<< Пред. стр. 3 (из 6) След. >>
Список литературы по разделу
В то же время сохранялось подчинение нижестоящих органов власти и управления вышестоящим.
Действенность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом государственной власти и управления не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования системы управления и самоуправления на местном уровне.
Как свидетельствует российский и зарубежный опыт, структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления: почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, проходят через местные органы. Государственная политика оценивается гражданами прежде всего через призму удовлетворения именно жизненных нужд, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства. На местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни. Эту государственно-правовую психологию учитывал российский опыт государственного управления прошлого века, обогативший историю традициями земства, которые, как было показано выше, руководствовались прежде всего идеей государственного служения.
В начале 90-х гг. в условиях гласности и демократизации представления о власти на местах как негосударственной власти, как самоуправления городов и сел стали получать все больше сторонников. На уровне общественного правосознания обосновывалась необходимость выведения местных органов власти из системы государственных органов.
Местные Советы народных депутатов, несмотря на все громкие слова об их народном характере, самостоятельности, демократичности, на деле во многом являлись как бы "агентами", нижним звеном центральной власти на местах, не имели никакой самостоятельности. И дело было не только в том, что местные Советы в условиях "демократического" централизма строго исполняли все предписания вышестоящих Советов, которые к тому же могли отменить любое неугодное решение местных органов, аргументируя это его нецелесообразностью или незаконность. Необязательно было даже что-то запрещать - Советы полностью зависели от материальных и финансовых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстанциями. К тому же, когда любое предприятие, учреждение или организация в любом населенном пункте обязательно были государственными или колхозно-кооперативными, то и любое их решение принимало вид как бы государственной проблемы. При таком подходе не могло быть и речи о вопросах чисто местного значения.
Первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современной России подхода к нему стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Хотя изменения в Конституции СССР, вносимые в соответствии с этим законом, и не меняли природу местных органов как органов государственной власти и управления (ст. 145), однако в нее было включено понятие местного самоуправления. Так, во второй части ст. 145 Конституции СССР в редакции от 26 декабря 1990 г. было записано: "В системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии".
Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно. При внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР от 24 мая 1991 г. понятия "местное самоуправление" и "органы территориального общественного самоуправления" были включены не только в статьи, посвященные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов (разд. VII и гл. 17). Согласно новой редакции ст. 137 Советы народных депутатов на уровне края, области, автономной области, автономного округа все еще оставались местными органами государственной власти. Районные, городские, поселковые и сельские Советы в этой статье не называются. Однако это еще не означало, что данные Советы не являются местными органами государственной власти - согласно ст. 85 все Советы "составляют единую систему представительных органов государственной власти"115.
Правовая основа российской государственности в конце 1991 - начале 1992 г. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России того времени была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.
В одном государственном организме сосуществовали и противостояли друг другу два несовместимых начала. Новое - президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. И старое - строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и коллективной безответственностью за принимаемые решения.
Законодательное оформление новой российской государственности вначале шло постепенно, путем принятия отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, деклараций, указов Президента РФ.
В связи с реформированием социально-экономических отношений, стремлением создать социально ориентированную рыночную экономику были приняты законодательные акты, регулирующие новые отношения собственности, земельные отношения, предпринимательскую деятельность, приватизацию, банковскую сферу, гарантировавшие свободу средствам массовой информации. Важными шагами в правовом оформлении новой российской государственности стали начавшаяся судебная реформа, значительными вехами которой были учреждение Конституционного Суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьезное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, гарантирующего реальность презумпции невиновности. Эти законодательные акты утверждали новые принципы, возможности и права, но они не всегда обеспечивали четкое регулирование, механизмы реализации.
Многие поправки к Конституции РСФСР, другие законодательные акты принимались в острой борьбе двух политических сил - реформаторов и контрреформаторов, которые в течение 1992-1993 гг. все более поляризовались. При этом все сильнее обострялось, особенно на федеральном уровне, противостояние между исполнительной властью и Советами.
В 90-е гг. можно выделить два основных периода, связанных с реформой местного самоуправления:
• попытки трансформации местных Советов в органы местного самоуправления в 1990-1993 гг.;
• становление системы местного самоуправления, фундаментальные основы которой были определены Конституцией РФ 1993 г. и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Эта периодизация имеет весьма относительный характер, так как политические процессы на местном уровне, как и в целом в стране, носили противоречивый и неоднозначный характер. Так, в ряде регионов России выполнение указов Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации"116 носили частичный характер: местные Советы, например, в Башкирии и ряде других субъектов РФ продолжали свою деятельность. После же принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. на уровне муниципальных образований организационно и функционально местное самоуправление реализовывалось через местные администрации - исполнительно-распорядительные органы, оказавшиеся в совершенно ином правовом пространстве и вынужденные сочетать в своей организации и деятельности подчас противоположные принципы (назначение и выборность) и тенденции (зависимость и самостоятельность).
Первые попытки перехода на местном уровне к осуществлению самоуправленческих начал были связаны с принятием и осуществлением организационно-правовых мер по трансформации советских органов. Местные Советы к началу 90-х гг. представляли реальную и конкретную форму организации местной власти и управления. Советы имели современный опыт организации и деятельности по решению вопросов местного значения. И этот опыт, в том числе и отрицательный, мог стать основой для дальнейшей работы. В истории данных органов был период - 1917-1918 гг. - когда они действовали на демократических принципах: выборности, многопартийности, коллегиального обсуждения и принятия решений и др. Наконец, сохранялась определенная историческая преемственность. Это:
• геополитический фактор - огромные пространственные характеристики России, которые предопределяли в целях сохранения и укрепления ее единства усилия по развитию на местном уровне институтов непосредственной представительной демократии, в том числе и органов самоуправления;
• специфика социальной организации, в которой доминирует не отдельная личность, индивидуум, а коллектив - мир, община, артель;
• такие особенности российской ментальности, как доброта, отзывчивость, взаимопомощь и т. п., которые наиболее полно могли осуществиться на уровне местного сообщества.
Правовую основу реформирования местных Советов в этот период обеспечило принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".
Первым практическим шагом стало принятие Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".
Отметим характерные особенности этого правового акта.
Прежде всего Закон исходил из понимания необходимости четкого закрепления основных принципов существования местного самоуправления, функций и структуры его органов. Согласно этому Закону система местного самоуправления включала местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).
Закон внес существенные изменения во всю систему властных отношений. Он не регламентировал во всех деталях полномочия органов местного самоуправления различных уровней, не разграничивал сферы деятельности представительных и исполнительных органов по горизонтали. Эти и другие вопросы должно было отразить республиканское законодательство.
Принципиальная позиция Закона - это осознание того обстоятельства, что независимость и самостоятельность органов самоуправления должны опираться на твердую финансовую и экономическую основы.
Основой местного хозяйства рассматривалась коммунальная собственность, включавшая имущество, создаваемое или приобретаемое органами местного самоуправления за счет принадлежащих им средств, а также передаваемое им безвозмездно союзными и республиканскими органами. Муниципальными предприятиями обеспечивалось преимущественное право пользования местными природными и материально-техническими ресурсами. Местные Советы получали возможность ставить вопрос о передаче им в собственность предприятий и учреждений, принадлежащих другим собственникам, но имеющих важное значение для обеспечения населения коммунально-бытовыми и социально-культурными услугами. Взаимоотношения с предприятиями, расположенными на территории местного Совета, следовало определять на основе договора. Все предприятия должны были вкладывать свои средства в формирование местного бюджета, передавая часть прибыли (дохода), и не могли изменять свои планы в части, определенной договором с местным Советом.
Местные Советы в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывали и утверждали, исходя из имеющихся материально-финансовых ресурсов, планы социально-экономического развития территории. Материально-техническое обеспечение местного самоуправления и объектов местного хозяйства переводилось на договорные отношения с учетом полной экономической самостоятельности участников хозяйственной деятельности. Оно могло осуществляться путем оптовой и розничной торговли. Централизованно распределяемые материальные ресурсы должны были выделяться в объеме, обеспечивающем выполнение плана и исполнение бюджета.
