<< Пред.           стр. 4 (из 6)           След. >>

Список литературы по разделу

  • совершенствования законодательства, регулирующего порядок обжалования органами местного самоуправления решений и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, противоречащих федеральным законам и Конституции РФ;
  • установления порядка признания судами не подлежащими применению не соответствующих законодательству нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
  • установления порядка надзора за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
  • установления ответственности органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления за нарушение законодательства и ненадлежащее исполнение своих обязанностей.
  Участники парламентских слушаний высказались за:
  • разработку комплексной программы развития законодательства в сфере местного самоуправления, в том числе комплекса мер для стабильного увеличения собственных налоговых доходов местных бюджетов;
  • возобновление работы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации и проведение всероссийского совещания (съезда) представителей органов местного самоуправления.
  Одним из перспективных, с нашей точки зрения, является использование ряда положений Европейской Хартии регионального самоуправления, которая известна в кругах специалистов, но которая не нашла пока достойного места при исследовании российских проблем местного самоуправления.
  Под региональным самоуправлением в названной Хартии понимается право и способность самих крупных территориальных образований внутри каждого государства, имеющих выборные органы и находящихся в административном плане между центральным правительством и местными органами власти, пользующихся либо прерогативами самоорганизации, либо прерогативами, обычно ассоциируемыми с центральной властью, брать на себя под свою собственную ответственность и в интересах своего населения ведение существенной части государственных дел в соответствии с принципом субсидиарности.
  Рамки регионального самоуправления должны определяться конституцией, статусами региона, общегосударственным законом или международным правом. Мы считаем, что принципы и положения, заложенные в Хартии после ее подписания и ратификации, будут постепенно распространяться на субъекты РФ, и тем самым самоуправленческие начала во все большей степени будут проникать в российский государственный организм.
 
 
  Глава 4. Местное самоуправление
  в государственно-правовой структуре
  Российской Федерации
 
  § 1. Место и роль местного самоуправления в
  государственно-правовой структуре: теоретические
  основы взаимосвязи и взаимодействия
  Опыт истории убедительно свидетельствует, что движение современной цивилизации к самоуправлению народов - длительный и весьма противоречивый процесс. Внедрение принципов самоуправления приносит пользу обществу только тогда, когда оно опирается на объективно назревшие экономические и социальные потребности, выражает требования общественного прогресса.
  С принятием в 1993 г. Конституции РФ на местах стала постепенно восстанавливаться подлинно представительная власть, хотя следует отметить, что принципы местного самоуправления в конституционно-нормативных актах реализуются не полностью или непоследовательно. На практике урезаются полномочия местных представительных органов, предусматривается изъятие из сферы местного самоуправления районов и городов областного подчинения с административно подчиненными им территориями. Более эффективно процесс развития самоуправленческих начал на местах на основе Конституции пошел после принятия в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
  Конституция РФ в ст. 12 полностью отказалась от советской модели организации власти на местах.
  Какими причинами объяснить появление конституционной нормы о невключении органов местного самоуправления в систему государственной власти? Одна из причин состоит в стремлении законодателя заложить в Конституции РФ 1993 г. качественно новые принципы российской государственности, создать предпосылки и условия возрождения традиционной для дореволюционной России демократии малых территорий, без которой, по словам активного поборника самоуправления А. И. Солженицына, "не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие "гражданская свобода" теряет смысл"137. Ряд авторов тесно связывают концепцию негосударственной природы местного самоуправления, утвердившуюся в российской Конституции, с желанием преодолевать излишнее огосударствление местной власти. Как пишут А. Широков и С. Юркова, введение в Конституцию ст. 12 вызвано стремлением максимально оградить самый незащищенный уровень власти от прямого вмешательства государственных чиновников138. В свое время ст. 12 получила и теоретическую подпитку. В 1992 г. Б. Н. Топорнин писал: "Местное самоуправление не составляет и по своей природе не может составлять компонент государственной организации. Без преувеличения будет правильной формула, согласно которой государственность заканчивается там, где начинается местное самоуправление. Попытки ставить знак равенства между самоуправлением и государственной властью, частые в далеком прошлом, не дали сколько-нибудь ощутимого результата, прежде всего, вследствие концептуальной уязвимости"139.
  Однако есть еще одно обстоятельство, объясняющее избранный в Конституции РФ подход. Отделение местных органов от государства связывается со стремлением государственной власти дистанцироваться от социальных и экономических забот и тягот населения. Заместитель министра РФ по делам национальностей и федеративным отношениям А. Г. Воронин отмечал, что "верх властной вертикали начинает сбрасывать свои функции, требующие определенных затрат, только тогда, когда он не в состоянии с ними справиться"140.
  Следует дополнить, что необходимость в самостоятельности местного самоуправления связана с многообразием сложившихся в России форм собственности. В данном случае подразумевается обособление муниципальной собственности от общегосударственной.
  Реализация конституционной нормы о самостоятельности местных органов власти наталкивается на серьезное противодействие, которое имеет политические, финансово-экономические и теоретические корни.
  Некоторые авторы, стремясь непредвзято оценить общую картину государственного устройства России, полагают, что она стройна и логична: в соответствии с Конституцией РФ народ, являющийся единственным источником власти, реализует ее непосредственно и через систему соответствующих органов, разделенных на три уровня - федеральный, региональный и местный, каждый из которых решает свои задачи, обладая для этого своими полномочиями. Тем не менее и эти авторы замечают, что без формулировки ст. 12 в Конституции РФ, видимо, можно было бы и обойтись. Справедливо предлагается в ст. 12 закрепить лишь функциональную самостоятельность местного самоуправления в пределах обозначенной законом компетенции, а не организационную обособленность его органов141.
  Статью 12 Конституции РФ нередко трактуют как основу опаснейшей центробежной тенденции. Осуществление этого конституционного установления, по мнению его противников, ведет к искажению принципов единства государственной власти, так как от нее искусственно отграничивается низовой ее уровень. Сторонники данной точки зрения рассматривают местное самоуправление преимущественно в форме организации государственного аппарата на местном уровне. При этом органы местного самоуправления находятся в единой системе государственно-властных учреждений, в той или иной мере им подотчетны и подконтрольны, хотя местная власть остается в определенной степени самостоятельной и ответственной. Разрыв между государственной властью и местным самоуправлением преодолевается отрицанием общественной природы последнего. В настоящее время следует учитывать модель местного самоуправления, формирующуюся в субъектах Федерации.
  Многие субъекты РФ зачастую идут наперекор федеральной конституционной норме. Например, Конституция Республики Бурятия не содержит соответствующего положения. В Республике Ингушетия местные органы получили статус местных органов государственной власти и управления (ст. 92). Организация и деятельность органов местной власти в ней осуществляются на началах сочетания принципов назначаемости и выборности (ст. 91). Раздел VI "Местные органы государственной власти" Конституции Кабардино-Балкарской Республики вообще не содержит упоминания о местном самоуправлении. Статья 94 Конституции Республики Коми устанавливает: "Местная администрация - орган исполнительно-распорядительной власти, непосредственно осуществляющий государственное управление и обеспечивающий права и законные интересы граждан на соответствующей территории. Местная администрация входит в систему исполнительной власти Республики Коми"142. В Башкортостане, Татарстане, Якутии местное самоуправление вообще отсутствует, а существует местная государственная власть143.
