<< Пред. стр. 5 (из 6) След. >>
Список литературы по разделу
К территориям муниципальных образований Федеральный закон относит города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы), другие муниципальные образования (ч. 1 ст. 12).
Можно выделить три вида территорий муниципальных образований:
1) поселения, на которых непосредственно проживает население и которые подразделяются на два типа: городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и др.);
2) объединенные территории, которыми являются районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы);
3) внутригородские муниципальные образования, т.е. районы в городах.
Здесь же можно сказать о части территории муниципального образования. Это территории поселений, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и другие территории, которые не являются муниципальными образованиями и на которых поэтому осуществляется территориальное общественное самоуправление.
Особенности городских и сельских типов поселений определяются Градостроительным кодексом РФ (ст. 5). Они связаны с численностью их населения, с их научно-производственной специализацией, их значением в системе расселения населения и административно-территориальном устройстве Российской Федерации.
В зависимости от численности населения поселения подразделяются на:
• городские поселения: сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн. чел.); крупнейшие города (численность населения от 1 млн. до 3 млн. чел.); крупные города (численность населения от 250 тыс. до 1 млн. чел.); большие города (численность населения от 100 тыс. до 250 тыс. чел.); средние города (численность населения от 50 тыс. до 100 тыс. чел.); малые города и поселки (численность населения до 50 тыс. чел.);
• сельские поселения: крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тыс. чел.); большие сельские поселения (численность населения от 1 тыс. до 5 тыс. чел.); средние сельские поселения (численность населения от 200 чел. до 1 тыс. чел.); малые сельские поселения (численность населения менее 200 чел.).
Кроме того, следует иметь в виду, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к территориальным основам относит также различные виды земель, которые составляют территорию муниципального образования. В их числе:
1) земли городских, сельских поселений, т.е. муниципальные земли;
2) прилегающие к ним земли общего пользования;
3) рекреационные зоны; землями рекреационного назначения в соответствии с земельным законодательством признаются выделенные в установленном порядке:
• земли, предназначенные и используемые для организованного массового отдыха и туризма населения (земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, санаториев, кемпингов, спортивно-оздоровительных комплексов, туристских баз, стационарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболова и охотника, детских туристских станций, парков, лесопарков, учебно-туристских троп, маркированных трасс, пионерских и спортивных лагерей, расположенных вне земель оздоровительного назначения);
• земли пригородных зеленых зон, т.е. земли за пределами городской черты, занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения; на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, препятствующая их использованию по целевому назначению;
4) земли, необходимые для развития поселений. Гражданский кодекс РФ в ст. 279 устанавливает возможность выкупа земельных участков для муниципальных нужд, если таковых для развития поселений оказывается недостаточно. Земельные участки могут быть изъяты у собственников решением федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ. Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Решение об изъятии подлежит государственной регистрации. Выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену. Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск о выкупе земельного участка для муниципальных нужд может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления о государственной регистрации решения государственного органа об изъятии земельного участка;
5) территория муниципального образования может включать и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
Таким образом, населенная территория может быть признана муниципальным образованием при условии, что ей будет обеспечена экономическая и финансовая самостоятельность. Любое муниципальное образование является самостоятельным, подчиненность одного из них другому не допускается (ч. 3 ст. 6). Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (ч. 1 ст. 12), которое осуществляется в пределах муниципальных образований.
Ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается только Федеральным законом (ч. 1 ст. 12). К таким территориям Федеральный закон относит приграничные территории и закрытые административно-территориальные образования, регулирование особенностей организации местного самоуправления в которых осуществляется федеральными органами государственной власти (п. 16 ст. 4). При этом ограничения допускаются в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Особенности местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях регулируются Законом РФ от 14 июля 1992 г. (в редакции федеральных законов от 28 ноября 1996 г. и от 31 июля 1998 г.) "О закрытом административно-территориальном образовании".
Организация и деятельность местного самоуправления закрытого административно-территориального образования определяются следующими нормами:
1) порядок образования, организация и компетенция органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования определяются с учетом режимного характера данного муниципального образования;
2) органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования:
• координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;
• разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе. В случае возникновения опасности для жизней и здоровья населения закрытого административно-территориального образования в результате аварии на предприятии и (или) объекте, глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и (или) объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;
• участвуют совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
• по согласованию с органами Федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятия и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
• осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования, за исключением режимных территорий предприятия и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Органы местного самоуправления информируются о результатах проверок;
• вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения закрытого административно-территориального образования от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность;
• выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории;
3) нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом режимного характера данной территории.
Важное значение имеет законодательное регулирование организации местного самоуправления в приграничных регионах. Федеральный закон по этому вопросу до настоящего времени не принят. На сегодняшний день из 89 субъектов РФ 44 являются приграничными или прибрежными территориями. Они являются центрами пересечения самых разных интересов, представленных в конечном итоге, с одной стороны, органами государственной власти Российской Федерации, реже - органами государственной власти субъектов РФ, а с другой - органами местного самоуправления. Найти и соблюсти баланс государственных и местных интересов призваны и особые нормы муниципального права, которые действуют на таких территориях.
Режим приграничной территории предполагает ряд правил, которые ограничивают права населения на осуществление местного самоуправления.
В частности, в решении таких вопросов, как: регистрация граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства, ведение экономической, предпринимательской и иной деятельности на приграничной территории, ведение промысловой и иной деятельности в территориальных и внутренних водах, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, а также проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, - органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия только по согласованию с органами государственной власти.
Компетенция органов государственной власти включает также решение вопросов приграничного сотрудничества, которые определяют характер и основные направления деятельности муниципальных образований. Здесь необходимо отметить следующее. В ведении Российской Федерации находится:
• принятие законодательных и иных актов, направленных на регулирование экономического и культурного международного сотрудничества приграничных территорий;
• заключение многосторонних и двусторонних межгосударственных соглашений, направленных на развитие сотрудничества приграничных территорий;
• принятие решений о создании свободных экономических зон;
• установление по инициативе приграничных территорий льготного режима ввоза и вывоза готовой продукции, производства работ и оказания услуг, используемых исключительно для нужд производства и потребления на приграничных территориях;
• направление части средств, полученных за счет таможенных сборов, на развитие инфраструктуры муниципальных образований;
• принятие специальных природоохранных программ и проектов для приграничных территорий;
• обращение в соответствии с заключенными Российской Федерацией международными договорами в международный суд с иском о возмещении ущерба в случае причинения приграничной территории экологического ущерба сопредельным государством;
• решение иных вопросов.