Органы местного самоуправления получили право устанавливать внешнеэкономические связи, участвовать в них на принципах валютной самоокупаемости в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Союзный законодатель, исправляя первоначальную редакцию Закона от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" вскоре после его вступления в действие, в п. 3 ст. 6 установил, что решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами117. В систему местных органов власти и управления все еще включались краевые и областные органы. В то же время союзный Закон от 9 апреля 1990 г., не характеризуя местные органы как органы негосударственные, не определял их прямо и как органы государственные118.
Следующий этап реформ был вызван критикой коллегиальных начал в управлении. Это во многом ускорило принятие российского Закона о местном самоуправлении. На этом этапе произошло резкое сужение коллегиальных начал. Исполкомы перестали существовать. Их правопреемниками стали местные администрации, главы которых начали действовать на принципе единоначалия. В системе местных Советов в то же время шла организация так называемых малых Советов. Они создавались из депутатов "больших Советов" и проектировались как их постоянно действующие органы, осуществлявшие между сессиями "больших Советов" их функции в четко очерченных пределах.
Компетенция представительных и исполнительных органов все более разводилась, расширялся набор мер, игравших роль "сдержек и противовесов" в деятельности Советов и администраций, в том числе утверждение Советами структур местных администраций по представлению глав администраций: отмена актов администрации Советами в случае противоречия данных актов Закону и решениям самих местных Советов; правo главы администрации обжаловать решение Совета в судебном порядке119. Явно наметилась тенденция перераспределения властных полномочий между представительными и распорядительными органами. Формально-правовые и неформальные возможности Советов вновь стали сужаться, а исполнительно-распорядительный аппарат, местные чиновники восстанавливали былое влияние, что на фоне усиливавшегося политического и социально-экономического кризиса выглядело вполне закономерно.
Важной вехой в становлении системы местного самоуправления в нашей стране стал Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", принятый 6 июля 1991 г.120, который создавал предпосылки для превращения местных Советов в органы самоуправления Населения, способные удовлетворить его насущные потребности. Российский Закон четко определил, что органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах (ст. 10), т. е. в низовых административно-территориальных единицах. Краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации вслед за соответствующими органами республик в составе Российской Федерации перестали характеризоваться как местные121 и были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти. Однако на этом этапе негосударственная природа органов местного самоуправления прямо не провозглашалась.
Закон предусмотрел разработку и принятие на местах положений (уставов) о местном самоуправлении. Это стимулировало развитие местного правотворчества. Был законодательно изменен характер взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти и управления. Определялось, что органы местного самоуправления не вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов, и наоборот, государственные органы не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом. Устанавливалось также, что органы государственной власти и управления регионов всех типов, за исключением республик, не вправе принимать не предусмотренные, законодательством решения, регламентирующие деятельность местных органов.
Однако в этот период государственные органы сохраняли право отмены не соответствующих законодательству актов местных органов. Сохранялась подотчетность местных администраций вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах компетенции последних. Укрепляя самостоятельность местных органов по отношению к органам региональным, законодательство о местном самоуправлении в то же время не устранило подчинения между органами местного самоуправления разного уровня.
Демократические преобразования в России привели к тому, что стала оживать существовавшая в дореволюционный период идея выделения местного самоуправления из системы государственной власти.
Официальное исключение местного самоуправления из системы органов государственной власти произошло при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Согласно редакции ч. 1 ст. 85 Конституции РФ Съезд и Верховный Совет РФ, представительные органы республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга "образуют систему представительных органов государственной власти в Российской Федерации". Реформа закрепила новую природу Российской Федерации, субъектами которой были официально признаны все перечисленные выше единицы. Следовательно, только на двух уровнях - федеральном и субъектов Федерации - существует государственная власть. В ст. 85 была включена ч. 2 следующего содержания: "Местные Советы народных депутатов - районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские - входят в систему местного самоуправления". Раздел VII стал именоваться "Местное самоуправление в Российской Федерации".
Таким образом, в России в 1992 г. на конституционном уровне состоялось разделение государственной власти и местного самоуправления.
Развитие в стране процесса демократизации сопровождалось заметным оживлением политической активности граждан, позволявшей надеяться, что выраженная в законах политическая воля "верхов" получит быстрое и должное практическое воплощение на местах. Оптимизм подпитывала заметная активизация избавившихся от партийной опеки Советов разных уровней. Однако вспыхнувшее вскоре противостояние исполнительной и законодательной властей привело к поиску новых решений организации власти, в том числе и на местном уровне.
После октябрьских событий 1993 г. практически все прежние Советы прекратили свою деятельность. Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"122 устанавливал, что "деятельность районных в городах, городских в районах,
1 Российская газета. 1993. 12 окт.
134 Глава 2. Теория и практика местного самоуправления
поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая администрация". По Указу от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации"1 прекращалась деятельность районных и городских Советов.
Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусматривало следующую систему местного самоуправления:
• собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек без образования представительного органа;
• выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации) в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек;
• выборное собрание представителей и назначаемый либо избираемый населением глава местного самоуправления в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек;
• глава местного самоуправления - глава администрации (без указания на то, избирается он или назначается) в сельских районах (мог быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений);
• глава местного самоуправления - глава администрации (без указания на то, избирается он или назначается) на территории сельсоветов (мог быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений).
Основное содержание изменений, внесенных законами 1990-1991 гг., можно свести к следующим принципиальным положениям:
• Советы как органы местного самоуправления трактовались исходя из весьма распространенной теории дуализма местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление имеет двойственную природу: и как органов государственной власти, и как органов общественного самоуправления;
• сохранялась трехуровневая структура местных органов власти и управления, в соответствии с которой до 1992 г. под местным уровнем организации власти и управления понимался уровень края, области, автономной области и автономных округов;
• исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления в России до 24 мая 1991 г. рассматривались как исполнительные комитеты Советов, что привело к тому, что на уровне законодательства фактически отсутствовало разграничение компетенции представительных и исполнительно-распорядительных органов. Советы (представительные органы) могли принять к своему рассмотрению "любые вопросы", что в условиях постепенного ослабления органов государственной власти, ее децентрализации и усиления роли местных органов достаточно быстро привело к нарастанию конфронтации представительных и исполнительно-распорядительных органов. Это противостояние усилилось после издания Президентом РФ 22 августа 1991 г. (с дополнениями от 30"сентября 1991 г.) Указа об объединении всех звеньев исполнительных органов в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Однако принятие данного законодательства не привело к формированию адекватной интересам населения и потребностям ситуации системы местного самоуправления. Следует заметить, что отдельные положения, статьи названных законов противоречили друг другу, а другие оказалось невозможно осуществить. Кризис власти на местном уровне усиливался, хотя развитие конституционной реформы позволило 21 апреля 1992 г. закрепить полное разделение органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Таким образом, в развитии местного самоуправления был сделан самый крупный прорыв - произошло конституционное закрепление статуса самостоятельной системы местного самоуправления.
В кризисе власти на местном уровне заключался и определенный драматизм ситуации: политика трансформации местных Советов в органы местного самоуправления предполагала постепенность, последовательность, путь частных решений, но развитие политических процессов в стране приобрело обвальный характер. В сентябре-октябре 1993 г. прекратили свою деятельность Съезд народных депутатов, Верховный Совет и в соответствии с указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" - районные в городах, городские в районах, поселковые, сельские, районные и городские Советы народных депутатов. Наряду с названными причинами кризис и крах в 1993 г. советской модели, как отмечается в научной литературе, были обусловлены объективными причинами и предпосылками:
• советская система сохранила иерархический характер, обусловивший медлительность в решении текущих вопросов и снижающий в целом мобильность в деятельности отдельных органов, гибкость и динамизм в определении и осуществлении политики на местном уровне;
• местные Советы как выборные коллегиальные органы были слишком многочисленными по своему составу, что не позволяло обеспечить не только компетентное обсуждение вопросов на очередных сессиях, но и подчас необходимый кворум для принятия решений. Сказывалось и общее снижение дисциплины в стране, "митинговая эйфория" в деятельности Советов. Все это дискредитировало Советы в глазах населения;
• возможность и эффективность деятельности представительных органов снизились еще более после введения порядка назначения глав администрации вышестоящими органами, усилив, таким образом, дисбаланс в соотношении представительных и исполнительно-распорядительных органов в пользу последних;
• сохранение за органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ права на распределение финансовых средств. Экономическая основа местных Советов в виде муниципальной собственности находилась в процессе формирования, а объем действительных местных сборов и налогов, которыми реально распоряжались местные Советы, был несопоставим с местными финансовыми потребностями.
