальную черту нашей повседневности. Есть и другие причины, более личностного характера: критика устоявшихся способов действий со стороны новаторов и их отказ от традиционных методов работы может восприниматься как личная обида. Возможно возникновение опасений по поводу будущей узкой специализации и монотонности новых условий труда, непонимание сути и последствий новшеств и, наконец, главное - боязнь обесценения, девальвации своей личности, ее социального значения.
  Принцип повышения квалификации. Характерной чертой любого общества, стремящегося к процветанию, является повышенное внимание к системе образования - от начального до повышения квалификации дипломированных специалистов. Германия, например, декретом Фридриха Великого ввела обязательное начальное образование еще в XVI в. К концу XIX в. 97,5% немецких детей получали школьное образование. К 1925 г. 99,4% японских детей посещали школу, а к 1927 г. 93% японцев умели читать. Будем объективны и в отношении собственной страны: успехи системы народного образования в СССР тоже были весьма значительны, чего нельзя сказать об организации повышения квалификации.
  Реализация принципа обязательного повышения квалификации традиционно встречает сопротивление на всех уровнях управления: работники низших иерархических уровней отказываются от любых форм учебы и повышения квалификации, а руководители считают, что "уже все давно знают".
  Однако опыт крупнейших фирм Европы, Америки, Японии показывает, насколько эффективной оказывается настойчивость в проведении политики тотального повышения квалификации и переподготовки кадров. Тысячи институтов, колледжей, постоянно действующих семинаров и курсов проводят различные виды обучения персонала любого уровня, на что предприятия расходуют большие средства, так как видят в этом гарантию развития своих производств. Например, в США подготовкой профессиональных менеджеров занимаются около 1500 высших учебных заведений. Только фирма ИБМ в 1986 г. затратила на обучение и подготовку своих работников 750 млн. долл. В 1985 г. на все формы обучения менеджменту в США было затрачено 60 млрд. долл. Японские фирмы тратят на обучение в расчете на одного занятого в 3-4 раза больше, чем американские.
  Другим методом обучения является ротация по службе, когда специалистов различного профиля перемещают на срок от трех месяцев до года из отдела в отдел. Ротация позволяет ознакомить сотрудников фирмы со многими сторонами ее деятельности, уяснить необходимость координации и взаимосвязи отделов. Необходимость ротации и постоянного повышения профессионального мастерства объясняется особенностями человеческой психики. Поступая на работу, человек обычно полон честолюбивых надежд, оптимизма, новая работа и новый коллектив стимулируют инициативу. Не всегда эти надежды сбываются, но после периода разочарования, фрустрации работник осваивается на новом рабочем месте и начинает компетентно разбираться в стоящих перед ним задачах. Следующие этапы - приобретение прочных навыков, мастерства и новая волна недовольства собой, своим местом в коллективе; человек ощущает потребность в дальнейшем творческом развитии и материальном стимулировании своего труда.
  Опытный руководитель, заинтересованный в профессиональном развитии сотрудников, должен чутко уловить период спада деловой активности человека, помочь ему преодолеть разочарование при несоответствии желаемого и действительного, и в период потери профессиональной заинтересованности в освоенном уже участке работ. В таких случаях необходим перевод сотрудника на новый участок работы или направление его на повышение квалификации.
  Руководителя и специалиста, ответственного за обучение, ждет много трудностей на этом пути. С одной стороны, не все преподаватели имеют педагогические способности, владеют необходимыми методиками. С другой стороны, потенциальным обучающимся и особенно их руководству часто бывает жаль рабочего времени, не отданного работе, жаль недополученной за время обучения прибыли. Можно выделить следующие наиболее существенные и характерные барьеры, стоящие на пути повышения результативности обучения и имеющие своими истоками, в том числе и профессиональные педагогические ошибки:
  • изучаемые новые технологии, производственные приемы, экономические или управленческие правила и нормы, которые обычно кажутся специалистам ясными и простыми. Слушатели, робея перед авторитетом и боясь показаться некомпетентными, стесняются переспросить, задать дополнительные, иногда действительно наивные вопросы.