В целях расширения приграничного сотрудничества и, таким образом, развития муниципальных образований на данных территориях органы государственной власти субъектов РФ вправе образовывать комиссии по вопросам приграничных территорий при главе исполнительной власти субъекта РФ с включением в ее состав представителей заинтересованных муниципальных образований; создавать советы глав муниципальных образований приграничных территорий сопредельных государств по согласованию сторон для решения оперативных вопросов приграничного сотрудничества; обеспечивать благоприятные условия для взаимных инвестиций и нормального функционирования предприятий и организаций, которые способствуют развитию муниципальных образований; устанавливать квоты въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на приграничные территории на постоянное и временное проживание; решать вопросы взаимного привлечения трудовых ресурсов, расчетов за использование привлеченной рабочей силы, прямого обмена научными работниками, преподавателями, студентами, творческими работниками и др.
В определении наиболее важных вопросов, требующих правового регулирования, значительную роль играют эксперименты по отработке различных моделей развития местного самоуправления на приграничных территориях. Один из наиболее масштабных с середины 90-х гг. проводится Миннацем РФ совместно с представителями органов местного самоуправления на территории Печорского и Пыталовского районов Псковской области, которые после распада СССР оказались приграничными и столкнулись в новых для себя условиях с характерными для любой приграничной территории проблемами: отношения органов местного самоуправления с пограничниками, таможней и другими федеральными службами; регулирование деятельности учреждений, организаций, предприятий в режимной зоне; особенности инвестиционной политики на приграничной территории; изъятие муниципальной собственности, в том числе муниципальных земель, для укрепления государственной границы и создания соответствующей инфраструктуры; взаимоотношения с сопредельными территориями по вопросам, затрагивающим непосредственные отношения между ними, потребности и интересы местных сообществ и др.
В этих условиях была реорганизована система местного самоуправления. В Печорском районе основной муниципальной единицей стала волость, а Пыталовский район приобрел статус единого муниципального образования. Данные модели учитывали и местные условия, и интересы населения, и возможности осуществления режима приграничной территории. Были проведены выборы глав волостей и районов, которые прошли обучение принципам местного самоуправления, организации его деятельности, в том числе в финансово-экономической сфере. Первые шаги в организации и функционировании местного самоуправления уже позволили накопить большой материал для обобщения и выводов.
Отдельные результаты были подведены 11 октября 1996 г. на заседании Правительства РФ, которое, рассмотрев ход эксперимента в Печорском и Пыталовском районах Псковской области, предусмотрело в принятом постановлении ряд мер по расширению эксперимента, а также совершенствованию законодательства, регулирующего организацию местного самоуправления на приграничных территориях.
В постановлении отмечалась необходимость обобщения опыта работы органов государственной власти Псковской области по организации местного самоуправления и распространения положительного опыта в субъектах РФ; проведения комплексной научной разработки принципов формирования финансовых основ местного самоуправления с проверкой результатов на примере Печорского и Пыталовского районов Псковской области; оказания методической помощи органам государственной власти Псковской области и органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в разработке нормативных правовых актов по предметам ведения органов местного самоуправления; создания информационно-вычислительной системы для обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
Постановлением было предусмотрено выделение с учетом проводимого эксперимента финансирования Федеральной целевой программы социально-экономического развития Псковской области на 1996-1998 гг., а также целевое выделение в бюджет Псковской области на развитие приграничной инфраструктуры части таможенных платежей, собираемых на территории области. Одновременно с этим Правительство поручило Министерству иностранных дел РФ совместно с администрацией Псковской области и органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований провести с Латвийской и Эстонской сторонами переговоры о заключении межправительственных соглашений о приграничном сотрудничестве муниципальных образований трех стран по вопросам, представляющим взаимный интерес.
В целом данное постановление и эксперимент в Печорском и Пыталовском районах Псковской области имеют, безусловно, не локальное значение. Они обозначают круг проблем, имеющих значение для более чем четырех десятков других субъектов РФ и муниципальных образований, расположенных аналогично на приграничных территориях, и определяют механизм их разрешения. В данном случае муниципальная практика имеет нечастый опыт предварительной апробации тех или иных федеральных законов, возможность учесть трудности и противоречия, которые встречаются в ходе их реализации. Кроме этого, такие центры, как Псковская область, могут стать научными лабораториями подготовки соответствующих специалистов по местному самоуправлению, развития муниципального права, информационной помощи и поддержки всех, кто занимается соответствующими вопросами.
Муниципальному образованию, в соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. "О статусе наукограда Российской Федерации", может быть присвоен статус наукограда. Под наукоградом Российской Федерации Федеральный закон понимает муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом. Присвоение статуса наукограда производится Президентом РФ по представлению Правительства РФ на срок до 25 лет. При этом утверждаются приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, а также программа развития наукограда190.
Установление и изменение границ муниципальных образований, в том числе при их образовании, объединении, преобразовании или упразднении, осуществляются по инициативе населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ. При этом должны учитываться исторические и иные местные традиции, а при изменении границ муниципального образования - также мнение населения соответствующих территорий, что прямо зафиксировано в ст. 131 Конституции РФ.
Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границ и наименований определяется законом субъекта РФ. Территориальные основы осуществления местного самоуправления в каждом субъекте РФ устанавливаются в их конституциях, уставах, законах.
Так, в Конституции Кабардино-Балкарской Республики установлено, что местное самоуправление осуществляется в городах, районах, поселках, сельских поселениях.
В Уставе Кемеровской области под муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Закон Рязанской области от 10 января 1996 г. "О местном самоуправлении в Рязанской области" в редакции от 2 октября 1996 г. и 26 февраля 1997 г. к муниципальному образованию относит:
1) городское поселение;
2) районы как систему нескольких поселений;
3) сельское и иное поселение в составе района.
В ряде субъектов РФ приняты специальные законы, посвященные территориальной организации местного самоуправления. Например, Закон Краснодарского края от 24 марта 1997 г. "О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядке их реорганизации или упразднения, установления и изменения их границ" признает в качестве муниципальных образований города и районы и фиксирует, что границы территориальных муниципальных образований и административно-территориальных единиц могут совпадать. Закон Республики Коми от 10 июня 1997 г. "О муниципальных образованиях в Республике Коми" под территорией муниципального образования понимает территорию поселка, села, деревни, части городов районного и республиканского подчинения.
Вопрос о территориальных основах все годы становления местного самоуправления в нашей стране остается одним из актуальных и спорных, вызывающих оживленные дискуссии в кругах научных и практических работников. Обсуждению проблем и перспектив развития территориальных основ местного самоуправления был посвящен "круглый стол" Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, организованный Комитетом по делам Федерации, Федеративному договору, региональной политике Совета Федерации и Тюменской областной Думой и прошедший в апреле 2001 г. в г. Тюмени191.
Анализ выступлений участников "круглого стола" свидетельствует о значительном разбросе мнений и практики муниципального строительства по определению территорий муниципальных образований.