Новые подходы к местному самоуправлению были определены Конституцией РФ 1993 г., которая заложила принципиально новые положения о местном самоуправлении, закрепив его организационное отделение от системы органов государственной власти.
***
На основании проведенного анализа исторического опыта развития местного самоуправления в России, СССР и РСФСР можно сделать вывод о необходимости использования ряда его позитивных достижений в современной практике муниципального строительства и реформирования местного самоуправления в Российской Федерации. В их числе можно было бы:
1) четко разделить местное самоуправление на городское и сельское и их самостоятельное (отдельное) правовое регулирование в форме федеральных законов о самоуправлении в средних и малых городах и поселках; о самоуправлении в сельских поселениях;
2) законодательно закрепить, что власть и управление в больших, крупных и крупнейших городах и на объединенных территориях (районы, уезды, сельские округа) осуществляется на основе сочетания государственных и самоуправленческих начал, предусмотрев порядок формирования и функционирования соответствующих представительных и исполнительных органов;
3) предусмотреть возможность участия в составе органов городского и сельского самоуправления представителей других видов самоуправления, действующих на соответствующей территории, путем их делегирования;
4) добиться повсеместного образования органов местного самоуправления. Это особенно относится к сельским поселениям, в более чем половине которых такие органы на сегодняшний день отсутствуют. В стране существует свыше 24 тыс. сельских поселений, тогда как органы местного самоуправления действуют только в 12 тыс. муниципальных образованиях, включая городские поселения и объединенные территории. Это позволит включить в процесс самоуправления новые дополнительные силы народных масс.
Глава 3. Правовое обеспечение местного
самоуправления в Российской Федерации
§ 1. Конституционно-правовая основа
местного самоуправления
Под правовой основой местного самоуправления понимается совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление, из которых в последние годы сложилась новая отрасль российского права - муниципальное право. Именно оно вместе с конституционным правом является той фундаментальной основой, на которой возводится ныне муниципальное здание.
Понятие "муниципальное право" является новым для российского правоведения. Само слово "муниципалитет", будучи латинским по своему происхождению и переводимое на русский язык как "самоуправляющаяся община"123, применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т. е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Поэтому термины "муниципальный" и "местный" являются идентичными и в равной мере используются применительно к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.
Именно такой подход характерен для Конституции РФ, которая использует оба эти термина применительно к раскрытию общественных отношений, складывающихся на местном уровне. Например, "местное самоуправление", "органы местного самоуправления", "местный бюджет", "местные налоги и сборы", "вопросы местного значения" (ст. 3, 12, 32, 33, гл. 8), "муниципальная собственность", "муниципальные жилищные фонды", "муниципальные учреждения здравоохранения", "муниципальные образовательные учреждения" (ст. 8, 9, 40, 41, 43).
Сам термин "муниципальное право" впервые в российском законодательстве употребляется в ст. 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Следовательно, используя термин "муниципальное право", мы равным образом можем употреблять термин "местное право" или "право местного самоуправления", понимая под этим, во-первых, новую отрасль российского права, во-вторых, научную юридическую дисциплину.
Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т. е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедливой является точка зрения о том, что муниципальное право - это право местного самоуправления.
Чтобы уяснить понятие муниципального права, необходимо выявить предмет отрасли муниципального права, т. е. те общественные отношения, которые регулируются муниципально-правовыми нормами. Такие отношения можно подразделить на следующие группы:
1) отношения, связанные с участием местного самоуправления в осуществлении народовластия;
2) отношения, связанные с определением правовых, территориальных, экономических, финансовых основ местного самоуправления;
3) отношения, связанные с организацией местного самоуправления, организационно-правовой структурой местной власти;
4) отношения, возникающие в ходе осуществления гражданами Российской Федерации права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;
5) отношения, возникающие при осуществлении предметов ведения и полномочий местного самоуправления, с одной стороны, собственных полномочий по решению вопросов местного значения, с другой - отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления;
6) отношения, связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления, в том числе с судебной защитой местного самоуправления;
7) отношения, вытекающие из ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.
Особенности предмета правового регулирования связаны с комплексным характером муниципального права, которое не относится к основным отраслям российского права, а является производной от других отраслей. Поэтому муниципальное право принято определять как комплексную отрасль права. Его комплексный характер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного и других отраслей. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно относятся к нормам основных отраслей права и являются нормами муниципального права.
Муниципальное право воздействует на общественные отношения, возникающие на местном уровне, различными способами и приемами, которые в своей совокупности принято называть методами правового регулирования. В их числе: предписания, дозволения, запреты.
С учетом всего сказанного можно дать более развернутое определение муниципального права.
Российское муниципальное право - это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия, правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления, организацию и формы осуществления местного самоуправления, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Муниципально-правовые нормы - это такие нормы права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие на местном уровне, т. е. в процессе организации и функционирования местного самоуправления. Наряду с общими чертами, присущими всем правовым нормам, муниципально-правовые нормы имеют свои особенности и специфические черты.
Во-первых, они складываются, с одной стороны, из норм, установленных государством и его органами в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, с другой стороны - из общеобязательных правил поведения, установленных органами местного самоуправления, которые не входят в систему государственных органов, в результате их нормотворческой деятельности на местном (внегосударственном) уровне.
Во-вторых, специфика муниципально-правовых норм заключается в том, что многие из них относятся к двум отраслям права - к комплексной отрасли муниципального права и к основной отрасли - конституционному, административному, финансовому и т. д. праву.
При этом следует иметь в виду, что с развитием и укреплением правовой базы местного самоуправления, что связано с принятием федеральных и региональных законов, специально регулирующих различные сферы общественных отношений, возникающих на местном уровне, муниципально-правовые нормы приобретают все более самостоятельное значение и являются приоритетными по отношению к нормам, содержащимся в других законах. Например, ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо закрепляет положение о том, что федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и названному Федеральному закону. В случае такого противоречия применяются положения Конституции РФ и указанного Федерального закона.
Для более глубокого уяснения особенностей муниципально-правовых норм их принято классифицировать по различным основаниям (критериям)124.
По объекту правового регулирования, т. е. по тем общественным отношениям, которые регулируются этими нормами, они делятся на нормы, закрепляющие местное самоуправление как важнейшую форму народовластия; основы местного самоуправления; формы его организации и осуществления; предметы ведения и полномочия местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
По характеру содержащихся в них предписаний - на управомочивающие; обязывающие; запрещающие; отсылочные.
По степени определенности содержащихся в них предписаний - на императивные и диспозитивные.
По действию во времени и пространстве - на нормы, действующие постоянно, и нормы, действующие определенное время; на нормы, действующие на всей территории Российской Федерации или на территории ее субъектов, либо в пределах территории отдельного муниципального образования.
По юридической силе - на нормы, содержащиеся в Конституции РФ, федеральных конституционных законах и федеральных законах, конституциях, уставах, законах субъектов РФ, других нормативных правовых актах; нормы уставов муниципальных образований, содержащиеся в нормативных актах органов и должностных лиц местного самоуправления.
Нормы муниципального права подразделяются также на: нормы общего регулирования (общерегулятивные) и нормы конкретного, подробного регулирования; на материально-правовые и процессуальные.