  Такой подход многими, в том числе представителями федеральных органов государственной власти, рассматривается как явное отступление от положений Конституции РФ и Федерального закона от 28 августа 1995 г. Так, А. Г. Воронин расценивает огосударствление органов местного самоуправления как наиболее серьезное нарушение федерального законодательства144. Многочисленными противоречиями Конституции РФ Б. Минц называет включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и опять же подмену местных органов государственными структурами145. О. Л. Савранская характеризует подобные действия субъектов Федерации еще более жестко - как "осознанные действия по торможению реформы местных властей"146. Весьма категоричны Ж. Т. Тощенко и Т. А. Цветкова. По их мнению, на разных уровнях власти отсутствует полное понимание и осознание идеи местного самоуправления, большинство руководителей не видят его нового качества, которое закреплено в Конституции РФ147.
  Выявилась еще одна негативная тенденция, связанная с ликвидацией муниципальных органов самоуправления и заменой их государственными органами управления, в том числе должностными лицами, назначаемыми вышестоящими руководителями государственных органов власти. В частности, в Республике Удмуртия 17 апреля 1996 г. принят Закон "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", который фактически ликвидировал органы местного самоуправления, избранные в 1994 г. на четыре года, прекратили свое существование представительные органы в городах и районах. Главы администраций этих территориальных единиц стали назначаться на должность и освобождаться от должности президиумом Государственного совета республики по представлению Председателя Правительства. Конституционный Суд России, куда обратились с запросом Президент РФ и группа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, признал отмеченные положения Закона неконституционными148.
  Существуют серьезные отступления от федерального законодательства в краях и областях. Так, Закон Архангельской области устанавливает подчиненность одних муниципальных образований другим, а реализация Закона Московской области в части разграничения компетенции между различными муниципальными образованиями фактически привела к этому состоянию. Законами Пермской, Вологодской областей устанавливается структура органов местного самоуправления149.
  В Свердловской области обозначилась тенденция к централизации власти, проявившаяся в попытке введения дополнительных структур управления - территориальных управленческих округов, принципы деятельности которых заложены в Законе от 24 декабря 1996 г. "Об исполнительных органах государственной власти в Свердловской области"150. В законах Свердловской области от 20 мая 1997 г. "О Восточном управленческом округе", от 23 июня 1997 г. "О Северном управленческом округе", "О Горнозаводском управленческом округе", "О Южном управленческом округе"151 под округом понимается часть территории области, на которой осуществляются координация деятельности исполнительных органов государственной власти Свердловской области, действующих на его территории, анализ и прогноз социально-экономического развития входящих в округ административно-территориальных единиц, имеющих близкие природно-географические условия, ресурсный потенциал, уровень развития промышленности и социальной инфраструктуры, транспортную доступность, финансовые возможности и численность населения.
  В законах предусматривается, что округа не являются административно-территориальными единицами, самостоятельная система органов государственной власти в них не образуется. Руководство области не скрывает своего стремления создать на базе управленческих округов соответствующие административно-территориальные единицы, что объективно принижает роль самоуправления городов и районов и, конечно, роль и место самих муниципальных образований152.
  При реализации данных законов обнаружилось их противоречие федеральному законодательству. На должности управляющих трех округов были назначены главы муниципальных образований, что вызвало вмешательство Генерального прокурора РФ. В его письме руководству области указывается: "Одновременное совмещение главами муниципальных образований городов Каменск-Уральского; Краснотуринска, Нижнего Тагила должностей управляющего округом, члена правительства и депутата палаты представителей Законодательного собрания Свердловской области противоречит федеральным законам "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах государственной службы в Российской Федерации"153.
  Согласно Уставу г. Москвы от 28 июня 1995 г. городской представительный и исполнительный органы имеют двойной статус: они одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (ст. 6). Многие правоведы критически воспринимают такое совмещение, ссылаясь на ст. 12 Конституции РФ, которая устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. С учетом этого некоторые считают, что в Москве местное самоуправление вообще отсутствует.
  Следует иметь в виду, что Конституция РФ вынуждает строить жизнь по правилам гл. 8, регламентирующей основы местного самоуправления. В то же время функционирование Москвы осуществляется также в соответствии с положениями гл. 3 Конституции РФ, определяющей ключевые моменты федеративного устройства страны. Статья 12 Конституции "подталкивает" Москву либо на введение самоуправления в пределах районов, либо на создание параллельных городских структур. Закрепленная Уставом схема управления Москвой, по мнению А. В. Петрова, открывает возможности для осуществления реального, а не показного самоуправления154.
  Российская муниципальная реформа вынуждает отказываться от устоявшихся за 70 с лишним лет Советского периода принципов взаимодействия Центра и мест.
  Необходимо учитывать и сложность Федерального закона от 28 августа 1995 г. По нашему мнению, конституционная модель местного самоуправления в России небезупречна, что обусловливает сбои в деле реализации муниципальной реформы в России. Президент РФ, выступая на заседании Совета по местному самоуправлению 30 сентября 1997 г., отметил: "Несмотря на известные всем нам трудности, мы постепенно приучаем органы государственной власти в России к простой мысли: местное самоуправление - важнейшая опора демократии"155. Это непростая задача, ее решение требует ознакомления с мнением российской юридической науки и зарубежным опытом относительно местного самоуправления.
  В конституционном праве России сложилась в основном концепция негосударственного характера местного самоуправления, базирующаяся на устаревших западных конструкциях. Это выражается в стремлении внедрить негосударственную доктрину местного самоуправления, освободив тем самым государство от забот о насущных проблемах населения. Между тем сущность, цель и задачи местного самоуправления состоят в том, чтобы помочь государству доходить до нужд каждого человека, поскольку местное самоуправление ближе всего стоит к народу. Ученые отмечают, что данный процесс приобрел несколько гипертрофированные формы, не имеющие адекватного теоретического обоснования. На проводившейся в 1993 г. конференции "Местное самоуправление в России. Теория и практика"156 подчеркивалось, что под влиянием политических перипетий развитие идеи о самоуправлении привело к путанице терминов "власть" и "самоуправление", необоснованному противопоставлению понятий "государственное руководство", "управление" и "местное самоуправление". Иначе говоря, произошла подмена понятий, и с помощью категории "местное самоуправление" предпринимается "попытка превратить органы, стоящие ближе всего к населению, в негосударственные", т. е. вывести их за пределы государственного механизма.
  В ряде современных европейских стран возобладала позиция, связывающая местное самоуправление с государством, сотрудничающим с ним в решении общенациональных задач. Р. Граверт отмечает: "Чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны ориентирам государственной политики"157.
  Опыт английского местного самоуправления показывает, что центральное и местное, правительства нацелены на выполнение общей задачи: обеспечить благосостояние общества158. В этой связи российский исследователь В. А. Баранчиков отмечает, что, несмотря на различные оценки места муниципалитетов в системе государственных органов Британии, их государственная природа никогда не оспаривалась: современная практика взаимоотношений между Центром и местными органами управления показывает, что последние в принципе приблизились к статусу агентов центрального правительства159.
  Принятая в 1978 г. Конституция Испании признала местную власть в качестве основного элемента государства. Она провозгласила принцип автономии, определила новую структуру местных органов власти. Как указывает Е. Морева, "в нынешней обстановке местная власть в Испании получила возможность выражать интересы тех регионов, которые она представляет, увязывать их с интересами всего общества и центральной власти, охранять подобное соотношение в дальнейшем и развивать его с учетом меняющихся интересов тех или других сторон"160.
  Еще в начале 70-х гг. известный российский ученый Г. В. Барабашев подчеркивал, что в западных странах в эволюции местного управления наблюдается тенденция сращивания местных дел с общегосударственными интересами, вследствие чего многократно усилена природа муниципальных институтов161.