Например, в Тюменской области модель территориальной организации местного самоуправления представлена различными муниципальными образованиями. Ими являются 4 города, 33 села и поселка, 256 сельсоветов, 2 района. Эту модель можно отнести к комбинированной, т.е. к территориально-поселенческой. Причем основное количество муниципальных образований приходится на сельсоветы, которые разнятся между собой: по территории - от 3 до 300 тыс. гектаров, по количеству населенных пунктов - от 2 до 12, по численности населения - от 400 человек до 550 тыс., одна треть из них имеет население от 500 до 1 тыс. человек. Районы имеют статус административно-территориальных образований области, и в них действуют районные администрации в качестве территориальных органов администрации области как органы государственной власти общей компетенции192.
Поселенческий принцип положен в основу построения местного самоуправления в Агинском Бурятском автономном округе, где действует 39 муниципальных образований в границах сельских и поселковых Советов.
При определении уровня создания муниципальных образований, по словам главы администрации Агинского Бурятского автономного округа Б.Б. Жамсуева, учитывались следующие факторы:
1) максимально возможного приближения органов местного самоуправления к населению;
2) возможности решения на этом уровне всего комплекса вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления;
3) создание муниципальных образований не должно препятствовать решению вопросов, относящихся к полномочиям органов государственной власти;
4) учет соотношения вопросов местного значения и вопросов государственной власти, решаемых на данном уровне193.
Среди преимуществ поселенческого принципа организации местного самоуправления председатель постоянной Комиссии по социальным вопросам и местному самоуправлению Тюменской областной Думы Н. П. Барышников отмечает следующие:
• вовлеченность населения в решение вопросов местного значения (увеличение территории является фактором, снижающим степень осознания общих интересов, причастности к их реализации и эффективности самоорганизации, являющейся неотъемлемой частью самоуправления);
• прозрачность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, в результате чего население способно оперативно реагировать на их действия, в том числе путем применения различных видов ответственности перед населением;
• доступность власти населению, весь спектр ее услуг предоставляется, что называется, "на месте";
• оперативность и своевременность решения проблем конкретного населенного пункта, в том числе еще только возникающих;
• реальность решения вопросов местного значения формами непосредственного волеизъявления (сходами, референдумами), что позволяет оперативно учитывать мнение населения;
• прозрачность местного бюджета: жители видят направления расходования бюджетных средств194.
Значительная трансформация территориальной основы местного самоуправления произошла в Оренбургской области. На первом этапе в 1996 г. там было образовано 579 муниципальных образований; из них 11 - городских, 567 - сельских и одно объединенное - г. Абдулино и Абдулинский район. В представительные органы местного самоуправления было избрано почти 5000 депутатов. С 1998 г. началась проработка других моделей местного самоуправления. В результате муниципальные образования были созданы на уровне районов. Ныне в области действует 48 муниципальных образований, в том числе: городов - 8, объединенных городов и районов -4, районов - 31, поссоветов - 1, сельсоветов - 4. В состав представительных органов местного самоуправления в декабре 2000 г. было избрано 1225 депутатов, т. е. в 4 раза меньше, чем их было в 1996 г.195
Оценивая опыт такой трансформации, председатель Законодательного собрания Оренбургской области В. Г. Новиков отмечает, что еще рано делать выводы об эффективности вновь созданных муниципалитетов. Если говорить о классическом понимании муниципальных образований, то районные, и тем более объединенные (город и район), муниципалитеты не отвечают этим требованиям. Муниципальное образование - это компактное проживание людей в отдельных населенных пунктах. Россия, подписав Европейскую Хартию о местном самоуправлении, прочитала ее по-своему, лишив государственную власть всякого контроля за местным самоуправлением.
Внимательно присмотревшись, мы не найдем в области внешней разницы между государственной властью и органами местного самоуправления. Это лишний раз подчеркивает надуманность выделения органов местного самоуправления из системы органов государственной власти.
Сколько же будет продолжаться эксперимент создания оптимальной структуры власти в России? Вероятно, Столько, сколько будет длиться эксперимент в экономике196.
В литературе высказываются различные предложения об определении территориальной основы местного самоуправления. Например, М. Прусак, Е. Савченко, О. Богомолов считают, что органы местного самоуправления должны быть ограничены уровнем районов и микрорайонов в городе, уличных комитетов, поселков, сел, деревень, а органы власти районного и городского уровней включаются в систему органов государственной власти197.
Противоположную позицию занимает мэр г. Краснодара В. Самойленко, который считает, что федеральным законодательством необходимо предусмотреть базовый уровень местного самоуправления - город, сельский район, а в населенных пунктах возможно создание комитетов территориального общественного самоуправления. В систему органов государственной власти субъектов Федерации, по его мнению, должны войти советы глав муниципальных образований (по одному человеку от муниципалитета) при губернаторе с соответствующими функциями и правом вето в отношении законов и иных актов субъекта Федерации, противоречащих федеральному законодательству. Включение городов и районов в систему государственной власти фактически ликвидирует местное самоуправление198.
Президент Республики Северная Осетия - Алания А. Дзасохов, в целом поддерживая предложение трех губернаторов (М. Прусака, Е. Савченко, О. Богомолова), считает, что местное самоуправление уместно осуществлять на низовом уровне, там, где действительно нередко рвется властная нить и где возникают наибольшие проблемы, а главы районных и городских администраций должны назначаться руководителем субъекта199.
Таким образом, в региональном законодательстве и практике муниципального строительства неоднозначно решаются вопросы о территориальной организации местного самоуправления. В одних субъектах РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, в других - в городах и районах.
На сегодня в Российской Федерации сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы, волости и т. п.), районы, двухуровневая организация (районы и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). При образовании муниципальных образований используются поселенческий, территориально-поселенческий и территориальный принципы.
Всего в Российской Федерации насчитывается 12215 муниципальных образований, из них: городов - 625, поселков - 516, городских районов и округов - 153, районов - 1404, сельских округов - 9314, сельских населенных пунктов - 203. По различным типам территориальной организации местного самоуправления применительно к субъектам РФ сложилось следующее распределение:
• на уровне административных районов - в 6 субъектах РФ;
• на уровне административных районов и городов - в 37 субъектах РФ;
• на уровне административных районов, городов и сельских округов - в 23 субъектах РФ;
• на уровне сельских округов и поселков - в 5 субъектах РФ;
• на уровне городских районов и округов - в 2 субъектах РФ;
• на уровне городов и сельских округов - в 11 субъектах РФ;
• не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями - в 5 субъектах РФ.
