<< Пред. стр. 3 (из 8) След. >>
30. Виды экологических правонарушений
Экологические правонарушения можно классифицировать по нескольким основаниям:
- по видам природных ресурсов, которым причиняется ущерб, выделяются земельные, лесные, водные правонарушения, нарушения законодательства о недрах, о животном мире, атмосферном воздухе и т. д.;
- по характеру причиненного вреда - загрязнение окружающей природной среды и отдельных природных объектов (лесов, вод, недр, земель и др.); порча, повреждение, уничтожение природных объектов (порча земель, уничтожение животных, занесенных в Красную книгу, повреждение лесов сточными водами, химическими веществами, промышленными и коммунально-бытовыми отходами и др.); истощение природных ресурсов (истощение поверхностных и подземных вод, выборочная отработка богатых участков месторождений полезных ископаемых, приводящая к их необоснованным потерям и др.); нерациональное использование природных ресурсов (например, бесхозяйственное использование воды, нерациональное использование сельскохозяйственных земель и др.);
- по характеру применяемых санкций, то есть в зависимости от вида наступающей ответственности, - уголовные, административные, гражданско-правовые, дисциплинарные и иные правонарушения;
- по степени общественной опасности - экологические преступления (уголовные правонарушения) и экологические проступки (административные, гражданские, дисциплинарные правонарушения).
Виды ответственности, применяемой за экологические правонарушения
Особенность применения юридической ответственности за экологические правонарушения заключается в том, что нормы экологического законодательства являются отсылочными и предусматривают в большинстве случаев лишь перечни правонарушений применительно к отдельным видам природных ресурсов, а конкретные санкции за них установлены в других отраслях законодательства (уголовного, административного, гражданского и др.)*.
________
* См. например, Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 84), Закон РФ «О недрах» (ст. 49), Федеральный Закон «О животном мире» (ст. 55), Земельный кодекс РСФСР (ст. 125), Федеральный Закон «Об особо охраняемых природных территориях» (ст. 36) и др.
Уголовная ответственность установлена за наиболее социально опасные деяния в сфере природопользования и охраны окружающей среды, предусмотренные Уголовным кодексом РФ, - экологические преступления.
В новом Уголовном кодексе РФ экологические преступления выделены в самостоятельную группу, которой посвящена специальная глава 26, содержащая 17 составов экологических преступлений (ст. 246-262). В нее вошли обновленные составы, действовавшие в УК РСФСР до 1997 г., а также новые составы преступлений.
Экологические преступления можно подразделить в зависимости от их предмета на общие, которые направлены против окружающей природной среды в целом (ст. 246-249, например, нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ, нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов и др.) и специальные, которые посягают на отдельные природные объекты (ст. 250-262). К последним относятся загрязнение вод, загрязнение атмосферы, порча земли, нарушение правил использования и охраны недр, незаконная добыча водных животных и растений, нарушение правил охраны рыбных запасов, незаконная охота, уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ, незаконная порубка деревьев и кустарников, уничтожение или повреждение лесов, нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов и др.
В ряд статей УК РФ введены новые квалифицирующие признаки экологических составов преступлений - совершение противоправных деяний в зоне экологического бедствия или зоне чрезвычайной экологической ситуации, совершение деяния лицом с использованием своего служебного положения либо группой лиц по предварительному сговору или организованной группой (ст. 250, 254, 256, 258 и др.)
В юридической науке иногда выделяются так называемые «смежные составы», то есть преступления, которые хотя и имеют отношение к природным объектам, но не причиняют им непосредственного вреда, например, регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170), нарушение правил сдачи государству драгоценных металлов и камней (ст. 192), нарушение санитарно-эпидемиологических правил (ст. 236), нарушение правил безопасности при проведении горных работ (ст. 216) и др.
Тесно связано с группой экологических преступлений и такое преступление, как экоцид (массовое уничтожение растительного и животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу (ст. 358), которое УК РФ относит к разделу о преступлениях против мира и безопасности человечества.