  Необходимо проявить терпение и чаще применять один нехитрый педагогический прием: сложную тему лучше изложить дважды, один раз - увлекательно, интересно, может быть даже упрощая, вульгаризируя проблему, а второй раз - академически строго, четко и грамотно;
  • обилие нового материала. Преподаватель, которому все, конечно, ясно, иногда не может оценить новизну и объем потока неожиданной для слушателей информации и искренне удивляется плохой стартовой подготовке учащихся: "Да как же вы этого не знаете? Чему вас раньше учили?" Преподаватель обязан заранее получить информацию об уровне знаний слушателей, быть готовым к неоднородности их подготовки и чаще давать возможность слушателям отдохнуть от усвоения сложного материала с помощью дружелюбной шутки, анализа какого-нибудь производственного казуса, вовлечения слушателей в непринужденную дискуссию;
  • атмосфера скуки, уныния - "ничего я не понимаю и, конечно, ничего не пойму...". Преподаватель может, например, громко прочитать должностную инструкцию, где все написано верно, понятно, а уж если слушатели не понимают ничего - это их проблема, "я-то умный, все это знаю". Слушатели очень быстро вынесут такому "наставнику" свой нелицеприятный вердикт. Далеко не каждый специалист может быть хорошим педагогом; необходимо тщательно подбирать кандидатуры преподавателей (принцип соответствия).
 
  Контрольные вопросы
  1. Что такое метод управления? Суть административных и экономических методов.
  2. Какие принципы обеспечивают функционирование объекта управления? Дайте их краткую характеристику.
  3. Какие принципы обеспечивают развитие управляемой системы? Дайте их краткую характеристику.
  4. Формула Грейкунаса.
 
  16. ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РЕГИОНА
  16.1. Финансово-экономическая основа местного самоуправления
  Выводы, изложенные в данной главе, касаются налоговой и финансовой ситуации, которая самым непосредственным образом влияет на то, в какой степени органы местного самоуправления (ОМС) могут исполнять свои полномочия в рамках децентрализации.
  Вплоть до 1989 г. органы местного самоуправления не испытывали проблем в выполнении своих обязательств в основном благодаря их стабильной финансовой базе. Их финансовая сила подкреплялась денежными перечислениями со стороны федерального/регионального правительства, которые согласно предварительно разработанной схеме были нацелены на развитие местности, жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ), социальную поддержку, культуру, содействие в трудоустройстве, физическое развитие и спортивные мероприятия, а также на оздоровительные услуги.
  С 1989 г. в сфере предоставления услуг органами местного самоуправления наметилась тенденция к спаду, которая достигла колоссальных размеров за последние годы. Данный спад был обусловлен внешними и внутренними факторами. Среди наиболее важных можно выделить следующие факторы: результаты макроэкономической деятельности, управление налоговой политикой, наблюдение за финансовыми средствами для общественного сектора и коллапс механизмов распределения. Значительную роль в решении финансовых вопросов играют федеральные, региональные органы государственной власти, в структуре которых действуют субнациональные органы управления. Сегодня наблюдается слабое проявление управленческих функций представительных органов местного самоуправления, слабая система их подотчетности.
  В условиях экономических реформ федеральные органы власти приступили к изменению законов. На органы местного самоуправления была возложена ответственность за все или часть активов на их территориях, им было передано бремя ответственности без компенсации потерь в доходных статьях, а также без обеспечения дополнительными финансовыми средствами, необходимыми для осуществления новых задач. В то же время органам местного самоуправления не были предоставлены полномочия для выработки собственных необходимых финансовых ресурсов. Им не были созданы условия для сбора собственных налоговых доходов, а жесткое регулирование все еще действовало в отношении тарифов, пользовательских взносов и иных платежей для обеспечения необходимой доходной базы для местного самоуправления. Поскольку в сфере предоставления услуг продолжалась тенденция спада, которая в дальнейшем усугубилась, то было отмечено снижение уровня доходов населения, что оказало сильное влияние на изменение спроса на услуги и слабое управление снижающимися ресурсами в самой структуре органов местного самоуправления.
  Федеральное и региональные правительства также испытали дефолт по выплатам субсидий. Федеральное и/или региональные министерства финансов не только не выделяли субсидии, как предусмотрено законодательством, но также не могли приступить к пересмотру базы для установления доходов, например касательно ставки тарифов, где все еще учитывалось положение о неполной оплате гражданами жилищно-коммунальных услуг. Потери в доходной части были значительными, принимая во внимание тот факт, что в прошлом выплата субсидий практически полностью покрывала общий бюджет местных Советов. Макроэкономические показатели, в особенности продолжающийся спад в темпах роста реальной экономики в течение нескольких лет, и высокий уровень инфляции и безработицы - все эти факторы не могли не сказаться на низком качестве предоставления услуг населению органами местного самоуправления.
  Введение системы децентрализованных местных органов в 1990 г. Законом о местном самоуправлении позволило переложить большую часть ответственности с федерального/регионального правительства на органы местного самоуправления без предоставления им необходимых финансовых ресурсов.
  Эти проблемы существуют в муниципальных образованиях и по сей день. Усилия по разрешению некоторых из них, к примеру увеличение платы за ЖКУ, не увенчались успехом.