Совокупность близких по объекту и характеру правового регулирования норм образует муниципально-правовой институт. К числу институтов муниципального права относятся следующие:
• местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшая форма народовластия;
• основы местного самоуправления, в рамках которого можно выделить пединституты - правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;
• формы местного самоуправления, в рамках которого можно выделить пединституты - формы прямого волеизъявления граждан (местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан и др.), органы местного самоуправления, которые подразделяются на представительные органы, глав муниципальных образований, другие органы и должностные лица, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования;
• предметы ведения и полномочия местного самоуправления, которые подразделяются на собственные полномочия, т. е. вопросы местного значения, и на отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления;
• гарантии местного самоуправления;
• ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Названные муниципально-правовые институты являются одновременно структурными элементами системы российского муниципального права. Построение системы муниципального права обусловлено основами местного самоуправления, закрепленными в Конституции РФ, и структурой Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который является основополагающим для муниципального права как отрасли российского права. Конечно, нельзя представлять эту систему как завершенную конструкцию. По мере укрепления правовой базы местного самоуправления и практики его развития эти элементы будут совершенствоваться и уточняться как новыми жизненными реалиями, так и научными достижениями.
На сегодняшний день система муниципального права включает в себя следующие основные структурные элементы:
1) местное самоуправление - самостоятельный институт гражданского общества, важнейшая форма народовластия;
2) основы местного самоуправления;
3) формы местного самоуправления;
4) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
5) гарантии местного самоуправления;
6) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Регулируемые муниципально-правовыми нормами общественные отношения, возникающие на местном уровне в процессе организации и функционирования местного самоуправления, образуют муниципально-правовые отношения. Субъекты таких отношений разнообразны. Это - муниципальные образования; граждане; население муниципальных образований; органы местного самоуправления; депутаты, члены выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие; органы территориального общественного самоуправления; собрания (сходы) граждан; федеральные и региональные государственные органы; суды; общественные объединения, предприятия, учреждения, организации.
Источниками муниципального права являются правовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, т. е. та форма, в которой они получают свою жизнеспособность.
Существует три уровня источников муниципального права - федеральный, региональный, местный.
На федеральном уровне главным источником муниципального права является Конституция РФ, в которой впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается принципиальное положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав.
Важнейшим источником являются федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности:
1) федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе федеральные законы от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";
2) федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административного, жилищного, налогового и т. д.), но в которых в той или иной мере затрагиваются вопросы местного самоуправления. Например, федеральные законы от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с изменения и дополнениями от 30 марта 1999 г., от 8 января 1998 г. "О несостоятельности (банкротстве)", от 12 февраля 1998 г. "О гражданской обороне", от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе", Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г., Налоговый кодекс РФ, часть первая, от 31 июля 1998 г., Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств.
Проведенный нами анализ показал, что ныне насчитывается более 300 федеральных законов, законов РСФСР и Российской Федерации, в которых содержатся муниципально-правовые нормы.
Кроме того, к источникам муниципального права относятся более 1600 федеральных подзаконных актов, содержащих муниципально-правовые нормы. В их числе: свыше 500 указов Президента РФ; более 1100 постановлений Правительства РФ; нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти, количество которых установить не представляется возможным ввиду отсутствия необходимого общефедерального учета.
К источникам муниципального права относятся также постановления палат Федерального Собрания РФ (например, постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ "О ходе исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения"); постановления Конституционного Суда РФ (например, постановление по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике").
К источникам федерального уровня относится множество законов, принятых до Конституции РФ 1993 г., которые применяются в части, не противоречащей ей.
На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов РФ. Это их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностного лица, о муниципальной службе, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления, о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
В источники муниципального права на этом уровне входят также акты глав субъектов РФ, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов РФ. К источникам муниципального права относятся также решения конституционных, уставных судов субъектов РФ.
На местном уровне источниками муниципального права являются уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления.
Кроме того, к источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г.125, необходимо рассматривать в качестве важнейшего источника российского муниципального права.
К источникам муниципального права следует отнести и договоры, заключаемые между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Особое положение муниципального права в системе права России связано с тем, что оно определяется как комплексная отрасль права. При раскрытии понятия "комплексная отрасль российского права" следует иметь в виду, что многие нормы и институты муниципального права имеют самостоятельное значение, собственную законодательную базу и поэтому не связаны напрямую с нормами других отраслей права. Речь идет о таких институтах и пединститутах муниципального права, как местное самоуправление - важнейшая форма народовластия, территориальная основа местного самоуправления, формы осуществления местного самоуправления, гарантии его осуществления, хотя бесспорно, что истоки этих норм, как и норм многих других отраслей, находятся в отрасли российского конституционного права.
Поэтому можно сделать вывод, что значительная часть муниципально-правовых институтов складывается из собственных правовых норм, не относящихся к другим отраслям права. При этом большое число таких норм содержится в законодательстве субъектов РФ, удельный вес которого в российском муниципальном праве становится преобладающим по сравнению с нормами, содержащимися в федеральном законодательстве. Ввиду значительного удельного веса правового регулирования многих вопросов организации и функционирования местного самоуправления в законах и других нормативных правовых актах субъектов РФ, можно говорить о наличии не только российского федерального муниципального права, но и о региональном муниципальном праве, т. е. о муниципальном праве соответствующих республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. И в этом смысле муниципальное право по мере дальнейшего развития федеральной и региональной законодательной базы местного самоуправления все больше будет приобретать черты самостоятельной основной отрасли российского права.
Вместе с тем на сегодняшний день еще значительное количество муниципально-правовых норм проистекают из других отраслей. Особенно это характерно для такого института муниципального права, как предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Именно здесь наблюдается большое число норм административного, гражданского, финансового, земельного, жилищного и других отраслей права и законодательства, из которых в итоге и складывается названный институт, занимающий существенное место в системе муниципального права.
Таким образом, комплексный характер отрасли муниципального права обусловлен, с одной стороны, значительным количеством самостоятельных муниципально-правовых норм, содержащихся в федеральном и региональном законодательствах, специально посвященных правовому регулированию вопросов организации и функционирования местного самоуправления, с другой - все еще большим числом муниципально-правовых норм, являющихся производными от норм, содержащихся в других отраслях федерального права и законодательства.
Такова двойственная природа муниципального права, которая и обусловливает особенности его места и роли в правовой системе Российской Федерации.
Муниципальное право является новой комплексной отраслью российского права, находящейся в процессе своего становления. Его развитие связано с процессом укрепления и совершенствования законодательной базы местного самоуправления с тем, чтобы все общественные отношения, возникающие на этом уровне, закреплялись муниципально-правовыми нормами, что должно привести в итоге к становлению муниципального права как самостоятельной основной отрасли российского права. Между тем состояние муниципального законодательства, особенно на федеральном уровне, где действуют только четыре федеральных закона, специально регулирующие эти вопросы ("Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"), не отвечает назревшим объективным потребностям, возникающим на местном уровне.
Противоречивость и незавершенность правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых основополагающих федеральных законов и в то же время множественность нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, их несистематизированность, отсутствие четкого механизма их реализации - все это порождает зачастую правовую неопределенность, коллизии, доходящие иногда до конфликтных ситуаций.
Для устранения негативных явлений, существующих в муниципальном праве, и в целях систематизации и кодификации муниципально-правовых норм и повышения уровня законодательного регулирования общественных отношений, существующих на местном уровне, было бы целесообразно начать разработку Муниципального кодекса РФ126.
Муниципально-правовые нормы, институты, правоотношения являются предметом изучения одноименной научной дисциплины, которая так же, как одноименная отрасль, находится в процессе становления и развития. Наука муниципального права является составной частью юридической науки и имеет своим содержанием изучение отрасли муниципального права, т. е. муниципально-правовых норм, институтов, отношений. Под наукой муниципального права понимается система научных идей, концепций, знаний об общественных отношениях, возникающих на местном уровне в связи с организацией и функционированием местного самоуправления.
Наука использует различные методы научного познания: исторический, системный, сравнительный, статистический, социологический и др.
Источниками науки муниципального права являются труды отечественных и зарубежных ученых, законы и другие нормативные правовые акты, практика реализации муниципально-правовых норм, деятельность органов местного самоуправления. Важным источником этой науки является опыт становления и развития земского и городского самоуправления, имевшийся в дореволюционной России, а также наука советского строительства, основным содержанием которой было изучение организации и деятельности местных советских органов государственной власти.