В УК РФ нашел отражение один из важнейших принципов экологического права - приоритет жизни и здоровья человека, права граждан РФ на благоприятную окружающую среду. Семь статей (246-248, 250-252, 254) содержат в качестве признаков составов причинение вреда здоровью человека или наступление смерти человека в результате экологического преступления.
В виде санкций за экологические преступления применяются штраф, лишение права заниматься определенной деятельностью или занимать определенные должности, исправительные работы, арест, ограничение свободы, лишение свободы на определенный срок и др.
Административная ответственность установлена за виновные противоправные деяния, нарушающие установленный экологический правопорядок и предусмотренные нормами административного законодательства. Административные правонарушения установлены Кодексом РСФСР об административных правонарушениях (ст. 46-48(1) и главой 7 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры» (ст. 50-86), а также некоторыми актами экологического законодательства (законами «Об охране окружающей природной среды», «О животном мире», «Об особо охраняемых природных территориях», Земельным кодексом РСФСР и др.).
Субъектами ее являются граждане и должностные лица. Однако Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» предусмотрено, что административная ответственность может быть возложена на юридических лиц - предприятия, организации и учреждения (ст. 84).
Большая часть рассматриваемых административных проступков представляет собой нарушение правил рационального использования и охраны природных ресурсов, включая их нецелевое использование, а также нарушение права государственной собственности на природные ресурсы - незаконные сделки с природными объектами, самовольное пользование ими, самовольную переуступку права природопользования. Сюда относятся также порча, повреждение и уничтожение природных объектов.
Административная ответственность применяется специально уполномоченными органами государственного экологического управления: охотничьей инспекцией, службой лесной охраны, рыбоохраной, санитарно-эпидемиологической службой, органами охраны водных ресурсов, Госгортехнадзора, Госкомэкологии и др. (ст. 211, 212, 216, 219, 222 Кодекса об административных правонарушениях), а также иными органами и должностными лицами, предусмотренными законодательством (административными комиссиями местных органов власти, должностными лицами по охране территорий государственных заповедников и национальных парков и т. д.)*.
________
* Ст. 199 КоАП РСФСР, ст. 34 Федерального Закона «Об особо охраняемых природных территориях».
Мерами административных взысканий служат предупреждение, штраф, конфискация орудий совершения правонарушения, лишение специальных прав (например, права охоты).
Ряд противоправных деяний в области природопользования и охраны окружающей среды может повлечь наступление как уголовной, так и административной ответственности. Отграничение экологических преступлений от экологических проступков происходит по признакам, установленным в законе: повторности совершения противоправного деяния, причинению крупного ущерба или существенного вреда и др. Так, в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» от 5 ноября 1998 г. № 14 разграничение уголовно наказуемой незаконной охоты, незаконной добычи водных животных и растений и соответствующих административных проступков следует производить по признакам наличия крупного ущерба, применения транспортного средства, взрывчатых веществ и иных способов массового уничтожения животных, по обстоятельствам места совершения деяния (на территории заповедника, заказника, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации и т. д.), и другим признакам, а разграничение подобных деяний в случае незаконной порубки деревьев и кустарников - по предмету и последствиям правонарушения (п. 13).
Гражданско-правовая ответственность за экологические правонарушения предусматривается Гражданским кодексом РФ и другими нормативными актами.
Она применяется судом общей юрисдикции или арбитражным судом и наступает независимо от привлечения к другим видам ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной) по фактам причинения вреда окружающей природной среде или совершения незаконных сделок с природными ресурсами.
Субъектами гражданско-правовой ответственности являются граждане и юридические лица.
Согласно ст. 86 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» граждане и юридические лица, причинившие вред окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан, организаций, государства загрязнением окружающей природной среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экологических систем и другими правонарушениями, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с действующим законодательством. Это положение конкретизируется в нормах законов, регламентирующих правовой режим отдельных видов природных ресурсов (ст. 51 Закона РФ «О недрах», ст. 111 Лесного кодекса РФ, ст. 131 Водного кодекса РФ, ст. 36 Федерального Закона «Об особо охраняемых природных территориях», ст. 56 Федерального Закона «О животном мире», ст. 32 Федерального Закона «Об охране атмосферного воздуха», ст. 126 Земельного кодекса РСФСР).