  16.2. Финансовая база деятельности органов местного самоуправления (МСУ)
  Доходная база муниципалитетов включает их собственные налоги, налоги совместного ведения и межправительственные трансферты. Немногим менее двух третей всех поступлений собирается за счет налогов, пошлин и сборов, приблизительно одна треть - за счет трансфертов, оставшуюся часть - 2-4% составляют неналоговые сборы. На долю доходов, которые определяются на основе принятия решений на местах, приходится в среднем около 10%, а, кроме того, для некоторых видов этих доходов принимаются решения, касающиеся максимального уровня ставок по налогам, установленных федеральным правительством.
  Между органами местного самоуправления в Российской Федерации существуют значительные различия. Их экономическая база и стоимость предоставления услуг сильно отличаются друг от друга. В связи с этим возникла необходимость создания доходной базы, включающей в себя как собственные ресурсы в форме собственных местных налогов, тарифов, пользовательских взносов и иных платежей, так и денежные поступления от федерального/регионального правительства.
  Что касается собственных местных доходов, то в настоящее время у органов местного самоуправления практически отсутствуют полномочия на автономию и инновации. Почти все налоги собираются на местном уровне, но направляются в федеральный/региональный бюджеты. Соответственно органы местного самоуправления очень зависят от трансфертов.
  В последние два года муниципальные образования страдают не только от собственной слабой доходной базы из-за финансового кризиса 1998 г., который повлиял на общую экономическую деятельность в сфере бизнеса в рамках их юрисдикции, но и от существенных задержек с платежами федерального и региональных правительств по налогам совместного ведения и трансфертам. В результате во многих случаях расчеты между гражданами, предприятиями и различными уровнями управления воплотились в систему задержек платежей, долговых инструментов, платежей взаимозачетами и натуральным продуктом (произведенными товарами или услугами) и т.д.
  Эта система повлияла на наполняемость бюджетов МСУ до такой степени, что инновации в сфере неденежных инструментов уступили риску дефолта и неплатежеспособности МСУ. Возникли нарушения собственных систем налогообложения и механизмов цен в экономике, которые позволяют МСУ получать большие доходы и лучше оказывать услуги населению. Но это одновременно мешает динамике развития экономики в целом.
  Экономическими обоснованиями осуществления федеральных трансфертов и дотаций могут быть следующие:
  1. Решение проблемы отсутствия вертикального налогового равновесия. Федеральное/региональное правительства удерживают основные налоговые поступления, оставляя незначительные налоговые ресурсы органам местного самоуправления для покрытия расходов на местные нужды. Таким образом, межправительственные поступления необходимы для сбалансированности бюджета на уровне органов местного самоуправления.
  2. Обеспечение минимального уровня общественных услуг. В связи с проблемами гуманитарного характера федеральные/региональные органы власти должны поддерживать минимальный стандарт по предоставлению общественных услуг во всех сферах деятельности органов местного самоуправления. Регионы, ресурсы которых недостаточны для достижения данного минимального уровня, должны быть субсидированы.
  3. Сокращение разрыва в чистых налоговых льготах среди регионов. Юрисдикции некоторых органов местного самоуправления (ОМС) могут иметь больший доступ к естественным ресурсам или к другим налоговым базам, которые не доступны для других. Некоторые ОМС могут испытывать потребность в дополнительных расходах вследствие таких причин, как огромная численность бедного, старого и молодого населения и/или больших территорий. Чистые налоговые льготы, которые рассчитываются как разрыв между налоговыми возможностями и налоговыми потребностями, часто являются следствием подобных факторов непреодолимой силы, и поэтому такая проблема должна быть разрешена посредством перечислений со стороны федерального/регионального правительства.
  4. Воспрепятствование региональному неравенству, возникшему в результате отсутствия мобильности населения. Если население достаточно мобильно и хорошо передвигается по регионам, то разница в сфере предоставления общественных услуг не будет ощущаться, так как люди всегда могут направиться в ОМС-юрисдикции, которые предоставляют более качественные услуги. С возрастанием численности населения в данной юрисдикции льготы, которые каждый человек может получить, будут уменьшаться, и здесь имеет место выравнивание налоговых льгот. Тем не менее население не достаточно мобильно в связи с такими факторами, как затраты на переезд и проблемы с трудоустройством, отсутствие полной информацией об уровне и качестве общественных услуг, предоставляемых во всех регионах. Отсутствие мобильности среди населения заставляет создавать модели неравномерного развития по регионам, темпы которого все более увеличиваются, тогда как оказывается, что сильные в финансовом отношении регионы экономят и инвестируют больше и развиваются быстрее, чем слабые в финансовом отношении регионы.