В Записке к заседанию коллегии Миннаца России (16 мая 2000 г.) "О состоянии местного самоуправления" относительно вопроса формирования территориальной основы местного самоуправления справедливо указывается, что выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в большинстве случаев происходил в процессе конкуренции региональных и местных политических элит, исходя из их интересов. Результатом этого стало установление территорий муниципальных образований либо на основе компромисса между названными элитами, либо в интересах одной из них. При этом территории муниципальных образований зачастую определялись без учета принципов максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уровне, максимально приближенном к населению. В итоге, в значительном большинстве субъектов РФ территориальная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям.
Зачастую создание муниципальных образований жестко связывается с существующими административно-территориальными единицами, что, с нашей точки зрения, также сдерживает процесс становления местного самоуправления именно там, где проживают люди, где оно объективно необходимо, - на самом нижнем уровне.
Проведенный анализ позволяет внести предложения, направленные на выработку новых подходов к организации местного самоуправления.
1. О дифференцированном подходе к правовому регулированию городских и сельских поселений. Различия между городом и селом все еще достаточно велики. Поэтому бытовавший в советские времена лозунг о стирании граней (различий) между городом и деревней далек от реального воплощения. Справедливо подчеркивается, что "формы организации, экономическая основа, администрирование и менеджерирование сельских и городских поселений настолько различны, что пытаться не видеть эти различия... чревато большими осложнениями на практике"200.
В городах сосредоточено 76% основных фондов народного хозяйства. Это - экономический и оборонный потенциал страны, подавляющая часть промышленных предприятий, научные и проектно-конструкторские организации, высшие и средние специальные учебные заведения, социальная, инженерно-транспортная инфраструктура, объекты других отраслей, производящих товары и оказывающих услуги. В городских поселениях занято свыше 51 млн. человек, или более 3/4 кадрового потенциала страны201.
Поэтому мы считаем, что необходимо на федеральном уровне законодательно разделить местное самоуправление на два самостоятельных типа: городское и сельское и осуществлять их отдельное правовое регулирование, как это традиционно складывалось на протяжении многовековой российской истории. При этом можно максимально использовать опыт осуществления земского и городского самоуправления в дореволюционной России.
Это могут быть федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в городах (городских поселениях)" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в сельских поселениях". На основе этих законов субъекты Федерации могли бы осуществлять конкретное правовое регулирование организации местного самоуправления в городах и в сельских поселениях. Такой дифференцированный подход позволит более оптимально и эффективно осуществлять муниципальное строительство в указанных поселениях.
2. Об уровнях осуществления самоуправления. В настоящее время российское законодательство не предусматривает каких-либо уровней организации самоуправления, исходя из того, что оно осуществляется в муниципальных образованиях на всей территории России, а поэтому права и обязанности, предметы ведения и полномочия в одинаковой степени распространяются и на села, и на поселки, и на районы, и большие и крупные города.
Мы считаем, что такой подход нивелирует существующие значительные, можно сказать, качественные, особенности между названными поселениями и территориями. Поэтому, с нашей точки зрения, переход на двухуровневую систему организации местного самоуправления является насущной потребностью дальнейшей оптимизации и повышения эффективности организации и деятельности местных органов власти. Такой переход мог бы выглядеть следующим образом:
1) первичный (нижний) уровень мог бы включать в себя средние, малые города и поселки с населением до 100 тыс. человек, сельские поселения (большие, средние, малые), а также районы в крупных и больших городах. На низовом уровне формируется представительный орган - муниципалитет - путем как прямых выборов, так и делегирования в его состав представителей самоуправляющихся структур, действующих в муниципальном образовании. Муниципалитет избирает из своего состава главу муниципального образования, который одновременно возглавляет муниципалитет и образует (при необходимости) орган исполнительной власти из членов муниципалитета;
2) вторичный уровень мог бы включать в себя объединенные территории, т.е. районы (уезды) и сельские округа, а также города с населением свыше 100 тыс. человек; организация местного самоуправления на этом уровне должна отличаться от первичного уровня.
Вопрос о закреплении в законодательстве многоуровневой системы территориальной организации местной публичной власти является сегодня предметом обсуждения в представительных и исполнительных органах государственной власти. Например, в числе основных элементов такой многоуровневой системы в аналитической записке Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политике РФ от 12 января 2001 г. в Государственную Думу называются: города; поселки, сельские округа (общины, сельсоветы и т. п.); районы; административно-территориальные образования - при необходимости в крупных субъектах Федерации.
Одним из спорных и пока не решенных является вопрос об организации публичной власти на районном уровне. По данным Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политике РФ, на уровне административных районов местное самоуправление осуществляется в 66 субъектах Федерации, в 43 из них поселки и сельские округа не являются муниципальными образованиями; в 18 субъектах РФ на районном уровне осуществляется государственная власть, а органы местного самоуправления образуются в городах, городских районах, сельских округах и поселках. При таком подходе к организации территориальной основы местного самоуправления более 12 тыс. поселков и сельских поселений выпадают из организации полноценного самоуправления на своих территориях и не являются муниципальными образованиями.
Авторское видение организации публичной власти на районном уровне сводится к следующему.
Район не является муниципальным образованием, он выступает такой административно-территориальной единицей, в которой наиболее последовательно сочетаются государственные и самоуправленческие начала.
Представительный орган района - Совет муниципальных образований - формируется путем делегирования членов от представительного органа (муниципалитета) каждого находящегося в пределах территории района муниципального образования. В состав Совета входят по должности главы муниципальных образований. Совет осуществляет координирующие функции, решает общие вопросы, вопросы межмуниципальных отношений, принимает модельные нормативные акты и т.д.
Возглавляет Совет муниципальных образований глава района, который назначается главой федерального округа (вариант: высшим должностным лицом субъекта РФ) с согласия Совета муниципальных образований. В перспективе реальным представляется создание межрайонных образований путем их добровольного объединения в муниципальные округа, осуществление публичной власти в которых будет строиться на тех же основах и принципах, что и на районном уровне. Особенности организации местного самоуправления на районном уровне можно было бы урегулировать в федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в районах (уездах) и других объединенных территориальных единицах".
3. Законодательно должны быть урегулированы особенности организации местного самоуправления не только в приграничных территориях и закрытых административно-территориальных образованиях, как это требует Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но и в наукоградах, военных городках, казачьих общинах и поселениях, территориях с градообразующими предприятиями.
4. В основу организации ныне существующего местного самоуправления положен территориально-поселенческий принцип, между тем в реальной жизни эта организация не сводится только к нему. Существуют другие виды самоуправления, а именно: производственное, школьное, студенческое (ученическое, университетское), корпоративное, по месту жительства (то, что сейчас определяется как территориальное общественное самоуправление). Также следует иметь в виду, что на территориях муниципальных образований действуют профсоюзы и другие общественные объединения с собственными самоуправленческими началами. Считаем, что кроме типов и уровней должна быть законодательно закреплена возможность наличия различных видов самоуправления и форм их участия в самоуправленческих процессах, происходящих в муниципальных образованиях.