  Сравнение систем самоуправления, закрепленных в основных современных правовых системах - англосаксонской и континентальной, показывает, что обе они отказались от противопоставления местного самоуправления государству. Степень самостоятельности местных органов весьма скептически оценивается прежде всего в англосаксонских странах. Английский исследователь К. Дейвис подчеркивает, например, что местное самоуправление - это прежде всего управление, т. е. осуществление публичной власти на местном уровне162.
  Во французской доктрине остается распространенной трактовка местного самоуправления в духе естественно-правовой доктрины. Здесь проводится различие между искусственно созданными (т. е. актами центральных властей) и "естественно" сложившимися образованиями, лишь признанными центральными властями. Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут иметь значительную самостоятельность и руководствоваться прежде всего местными интересами. Российский исследователь А. И. Черкасов ссылается на все более распространяющееся во французской правовой науке мнение о том, что местные органы чаще всего формируются для удобства управления государством, поскольку с момента достижения последним определенных размеров отказаться от существования местных органов становится просто невозможно163.
  Анализируя современные концепции и национальный опыт местного самоуправления, Г. В. Атаманчук справедливо подчеркивает, что "местное самоуправление представляет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленение общественных форм и властных полномочий". И далее: "Структурные части государственных и общественных систем обязаны взаимодействовать друг с другом, координировать свои усилия, совместно обеспечивать целостность общества и государства"164.
  Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление основ взаимоотношений центральных и местных органов.
  Вопрос о соотношении и взаимодействии местного самоуправления и государственной власти является одним из кардинальных в теории и практике муниципального строительства и права.
  По мнению С. А. Авакьяна, есть как минимум три канала их взаимодействия: во-первых, вышестоящие органы помогали и будут помогать в хозяйственно-финансовом отношении местному самоуправлению; во-вторых, они должны выступать в качестве надзорной инстанции, "оберегающей" местное самоуправление от принятия незаконных, а то и неправильных, необоснованных решений, не позволяющей забывать о государственном интересе; в-третьих, вышестоящие органы призваны быть инстанцией, помогающей, в том числе методически, местному самоуправлению, обобщающей и распространяющей их положительный опыт. И в конце концов, должна же быть в субъекте РФ инстанция, которая координировала, изучала бы и обобщала тенденции развития местного самоуправления, в свою очередь испытывая его влияние по известному прежде принципу обратной связи165.
  Различные аспекты взаимодействия государственных и самоуправленческих структур активно исследуются в специальных работах, посвященных экономическому и финансовому взаимодействию субъектов РФ и местного самоуправления166. Не вдаваясь в анализ и оценку таких работ, необходимо обратить внимание на содержащиеся в них основополагающие положения, позволяющие раскрыть конкретные (экономические, финансовые) аспекты такого взаимодействия. Справедливо указывается, что необходим переход к методам "сетевого", координационного управления, в структурах которого традиционное администрирование - "управление по вертикали" заменяется равноправным - "горизонтальным сотрудничеством всех участников территориального развития - корпораций, трудовых коллективов, банков, профсоюзных, кооперативных и исследовательских организаций, различных групп населения и т. д. При этом представительные и исполнительные органы власти выступают в качестве организаторов такого взаимодействия, которое в ближайшей перспективе будет определяться следующими факторами:
  • необходимостью создания новой демократической основы эффективной структуры исполнительной власти;
  • потребностями финансирования региональных программ;
  • переносом центра тяжести межрайонных трансфертов с уровня Российской Федерации на уровень ее субъектов;
  • формированием новой системы финансирования региональной и местной инфраструктур, основанной на долевом участии государства, местных органов и частного сектора.
  Создание эффективной вертикали исполнительной власти требует перехода от нынешней олигархически-клановой организации российского рынка к более демократической, основанной на пространственном рассредоточении капитала и собственности167.
  В ходе государственного и муниципального строительства в субъектах РФ вырабатываются многообразные формы взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе планом работы окружной Думы закреплено проведение ежемесячных совещаний, семинаров, в том числе информационных, с депутатами представительных органов местного самоуправления муниципальных образований с целью разъяснения государственной политики, пропаганды правовых знаний.
  Думой автономного округа создан Координационный Совет представительных органов местного самоуправления муниципальных образований и государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа, в целях обеспечения взаимодействия представительных органов местного самоуправления муниципальных образований и государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа. Координационный Совет является совещательным органом по вопросам муниципального устройства и осуществления местного самоуправления, в его состав входят представители всех муниципальных образований.
  Кроме того, губернатор ежемесячно проводит совещания с главами муниципальных образований для решения возникающих проблем, а также в целях обеспечения конституционных прав граждан на всей территории автономного округа.
  Муниципальные образования тесно взаимодействуют с нефтяными компаниями, большинство которых являются социально ориентированными. Целью их совместной деятельности является развитие инфраструктуры городов и районов, социальная поддержка населения168.
  Местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом общественного развития, оказывает влияние на государство и его структуры, взаимодействует с ним. Это взаимодействие выражается в следующих положениях:
  • обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм;
  • обязанность рассмотрения органами государственной власти и государственными должностными лицами обращений органов и должностных лиц местного самоуправления;
  • обладание представительных органов местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ;
  • право местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц;
  • участие местного самоуправления в избирательном процессе при подготовке и проведении выборов органов государственной власти и референдума Российской Федерации и ее субъектов;
  • осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
  Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления получает правовое закрепление в конституциях, уставах, законах субъектов РФ.
  Анализ названных актов позволяет выделить основные положения, связанные с регулированием этих вопросов. В их числе:
  • построение взаимоотношений между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления на основе принципов взаимоуважения и взаимной ответственности, соблюдение законности, согласование интересов;
  • содействие органов государственной власти субъекта РФ развитию, местного самоуправления, обеспечение гарантий его самостоятельности, оказание организационной и иной поддержки;
  • учет мнения органов местного самоуправления при принятии региональных правовых актов и иных решений, затрагивающих интересы муниципальных образований;
  • закрепление права глав местного самоуправления совместно с главой исполнительной власти субъекта РФ образовывать Совет глав местного самоуправления для координации работы по решению вопросов местного значения;
  • возможность создания на паритетных началах согласительных комиссий для рассмотрения споров между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления;
  • право органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления заключать договоры и соглашения, создавать совместные координационные, консультативные, совещательные и иные рабочие органы как временные, так и постоянно действующие.
 
  § 2. Государственное установление
  местного самоуправления: формы, функции, механизмы
  Под государственным установлением местного самоуправления понимается определение основных направлений деятельности государства в этой сфере. В обобщенном виде такие направления выражаются в функциях государства. В настоящее время деятельность государства в этой сфере не выделяется в теории государства и права в качестве его самостоятельной внутренней функции. Однако мы считаем, что объемы и возможности государственного воздействия на местное самоуправление настолько велики, что позволяют в числе других внутренних функций государства классифицировать деятельность государства в сфере местного самоуправления в качестве его функции, которая конкретно выражается в следующих основных формах.
  1. Осуществление государственно-правового регулирования, в котором определяются место и роль местного самоуправления в обществе и государственно-правовой надстройке; устанавливаются правовые, территориальные, экономические, финансовые, организационные основы местного самоуправления; закрепляются государственные гарантии его осуществления и общие принципы организации, т.е. все основные параметры существующего в стране местного самоуправления установлены государством.