Как известно, ущерб по нормам гражданского права подлежит возмещению в натуре либо в виде взыскания убытков. Однако возмещение экологического вреда обладает значительной спецификой. Особенность такого вреда состоит в его невосполнимости на основе денежного эквивалента и, как правило, необратимости наступивших вредных последствий. Этим обусловлены формы возмещения вреда, нанесенного природе, которое возможно лишь условно: в виде взыскания расходов на восстановление качества окружающей природной среды, проведение мероприятий по ее охране (очистка вод от загрязнения, воспроизводство диких животных и др.). Возмещение в натуре может быть произведено чрезвычайно редко (например, рекультивация земель с помощью специально снятого и хранимого плодородного слоя почвы), к тому же оно обычно требует длительного времени (к примеру, лесовосстановительные работы). Отдельные виды вреда вообще могут быть необратимыми (например, истребление редких животных, уничтожение памятников природы, истощение запасов полезных ископаемых и др.).
Отсутствие денежного эквивалента экологического вреда обусловливает и порядок определения размеров взыскания убытков - по так называемым таксам (условным денежным единицам возмещения вреда отдельным природным объектам - лесам, животному миру и др.) или методикам исчисления ущерба, предусмотренным специальными нормативными актами (например, в сфере охраны вод, атмосферного воздуха, недр). Они включают стоимость затрат государства на охрану соответствующих природных объектов, а также определенную денежную сумму в качестве наказания за экологическое правонарушение. Так, возмещение вреда, причиненного лесам и животному миру, осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ «Об утверждении размеров неустоек за нарушение лесохозяйственных требований при отпуске древесины на корню в лесах РФ и такс для исчисления размеров взыскания за ущерб, причиненный лесному хозяйству нарушением лесного законодательства, в Российской Федерации» от 5 февраля 1992 г., Постановлением Правительства РФ «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов» от 25 мая 1994 г. и др. Например, за незаконную добычу лосося установлена такса в размере 10 минимальных месячных размеров оплаты труда, белуги - 35, моржа - 400, морского котика - 150 и т. д.
При отсутствии указанных такс или специальных методик исчисления вреда убытки определяются в соответствии с общими положениями гражданского законодательства по стоимости фактических затрат на восстановление нарушенного состояния природной среды (работ по очистке и восстановлению природных объектов, приведению их в пригодное для использования состояние и др.) с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (к примеру, компенсаций за погибший сельскохозяйственный урожай и т. д.).
Вред, причиненный здоровью граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, также подлежит возмещению. При определении его величины учитываются: степень утраты трудоспособности потерпевшего, необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья, на уход за больным, иные расходы и затраты, связанные с вынужденным изменением профессии, места жительства, а также моральный вред.
Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения применяется по нормам трудового и иного законодательства, если эти нарушения сопряжены с невыполнением трудовых или служебных обязанностей.
Субъектами дисциплинарной ответственности могут быть работники, должностные лица, руководители предприятий и организаций, отвечающие за состояние работы по охране природы.
В соответствии со ст. 82 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» дисциплинарная ответственность наступает за невыполнение должностными лицами и работниками обязательных планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, за нарушение экологических нормативов и иных требований природоохранительного законодательства, вытекающих из трудовой функции или должностного положения.
В качестве дисциплинарных взысканий применяются замечание, выговор, строгий выговор, увольнение и др.
Помимо рассмотренных основных видов юридической ответственности за экологические правонарушения могут применяться специальные санкции, установленные земельным, лесным, водным и другим законодательством за отдельные виды нарушений. Например, изъятие природного объекта в случае его неосвоения в течение определенного срока, использования его не по целевому назначению, нарушения экологических требований; ограничение, приостановление или прекращение права пользования природным объектом при нарушении правил его рационального использования и охраны (ст. 60, 89 Водного кодекса РФ, ст. 27, 28 Лесного кодекса РФ, ст. 20 Закона РФ «О недрах» и др.).