Наука муниципального права тесно связана с теорией и историей государства и права, с конституционным, административным, финансовым, жилищным, земельным и другими научными дисциплинами юридической науки, поскольку предметом их изучения являются различные аспекты местного самоуправления, а также другими науками, которые своими способами и методами изучают местную сферу общественной жизни.
Между тем они не охватывают всего многообразия проблем, возникающих в сфере местного самоуправления. В целях обеспечения комплексного подхода к их исследованию предлагается расширить рамки и предмет складывающейся научной дисциплины "Муниципальное право", превратив ее в новое междисциплинарное научное направление - "муниципальное строительство и право", изучением которого призваны заниматься представители различных наук, в том числе правоведы, историки, политологи, экономисты, социологи, философы. Именно такой подход позволит, с нашей точки зрения, выявить многовариантный и многоаспектный характер местного самоуправления как социального явления и института гражданского общества (предмет изучения социологов, философов), взаимодействующего с государственными структурами (предмет изучения государствоведами и политологами), другими элементами гражданского общества - общественными объединениями, средствами массовой информации, трудовыми коллективами, предпринимателями и товаропроизводителями, семьей и т. д. (предмет изучения социологов, философов, политологов, экономистов), имеющего свои традиции и исторические корни (предмет изучения историков), свою территориальную и финансово-экономическую основу (предмет изучения экономистов, демографов), свое собственное конституционное закрепление и правовое регулирование (предмет изучения правоведов).
Содержательная сторона муниципального строительства и права значительно шире и объемнее предмета и институтов муниципального права и выходит за рамки только правовых исследований.
Цримерный круг вопросов и предметов исследования муниципального строительства и права как новой научной дисциплины представляется в следующем виде:
• история, этапы становления, развития, реформирования местного самоуправления;
• традиции, национальная культура и другие местные особенности;
• зарубежный опыт, сравнительный анализ организации и деятельности местных органов власти и самоуправления;
• концепции и теории местного управления и самоуправления; идеология местного самоуправления;
• основополагающие (базисные) понятия, термины, категории;
• территориальные основы муниципального образования, их виды и уровни, сельское и городское самоуправление;
• демографический фактор (население, его плотность, возрастные и другие особенности);
• правовой статус местного самоуправления (конституционное закрепление и правовое регулирование на федеральном, региональном и местном уровнях; общее и особенное; разночтения, несоответствия, коллизии);
• местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, взаимоотношения с другими элементами (общественные объединения, партии, средства массовой информации, трудовые коллективы и т. д.); принципы, задачи, функции местного самоуправления;
• место и роль местного самоуправления в государственной структуре, взаимодействие государственной и муниципальной власти; функции государства в сфере местного самоуправления; государственная политика в области местного самоуправления; государственная поддержка местного самоуправления; государственные органы по вопросам местного самоуправления;
• финансовая основа, пути укрепления местных бюджетов; взаимоотношения федерального, регионального и местного бюджетов;
• экономическая основа - муниципальная собственность; формирование, виды, использование; муниципальные предприятия и учреждения; взаимоотношения с другими предприятиями и учреждениями, находящимися на территории муниципальных образований;
• институты непосредственной демократии в муниципальных образованиях; местные референдумы; муниципальные выборы; собрания (сходы) граждан;
• муниципальная власть: понятия и виды; территориальное общественное самоуправление; другие виды местного самоуправления (корпоративное, трудовых коллективов, ученическое, студенческое и др.); ее место в системе публичной власти;
• органы местного самоуправления: понятие, виды, формирование; выборный представительный орган: порядок избрания, структура, заседания, комиссии и комитеты; регламенты; полномочия; ответственность;
• глава муниципального образования - порядок избрания; статус; полномочия; администрация - ее структурные подразделения; ответственность; местное самоуправление в системе управления;
• муниципальные кадры: депутаты; муниципальная служба и муниципальные служащие;
• законность в деятельности органов местного самоуправления.
На наш взгляд, муниципальное строительство и право должны стать предметом не только прикладных и специальных исследований, которых множество появилось в последние годы, но и органичной частью фундаментальных научных исследований, и прежде всего таких общих гуманитарных, специально-экономических и общепрофессиональных юридических дисциплин, включенных в государственный общеобразовательный стандарт высшего профессионального образования в соответствии с приказом Министерства образования РФ от 2 марта 2000 г., как отечественная история, политология, социология, философия, экономика, теория государства и права, история отечественного государства и права, конституционное (государственное) право России, муниципальное право.
Автор исходит из того, что данное предложение рождено не на пустом месте. Уже несколько лет издается множество работ по различным аспектам местного самоуправления. Поэтому считаем, что и по этой причине внесенное предложение отражает складывающиеся реалии и имеет объективные основания.
В целях обеспечения проведения научно-исследовательских работ в этой области и концентрации научной мысли предлагается учредить институт Муниципального строительства и права, возложив на него также подготовку профессиональных кадров для органов местного самоуправления с выдачей диплома о высшем образовании по специальности "Муниципальное строительство и право". Такой институт мог бы обеспечивать повышение квалификации муниципальных и государственных служащих, занимающихся вопросами местного самоуправления, также систематически проводить учебу депутатского корпуса местных представительных органов. Кроме того, представляется целесообразным в ведущих вузах страны образовать специальные кафедры либо ввести курс муниципального строительства и права с тем, чтобы привлечь особое внимание студентов к проблемам местной жизни, путям и формам их решения.
§ 2. Нормативно-правовое регулирование
местного самоуправления: состояние,
проблемы, перспективы
Правовое регулирование сферы местного самоуправления направлено на закрепление и упорядочение имеющихся на местном уровне общественных отношений, и в этом аспекте оно выступает как фактор охраны и защиты сложившихся правоотношений, способствует возникновению и развитию новых общественных отношений, что в итоге должно привести к созданию оптимальных правовых условий для эффективной организации и деятельности местного самоуправления.
Эффективность правового регулирования тесным образом связана с повышением правосознания граждан и должностных лиц, уровня правосознания всего общества. Отсюда вытекает задача наладить активную работу по правовому воспитанию и пропаганде, разъяснению норм права. Особенно актуальной она представляется на уровне местного самоуправления, кадровый состав которого все еще слабо обеспечивается информационными, в том числе информационно-правовыми, технологиями.
При этом мы исходим из того, что в условиях российского переходного общества праву как фактору, регулирующему общественные отношения, принадлежит особая творческая роль. Оно в большей степени, чем в традиционных устойчивых обществах, должно выступать созидающей силой, направленной на стимуляцию возникновения новых общественных отношений во всех сферах жизни общества и особенно в сфере местного самоуправления как нового общественно-государственного института.
В основе нормативно-правового регулирования местного самоуправления лежат Конституция РФ и Европейская Хартия местного самоуправления127.
Европейская Хартия местного самоуправления - один из главных источников муниципального права европейских государств, намечающий пути развития местного самоуправления в современной Европе. В его основу положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века, хотя к активному осуществлению данной идеи приступили лишь в прошлом столетии. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства требуется лишь там, где без него не обойтись. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано так: "Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам". Документ был принят по инициативе Совета Европы в 1985 г. Европейская Хартия местного самоуправления была ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., и ее положения в полной мере распространяются на нашу страну.
Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления. Важность этого очевидна: именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение этого права гарантирует осуществление иных гражданских прав и свобод. Хартия обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на высоком международно-правовом уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.
В преамбуле Хартии констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и приближенное к гражданам управление. В документе подчеркнуто, что право на местное самоуправление - одно из важнейших гражданских прав, а подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места. Часть I Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения". Важно отметить, что самоуправление немыслимо без свободных выборов - не случайно оно "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования".
В Хартии предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов. Хартия предусматривает разнообразие моделей местного самоуправления с учетом особенностей каждого члена Совета Европы. Самое важное в данном разделе Хартии - это определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в европейских странах.