  Осуществляя правовое регулирование, государство устанавливает для себя и своих органов обязывающие нормы в отношениях с местным самоуправлением. Например, запрет на ограничение прав местного самоуправления, недопущение осуществления местного самоуправления, образование его органов и назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, обязанность формировать правовую основу местного самоуправления и муниципальную собственность. Эти нормы, хотя и носят императивный характер, по существу являются декларативными, поскольку не определяется ответственность государственных органов и государственных должностных лиц за нарушение прав местного самоуправления. И в этом аспекте местное самоуправление является зависимым от государственной воли.
  Государственно-правовое регулирование местного самоуправления осуществляется, как было показано в главе 3, в различных формах на федеральном и региональном уровнях.
  2. Установление государственной политики в области развития местного самоуправления. В концентрированном виде основные положения такой политики на сегодня определены "Основными положениями государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации", утвержденными Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г.169
  Выработкой и реализацией государственной политики в области местного самоуправления занимаются федеральные и региональные государственные органы.
  До последнего времени координационным центром, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления, являлся Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации170, который возглавлял Президент РФ. В число основных задач Совета входили:
  • разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации;
  • обеспечение взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при реализации этой политики;
  • рассмотрение проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, федеральных программ, затрагивающих вопросы местного самоуправления;
  • пропаганда и разъяснение целей и задач государственной политики в области местного самоуправления.
  В Администрации Президента РФ есть структурные подразделения, занимающиеся вопросами местного самоуправления. Это - Главное государственно-правовое управление, Главное контрольное управление, Территориальное управление и ряд других.
  В Государственной Думе этими вопросами специально занимается Комитет по вопросам местного самоуправления и аппарат этого комитета, в той или иной мере ими занимаются другие комитеты Государственной Думы и соответствующие подразделения ее аппарата. При Председателе Государственной Думы действует Совет представителей органов местного самоуправления в составе 32 человек - депутатов Государственной Думы и представителей 25 муниципальных образований. Цели, основные задачи и формы деятельности Совета закреплены в Положении о нем.
  В Совете Федерации рассмотрение этих вопросов входит в компетенцию Комитета по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике.
  В аппарате Правительства РФ вопросы местного самоуправления находятся в ведении Департамента по взаимодействию с регионами Российской Федерации.
  В системе государственных органов исполнительной власти федерального звена создаются специальные органы, координирующие многоплановую работу по организации местного самоуправления. Так, Правительством РФ 27 июня 1996 г. принято постановление "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления"171. Данное постановление предусматривает образование в пределах установленной штатной численности и фонда заработной платы структурных подразделений федеральных исполнительных органов, специализирующихся по вопросам местного самоуправления. Постановление содержит перечень федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих организацию постоянного взаимодействия с органами местного самоуправления (17 министерств, 11 государственных комитетов, 4 федеральные службы).
  Правительство РФ образовало Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ (постановление от 15 августа 1997 г.172). Совет является консультативным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение вопросов социально-экономической реформы с учетом особенностей становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации и подготовку соответствующих предложений Правительству РФ.
  Образование указанных консультативных и координационных структур ревностно воспринято субъектами Федерации. Делается вывод о том, что федеральная власть, не умея держать под своим контролем экономические, финансовые, политические возможности регионов, представителей региональных элит, решила взаимодействовать непосредственно с властью низового уровня - органами местного самоуправления173. Полагаем со своей стороны, что это мнение также отражает сложные реалии современной политики государственного строительства в России.
  Вместе с тем необходимо отметить, что в стране нет пока специального государственного органа (в виде федерального министерства, государственного комитета либо другого федерального органа исполнительной власти), Который непосредственно занимался бы вопросами местного самоуправления и муниципального строительства. Хотя создание такого органа, с нашей точки зрения, давно назрело.
  Государственная политика в области местного самоуправления направлена на обеспечение условий для дальнейшего развития и эффективной деятельности местного самоуправления, реализацию его конституционных полномочий. Эта политика формируется и реализуется на основе соблюдения следующих принципов:
  • единство целей, задач и механизмов государственной политики;
  • комплексный подход к ее реализации;
  • взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики;
  • преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;
  • всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства;
  • невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;
  • контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.
  Основными направлениями государственной политики в этой области являются:
  • обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;
  • создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;
  • обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.
  Для осуществления государственной политики в области развития местного самоуправления используются следующие механизмы:
  • правовое регулирование организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения;
  • формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления;
  • принятие федеральных и региональных программ, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;
  • бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты, создать условия для оптимизации налоговой базы муниципальных образований;
  • передача в муниципальную собственность находящихся в государственной собственности объектов, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления;
  • методическая поддержка местного самоуправления, в том числе организация и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления;
  • подготовка и повышение квалификации кадров для местного самоуправления, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления, подготовка кандидатов и участников выборных кампаний к выборам и другим процедурам прямого волеизъявления населения;
  • информационная поддержка местного самоуправления, в том числе разъяснение населению конституционных основ местного самоуправления, информирование (то о ходе и проблемах реформы местного самоуправления, о роли населения в создании системы общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления;
  • широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
  Такой комплексный подход к выработке и осуществлению государственной политики позволяет повысить эффективность местного самоуправления, определить оптимальные формы его взаимодействия с государственными структурами.
  Российское государство законодательным путем (федеральными и региональными законами, актами Президента и Правительства РФ) определяет основные направления становления и развития местного самоуправления. Указом Президента РФ от 11 июня 1997 г. № 5681 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" констатируется завершение, в основном, первого этапа реформы местного самоуправления. Приоритетным направлением деятельности Президента и Правительства РФ названо активное содействие становлению и развитию местного самоуправления.
  В качестве основных направлений государственной политики в области местного самоуправления названы:
  • завершение формирования правовой базы становления местного самоуправления;
  • создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления;
  • осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.
  Органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано разработать комплекс мер, направленных на реализацию названных основных направлений.
  Конкретно государственная политика в области развития местного самоуправления реализуется в законодательно закрепленных полномочиях органов государственной власти в области местного самоуправления. Эти полномочия установлены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в, Российской Федерации".
  Статья 4 названного Закона устанавливает следующие полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления:
  1) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;
  2) обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству;
  3) обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами РФ обязанностей государства в области местного самоуправления;
  4) регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;
  5) наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;
  6) установление государственных минимальных социальных стандартов;
  7) регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;
  8) принятие федеральных программ развития самоуправления;
  9) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;
  10) регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
  11) обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
  12) установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
  13) установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;
  14) регулирование и установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
  15) осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
  16) регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;
  17) регулирование основ муниципальной службы.
  Статья 5 названного Федерального закона устанавливает следующие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления:
  1) принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;
  2) обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ;
  3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность;
  4) регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;
  5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
  6) наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;
  7) принятие региональных программ развития местного самоуправления;
  8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
  9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
  10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
  11) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;
  12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ;
  13) регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;
  14) законодательство о муниципальной службе;
  15) принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
  16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.
  Государственная политика реализуется в федеральных и региональных целевых программах поддержки местного самоуправления, что связано со следующей функцией государства в сфере местного самоуправления. Мировой опыт свидетельствует, что местное самоуправление создает реальный противовес сепаратистским настроениям региональных элит и способствует укреплению принципов федерализма. В этой связи приоритетной задачей государственной политики в сфере местного самоуправления должно быть укрепление федеральной вертикали власти, ослабление сепаратистских устремлений.
  3. Государственная поддержка местного самоуправления, которая включает в себя создание органами государственной власти необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление.