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Глава 7. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
Правовое регулирование земельных отношений
Понятие «земля» многозначно и употребляется во многих смыслах - как территория государства, планета, природный ресурс и др. С юридической точки зрения, земля представляет интерес в двух основных аспектах: экономическом и экологическом.
Экономическое значение земли состоит в том, что она является необходимым условием жизнедеятельности человека, вещественным фактором трудового процесса, главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также поверхностью, пространственно-территориальным базисом для размещения и развития всех отраслей экономики, городов и т. д.
Экологическое значение земли заключается в том, что она представляет собой основу существования и воспроизводства человеческого общества, главное звено биосферы планеты, осуществляющее связь между всеми компонентами окружающей природной среды - воздухом, водой, животным и растительным миром, в том числе между органической и неорганической материей. В этом смысле земля понимается как почва - поверхностный слой определенной толщины, обладающий естественным плодородием, то есть способностью обеспечивать существование и развитие живых организмов.
Таким образом, юридически земля может рассматриваться, с одной стороны, в качестве объекта различных прав - собственности, пользования, аренды и др., а с другой, - как объект правовой охраны окружающей природной среды.
Отношения по поводу земли, то есть в связи с ее рациональным использованием и охраной в целях воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды и защиты прав на землю граждан и организаций, называются земельными отношениями.
Правовое регулирование земельных отношений осуществляется Конституцией РФ (ст. 9, 36), Земельным кодексом РСФСР 1991 г. (с последующими изменениями и дополнениями) и другими нормативными актами, совокупность которых составляет земельное законодательство. Наиболее важными среди них являются: федеральные законы «О мелиорации земель» 1996 г., «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» 1998 г., Закон РФ «О плате за землю» 1991 г., указы Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 № 1767, «О приведении земельного законодательства в соответствие с Конституцией РФ» от 24 декабря 1993 № 2287, «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 14 июня 1992 № 631, Постановление Правительства РФ «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами РФ земельных участков» от 30 мая 1993 № 503 и др.
Осуществляемые в настоящее время реформы в земельно-аграрной сфере вызывают необходимость обновления земельного законодательства, в частности, предполагается принять новый Земельный кодекс Российской Федерации.
Нормы, регулирующие земельные отношения, содержатся также в нормативных актах, определяющих правовой режим других природных ресурсов (Лесном, Водном кодексах РФ, Законе РФ «О недрах» и др.), гражданском законодательстве, законодательстве о сельскохозяйственных кооперативах, крестьянских (фермерских) хозяйствах и др.
Понятие и состав земельного фонда
Совокупность земель в пределах границ Российской Федерации образует земельный фонд. Он делится на несколько категорий земель в соответствии с их целевым назначением:
- земли сельскохозяйственного назначения;
- земли населенных пунктов;
- земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения;
- земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;
- земли лесного фонда;
- земли водного фонда;
- земли запаса.
Каждая из перечисленных категорий земель обладает особенностями правового режима, установленного земельным законодательством.
Основную часть земельного фонда составляют земли сельскохозяйственного назначения, которыми признаются земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей (ст. 56 Земельного кодекса РСФСР). К ним относятся сельскохозяйственные угодья (пашня, сенокосы и пастбища, земли, занятые многолетними насаждениями и др.), а также земли, которые обслуживают вспомогательные нужды сельскохозяйственного производства (занятые постройками, дорогами, сооружениями и др.).
Специфика правового режима этой категории земель в отличие от других определяется в конечном счете использованием сельскохозяйственных земель в качестве основного средства производства. С учетом экономической и экологической значимости данных земель как наиболее ценных и плодородных в составе земельного фонда законодательство закрепляет особый порядок их использования и охраны, приоритет сельскохозяйственного землепользования. Это означает, что земли, признанные в установленном порядке пригодными для сельского хозяйства, предоставляются прежде всего для этих нужд. Для иных несельскохозяйственных целей (строительства предприятий, коммуникаций и т. д.) должны предоставляться земельные участки несельскохозяйственного назначения или непригодные для сельского хозяйства либо сельскохозяйственные угодья худшего качества, и лишь в исключительных случаях допускается изъятие плодородных сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд. Изъятие особо ценных продуктивных земель законом не разрешается (ст. 24,26,27 Земельного кодекса РСФСР).