  5. Решение проблемы внешнего взаимодействия между ОМС. Некоторые общественные услуги могут оказывать влияние на другие ОМС-юрисдикции, например контроль загрязнений (воды или воздуха), автомагистраль, протянувшаяся между регионами, высшее образование (выпускники могут уезжать работать в другие регионы), пожарные службы (могут быть использованы близлежащими областями) и т.д. Без извлечения всей выгоды от этих проектов местные органы не стремятся их инвестировать. Таким образом, федеральное/региональное правительство должно стимулировать инвестиции или обеспечить муниципальные образования финансовыми ресурсами для решения подобных проблем. Схемы взаимодействия финансовых институтов разных уровней показаны на рис. 16.1, 16.2.
 
 
  Рис. 16.1. Взаимодействие финансовых систем разных уровней
 
  Рис. 16.2.
 
  В реальной практике в МО должны соблюдаться следующие принципы формирования системы денежных поступлений.
  1. Достаточность доходов: органы местного самоуправления должны иметь достаточно финансовых средств, включая денежные поступления, для обеспечения выполнения возложенных на них обязательств.
  2. Разработка законодательных основ местного налогообложения и контроль над расходами.
  3. Справедливость: размер денежных поступлений должен варьировать непосредственно исходя из местных финансовых потребностей и местных налоговых возможностей.
  4. Прозрачность и стабильность: условия формирования бюджета должны быть всем известны; каждый местный орган должен иметь прогноз собственных общих доходов (включая разнообразные поступления), чтобы сбалансировать бюджет. Такие условия должны действовать на протяжении по крайней мере нескольких лет (3-5 лет) для обеспечения долгосрочного планирования на местном уровне.
  16.3. Виды межбюджетных поступлений
  В основном, существуют два вида субсидий: долевые и недолевые, которые могут быть целевыми и нецелевыми.
  1. Целевые субсидии. Они могут называться субсидиями специального назначения, или категориальными субсидиями. Федеральное/региональное правительство определяет те цели, на которые ОМС могут использовать данные средства. Подобные субсидии часто используются для решения проблем, имеющих чрезвычайно важное значение на уровне федерального/регионального правительства, но не воспринимаемые таковыми органами местного самоуправления. В структуре целевых субсидий выделяют несколько видов:
  • сопоставительные субсидии открытого типа. Подразумевается, что ОМС должны расходовать на определенные цели конкретную сумму денег при получении средств "сверху". Например, если местные органы власти потратили рубль на образование, то федеральное/региональное правительство также обязано вложить этот рубль. Согласно сопоставительным субсидиям открытого типа стоимость для провайдера субсидий полностью зависит от поведения получателя. Если расходы ОМС активно стимулируются программой, то и вложения федерального/регионального правительства примут огромные размеры, и наоборот;
  • сопоставительные субсидии закрытого типа. Для установления предела стоимости, покрываемой федеральным/региональным правительством, это правительство может определить максимальную сумму, которую будет вкладывать. Данный механизм очень эффективен там, где основная проблема сводится к контролю бюджета;
  • несопоставительные субсидии - в данном случае федеральное/региональное правительство предлагает фиксированную денежную сумму с оговоркой, что она будет потрачена на указанное общественное благо. Здесь не требуется, чтобы вложения ОМС соответствовали вложениям со стороны федерального/регионального правительства.
  2. Нецелевые субсидии. Такие субсидии не накладывают никаких ограничений на использование денежных средств. Они представляют собой единовременно выплачиваемые субсидии для получающего органа. Основным оправданием предоставления нецелевых субсидий регионам и ОМС со стороны федерального/регионального правительства является тот факт, что данные средства могут быть использованы для выравнивания налоговых возможностей среди различных органов местного самоуправления для обеспечения минимального (или разумного) уровня общественных услуг. Выравнивающие субсидии могут формировать поступления со стороны федерального правительства непосредственно для ОМС или осуществляться со стороны региональных органов с налоговыми возможностями выше среднего уровня для региональных органов с налоговыми возможностями ниже среднего уровня. Нецелевые выравнивающие субсидии приобретают характер всеобщего разделения доходов. Формулы, применяемые для распределения выравнивающих поступлений для ОМС, играют огромную роль для функционирования системы, основанной на неограничивающих субсидиях.