Занимаясь проблемами местного самоуправления, Совет Европы не ограничивается только "бумажной" стороной дела. Важную роль в воплощении принятых документов в жизнь играет Конгресс местных и региональных властей Европы. Это консультативное собрание, где представлены местные и региональные органы государств - членов Совета Европы, в 1994 г. заменило бывшую Постоянную конференцию местных и региональных властей Европы, работавшую с 1959 г. Конгресс состоит из того же числа членов, что и Парламентская ассамблея, а делегатов в него направляют местные и региональные власти со всего континента. Конгресс осуществляет свою работу в двух палатах: Палате местных властей и Палате регионов. В них теперь работают и российские представители. Текущей работой Конгресса руководит Постоянный комитет, в который входят посланцы всех стран - членов Совета Европы. Пленарные заседания Конгресса проводятся ежегодно во Дворце Европы в Страсбурге. Для большей гибкости и эффективности деятельности Конгрессом предусмотрено создание небольших рабочих групп по изучению конкретных вопросов.
Конгресс местных и региональных властей занимается правом на местное самоуправление как одним из проявлений демократии. Его главной целью является обеспечение участия местных и региональных властей в процессе объединения Европы, а также в работе Совета Европы. Конгресс содействует развитию демократии на региональном и местном уровнях, укреплению межрегионального сотрудничества, помогает новым демократическим государствам в формировании эффективных административных структур на местах.
Анализ принципов, заложенных в Хартии, свидетельствует о том, что современная Европа видит в местном самоуправлении важнейший элемент демократии, приобщающий людей к ценностям народовластия, воспитывающий у них чувство гражданской ответственности.
Местное самоуправление призвано уравновешивать власть государства, ограничивать ее, не допускать произвола с ее стороны. Передача властных полномочий на места позволяет также избежать перегрузки центрального правительства частными проблемами, существенными для определенных локальных сообществ. Органы местного самоуправления выполняют роль посредника между личностью и государством. И в городах, и в селах работа местных советов затрагивает буквально каждого - зачастую она представляется гражданам более понятной и конкретной, чем деятельность центральных властей.
Хорошо зная положение дел на своих территориях, органы местного самоуправления способны более эффективно и рационально, чем чиновники центрального аппарата, реагировать на непредвиденные ситуации и конфликты. И возможности для нововведений у местных властей значительно шире - ведь центральные власти внедряют новации, как правило, в общенациональном масштабе, что повышает издержки вероятных неудач. Наконец, муниципальные выборы проводятся чаще, чем общенациональные, а это дает населению дополнительную возможность пользоваться своими гражданскими правами и выразить отношение к деятельности административно-управленческих органов.
Проблемы местного самоуправления в послевоенной Европе вышли на первый план. По мере стремления к политическому, финансовому, культурному объединению роль коммунальных, самоуправленческих начал наверняка будет возрастать: громадное административное и экономическое целое, в которое постепенно превращается Европейский союз, требует все более мощных ограничителей и противовесов. А создать их способны только местные самоуправляющиеся общины.
В Российской Федерации в 1993 г. на конституционном уровне были закреплены сам институт местного самоуправления, основополагающие начала его организации и деятельности, определены место и роль местного самоуправления в российском обществе и его государственно-правовой структуре. В их числе: признание и гарантированность местного самоуправления, его определение как одной из форм народовластия, обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, обязательный учет исторических и иных местных традиций, государственные гарантии и судебная защита местного самоуправления, самостоятельность населения при определении структуры его органов и ряд других конституционных принципов местного самоуправления.
Местное самоуправление в значении конституционно-правового принципа является важнейшим элементом конституционного строя Российской Федерации. Каково соотношение национальной идеи местного самоуправления и соответствующего конституционно-правового принципа?
Чтобы ответить на этот вопрос, обратимся к суждениям относительно роли правовых принципов применительно к праву, получившим распространение в нашей литературе. Л. С. Явич отмечает, что правовые принципы представляют собой определенные для права идеи128. Иначе говоря, в правовой сфере принципы выполняют специфическую роль. Они сами выступают по отношению к праву исходными, основополагающими или, как их называет С. С. Алексеев, сквозными идеями. Потому что правовые принципы, существуя прежде всего в юридических нормах, свойственны всей правовой материи, всему механизму правового регулирования. Они проявляются и в юридической практике, и в правосознании, и в правоприменительных актах129. Иначе говоря, в правовой области принципы обладают статусом исходных идей.
По отношению к социальной идее местного самоуправления соответствующий конституционно-правовой принцип представляется как часть теоретико-мировоззренческих представлений о ней. Это один из существенных компонентов идеи, благодаря которому происходит юридическое признание феномена местного самоуправления. Принципы, воплощенные в других правовых формах и институтах, наполняют идею местного самоуправления юридическим содержанием, элементами которого являются формализованные первичные и вторичные субъекты самоуправленческих отношений, механизм правового регулирования, ответственность и т. п. Эти принципы обеспечивают возможность применения местного самоуправления к конкретным жизненным ситуациям без обращения к дополнительному юридическому инструментарию. Наконец, принципы играют ключевую роль в дальнейшей разработке и толковании самоуправленческой идеи.
Организация и деятельность местного самоуправления обычно регулируется конституциями, а также актами, издаваемыми центральными законодательными органами или в федеративных государствах - легислатурами субъектов Федерации.
Практика конституционного регулирования местного самоуправления получила развитие со времени появления первых европейских конституций. Особую роль в этом сыграли французские конституции 1791, 1793 гг. и бельгийская конституция 1831 г. Последняя содержала специальную статью, посвященную общинному управлению, и, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями, признавала власть четвертую - муниципальную130. Конституция Германской Империи 1849 г. закрепила основные права немецких общин, связанные с избранием своих старшин и представителей; с управлением под верховным наблюдением государства своими общинными делами, включая местную полицию; с опубликованием своего общинного бюджета; с публичностью прений131.
Современные конституции, как правило, регламентируют организацию местного самоуправления, но в разном объеме. В странах с федеративным устройством конституции фиксируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование в данной сфере в основном на субъектов Федерации. Пример тому - Основной закон Федеративной Республики Германии. Здесь указывается, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках Закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках своей законной компетенции и на основе законов (п. 1 ст. 28)132. Однако законодательную компетенцию по правовому регулированию местного самоуправления имеют главным образом федеральные земли133.
В США местное самоуправление регулируется исключительно штатами. Степень правового регулирования различных аспектов местного самоуправления в различных штатах не одинакова. В одних штатах конституции содержат небольшое количество норм, посвященных местным органам, причем устанавливающих, как правило, те или иные ограничения деятельности последних. В других штатах конституции характеризуются более подробным регулированием управления местными делами. Наряду с нормами, закрепляющими основные принципы деятельности местных органов, в них включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов134.
В унитарных государствах объем конституционного регулирования также неодинаков. Конституции некоторых государств посвящают местному самоуправлению отдельные главы, разделы или части. Специальная глава (VIII) "Местное самоуправление" содержится в Конституции Японии 1947 г.; отдельный Раздел 8 "О территориальном устройстве государства" включен в Конституцию Испании 1978 г.135
В Российской Федерации конституционные положения находят свое развитие и конкретизацию в законодательстве. Законодательное регулирование вопросов местного самоуправления подразделяется на три уровня. Это - федеральное законодательство, региональное законодательство (законодательство субъектов РФ), муниципальное законодательство (нормативные правовые акты местного самоуправления).
Федеральное законодательство включает в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления.
Базовым исходным для построения системы местного самоуправления в нашей стране является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Все другие федеральные законы и законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и названному Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.
Федеральный закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.
В Федеральном законе разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определяются предметы ведения местного самоуправления, регулируются основные формы осуществления населением местного самоуправления - это органы местного самоуправления и прямое волеизъявление граждан.
Федеральный закон закрепил законодательную основу местного самоуправления (ст. 7) и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. Среди принятых федеральных законов - о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы, об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Общие вопросы проведения муниципальных выборов и местного референдума регулируются Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Названные федеральные законы непосредственно регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 62, посвященной формированию правовой основы местного самоуправления, предложил Правительству РФ разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы:
• проекты федеральных законов, обеспечивающих приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного, в соответствие с названным законом;
• проекты законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;
• проекты законодательных актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1996 г. "О некоторых мерах по реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"136 утвержден перечень подлежащих разработке федеральных законов. В их числе: "О государственных минимальных социальных стандартах", "О государственных и муниципальных землях", "О муниципальных банках в Российской Федерации", "Об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях" (до настоящего времени названные законы не приняты), "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях", "О внесении изменений и дополнений в Законы Российской Федерации "О закрытых административно-территориальных образованиях", "О милиции", "О пожарной безопасности".