  К государственной поддержке местного самоуправления относятся федеральные и региональные программы развития местного самоуправления, принятие которых входит в число полномочий органов государственной власти (п. 8 ст. 4, п. 7 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
  В 1996-1999 гг. реализовывались мероприятия Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251174. Основной целью указанной Программы являлось обеспечение становления и развития самоуправления населения Российской Федерации путем создания основ для формирования власти на муниципальном уровне при условии достижения муниципальными образованиями финансово-экономической самостоятельности. В основном поставленная цель достигнута: приняты основополагающие законы, определена территория муниципальных образований, сформированы органы местного самоуправления.
  В настоящее время осуществляется утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления175.
  Она предполагает:
  • совершенствование нормативной базы; территориальных и организационных основ местного самоуправления;
  • выработку механизма взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением;
  • создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
  • совершенствование системы научно-методологической поддержки развития муниципальных образований, подготовку кадров для органов местного самоуправления;
  • информационную поддержку местного самоуправления.
  В Программе определяются конкретные мероприятия по государственной поддержке развития муниципальных образований, предусматриваются два основных этапа ее исполнения:
  • первый этап (2000-2002 гг.) - создание базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления;
  • второй этап (2003-2014 гг.) - выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.
  Необходимо обратить внимание на следующие, предусмотренные Программой, мероприятия:
  • развитие системы государственного контроля за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами законодательных актов Российской Федерации о местном самоуправлении и нормативно-правовых актов муниципальных образований;
  • изучение опыта организации местного самоуправления как в Российской Федерации, так и за рубежом;
  • научно обоснованный подход к установлению территорий муниципальных образований и созданию структур органов местного самоуправления;
  • установление принципов организации структур управления муниципальным хозяйством;
  • разработка и внедрение механизмов эффективного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;
  • обеспечение деятельности системы информационной поддержки местного самоуправления;
  • совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, включающей довузовское и послевузовское обучение основам местного самоуправления;
  • формирование федерального, регионального и муниципального заказов на подготовку, переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих;
  • разработка и утверждение государственных образовательных стандартов, выполнение базовых учебных планов и программ по специальности "Государственное и муниципальное управление";
  • издание и распространение научной и учебно-методической литературы, касающейся подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, а также методической литературы по вопросам организации муниципальной службы и работы с кадрами в органах местного самоуправления.
  4. Установление государственной защиты и гарантий местного самоуправления, их форм, пределов и возможностей, в том числе:
  • компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах, переданных им в качестве компенсации средств;
  • гарантии избирательных прав;
  • судебная защита местного самоуправления, которая означает право граждан, проживающих на территории муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.
  5. Осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, включающего в себя:
  • контроль за реализацией переданных органам местного самоуправления государственных полномочий;
  • финансовый контроль, контроль межбюджетных отношений;
  • прокурорский надзор;
  • государственную регистрацию устава муниципального образования;
  • другие виды государственного контроля, включая контроль со стороны различных государственных ведомств и служб.
  6. Установление государственно-правовой ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, включая прекращение их полномочий.
  Такая ответственность наступает в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципальных образований.
  Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
  Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством можно рассматривать как новый вид юридической ответственности, а именно государственно-правовая ответственность176, которая, в конечном итоге, влечет прекращение полномочий органа и выборного должностного лица местного самоуправления, о чем законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта-РФ принимает решение на основании заключения соответствующего суда. Одновременно назначаются новые муниципальные выборы.
  Рассмотрение государственных функций в сфере местного самоуправления позволяет сделать вывод о решающей роли государства в установлении и регулировании местного самоуправления, определении его видов, форм, уровней, а также роли, месте и значении местного самоуправления в государственно-правовой структуре российского общества.
  Все сказанное свидетельствует о тесной взаимосвязи государства и самоуправления, о проникновении в местное самоуправление государственных начал и о наличии в самой государственности самоуправленческих элементов.
  С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи:
  1) исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и ослаблению государства и составляющих его институтов, к разобщению территорий;
  2) создаются возможности для большей части людей участия в управлении делами общества и государства, что повышает культурно-правовой уровень граждан и воспитывает в них чувство уважения к законам;
  3) ликвидируется разрыв между обществом и государством;
  4) достигается единая цель - сохранение и укрепление общества и государства при наличии демократических институтов;
  5) государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, сущность которых согласуется с интересами людей;
  6) порождается общий интерес для граждан и государственных органов, сущность которого состоит в обустройстве жизни, достойного каждого человека и общества в целом;
  7) управление обществом на основе согласованных действий преобразуется в единый созидательный процесс177.
  Приведенные положения являются концептуальным ориентиром для дальнейшей разработки теории местного самоуправления, в основе которой лежит государственно-общественный подход к местному самоуправлению и включает при его определении оба эти начала. Поэтому перспективной в условиях нашей страны представляется государственно-общественная теория местного самоуправления, которая, с нашей точки зрения, позволит объективно отразить сложившиеся реалии и более адекватно определить место, сущность и роль местного самоуправления в государственно-организованном обществе. На базе такой теории должна быть разработана и принята в форме федерального закона Федеральная государственная концепция (доктрина) реформирования местной власти, проведения глубокой муниципальной реформы, в основу которой должен быть положен российский опыт земского и городского самоуправления, учет достижений советского строительства, а также положительные результаты организации местного самоуправления, имеющиеся в мировой теории и практике.
 
  Глава 5. Государственное и муниципальное
  строительство в Российской Федерации:
  состояние и перспективы
 
  § 1. Состояние российской государственности и
  некоторые проблемы ее модернизации
  Взаимосвязь государственного и муниципального строительства объективно обусловлена тем, что местное самоуправление является фундаментальной основой развития российской государственности. Поэтому бесспорной, с нашей точки зрения, является позиция о том, что реформа местной власти должна осуществляться в строгом соответствии с процессом строительства новой российской государственности, с реформой государственно-властных структур в контексте укрепления федеральной государственности.
  Актуальной является идея о том, что "местное самоуправление должно естественным образом подпитывать, поддерживать и составлять на определенном уровне единое целое с государственным уровнем управления в субъектах Федерации. Такой гармонии мы пока не достигли"178.
  В целях координации и гармонизации этих процессов представляется необходимым образование специального органа широкого представительства от федеральных, региональных и местных структур власти, ученых, лидеров общественно-политических организаций и движений типа Координационного Совета по проведению государственно-правовой и муниципальной реформы, основными задачами которого могли бы стать: выработка и одобрение концепции и основных направлений реформы; предварительная подготовка необходимых федеральных, региональных, муниципальных нормативных правовых актов, а также предложений по изменению российской Конституции; содействие практической реализации реформы на всех уровнях власти и управления, общественно-политической жизни; информационное обеспечение реформы.
  Именно такой подход мы считаем оптимальным, поскольку грядущие реформы по своей сути и глубине затронут все пласты не только государственной и муниципальной жизни, но и общественно-политические отношения, сложившиеся в обществе за последнее десятилетие, а по своей значимости приведут к последствиям, сопоставимым с этапом конституционно-правовых реформ 1989-1993 гг. и Конституцией РФ 1993 г.
  В настоящее время ряд названных вопросов обсуждается в рамках рабочих групп, образуемых Государственным советом РФ. Например, действуют рабочие группы Государственного совета Российской Федерации по повышению эффективности местного самоуправления в Российской Федерации; по подготовке предложений о системе органов государственной власти и управления РФ.
  В соответствии с поручением Президента РФ от 21 ноября 2000 г. в Администрации Президента готовятся предложения об образовании Совета при Президенте РФ по государственному строительству и федеративной политике, который возьмет на себя функции таких упраздненных консультативных органов, как комиссии при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы; по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации.