  В законодательстве Российской Федерации используются другие термины: дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов; субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов; субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджет другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
  16.4. Рамки для установления межправительственных перечислений
  Отправным пунктом установления надежной и стабильной базы для финансов и, таким образом, для действий муниципалитетов в областях, находящихся в их компетенции, могут служить рекомендации министров Совета Европы. Рекомендации (№R (91)4, 1992) "Выравнивание ресурсов между органами местного самоуправления" рекомендуют правительствам стран-членов ЕС:
  1) создать финансовые системы, которые выравнивают бремя местного налогообложения таким образом, что позволяют органам местного самоуправления, если они желают, предоставлять совершенно одинаковый ассортимент и уровень услуг, устанавливая при этом одинаковые ставки местного налогообложения;
  2) удостовериться в том, что подобное выравнивание налоговых возможностей не подрывает местную автономию путем побуждения органов местного самоуправления на практике предоставлять одинаковый уровень услуг или применять одинаковые ставки налогообложения;
  3) выработать мероприятия по выравниванию, чтобы как можно больше привлечь местные органы к участию, и если местный орган состоит более чем из одного уровня, то предусмотреть возможность применения целей выравнивания ко всему ассортименту местных услуг и ставок налогообложения в данной области;
  4) при оценке нужд органов местного самоуправления на расходы принимать во внимание, по мере возможности, демографические, географические, социальные и экономические характеристики, которые приводят к различиям в затратах на них;
  5) удостовериться в том, что расчет нужд с разными затратами не принимает во внимание разницы в эффективности;
  6) основывать системы оценки нужд на объективных критериях, над которыми отдельные органы местного самоуправления не имеют прямого контроля;
  7) помнить, что ради процесса выравнивания должна быть предпринята попытка соотнести значение, придаваемое индивидуальным показателям нужд, с объективным доказательством касательно цен из расчета за единицу;
  8) поскольку оценки нужд включают в себя оценочные суждения относительно значения, придаваемого различным показателям нужд, идентифицировать и проверить подобные суждения, проконсультировавшись с представителями заинтересованных органов местного самоуправления или их ассоциациями;
  9) принимая в расчет вышеперечисленные требования, для создания атмосферы понимания и подотчетности стремиться к тому, чтобы модели оценки нужд были как можно более упрощенными;
  10) удостовериться в том, что оценки нужд сохраняют свою стабильность как посредством ограничения ввода изменений в информацию, используемую на протяжении одного года, так и путем недопущения модификаций в методе оценки из года в год. Таким образом, изменения в оцененных нуждах отражают реальные изменения ситуации в органах местного самоуправления;
  11) помнить: менее вероятно то, что выравнивание с помощью субсидий может создать неблагоприятную ситуацию между местными органами, но там, где возможности местного налогообложения варьируют настолько значительно, что полное выравнивание ресурсов обходится слишком дорого, чтобы его можно было достичь с помощью правительственных субсидий, попытаться предпринять меры по разделению ресурсов, при котором часть налоговых доходов богатых органов переходит к менее богатым;
  12) там, где существует более одного местного налога, признать необходимость в выравнивании каждого налога до тех пор, пока ни один налог не будет доминирующим и местные органы практически не будут обладать полномочиями относительно баланса между различными налогами;
  13) признать, с одной стороны, несовершенство как инструмент выравнивания определенных субсидий, выделяемых как фиксированный процент от стоимости определенного вида услуг, а с другой - угрозу свободе местной политики, состоящую в дифференцированных определенных субсидиях, приспособленных к нуждам в расходах для отдельных органов (кроме того, когда местный орган должен выполнять представительскую функцию, предписанную федеральным/региональным правительством, что не может быть профинансировано общей субсидией);
  14) не отвергая вложения, которое могут составить определенные субсидии, отдавать предпочтение во многих случаях общим субсидиям по причине их всестороннего подхода к выравниванию и вследствие их большей гибкости;
  15) в целом выработать мероприятия по выравниванию ресурсов по мере возможности, чтобы создать общие стимулы для действий, соответствующих целям системы развития МСУ.
  16.5. Цели финансовых отношений между различными уровнями управления в Российской Федерации
  Для органов местного самоуправления в Российской Федерации целью мер по распределению межправительственных денежных перечислений является создание условий для повышения эффективности деятельности местных органов. Это будет способствовать как установлению лиц, избегающих уплаты налогов, так и развитию базы налогообложения для каждого федерального налога, проценты с которого должны поступать в местные бюджеты. Данные мероприятия приведут к росту доходов на всех уровнях бюджетной системы.
  К тому же четкая фиксация собственных источников дохода в пользу муниципальных образований (включая процент федеральных налогов, установленный на постоянной и долгосрочной основе) позволит местным органам осуществить долгосрочное планирование экономического и социального развития муниципальных образований, стабилизировать социальную и политическую ситуацию в регионах и восстановить доверие населения к правительственным структурам.
  Отсутствие регулирования межбюджетных отношений создает настроение зависимости в бюджетной сфере, тем самым убивая мотивацию соответствующих государственных органов власти и местных органов к расширению собственной доходной базы и препятствуя долгосрочному экономическому планированию и развитию территорией, и более того, усугубляя сложную ситуацию обыкновенных россиян, подавляющее большинство которых проживает и работает на территориях муниципальных образований.
  Предлагаемые меры преследуют несколько основных целей.