При таком подходе возможно, с нашей точки зрения, построение целостной общероссийской системы местного самоуправления, которая могла бы включать в себя следующие основные звенья:
• районные Советы муниципальных образований, образуемые путем делегирования в них представителей муниципалитетов - низового звена местного самоуправления и действующие в рамках территории района и территории муниципального округа (уезда);
• региональные Союзы муниципальных образований действуют на территории субъекта РФ и формируются путем делегирования в них представителей районных Советов муниципальных образований (в перспективе - Советов муниципальных округов) и городских Советов муниципальных образований. Союз муниципальных образований делегирует часть своих членов в муниципальную палату регионального парламента;
• межрегиональные ассоциации муниципальных образований действуют в рамках территории федерального округа и формируются путем делегирования в них представителей региональных Союзов муниципальных образований; муниципальные палаты региональных парламентов делегируют своих представителей в представительный орган федерального округа;
• общероссийский Конгресс муниципальных образований действует как общенациональный орган местного самоуправления на территории Российской Федерации, формируется путем делегирования в него представителей ассоциаций муниципальных образований федеральных округов, других существующих в настоящее время федеральных и межрегиональных союзов и ассоциаций (типа Союза местных властей, Союза малых городов и т. д.), которые постепенно будут встраиваться в новую модель организации местного самоуправления.
***
Таковы основные параметры государственного и муниципального строительства, которые, по мнению автора, могут быть использованы при выработке государственной концепции новой модели местного самоуправления, практическая реализация которой станет возможной после проведения конституционно-правовой реформы и прежде всего пересмотра либо внесения поправок в Конституцию РФ, связанных с новыми подходами к российскому федерализму, построению федеральной, межрегиональной и региональной государственной власти, организации местного самоуправления.
Заключение
В заключение представляется необходимым выделить наиболее важные выводы и предложения.
1. На основе анализа существующих в политико-правовой мысли и используемых ныне в научной литературе понятий и теорий местного самоуправления предлагается авторское видение сущности местного самоуправления, в основе которого лежит государственно-общественная концепция и которое проявляет себя как одна из основ конституционного строя и форма народовластия, как право граждан на осуществление местного самоуправления и самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения, что позволило определить местное самоуправление как относительно самостоятельный институт гражданского общества, занимающий обособленное место и выполняющий свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества.
2. Исследуя понятие "муниципальная власть", автор определяет ее как разновидность публичной власти, имеющей многие общие основы и сходные признаки с другой разновидностью публичной власти - государственной властью. Именно такой подход, с нашей точки зрения, должен быть положен в основу разработки федеральной государственной доктрины реформирования местного самоуправления, которую предлагается принять в форме федерального закона.
3. Раскрывая соотношение категорий "общество", "государство", "местное самоуправление", "личность", автор показывает роль и значение местного самоуправления как связующего звена между государством и обществом, основное предназначение которого заключается в обеспечении нужд и потребностей человека, его коллективных и индивидуальных прав и свобод как главного субъекта местного сообщества.
4. Анализ "правового регулирования самоуправления, его организации и практической деятельности в дореволюционный период позволил сделать выводы, остающиеся важными и актуальными на современном этапе муниципального строительства. В их числе: разделение местного самоуправления на два типа - городское и земское; существование различных видов самоуправления (производственное, купеческое, ремесленное, студенческое и др.); функционирование самоуправленческих структур на общероссийском уровне; существование ступенчатых структур формирования органов местного самоуправления; взаимосвязь реформ государственного управления с проведением земских и городских реформ.
5. Позитивный опыт советского строительства свидетельствует о возможности его использования на современном этапе развития местного самоуправления. Это относится, в частности, к дифференцированному подходу к законодательному регулированию различных звеньев местных Советов; организации и деятельности местных Советов на основе принципа единой законности; участию широких народных масс в формировании и работе местных Советов, которые действовали на всех без исключения поселенческих и территориальных уровнях.
6. Исследуя правовую основу местного самоуправления, под которой понимается новая отрасль российского права - муниципальное право, автор пришел к выводу о необходимости начать разработку Муниципального кодекса РФ, который позволил бы устранить множественность и противоречивость нормативных правовых актов и повысить уровень законодательного регулирования общественных отношений, существующих на местном уровне.
7. Сегодня изучением муниципально-правовых норм, институтов и отношений занимается научная юридическая дисциплина "Муниципальное право", которая, с нашей точки зрения, не охватывает всего многообразия проблем, возникающих в сфере местного самоуправления. В этой связи внесено предложение о превращении названной научной дисциплины в новое междисциплинарное научное направление - "Муниципальное строительство и право", что позволит расширить существующие рамки и предмет исследования, которые ныне сводятся зачастую к прикладным и специальным исследованиям, и привлечь к изучению проблем самоуправления представителей различных наук, в том числе государствоведов и теоретиков права, политологов, философов, которые в настоящее время уделяют им недостаточное внимание, что является существенным пробелом в исследовании концептуальных проблем теории и практики муниципального строительства и становления институтов самоуправления в нашей стране.
В целях обеспечения проведения научно-исследовательских работ в этой области и подготовки высокопрофессиональных специалистов в сфере местного самоуправления предложено учредить Институт муниципального строительства и права и ввести одноименный курс в ведущих вузах страны.
8. Анализ состояния нормативного правового регулирования местного самоуправления выявил множество нерешенных проблемных вопросов. Автор исходит из того, что дальнейшее совершенствование правового регулирования местного самоуправления является объективно назревшей потребностью и связано, с одной стороны, с выработкой новой модели российского самоуправления, с другой - с совершенствованием его конституционно-правовой основы, разработкой законодательной базы, регулирующей типологию, виды, уровни самоуправления. В этой связи внесены конкретные предложения о разработке и принятии ряда федеральных законов, направленных на повышение эффективности организации и функционирования органов и должностные лиц местного самоуправления, усиление гарантий и защиты местных сообществ, а также на повышение ответственности органов местного самоуправления за положение дел на территории муниципальных образований. Одним из перспективных направлений, по нашему мнению, является постепенное распространение положений Европейской Хартии регионального самоуправления на субъекты РФ, что позволит самоуправленческим началам в большой степени проникать в российский государственный организм.
9. Одним из спорных и не решенных наукой вопросов является определение места и роли местного самоуправления в государственно-правовой структуре российского общества. Конституционное отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти является, с нашей точки зрения, результатом победы сторонников общественной теории самоуправления и не соответствует сегодня реалиям, сложившимся в нашем обществе и государстве за годы, прошедшие после принятия Конституции РФ. В этой связи, исходя из государственно-общественной концепции местного самоуправления, вносится предложение о корректировке существующего ныне конституционного положения и замене его нормой, закрепляющей местное самоуправление в качестве самостоятельного института гражданского общества и важнейшего элемента российской государственно-правовой структуры, который собственными средствами и методами решает вопросы местного значения, обеспечивает участие населения в государственном и муниципальном строительстве, реализует переданные ему государственные полномочия, осуществляет другие задачи и функции, направленные на обеспечение достойной жизни, прав и интересов людей, проживающих в городских и сельских поселениях, используя при этом разнообразные формы своей организации с учетом исторических, национальных, культурных и других сложившихся традиций и образа жизни.