  Назревшей объективной потребностью является укрепление российской государственности. Речь, конечно, не идет о выработке некой новой утопической модели "идеального государства". Суть идеи "государственной модернизации" в исправлении изъянов той модели государственности, которая сложилась в нашей стране в последние 10 лет и которая связана с такими понятиями, как "слабое", "децентрализованное", "разбалансированное" государство.
  Как можно определить такое государство с позиции общей теории государства и права? С точки зрения типологии государства, используя и формационный, и цивилизационный подходы, определить российское государство последних 10 лет в качестве самостоятельного типа не представляется возможным. Для его определения в общетеоретической литературе используется понятие "переходного государства", для обозначения перехода государства от одного исторического типа к другому.
  В марксистской литературе такой переход рассматривается только в результате революционного пути, а переходное государство как временное и нехарактерное. Между тем, как указывает профессор В. М. Корельский, "в действительности же наиболее естествен и перспективен эволюционный путь развития государства, отсюда наличие переходных государств вполне закономерно, и они могут существовать достаточно долго"179.
  Видный теоретик государства и права профессор М. Н. Марченко для характеристики такого государства использует понятие "переходный тип государства и праща", понимая под ним "определенное, межтиповое состояние, возникающее у государства и права при переводе от одного типа к другому"180. "Переходное состояния Государства и права, - пишет М. Н. Марченко, - это всегда весьма сложное, внутренне противоречивое, нередко весьма болезненное состояние государства, связанное с критической переоценкой своего прошлого и с мучительным выбором своего ближайшего и отдаленного будущего. Среди особенностей государства переходного типа, в числе других, отмечаются: повышение роли и значения субъективного фактора; органическое сочетание в государственно-правовом механизме элементов старого и нового; периодическая смена государственных форм и режимов"181.
  Мы также исходим из переходного состояния российского государства, сущностная характеристика которого заключается в следующем.
  Состояние российской государственности 90-х гг. XX столетия можно определить как господство консервативного авторитарного режима с бонапартистскими тенденциями президентского правления, оторванного от классов и социальных групп, опирающегося на информационно-пропагандистскую поддержку средств массовой коммуникации и узкую группу крупных собственников-олигархов, при полной социальной апатии и политической пассивности широких народных масс.
  Этот режим не использовал все необходимые властные полномочия по вертикали, поскольку сам породил выборных, а посему самостоятельных и независимых глав субъектов РФ, мнящих себя вершителями судеб вверенных им территорий и проживающего там населения и во многом строивших свои отношения не на конституционно-правовой основе, а на договорных нормах и зачастую личных связях и договоренностях.
  В послании Президента РФ Федеральному Собранию (июль 2000 г.) признается, что в России федеративные отношения недостроены и не развиты, а региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на деинтеграцию государства.
  То трагическое состояние, в котором оказалось наше общество на рубеже XXI столетия, связано не только с объективными факторами; во многом оно связано со слабостью государственных структур, их неспособностью эффективно решить назревшие общественно-политические и социально-экономические потребности, с тем политическим режимом и федеративными отношениями, которые были заданы прежним главой государства. Мы убедились, говорится в послании Президента РФ, что нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы, что Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой.
  Преодолеть слабость российской государственности, ее оторванность от общества является насущной задачей нового политического курса, начавшегося в первой половине 2000 г. с реформы государственного строительства. Стратегический курс такой реформы, определенный в самом общем виде в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию (июль 2000 г., апрель 2001 г.), сводится к построению сильного эффективного государства, укреплению государственного единства, повышению инициативы и ответственности федеральных органов исполнительной власти.
  Этот процесс начался пока за счет усиления властной федеральной вертикали. Его первый этап связан с действиями и решениями, направленными на усиление президентской власти, которая, будучи относительно самостоятельной разновидностью государственной власти, не входящей ни в одну из ее ветвей, поименованных в ст. 10 Конституции РФ, и субъективно и объективно стремится к такому усилению, что в итоге, как предполагается, должно привести к укреплению российской государственности в целом.
  Правовой основой процесса усиления президентской власти является конституционное положение о Президенте РФ как главе государства, гаранте прав и свобод человека и гражданина, суверенитета, независимости и целостности государства (ст. 80). Эта конституционная формула позволяет, с правовой точки зрения, выстраивать президентские структуры в любом направлении по личному усмотрению Президента РФ. Организационные возможности для этого также предусмотрены Конституцией РФ. Это - Администрация Президента РФ, Совет Безопасности, полномочные представители Президента РФ, без ограничения сферы деятельности таких представителей они могут быть назначены практически всюду - от федеральных министерств и ведомств до муниципальных образований.
  Именно в аспекте усиления президентской власти следует рассматривать принятие в 2000 г. решений о реформировании Совета Федерации, об образовании федеральных округов и назначении в них президентских полномочных представителей, об усилении государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ и региональных парламентов, а также глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления, о создании Государственного совета Российской Федерации, о мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации182.
  Эти и некоторые другие меры должны положительно сказаться на повышении эффективности государства и особенно президентских структур власти. Сегодня эти меры свидетельствуют о том, что предпринимается попытка усиления личной президентской власти, что в итоге может привести к авторитарному режиму с опорой на военно-силовые и некоторые избранные олигархические структуры при молчаливой поддержке широких народных масс, получивших в последние годы морально-психологический импульс некой надежды и умеренного оптимизма.
  Наведение порядка в органах власти, говорится в послании Президента Федеральному Собранию (июль 2000 г.), это не конечная цель, а лишь самый первый этап государственной модернизации. Главными задачами являются: совершенствование политической системы и строительство эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности; фактическое выравнивание возможностей субъектов Федерации с целью обеспечения граждан страны всей полнотой политических и социально-экономических прав; создание правовых гарантий развития российской экономики как экономики свободного предпринимательства и деловой инициативы граждан.
  Каковы возможные пути укрепления государства, реформирования его структур? Для ответа на этот вопрос необходимо определить главные ориентиры развития государственности, высказанные и обоснованные в научных государствоведческих, философских, политологических исследованиях.
  Если сформулировать их в обобщенном, виде, то речь может идти об идеях "гарантированного государства" (Н. А. Алексеев), "цивилизма - как новой ступени всемирной истории человечества" (В. С. Нерсесянц), "Евразийского государства" или "евразийского федерализма" и "органической демократии" (А. Дугин и др.); построения "имперской федерации" как основы развития российской государственности.
  В последние годы в научной литературе и на страницах юридической печати, на парламентских слушаниях и научно-практических конференциях идут широкие дискуссии по самым разным вопросам нашей общественно-государственной, законодательной, духовной жизни, которые можно обозначить общим девизом "Как нам обустроить Россию?"
  Среди сотен высказанных предложений и прогнозов, имеющих стратегическое и тактическое значение, обозначим наиболее значимые из них
  1. Теоретическое обоснование академиком В. С. Нерсесянцем необходимости перехода к цивилизму, цивилитарному строю183, в основе которого лежит гражданская собственность, как новая форма собственности (в отличие от частной и государственной), означающая признание и закрепление права каждого на равную долю в досоциализируемой собственности и являющаяся неотчуждаемым правом на гражданскую собственность, которое определяется как прижизненное, личное, субъективное право каждого гражданина.
  При этом концепция цивилизма рассматривается им в качестве современного выражения русской национальной идеи, которая придает всемирно-исторический смысл и адекватную будущность уникальной по своей напряженности российской истории XX в.