Следует иметь в виду, что многие вопросы местного самоуправления также регулируются в отраслевом законодательстве, относящемся к административному, финансовому, гражданскому и другим отраслям права.
Это - нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и решения Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления. Среди них, например, Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г, "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации", постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления".
К правовым основам относятся указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, принятые в 1993-1995 гг., которые формально не утратили силу, но содержание которых во многом поглощено федеральными законами и более поздними президентскими указами.
Нормы федерального законодательства развиваются и конкретизируются в региональном законодательстве, которое в целом соответствует основополагающим положениям федеральной Конституции и законов, но имеет свою специфику и особенности, иногда выходящие за рамки конституционно-правовых основ местного самоуправления и содержащие нормы, не соответствующие федеральному законодательству.
Наиболее типичными нарушениями в региональном законодательстве, как об этом говорилось на Международной конференции по проблемам соответствия законодательства субъектов РФ в области местного самоуправления федеральному законодательству, проводившейся в г. Тамбове в январе 1998 г., являются следующие: установление региональными правовыми актами ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне; ограничение региональными законами прав граждан на осуществление местного самоуправления; превышение региональными правовыми актами пределов правового регулирования в решении вопросов местного значения; передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; выделение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении и ряд других.
Основы местного самоуправления в конкретном регионе устанавливаются конституциями республик, уставами других субъектов РФ.
Практически во всех субъектах приняты законы о местном самоуправлении, в которых устанавливаются общие принципы и формы осуществления местного самоуправления, предметы их ведения, территориальная, экономическая и финансовая основы местного самоуправления, определяются структура, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, закрепляются гарантии местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
К таким законам, имеющим общий характер, непосредственно примыкают законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам о территориях муниципальных образований, порядке их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной инициативы органами местного самоуправления, о правовых актах органов местного самоуправления, об обращении граждан в эти органы, о государственной регистрации уставов муниципальных образований.
В большинстве субъектов РФ приняты законы, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов и местных референдумов. Особенность регионального избирательного законодательства состоит в том, что в ряде субъектов действует один закон - о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, во многих субъектах два закона - о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и о выборах глав муниципальных образований. В некоторых субъектах действуют законы об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления. Законодательство субъектов РФ регулирует и другие формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного Самоуправления, в том числе об организации территориального общественного самоуправления, о порядке проведения собраний (сходов) граждан и др.
Для оптимальной организации и эффективного функционирования органов местного самоуправления важное значение имеют законы субъектов РФ, регулирующие вопросы статуса и социальных гарантий депутатов представительных органов и глав местного самоуправления, муниципальной службы, прав и обязанностей муниципальных служащих, укрепление экономических и финансовых основ местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Такое их наделение осуществляется как федеральными законами, так и законами субъектов РФ.
В ряде республик, краев, областей законами устанавливаются конкретные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение ими федерального и регионального законодательства.
Вместе с тем, по данным Миннаца России, по состоянию на январь 2001 г. в субъектах РФ не было законов по вопросам организации местного самоуправления в трех субъектах РФ; муниципальной службы - в 25; регистрации уставов муниципальных образований - в 16; муниципальных выборов, статуса выборных лиц местного самоуправления и порядка их отзыва - в 10; финансово-экономических основ местного самоуправления - в 69; осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении - в 74 субъектах РФ.
К муниципальному законодательству относятся прежде всего уставы городов, районов, поселков, других муниципальных образований. По состоянию на январь 2001 г. приняты и зарегистрированы уставы почти 11 тыс. муниципальных образований. Устав является основным нормативным правовым актом муниципального образования. В нем определяются предметы ведения местного самоуправления; территориальное устройство; статус органов местного самоуправления; порядок их формирования и взаимодействия; их полномочия и ответственность; правовая экономическая и финансовая основы их деятельности; формы прямого волеизъявления населения муниципального образования; другие конкретные вопросы организации местного самоуправления.
Государственные требования, предъявляемые к уставу муниципального образования, установлены ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой в уставе указываются:
1) границы и состав территории муниципального образования;
2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления;
7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления;
9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц органов местного самоуправления;
10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
11) гарантии прав должностных лиц органов местного самоуправления;
12) условия и порядок организации муниципальной службы;
13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
14) вопросы организации органов местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;
15) другие положения об организации органов местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов РФ.
Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.
Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации. Федеральный закон устанавливает единственное основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования. Это - противоречие его Конституции и законам Российской Федерации, законам субъекта РФ. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
Порядок регистрации устава устанавливается законом субъекта РФ. Например, Закон Иркутской области от 18 мая 1996 г. (в редакции от 13 ноября 1996 г.) "О государственной регистрации уставов муниципальных образований (уставов органов местного самоуправления) в Иркутской области" устанавливает, что государственная регистрация уставов муниципальных образований осуществляется в целях установления их соответствия Конституции РФ и Уставу Иркутской области, федеральным и областным законам, производится Управлением юстиции Иркутской области и осуществляется на основе принципов соблюдения прав и свобод человека и гражданина; признания и гарантированности органов местного самоуправления; самостоятельности населения в выборе формы организации органов местного самоуправления и определения структуры органов местного самоуправления в пределах полномочий, установленных законом; равных условий и требований, предъявленных к регистрации; гласности.
Закон устанавливает процедуру представления уставов на государственную регистрацию; порядок рассмотрения заявлений о государственной регистрации уставов и принятия по ним решений; основания для отказа в государственной регистрации. Предусматривает случаи отмены государственной регистрации уставов, а именно: признание устава утратившим силу решением представленного органа местного самоуправления либо местным референдумом; вступление в силу решения суда о несоответствии положений устава Конституции РФ и Уставу Иркутской области, федеральным и областным законам.
В Законе устанавливается Реестр уставов, т. е. документ, содержащий сведения об уставах муниципальных образований, внесенных в них изменениях и дополнениях, прошедших государственную регистрацию. Ведение Реестра возложено на Управление юстиции Иркутской области.
Кроме уставов к муниципальному законодательству относятся правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами органов местного самоуправления по вопросам своего ведения (ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации"). Наименования и виды таких актов, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.
Например, Закон Белгородской области от 29 июля 1996 г. "О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления" определяет виды правовых актов органов и должностных лиц органов местного самоуправления, полномочия по изданию правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу, а также ответственность за принятие неправомерных правовых актов.
Под правовым актом понимается акт, изданный полномочным на то органом или должностным лицом местного самоуправления и содержащий правовые нормы, т. е. общие предписания (правила) постоянного или временного действия, применение которых обязательно. Правовой инициативой в органах местного самоуправления, т. е. правом внесения проектов правовых актов либо предложений по их разработке и принятию в органы местного самоуправления, в соответствии с названным законом, обладают: глава местного самоуправления, постоянные комиссии представительного органа местного самоуправления, депутаты, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления; председатель суда, прокурор данного муниципального образования; группы граждан, обладающие избирательным правом, числом не менее чем определено в уставе муниципального образования. Правовые акты принимаются в форме решений, постановлений, распоряжений.
Таково общее состояние правового регулирования органов местного самоуправления. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о его незавершенности и наличии множества нерешенных проблемных вопросов.
Одна из особенностей действующего законодательства состоит в множественности и неоднородности правовых актов, регулирующих различные институты местного самоуправления. Особенно их разнобой по различным отраслям права и законодательства наблюдается в сфере регулирования предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления.
Среди нерешенных проблем формирования правовой базы органов местного самоуправления участниками "круглого стола", проведенного 10 ноября 1999 г. в Совете Федерации, названы, в частности, следующие: неполнота федерального законодательства; отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренняя несогласованность и несистемность законодательства о местном самоуправлении; неэффективность законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенство системы судебной защиты интересов органов местного самоуправления.