10. Решающая роль государства в становлении местного самоуправления раскрывается через такую категорию теории государства и права, как внутренние функции государства, в числе которых предложено классифицировать эту деятельность в качестве самостоятельной внутренней функции российского государства в сфере местного самоуправления и которая осуществляется в таких основных формах, как: государственно-правовое регулирование; установление государственной политики; определение мер государственной поддержки; установление государственной защиты и гарантий; осуществление государственного контроля; установление государственно-правовой ответственности.
11. Исходя из тесной взаимосвязи таких категорий, как "государственность" и "самоуправление", автор считает, что процесс реформирования самоуправленческих структур, существующих в российском обществе, должен проводиться в органическом единстве с государственным строительством и соответствовать той государственной модернизации, которая проводится в настоящее время в нашей стране.
На основе проведенного анализа существующих ныне территориальных основ местного самоуправления делается вывод о необходимости их трансформации и выработке новых подходов к организации местного самоуправления. В числе внесенных предложений наиболее значимыми мы считаем: дифференцированный подход к правовому регулированию городских и сельских поселений; определение уровней осуществления местного самоуправления, имея в виду закрепление двухуровневой системы организации местного самоуправления, отразив при этом специфику осуществления местного самоуправления на объединенных территориях - районах, сельских округах, а также в больших и крупных городах; законодательное закрепление существующих ныне других видов самоуправления и форм их участия в самоуправленческих процессах, происходящих в муниципальных образованиях.
Практическая реализация ряда внесенных предложений станет возможной после проведения конституционно-правовой реформы и пересмотра либо внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ.
Автор отдает себе отчет в том, что ряд выводов и предложений имеют дискуссионный характер и их нельзя рассматривать в окончательно завершенном виде. Вместе с тем они дают достаточный импульс для научного обсуждения поставленных в работе проблем.
Содержание
Введение
Глава 1. Государство и местное самоуправление как институты развития общества
§ 1. Понятие, теории, сущность местного самоуправления: исторический аспект и современное состояние
§ 2. Общество, государство, местное самоуправление, личность: теоретические и практические аспекты их соотношения
Глава 2. Эволюция в теории и практике местного самоуправления в российском обществе и государстве
§ 1. Земское и городское самоуправление в России: дореволюционный опыт и российская практика
§ 2. Теория и практика советского строительства: возможности использования позитивного опыта в муниципальном строительстве
§ 3. Местное самоуправление в Российской Федерации на рубеже 90-х гг. XX столетия: поиски новых путей возрождения
Глава 3. Правовое обеспечение местного самоуправления в Российской Федерации
§ 1. Конституционно-правовая основа местного самоуправления
§ 2. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления: состояние, проблемы, перспективы
Глава 4. Местное самоуправление в государственно-правовой структуре Российской Федерации
§ 1. Место и роль местного самоуправления в государственно-правовой структуре: теоретические основы взаимосвязи и взаимодействия
§ 2. Государственное установление местного самоуправления: формы, функции, механизмы
Глава 5. Государственное и муниципальное строительство в Российской Федерации: состояние и перспективы
§ 1. Состояние российской государственности и некоторые проблемы ее модернизации
§ 2. Построение целостной общероссийской системы местного самоуправления - важнейшая задача муниципального строительства
Заключение
1 См.: Солженицын А.И. Россия в обвале. М., 1998. С. 198.
2 Солоневич И.Л. Народная монархия. Минск, 1998. С. 345, 347, 371?372.
3 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление - трудное дитя России // Местное самоуправление в России состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. конф. 25 января 1990 г. М., 1990. С. 17.
4 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
5 См.: Рыженков С. Перспективы развития политического анализа реформы местного самоуправления в России //Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право: Материалы семинаров / Под ред. С. Рыженкова. М., 1998.
6 Атаманчук Г.В. Современные концепции и национальный опыт местного самоуправления // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: концепция, конституционно-правовые основы, практика: Материалы науч.-практ. конф. М., 1996. С. 56.
7 См.: Фомина Е.Г. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. М., 1998.
8 Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы, С. 43.
9 См.: Кирпичников В. А. О российской действительности и местном самоуправлении // Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы междунар. симп. М., 1996. С. 35.
10 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 383.
11 См.: Курчинский М. А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. СПб., 1907. С. 30-31.
12 См.: Погосский В. В. Местное самоуправление на демократических началах. М., 1917. С. 6.
13 Васильчиков А. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. 1. С. 1-2.
14 См.: Ашлей П. Местное и центральное самоуправление. СПб., 1910. С. 3.
15 Васильчиков А. О самоуправлении. С. 79.
16 Там же. С. 81.
17 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 52.
18 Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 57.
19 Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. С. 43.
20 Во-первых, есть отрасли общегосударственные, где все объекты составляют (и будут составлять в перспективе) общегосударственную собственность. Находятся эти объекты на территориях местного самоуправления (располагаются на их частях, проходят через них, граничат с ними, вклиниваются в эти территории и т. д.). Например, железные дороги, нефтепроводы, аэропорты и др. Органы местного самоуправления просто вынуждены организовывать взаимодействие с руководством отраслей, выполнять в отношении объектов функции содействия, координации, контроля. Спрашивается, можно ли это делать, не располагая государственной поддержкой? А в чем же она проявится, как не в предоставлении возможностей властного партнерства во взаимоотношениях? Следовательно, без властной природы в делах такого рода местному самоуправлению было бы очень трудно.
Во-вторых, есть отрасли общегосударственного масштаба, где имеет место разделение ответственности и функций в управлении ими по уровням - исходя из значения дел и объектов. Например, здравоохранение, народное образование, культура и др. В таких отраслях централизованно определяются основы государственной политики; далее производится распределение ее осуществления по ступеням управления. При этом одни дела и даже объекты собственности могут отойти в федеральное ведение, вторые - к государственному управлению в субъектах РФ, третьи - станут частью муниципальной собственности и компетенции органов местного самоуправления. Например, в области образования школы общего типа находятся в ведении местного самоуправления, специальные - в управлении субъектов РФ, средние специальные учебные заведения могут быть в ведении субъектов и самой Российской Федерации, высшие учебные заведения чаще всего - в ведении Российской Федерации, хотя не исключено и управление в самих субъектах РФ.