  Именно на основе позиций цивилизма, а не курса капитализации социализма, должны осмысливаться, подготавливаться и осуществляться качественно новые общественные и государственно-правовые преобразования. Установка на капитализацию социализма по своей природе - конфронтационный путь к собственности, праву, правовому государству184. Концепция цивилизма, по мнению ее основоположника В. С. Нерсесянца, выступает как теоретическое обоснование и выражение абсолютного смысла категорического императива всей постсоциалистической эпохи - идеи и требования движения к более высокой, чем это было в прошлой истории, ступени правового равенства, свободы и справедливости185.
  2. Вопросы предназначения России, ее цивилизованного будущего активно разрабатываются широким коллективом ученых различной специализации под общим кураторством Центра Евразийских Геополитических Инициатив (директор А. Дугин)186. Главная их направленность состоит в попытке очертить основные векторы развития России, приоритеты, ценностные установки, критерии и методологии, которые призваны утвердить самобытность России в условиях "нового мирового порядка" (так называемый атлантический образ мира в XXI в.), создать ему масштабную, планетарную альтернативу, в которой Россия не только отстояла бы свою цивилизационную уверенность и право на собственный путь, но и предоставила бы такое же право другим народам планеты.
  С позиций настоящего исследования хотелось бы выделить наиболее важные и актуальные проблемы, поставленные в указанной работе.
  На основе анализа закономерностей исторического развития России делается вывод о том, что "всякий раз, когда Россия преодолевает кризис национального и государственного самосознания, новая формулировка ее государственной идеи становится еще более универсальной и масштабной, нежели предыдущая". По мнению авторов, следующий "этап государственного утверждения России должен стать эпохой создания геополитического Евразийского Государства континентального объема".
  Обосновывая концепцию "органической демократии и евразийского федерализма", авторы дают, по нашему мнению, справедливую оценку "либеральной демократии", которая "тяготеет к тому, чтобы отождествиться с либерализмом и упразднить всякое представление о "народе" (демосе) как о едином целом", авторы подчеркивают, что "органическая демократия", напротив, "ставит акцент именно на этом целом, осознанном как историческое единство, объединенное общей географией, общей историей, общей культурой, общим цивилизационным проектом, общей судьбой".
  В противоположность либеральной демократии, которая ведет к отчуждению граждан от сферы политики, евразийская политическая мысль основана на императиве соучастия всего общества в принятии основополагающих исторических решений на подлинном народовластии.
  Соучастие народа в своей собственной судьбе авторами проекта мыслится следующим образом.
  Управление стратегическим потенциалом России должно быть сосредоточено в руках небольшой группы или отдельного лица, как бы он ни назывался - президентом, монархом, Высшим Советом, вождем и т. д. Такая персонификация власти не противоречит принципу органической демократии в том случае, если общий вектор деятельности высшего лица (группы лиц) государства соответствует основному направлению исторического развития, основывается на константах национального бытия. При этом критерием оценки адекватности (или неадекватности) главы государства должна быть не просто эффективность в реализации своих функций и должностных обязанностей, но, в первую очередь, лояльность "большому проекту" народа, служение исторической миссии государства.
  На базовом уровне "органическая демократия" предполагает широкую и гибкую систему автономного самоуправления, соотнесенную с культурными, религиозными и профессиональными традициями конкретных коллективов. В некотором смысле можно соотнести эту модель с аналогом Советов. Здесь должны действовать принципы "прямой демократии", механизмы коллективной выработки решений, имеющих локальное политическое значение и вписанных в конкретику региона.
  Между стратегическим унитарным принципом верховной власти и дифференцированным плюрализмом автономных групп на низовом уровне должна существовать гибкая система политической координации в лице органов исполнительной и законодательной власти промежуточного уровня, осуществляющих координацию волеизъявления общин со стратегической линией центрального руководства.
  Соучастие будет максимально эффективным в том случае, если высшие инстанции в государстве будут контролировать только те аспекты политической жизни, которые имеют стратегическое значение, а именно:
  • сохранение территориальной целостности государства;
  • обеспечение его суверенности и независимости;
  • планирование развития стратегических секторов промышленности и экономики;
  • обеспечение правовых норм в обществе;
  • отстаивание интересов России в мировом масштабе и т. д.
  В остальных нестратегических вопросах разнообразным общественным низовым образованиям будет предоставлена максимальная автономия, самостоятельность, право самим определять параметры политического бытия на локальном уровне.
  Концепция "евразийского федерализма", которая обосновывается авторами проекта, предполагает сочетание стратегического унитаризма в централизованном управлении и широкого разнообразия политической, социальной, правовой и хозяйственной организации составных частей.
  В евразийском федерализме четко разделяются два понятия - стратегический унитаризм и широкий этнокультурный, региональный плюрализм. Государство политически является единым в смысле осуществления уникальной исторической миссии, общего геополитического "большого проекта". Но это единство не обычной страны, но целой цивилизации, не рядового государственного образования, но освободительной "демократической империи" нового типа. Поэтому солидарность на уровне планетарной судьбы сопровождается широчайшей дифференциацией на уровне составных частей, развитой культурной и религиозной автономией. Россия, даже в сегодняшнем ее виде, сохранила отчетливо федеративные черты, основные признаки "империи", состоящей из целого созвездия чрезвычайно разнородных в этническом, социальном, культурном и географическом смысле регионов. Каждый регион представляет собой самостоятельную систему с целым рядом уникальных, неповторимых черт.
  Эта специфика этнической, социальной, правовой и общественной мозаичности должна отражаться и на политическом уровне как широкое федеративное объединение коллективных субъектов различного статуса и уровня. В основе определения единиц федерального пространства должен лежать не административно-территориальный признак (как в нейтралистских государствах-нациях), но гибкая система критериев, учитывающая целый комплекс культурной, социальной, исторической, экономической, этнической идентичности. Причем федеральный субъект, играющий структурообразующую роль в формировании государства, должен воспроизводить федерально-демократическую модель и на внутреннем уровне, т. е. представлять собой не ограниченный аналог государства-нации в малом масштабе (как это имеет место в случае отделившихся от России новообразовавшихся республик, а также национальных и территориально-административных образований, стремящихся сегодня к повышению своей политической автономии, вплоть до сепаратизма), но мини-империю с широчайшим спектром внутренних коллективных субъектов, структурообразующих, в свою очередь, для самого субъекта большой федерации. И так далее, вплоть до самоуправления рабочих коллективов, исполнительных органов местных общин и Советов187.
  3. Доктрина "имперской федерации" выдвинута председателем Законодательного собрания Красноярского края А. В. Уссом. Он считает, что понятие "империя" в первую очередь является синонимом "державы". В самом общем смысле "империя" - это государство, исторически вобравшее в себя значительное множество других территорий, бывших ранее независимыми государствами или находящихся вне государственного бытия, и объединяющее их посредством универсальной идеологии, единой государственно-правовой и экономической системы и общей культурной парадигмы.
  Исходя из того, что имперская федерация должна стать моделью развития России на следующее тысячелетие, он пишет: "Имперская федерация в России - это государство, в котором функционирует сильная центральная власть, гарантирующая в том числе и реальное равноправие всех субъектов Федерации. Это государство с централизованной системой исполнительной власти. Это государство, имеющее корпус законов, регламентирующих четкое разделение ответственности между Федерацией и ее субъектами. Это государство, в котором жестко пресекаются все проявления сепаратизма, включая посягательства на целостность единого правового пространства".