Касаясь недостатков правового регулирования органов местного самоуправления, участники Всероссийского научно-практического семинара-совещания "Организация правовой работы в органах местного самоуправления" в своем обращении от 3 марта 2001 г. (г. Оренбург) к Президенту РФ отмечают, в частности, что до настоящего времени существует ряд нерешенных проблем, вызванных неполнотой законодательного регулирования в разграничении компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, наблюдается несоблюдение законодательства о местном самоуправлении органами государственной власти субъектов РФ, т.е. принимаются законодательные акты, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству, не выполняются нормы муниципального права должностными лицами органов государственной власти, что приводит к ущемлению прав граждан и органов местного самоуправления.
Все это развивается на фоне несовершенства механизмов судебной зашиты местного самоуправления, в том числе при отсутствии права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.
В обращении также отмечается, что и ежегодные послания Президента Федеральному Собранию не находят отражения в деятельности органов государственной власти в части реализации прав местного самоуправления в Российской Федерации.
Участники совещания справедливо считают, что решение проблем местного самоуправления должно осуществляться федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления в рамках единой государственной политики.
В рекомендациях парламентских слушаний по проблемам законодательства в области местного самоуправления от 19 января 2001 г. отмечается, что развитие муниципального права, становление институтов местного самоуправления сталкиваются с рядом значительных проблем, наиболее существенными из которых являются:
• несистемность регулирования правоотношений в федеральном законодательстве; наличие несоответствий отдельных норм федеральных законов положениям Конституции РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
• выявившиеся в правоприменительной практике пробелы в регулировании федеральными законодательными актами правоотношений в сфере местного самоуправления;
• многочисленные противоречия законов субъектов РФ и нормативных правовых актов муниципальных образований положениям Конституции РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
• несоответствие Конституции РФ федерального налогового и бюджетного законодательства в части, устанавливающей доходные источники и принципы финансовой обеспеченности местных бюджетов.
Среди общих проблем, выявленных в процессе становления местного самоуправления за последние годы, в "Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации", утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., выделяются следующие:
1) несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь, принятых до вступления в силу Конституции РФ, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов;
2) неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции РФ и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией РФ;
3) несоблюдение законодательства РФ о местном самоуправлении, в том числе:
• принятие законодательных актов субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству;
• принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта РФ;
• невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления;
4) бездействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;
5) отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности его органов, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
6) недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и др.;
7) несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопросов обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права;
8) отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;
9) нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.
Дальнейшее совершенствование нормативного правового регулирования местного самоуправления является объективно назревшей потребностью и связано, с одной стороны, с выработкой новой модели российского самоуправления, с другой - с совершенствованием его конституционно-правовой основы, разработкой законодательной базы, определяющей типы, виды, уровни самоуправления. Основополагающим стратегическим направлением в этом процессе мы считаем разработку и принятие Муниципального кодекса РФ, о котором речь шла в предыдущем параграфе и который должен стать законодательной основой новой отрасли российского муниципального права.
Одновременно существуют тактические задачи, решать которые необходимо уже сегодня в возможно ускоренном порядке и в органической взаимосвязи с государственной модернизацией.
Депутатами, учеными и практическими работниками вносится множество предложений, направленных на совершенствование законодательства о местном самоуправлении. В числе основных направлений такого совершенствования можно выделить следующие.
1. Повышение ответственности органов местного самоуправления перед государством (усиление властной вертикали).
2. Повышение ответственности органов местного самоуправления перед населением (развитие демократических начал местного самоуправления).
3. Обеспечение баланса между полномочиями (правами и обязанностями) органов местного самоуправления и материально-финансовыми ресурсами, находящимися в их распоряжении (совершенствование межбюджетных отношений).
4. Уточнение территориальных основ местного самоуправления (отражение в федеральном законодательстве особенностей реализации общих (общефедеральных) принципов организации местного самоуправления в различных типах муниципальных образований - крупных, средних и малых городах, районах, малых сельских поселениях и округах, внутригородских муниципальных образованиях и т. д.).
5. Совершенствование механизмов судебного разрешения конфликтов, связанных с осуществлением местного самоуправления (защита прав местного самоуправления, а также защита от злоупотребления властными полномочиями органами и должностными лицами местного самоуправления).
Особого внимания заслуживают вопросы повышения ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. Неоднократно высказывались и высказываются предложения об установлении административной подчиненности органов местного самоуправления органам государственной власти, в частности о назначении мэров городов главами субъектов Федерации.
Представляется, что как задаче укрепления власти, так и конституционной модели государственного устройства Российской Федерации будет соответствовать внесение в законодательство норм:
• излагающих процедуры государственного надзора и контроля за законностью в деятельности органов местного самоуправления;
• регулирующих порядок государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;
• устанавливающих требования к обеспечению доступности муниципальной власти населению (например, установление нормы представительства не более одного депутата от 5-6 тыс. жителей, реализация местного самоуправления в крупных городах на уровне муниципального образования - города и внутригородских муниципальных образований, подотчетность руководителей муниципальных служб и территориальных подразделений органов местного самоуправления населению через собрания (сходы), органы территориального общественного самоуправления и т. д.).
В итоговых рекомендациях парламентских слушаний "Проблемы законодательства в области местного самоуправления", проведенных Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления 19 января 2001 г., указывается, что в соответствующих федеральных законодательных актах следует усилить гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления, более широкого участия общественных объединений, политических партий в формировании представительных органов местного самоуправления. Необходимо повысить роль представительных органов, установить основы статуса выборных лиц, гарантии гласности и открытости деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантии осуществления населением территориального общественного самоуправления.
Практика показывает настоятельную необходимость более точного определения статуса, порядка вступления в силу и оспаривания правовых актов органов местного самоуправления, в том числе уставов муниципальных образований, обеспечения гарантий судебной защиты местного самоуправления.
Нуждается в развитии федеральное законодательство, регулирующее конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, в части обеспечения гарантий осуществления местного самоуправления при досрочном окончании полномочий представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, а также в случае признания выборов несостоявшимися или недействительными.
В ходе конституционной реформы во многих субъектах РФ органы местного самоуправления городских или сельских поселений, иных территорий были упразднены в нарушение Конституции РФ и федерального законодательства. Федеральное законодательство должно быть дополнено нормами, обеспечивающими гарантии прав граждан на осуществление местного самоуправления в городских и сельских поселениях и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а также в случаях незаконного упразднения органов местного самоуправления или муниципальных образований.
Особое беспокойство вызывает состояние налогового и бюджетного законодательства в отношении местного самоуправления. Очередное необоснованное резкое сокращение собственных доходных источников местных бюджетов в связи со вступлением в силу новых Бюджетного и Налогового кодексов ведет к катастрофической деградации коммунальных и социальных служб, других муниципальных инфраструктур, становится причиной чрезвычайных ситуаций, угрожающих жизни и здоровью граждан, создает угрозу стабильности государства.
Отдельной проблемой являются предпринимающиеся в некоторых субъектах РФ попытки введения помимо или вместо органов местного самоуправления нового уровня органов местной власти - представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц.
Участники парламентских слушаний рекомендуют:
1) Федеральному Собранию РФ ускорить согласование и принятие федеральных законов: "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации"; "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации"; "О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность";
2) Государственной Думе РФ рассмотреть вопрос о внесении изменения в Регламент Государственной Думы с целью увеличения срока рассмотрения субъектами РФ внесенных в Государственную Думу законопроектов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
3) Правительству РФ разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов, направленные на:
а) реализацию положений Конституции РФ:
• о компенсации дополнительных расходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
• о самостоятельном установлении органами местного самоуправления местных налогов и сборов;
• об организации органами местного самоуправления охраны общественного порядка;
б) реализацию положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части:
• установления минимальных государственных социальных стандартов;
• регулирования особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения;
.в) реализацию гарантий судебной защиты местного самоуправления в части:
<< Пред. стр. 3 (из 6) След. >>
Список литературы по разделу