  1. Стабилизировать местные бюджеты и сохранить социальный и политический баланс на территориях муниципальных образований Российской Федерации.
  2. Нормализовать отношения между бюджетами всех уровней (федеральный - региональный, федеральный - местный, региональный - местный) на данном этапе и в ближайшем будущем.
  3. Повысить уровень сбора налогов и иных платежей, прежде всего путем увеличения ответственности и активности местных органов власти в области развития доходной базы местных бюджетов и бюджетов на других уровнях.
  4. Создать базу для будущего построения эффективной системы межбюджетных отношений и налогового законодательства, обеспечив политическую и экономическую интеграцию государства во взаимодействии с реальным федерализмом и реальным местным самоуправлением в Российской Федерации.
  Важное значение в достижении перечисленных целей играет совместное рассмотрение органами государственной власти и органами местного самоуправления дополнений к целому пакету законов и постановлений, которые в целом устанавливают финансовые рамки. Это позволит создать в ближайшем будущем в сфере межбюджетных отношений оптимальную систему формирования бюджетов всех уровней.
  Государственная политика в сфере местного самоуправления утверждена Указом Президента РФ № 1370 от 5 октября 1999 г. "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации". Указ устанавливает систему концепций, относящихся к целям, приоритетам, задачам и принципам государственной политики в области развития местного самоуправления, а также механизм ее внедрения.
  Раздел 2 этого документа отмечает, что в ряде случаев местные органы не имеют возможности осуществлять свои полномочия, обусловленные Конституцией РФ, в частности в том, что касается формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установления местных налогов и сборов, управления муниципальной собственностью. Более того, в городских, сельских поселениях и на других территориях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не могут собираться местные налоги и сборы, поскольку правом на их установление обладают исключительно представительные органы местного самоуправления.
  Документ также предусматривает, что компетенция между федеральными, региональными и муниципальными органами должна быть определена с учетом особенностей соответствующих территорий (географических, экономических, демографических, этнических и т.д.), чтобы возложить определенные полномочия на органы, способные осуществить их с максимальным результатом. Ряд нерешенных проблем, вызванных экономическими трудностями в стране, слабая система законодательного регулирования (прежде всего отсутствие четкого определения компетенции между федеральным, региональным и муниципальным органами) усугубляют ситуацию и приводят к конфликтам между федеральными/региональными органами власти и местными органами.
  Отсутствие соответствующего юридического разграничения полномочий между органами государственной власти (федерального уровня и субъектов Российской Федерации) и местными органами - одна из наиболее острых проблем формирования местного самоуправления, препятствующих эффективному разрешению некоторых важных вопросов, касающихся деятельности местных органов, включая передачу некоторых государственных полномочий местным органам.
  Проблема недостаточной поддержки финансово-экономической независимости муниципальных образований включает в себя ряд вопросов, которые должны решаться как на государственном, так на муниципальном уровнях. Речь идет о проблемах формирования муниципальной собственности, в частности муниципальной земельной собственности, создания условий для формирования местных бюджетов в полном объеме, в том числе рассмотрения конкретных шагов муниципальных образований с целью распределения государственных финансовых ресурсов (установление прочной стандартной базы для экономической деятельности муниципальных образований и т.д.).
  Раздел 3 предусматривает, что целью государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации является обеспечение дальнейшего развития МСУ и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий для формирования демократического государства, развитого в экономическом и социальном отношениях.
  Основными задачами государственной политики являются:
  • создание условий для реализации органами местного самоуправления права на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов;
  • завершение в рамках налоговой и бюджетной реформ формирования финансово-экономической базы местного самоуправления, совершенствование системы бюджетного и налогового регулирования, прежде всего за счет:
  - перераспределения средств федерального бюджета, направляемых в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований для решения вопросов, отнесенных к их компетенции;
  - выработки принципов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе обеспечения реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, и установления минимальных государственных социальных стандартов;
  • разграничение полномочий и соответствующих материальных и финансовых ресурсов между:
  - федеральными органами государственной власти и органами МСУ;
  - органами государственной власти субъектов Федерации;
  - органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления;
  - органами местного самоуправления, в случае если на территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования;
  • обеспечение минимальных местных бюджетов путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, устанавливаемых на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, с учетом специфики муниципальных образований;
  • обеспечение конституционного права местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
  • обеспечение передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этими органами отдельных государственных полномочий, которыми они наделяются.
  Основные юридические рамки в отношении местных финансов на федеральном уровне установлены рядом законодательных актов: Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным и Налоговым кодексами и др. Конституция РФ провозгласила финансово-экономическую самостоятельность муниципальных образований, которая в соответствии со ст. 132 обеспечивается правом управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью.
  Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), вступивший в силу 1 сентября 1995 г., был разработан в соответствии с пунктом "н" ст. 72 Конституции РФ. Федеральный закон реализовал требование Конституции РФ и установил общие принципы организации местного самоуправления, стал основным законом для дальнейшего формирования муниципального права как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
  К ведению местных сообществ Федеральный закон наряду с вопросами местного значения отнес отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления наделяются только федеральными или региональными законами с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.
  Федеральный закон, развивая положения Конституции РФ, обязал местные сообщества принимать устав муниципального образования, указывать в нем финансовую и экономическую основу осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
  В отношении финансово-экономической основы местного самоуправления и вопросов хозяйственной деятельности Федеральный закон, в частности, установил, что:
  • экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования;
  • в состав муниципальной собственности входят: средства местного бюджета; муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; другое движимое и недвижимое имущество;
  • права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени местного сообщества осуществляют органы местного самоуправления;
  • порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления;
  • органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации;
  • органы местного самоуправления в целях комплексного социально-экономического развития в соответствии с Законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности;
  • органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают, исполняют местный бюджет и осуществляют контроль за его исполнением;
  • органы государственной власти (федеральные и субъектов Федерации) обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов;
  • органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходах местных бюджетов отчислений от федеральных и региональных налогов;
  • увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти, компенсируются органами, принявшими решения.
  Федеральный закон установил, что в доходы местных бюджетов зачисляются:
  • местные налоги, сборы и штрафы;
  • отчисления от федеральных и региональных налогов в соответствии с нормативами, установленными федеральными и региональными законами, закрепленными на долговременной основе;
  • финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий;
  • поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей;
  • часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
  • дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с Законом и решениями органов местного самоуправления; другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.
  Кроме того, законодатель установил, что органы местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования.
  Указанные нормы должны "заработать" в полную силу при развитии соответствующих отраслей права (налогового, бюджетного, гражданского и др.), а также с установлением и законодательным закреплением государственных минимальных социальных стандартов.
  Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", вступивший в силу 30 сентября 1997 г., разработан и действует в соответствии с пунктом "н" ст. 72 Конституции РФ. Закон также развивает соответствующие положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
  Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" внес в действующее и бюджетное законодательства ряд новых моментов. В нем, в частности, установлены полномочия и ответственность органов исполнительной власти в решении вопросов организации местных финансов.
  Закон несколько детализировал основные положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В отношении доходной части местных бюджетов Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления..." установил, что доходная часть местных бюджетов состоит из:
  • собственных доходов;
  • поступлений от регулирующих доходов;
  • финансовой помощи в различных формах (дотации, субвенции, средства Фонда финансовой поддержки муниципальных образований);
  • средств по взаимным расчетам.
  К собственным доходам местных бюджетов Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления..." отнес:
  • местные налоги, сборы, установленные в соответствии с федеральными законами;
  • другие собственные доходы местных бюджетов;
  • доли федеральных и региональных налогов, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.
  К другим собственным доходам местных бюджетов законодатель отнес:
  • доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
  • не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;
  • доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;
  • платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;
  • доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
  • штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными и региональными законами:
  • государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;
  • не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);
  • подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
  К собственным доходам законодатель отнес также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе:
  • часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации;
  • часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;
  • часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации;
  • часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;
  • часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации.
  Кроме того, законодатель подтвердил право органов местного самоуправления (установленное Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") осуществлять целевые займы.
  Следует отметить, что законодатель не включил в Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" положения, относящиеся к использованию части прибыли муниципальных предприятий, хотя в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления..." установлено, что в доходы местных бюджетов зачисляется часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
  Налоговый кодекс Российской Федерации, принятый 16 июля 1998 г., определил, что местные налоги и сборы устанавливаются нормативными правовыми актами, принятыми представительными органами местного самоуправления в пределах, установленных Налоговым кодексом.
  К местным налогам законодатель отнес:
  • земельный налог;
  • налог на имущество физических лиц;
  • налог на рекламу;
  • налог на наследование и дарение;
  • местные лицензионные сборы.
  Предусмотрено также установление налога на недвижимость, который в соответствии с Налоговым кодексом РФ устанавливается субъектами Российской Федерации (региональный налог). С его введением в действие на территории соответствующего субъекта Федерации прекращается действие налога на имущество организаций (региональный налог), налога на имущество физических лиц и земельного (местные налоги).
  Таким образом, с введения в действие регионального налога на недвижимость, количество местных налогов автоматически сокращается на два вида - налог на имущество физических лиц и земельный налог. В результате органы местного самоуправления будут вправе устанавливать лишь два налога и местные лицензионные сборы, названные законодательством.