Не кажется ли в этом случае искусственным задачи и полномочия в отношении аналогичных объектов в одном случае относить к государственному управлению, в другом - к муниципальному (т. е. негосударственному)? Это особенно парадоксально в ситуации, когда средства для финансирования объектов второй группы не только заложены в муниципальном бюджете, но и выделяются путем отчислений из вышестоящих государственных бюджетов. Конечно, нужно думать об обеспечении соответствующей меры самостоятельности в выполнении функций, но это иная задача, и она никак не означает отказа от определенных властных возможностей в управлении объектами, в том числе и на уровне местного самоуправления.
В-третьих, есть объекты, не входящие в вертикальные государственные системы, относящиеся исключительно к муниципальному хозяйству. Но это всего лишь вопрос организации и эффективности управления. А по содержанию функций приходится констатировать то же самое: для управления объектами нужны властные возможности, а также решения, обязательные для населения, работников соответствующих сфер (см.: Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России).
21 Там же.
22 Синяков В. Н., Синякова Т. В. Правовые системы Федерации: общая характеристика и пути совершенствования // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России: Сб. науч. трудов. Саратов, 1997. С. 128.
23 См.: Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. С. 79.
24 См.: Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. С. 80.
25 Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления //Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. С. 71.
26 См.: также определения в законах Литовской ССР и Эстонской ССР.
Закон Литовской ССР "Об основах местного самоуправления" в ст. 1 определил местное самоуправление как "самостоятельную деятельность по решению своих дел и проведению в жизнь принятых решений, осуществляемую населением административно-территориальных единиц Республики, а также подответными им органами местного самоуправления в установленных законодательством Литовской ССР пределах". Далее законодатель уточняет: "Самоуправление - это совокупность жителей и формируемых ими органов государственной власти и управления административно-территориальной единицы".
Закон Эстонской ССР "Об основах местного самоуправления" установил, что "местное самоуправление - это осуществляемое жителями непосредственно или через соответствующие органы самостоятельное решение вопросов местной жизни в рамках законов Эстонской ССР, исходя из интересов жителей и особенностей развития соответствующей административной территории".
27 См.: Синяков В.Н., Синякова Т.В. Указ. соч. С. 127.
28 См.: Перетерский И.А. Римское частное право. М., 1998. С. 81.
29 См.: Правотворчество субъектов Российской Федерации // Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998.
30 Анализ различных точек зрения по вопросам, связанным с понятием и сущностью местного самоуправления, см.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 84-91.
31 Постовой Н.В. Сущность местного самоуправления. Государственное и общественное в местном самоуправлении. // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. С. 87.
32 См.: Лазаревский Н.И. Русское государственное право. В. 2 т. СПб., 1913. Т. 1. С. 216?217.
33 См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. С. 50?51.
34 См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление. Проблемы. Поиски. Решения. М.: Тула, 1997. С. 27.
35 См.: Фадеев В. И. Указ. соч. С. 17-21; Кутафин О, Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997. С. 41-49; Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. С. 92-101.
36 См.: Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1-3. СПб., 1869-1871.
37 См.: Лешков В. Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого. М., 1865.
38 См.: Безобразов В. Я. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.
39 См.: Градовский А. Д. Система местного управления на западе Европы и в России // Собр. соч. Т. 9. СПб., 1904.
40 Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 54.
41 См.: Лапин В. А. Государственная поддержка развития местного самоуправления. Школа муниципального служащего: Сб. учеб, материалов. Вып. 14. М., 1999. С. 70.
42 См. подробнее: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 112-123.
43 См.: Самоуправление: от теории к практике. С. 188.
44 См.: Бурстин Д. Американцы: демократический опыт. М., 1993. С. 319.
45 Лосев А. Ф. Античная мифология в ее историческом развитии. М., 1957. С. 7.
46 См.: Мальцев Г.В. Пять лекций о происхождении и ранних формах права и государства. М., 2000. С. 145.
47 Цит. по: Лейст О.Э. История политических и правовых учений. М., 1998. С. 7-11.
48 Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М., 1995. С. 52-54.
49 Лапин В. Становление местного самоуправления в Российской Федерации // Федерализм. 1999. № 2. С. 170.
50 Там же. С. 171.
51 См.: Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М., 1997. С. 35.
52 Там же. С. 27.
53 См.: Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М., 1990. С. 24-25.
54 См.: Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., 1998. С. 6.
55 См.: Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9. С. 13-20.
56 Ковлер А.И. Кризис демократии. Демократия на рубеже XIX века. М., 1997. с. 90.
57 См.: Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. М., 1996. С.3.
58 См.: Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 2000. С. 285.
59 См.: Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Общее государственное право. Ч. 1. С. 118-119.
60 См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. С. 19.
61 См.: Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 1998. С. 97.
62 См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. С. 145.
63 См.: Беляев И. Д. Лекции по истории Русского законодательства. М., 1888. С. 159.
64 См.: Безобразов В. П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. VIII.
65 Аксаков К. С. Сочинения исторические // Полн. собр. соч. М., 1889. Т. 1.С. 60.
66 См.: История отечественного государства и права / Под ред. О. И. Чистякова. М., 1996. Т. 1. С. 51.
67 История отечественного государства и права. С. 53.
68 Ключевский В.О.
69 Милюков П. Н. Очерки по истории русской культуры. СПб., 1896. Т. 1.С. 114.
70 Хрестоматия по истории отечественного государства и права / Под ред. Ю. И. Титова. М, 1998. С. 82.
71 Юшков С.В. История государства и права СССР. М., 1955. С. 127.
72 См.: История отечественного государства и права. С. 89.
73 См.: Стешенко Л.А., Софроненко К.А. Государственный строй России в первой четверти XVIII в. М., 1972. С. 36.
74 См.: Стешенко Л. А., Софроненко К. А. Государственный строй России в первой четверти XVIII в. М., 1972. С. 51.
75 См.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. С. 42.
76 Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб., 1913. С. 251.
77 Беляев И.Д. Лекции по истории Русского законодательства. М., 1879. С. 567, 568.
78 Земская реформа и созданные ею органы всесословного местного самоуправления уже в 60-е гг. XIX в. привлекли к себе внимание общественности, стали объектом исследований историков и правоведов, а земская тематика прочно заняла место на страницах газет и журналов того времени. В дореволюционный период были опубликованы тысячи работ, совершенно неоднородных по характеру и объему: от небольших - в несколько десятков строк - заметок в популярных периодических изданиях до многотомных научных монографий. Один только перечень таких публикаций составляет довольно объемистый том.
79 На первом заседании земского собрания нового созыва избирался личный состав земских управ. Уездные собрания посылали установленное законом количество гласных в губернские. Число губернских гласных не превышало 50 человек.