  Освещая проблемы создания такой федерации, А.В. Усс останавливается на роли института федерального Президента.
  Особенностью российской федеративной модели может стать и предлагаемое усиление полномочий Президента как гаранта Конституции России. До сих пор Президент был лишен полномочий, позволяющих воздействовать на проявления открытого или латентного пренебрежения федеральным законодательством со стороны руководства субъектов Федерации.
  Федеральный Президент - персонификация федеральной власти - должен получить исключительное право оперативного применения силы в случаях нарушения федерального законодательства, посягательства на территориальную целостность России со стороны государственных органов и должностных лиц любого уровня власти.
  Во-первых, крайне актуально наделение Президента правом приостановления действия любых правовых актов субъектов (от конституций или уставов до постановлений) с последующим обращением в Конституционный или Верховный Суд.
  Во-вторых, необходимо управомочить федерального Президента запускать процедуру "политической ответственности" региональных властей, позволяющую народу, проживающему на территории субъектов, реализовать свой "народный суверенитет". Следует наделить Президента полномочиями по назначению региональных референдумов о досрочном прекращении полномочий законодательных органов и главы исполнительной власти. Там, где власть реализуется людьми некомпетентными или стремящимися удовлетворить свои собственные политические амбиции, именно Президент должен предоставить народу возможность решить вопрос о доверии губернатору или законодательному органу.
  В-третьих, Президент должен получить право реального, а не формального контроля за положением дел в регионах. Представители Президента в субъектах Федерации, выступающие сегодня как ритуальные фигуры, вполне могут получить право финансового и административного контроля за исполнением федеральных законов органами государственной власти регионов. В случае, когда губернатор отозван народом или отстранен от должности при применении мер федерального вмешательства, именно представитель Президента должен осуществлять полномочия временного руководителя исполнительной власти субъекта Федерации188.
  На основе проведенного анализа предлагается авторское видение возможных путей модернизации российской государственности, повышения эффективности государственных структур и прежде всего усиление президентской власти.
  На федеральном уровне необходимо более активно проводить модернизацию таких президентских структур, как Администрация Президента РФ и Совет Безопасности.
  Администрация Президента РФ должна стать политическим органом (центром), определяющим внутреннюю и внешнюю политику государства, кадровую политику, в том числе кадрового резерва, решающим вопросы государственно-правового и муниципального строительства, реформирования судебной власти, содействующей становлению обновленной политической системы, отвечающей демократическим принципам и соответствующей общепринятым мировым стандартам.
  Эта политика проводится Президентом РФ:
  1) через его послания к парламенту, выступления, речи, интервью и т.д.;
  2) указы, распоряжения, поручения;
  3) в необходимых случаях через федеральные законы путем использования Президентом права законодательной инициативы.
  Совет Безопасности призван обеспечивать проведение политического курса Президента РФ через силовые структуры путем принятия соответствующих административных решений и организационных мер.
  Государственный совет, будучи сегодня совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, должен получить конституционное закрепление с определенным кругом властных полномочий. При этом он не должен автоматически формироваться только из числа высших должностных лиц субъектов РФ. Это должен быть орган, состоящий из наиболее известных и уважаемых людей - возможно, бывших президентов, председателей палат парламента, председателей Правительства РФ, ушедших в отставку судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов РФ, лидеров политических партий, представителей регионов, науки, культуры.
  На межрегиональном уровне определенную трансформацию должны претерпеть федеральные округа, созданные в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"189, которые в перспективе, по нашему мнению, могут стать государственно-территориальными образованиями обновленной Федерации, созданными на добровольной основе субъектами РФ в целях их межрегиональной интеграции и координации вопросов государственно-правового и муниципального строительства и социально-экономического развития. Те субъекты, которые не пожелают войти в состав федеральных округов (особенно это может относиться к республикам), продолжают свое существование в прежнем качестве до конституционного закрепления нового субъектного состава Российской Федерации. Возможно, наряду с федеральными округами будут существовать республики как самостоятельные субъекты Федерации. При этом следует иметь в виду также вхождение, как представляется, в недалеком будущем, ныне независимых государств в состав России либо во вновь образованное союзное государство - типа Российского или Евразийского Союза и которые в этой ситуации обретут статус республик как субъектов нового государственного образования.
  Осуществление президентской власти на межрегиональном уровне производится через глав федеральных округов. С нашей точки зрения, полномочные представители Президента постепенно перерастут в назначаемых им глав округов. Глава федерального округа образует исполнительный орган - типа администрации, состоящей из высших должностных лиц субъектов, входящих в округ, и руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории округа.
  Представительный орган федерального округа формируется путем делегирования представителей от каждого законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ, входящих в состав округа. Его основными функциями должны стать: координация, решение общих межрегиональных вопросов, подготовка модельных законов и других нормативных правовых актов, которые затем трансформируются через законодательство субъектов либо их одобрение законодательным (представительным) органом субъекта.
  На региональном уровне в течение переходного периода государственную власть осуществляют существующие в субъектах РФ органы государственной власти, порядок формирования которых на этот период остается прежним. Вместе с тем возможно образование двухпалатных региональных парламентов, одна из которых (муниципальная палата) будет формироваться путем делегирования в нее представителей регионального Союза муниципальных образований, чем будет достигаться сочетание государственных и самоуправленческих начал в организации и деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и что явится существенным шагом на пути распространения на региональном уровне принципов самоуправления в соответствии с Европейской Хартией регионального самоуправления.
 
  § 2. Построение целостной общероссийской
  системы местного самоуправления - важнейшая задача муниципального строительства
  Развитие различных форм самоорганизации граждан, в том числе и их права на местное самоуправление, в значительной мере зависит от государства, от государственно-правовых установлений и предписаний. Поэтому при решении этих вопросов должно определиться прежде всего само государство, его органы и должностные лица в концептуальных подходах к местному самоуправлению, отражению в своих правовых актах назревших общественных потребностей, связанных с новыми подходами к муниципальному строительству.
  Одной из таких назревших потребностей является определение территориальных основ местного самоуправления. Раскрывая вопрос о территориальной основе местного самоуправления, следует иметь в виду, что Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы определения территориальных основ местного самоуправления:
  1) местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях; таким образом законодатели, выделив в качестве основного уровня осуществления местного самоуправления в Российской Федерации городское и сельское поселение, не стали жестко определять необходимость осуществления местного самоуправления на иных уровнях;
  2) территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций;
  3) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
  Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" развил и конкретизировал данные конституционные положения. Прежде всего Закон разграничил компетенцию отдельных органов государственной власти и органов местного самоуправления в определении территориальных основ местного самоуправления.
  К компетенции органов государственной власти Российской Федерации наряду с определением общих принципов территориальной организации местного самоуправления и контролем за их соблюдением было отнесено также регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях.
  Органы государственной власти субъектов РФ принимают и изменяют законы, определяющие территориальные основы местного самоуправления в регионе, территории муниципальных образований; регулируют законами особенности, в том числе территориальной организации местного самоуправления, с учетом исторических и иных местных традиций; устанавливают и изменяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, устанавливают и изменяют их границы и наименования; имеют право проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований.
  К ведению местного самоуправления относится образование, объединение, преобразование или упразднение внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий. Эти вопросы решаются с учетом мнения населения соответствующих территорий представительным органом местного самоуправления.
  Кроме этого, население муниципального образования и органы местного самоуправления так же, как органы государственной власти субъектов РФ, могут проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования или упразднения муниципальных образований.

<< Пред.           стр. 4 (из 6)           След. >>

Список литературы по разделу