  В первой части Налогового кодекса РФ (ч.1 ст.6) перечислены обстоятельства, при которых нормативные правовые акты о налогах и сборах признаются несоответствующими Налоговому кодексу РФ. В части 2 ст.6 в отношении законов установлено, что они признаются не соответствующими Налоговому кодексу РФ при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в ч.1 ст.6.
  До настоящего момента не приняты: законодательные акты, устанавливающие процедуры и порядок межбюджетных отношений, основанных на принципах объективности и прозрачности; государственные минимальные социальные стандарты, социальные нормы и нормативы в расчете на одного жителя; порядок расчетов затрат на исполнение органами местного самоуправления переданных государственных полномочий; порядок компенсации органам местного самоуправления расходов и недополученных доходов, вызванных решениями органов государственной власти.
  Кроме федерального регулирования вопросов местных финансов существенна доля законодательного регулирования этой сферы субъектами Российской Федерации. Вместе с тем лишь в небольшом количестве субъектов Федерации приняты законы о минимальных местных бюджетах, закреплены на долговременной основе нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих доходных источников, определен порядок расчета средств, передаваемых муниципальным образованием из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, установлен порядок компенсаций органам местного самоуправления расходов и недополученных доходов, вызванных решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
  16.6. Финансовая основа осуществления местного самоуправления
  Конституцией РФ предусмотрены следующие условия осуществления полномочий местными органами местного самоуправления:
  • четкое разграничение компетенции между уровнями публичной власти, наделение органов местного самоуправления правами в сфере местных финансов;
  • независимое формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и иных взносов;
  • завершение формирования финансово-экономической базы местного самоуправления в рамках системы налогообложения и бюджетных реформ;
  • улучшение системы бюджетного и налогового регулирования, прежде всего посредством:
  - перераспределения средств, выделенных из федерального бюджета для консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, обеспечения финансовой независимости муниципальных образований для решения проблем, относящихся к их компетенции;
  - выработки принципов взаимодействия между государственными органами власти и местными органами, включая взаимодействие при осуществлении определенных государственных полномочий, переданных местным органам;
  - установления минимальных государственных социальных стандартов как основы расчетов при осуществлении межбюджетных отношений;
  • активное формирование муниципальной собственности как важного компонента финансово-экономической базы местного самоуправления;
  • развитие рынка недвижимости;
  • проведение инвестиционной политики, обеспечивающей привлечение доходов населения и ориентированной на участие представителей малого и среднего бизнеса.
  Механизмом решения вышеперечисленных проблем должно быть установление такого бюджетного и налогового регулирования, которое обеспечивает формирование минимальных местных бюджетов и создает условия для оптимизации базы налогообложения муниципальных образований.
  При упоминании основных финансово-бюджетных проблем местного самоуправления, указанных в "Основных положениях государственной политики..." важно отметить, что подобные проблемы существуют на протяжении многих лет. Несмотря на некоторые изменения в практике принятия федеральных законов, бюджеты муниципальных образований все еще несбалансированны и бедны. Между тем во всех странах, имеющих местное самоуправление, местные органы самоуправления играют решающую роль в достижении социального консенсуса, экономического благосостояния и стабильного развития не только в пределах подотчетной им территории, но и в стране в целом. Для этой цели местные органы должны обладать необходимыми финансовыми ресурсами.
  Все страны - члены Совета Европы сталкиваются в настоящее время с проблемой выбора соответствующего баланса контроля и сокращения государственных расходов, с одной стороны, и предоставления большей финансовой самодостаточности местным органам - с другой. Таким образом, они изыскивают возможности справедливого распределения средств на всех уровнях государственного управления.
  Не существует универсальной модели в области местных финансов и местного бюджета, применимой для всех европейских стран. Каждая модель характерна своими нуждами и решениями. Тем не менее ст. 9 Европейского закона о местном самоуправлении (принятого и действующего в России с 1 сентября 1998 г.) предусматривает некоторые общие принципы, касающиеся финансовых ресурсов, выделенных местным органам. Она гласит, что в рамках государственной экономической политики в соответствующей стране местные органы имеют право обладать достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться в пределах своих полномочий. Такие финансовые ресурсы должны отвечать объему полномочий, возложенных на местные органы, в соответствии с конституцией и действующим законодательством.
  Федеральное законодательство, регулирующее общие организационные принципы и финансовую базу местного самоуправления в Российской Федерации, провозгласило принципы оказания финансовой поддержки в исполнении обязательств, возложенных на местные органы; но как региональные, так и федеральные органы власти ими пренебрегают.
 
  Контрольные вопросы
  1. Что лежит в основе финансово-экономической деятельности местного самоуправления?
  2. Как формируется финансовая база органов местного самоуправления?

<< Пред.           стр. 7 (из 8)           След. >>

Список литературы по разделу