80 Управы являлись полноправными представителями земства губернии или уезда. Они могли приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, вступать в переговоры с контрагентами, предъявлять гражданские иски, отвечать на суде. Договоры, заключенные управой, имели обязательную силу для земства, которое несло ответственность по всем обязательствам, независимо от того, истек ли срок полномочий принявшей их на себя управы.
81 Земские учреждения имели право для покрытия расходов взимать специальный налог с имущества (земель, лесов, доходных домов, фабрик, заводов). Когда земства занялись раскладкой налога, каких-либо сведений о стоимости и доходности имуществ не существовало. Поэтому была разработана специальная система, которая занялась сбором этих данных. К концу 90-х гг. земских статистов были тысячи. Статистические сведения использовались не только для определения земского сбора, но и в научных исследованиях.
82 В соответствии с Законом от 21 мая 1917 г. "О волостном земском управлении" было образовано 9,5 тыс. волостных земств и избрано в их состав около 300 тыс. гласных.
Позднее местное самоуправление распространилось за пределы Европейской России. В течение марта-августа 1917 г. оно было введено в Архангельской губернии, Сибири, Туркестане, Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях и на некоторых других территориях. В это время активно разрабатываются новые правовые акты, направленные на реформирование местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Среди них Постановление и Наказ о производстве выборов уездных и губернских гласных, Постановление о выборе городских гласных и об участковых городских думах, Городовое положение и многие другие (см.: Гильченко Л. Становление самоуправления в России // Городское управление. 1996. № 1. С. 6).
83 См.: Емельянов Н. А. Местное самоуправление. Проблемы. Поиски. Решения. С. 276-311.
84 См.: Подлигайлов П. Н. Местное самоуправление в России. СПб., 1884. С. 10, 25.
85 См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. С. 281.
86 См.: Постовой В. П. Местное самоуправление: история, теория, практика. С. 7-8.
87 См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденция развития.
88 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 481.
89 См.: Слива А. Я. Пора возвращаться в мир. От системы Советов к парламентаризму и местному самоуправлению // Народный депутат. М., 1992. № 2. С. 64.
90 См.: Кравчук С. С. Актуальные проблемы советского государственного права // Актуальные теоретические проблемы развития государственного права и советского строительства. М., 1976. С. 19.
91 См.: Декрет ЦИК от 23 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. М., 1984. С. 15.
92 См.: Съезд Советов в документах (1917-1936). М., 1959. С. 94.
93 См.: Рейснер М. А. Государство буржуазии и РСФСР. М., 1959. С. 94.
94 См.: Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. С. 22-24.
95 См.: Закон о поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР от 29 июля 1971 г. в ред. от 3 августа 1979 г., Закон о краевом, областном Совете народных депутатов от 20 ноября 1980 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1979. № 32; 1980. № 48.
96 См.: Барабашев Г. В., Васильев В. И., Шеремет К. Ф. Советы народных депутатов: время перемен // Советское государство и право. 1988. №5. С. 6.
97 См.: Лукьянов А. И, Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978. С. 59, 269.
98 См.: Габричидзе Б. Н, Конституционный статус органов Советского государства. М., 1982. С. 62.
99 См.: Годунова О. В. Соотношение советского строительства и науки управления (на опыте исследования системы местных Советов депутатов трудящихся): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1975.
100 См.: Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Григорян Л. А. Советы - органы власти и народного самоуправления. М., 1965; Скуратов Ю. И. Советы народных депутатов: ленинская теория и современная конституционная практика // Перестройка - реализация ленинских идей. Свердловск, 1987; Кряжков В. А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры // Советское государство и право. 1992. № 1.
101 См.: Дементьев А. Н. О "системе Советов" и земских учреждений в России: возможные исторические параллели // Государство и право. 1996. № 8. С. 115.
102 См.: Аскеров А. А. О дисциплине советского строительства // Советское государство и право. 1946. № 1. С. 42-43.
103 См.: Коток В. Ф. К вопросу о предмете советского строительства // Советское государство и право. 1949. № 3. С. 19, 24.
104 См.: Горшенев В. М., Ким А. И., Основин В. С., Судницын Ю. Г. Соотношение советского строительства и других отраслей советского государствоведения // Материалы научной конференции правоведов. Новосибирск, 1969.
105 См.: Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство. М., 1981; Советское строительство / Под ред. А, А. Безуглова. М., 1985; Советское строительство: Учебник / Под ред. В. А. Пертцика. М., 1988; Фадеев В. И. Советское строительство как наука: становление и развитие (1917-1936 гг.). М., 1986.
106 См.: Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Указ. соч. С. 8.
107 См.: Советское строительство / Под ред. А. А. Безуглова. С. 5.
108 См.: Советское строительство / Под ред. В. А. Пертцика. С. 11.
109 См. там же. С. 19-22.
110 Никитин В. Г. Практика организации местного самоуправления в Оренбургской области // Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления: Тезисы выступлений участников "круглого стола" Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 25 апреля 2001 г. / Под ред. И. П. Марова. Тюмень, 2001. С. 44.
111 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 39.
112 СЗ РФ. 2000. № 33. С. 3356.
113 ВВС СССР. 1986. № 31. Ст. 593.
114 См.: Овчинников И. И. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1. С. 16.
115 Авакьян С. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия II. "Право". № 3. С. 5-6.
116 САПП РФ. 1993. № 41. Ст. 1010; № 44. Ст. 4188.
117 См.: Известия. 1991. 18 февр.
118 См.: Красное М. А. Местное самоуправление? Государственное или общественное?
119 См.: Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Совет и администрация: спорные вопросы статуса и взаимоотношений // Российский юридический журнал. 1993. № 1.
120 Ведомости РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010, 1011.
121 См.: Закон РФ от 5 марта 1992 г. "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" // Российская газета. 1992. 20 марта.
122 Российская газета. 1993. 29 окт.
123 См.: Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 326.
124 См.: Кутафий О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 14-16.
125 СЗ РФ. 1988. № 15. Ст. 1695.
126 Впервые эта идея была высказана автором в работе "Муниципальное право" М., 2000. С. 13.
127 Основные нормативные правовые акты опубликованы в сборнике: Местное самоуправление в Российской Федерации / Отв. ред. Л.И. Брычева; Сост. Е. М. Ковешников, Н. М. Пищаева. М., 1998.
128 См.: Явич Л. С. Право и общественное отношение. Л., 1970. С. 63-64.
129 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. С. 105.
130 См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 42.
131 См.: Степанова В. В. Конституционный конфликт в Пруссии в 1862-1866 годах (политическая борьба О. Бисмарка с прусским ландтагом). Нижневартовск, 1993. С. 130.
132 См.: Конституции зарубежных государств. М., 1996. С. 153-232.
133 См.: Штимпфл Г., Шоллер X. Местное самоуправление. С. 21.
134 См.: Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994. С. 20.
<< Пред. стр. 5 (из 6) След. >>
Список литературы по разделу