Земельное законодательство предусматривает также специальные обязанности землепользователей по рациональному использованию, сохранению и улучшению сельскохозяйственных земель.
Земли сельскохозяйственного назначения предоставляются субъектам для различных целей, связанных с ведением сельского хозяйства:
- гражданам - для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества;
- кооперативам граждан - для садоводства, животноводства и огородничества;
- сельскохозяйственным предприятиям и организациям различных форм собственности - для сельскохозяйственного производства;
- научно-исследовательским, учебным и другим сельскохозяйственным учреждениям, сельским общеобразовательным школам - для исследовательских, учебных целей и для сельскохозяйственного производства;
- несельскохозяйственным предприятиям, учреждениям и организациям, религиозным организациям - для ведения подсобного сельского хозяйства.
Все остальные категории земель имеют несельскохозяйственное назначение. Особенностью их правового режима является использование земли в качестве пространственного, операционного базиса, то есть места для развертывания хозяйственной деятельности людей. Каждая из этих категорий земель имеет конкретную цель использования, а ее правовой режим определяется характером и назначением тех объектов, которые на ней находятся: размещением и благоустройством городских и сельских поселений, развитием производительных сил, лесного и водного хозяйства и т. д.
Земли населенных пунктов представляют собой все земли в пределах городской, поселковой черты или черты сельских населенных пунктов. В свою очередь в состав этих земель входят земли застройки (занятые зданиями, сооружениями и др.), земли общего пользования (пути сообщения - улицы, площади, скверы, бульвары и др.), земли, занятые лесами, и др.
Земли промышленности, транспорта и другого несельскохозяйственного назначения - это земли, предоставленные предприятиям, учреждениям, организациям для осуществления возложенных на них специальных задач -строительства и эксплуатации объектов промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и т. д. Поэтому такие земли иногда называют землями специального несельскохозяйственного назначения. Особенностью их правового режима является установление зон с особыми условиями землепользования в целях нормальной эксплуатации указанных объектов и для обеспечения безопасности населения (санитарно-защитных зон предприятий, полос отвода железных и автомобильных дорог, зон охраны линий связи и электропередачи и др.).
К землям природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения относятся земли заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы, истории и культуры, ботанических и дендрологических садов, курортов, земли для организации массового отдыха и туризма населения и др.
Правовой режим указанных земель отличается тем, что они полностью или частично исключены из хозяйственного использования. Изъятие земель природно-заповедного фонда, историко-культурного назначения и других особо охраняемых территорий не допускается (ст. 24 ЗК РСФСР).
Правовой режим земель лесного фонда регулируется как земельным, так и лесным законодательством. Земли лесного фонда - это земли, покрытые лесом или предназначенные для их восстановления (лесные земли), и не покрытые лесом, но предоставленные для нужд лесного хозяйства (ст. 94 ЗК РСФСР, ст. 8 Лесного кодекса РФ). Таким образом, правовой режим этой категории земель зависит от правового режима лесного фонда, в состав которого они входят в соответствии с Лесным кодексом РФ.
Землями водного фонда являются земли, занятые водными объектами (реками, озерами, ледниками и т. д.), а также прилегающие к водоемам земли, связанные с использованием и охраной вод (береговые полосы, полосы отвода, земли, занятые водохозяйственными сооружениями и др.). На правовой режим этих земель накладывает отпечаток режим самих водных объектов, поэтому он регулируется актами земельного и водного законодательства (например, ст. 12, 16, 112 Водного кодекса РФ).
Землями запаса являются все земли, не предоставленные каким-либо субъектам или в отношении которых право пользования прекращено (ст. 96 ЗК РСФСР).
Право собственности и другие вещные права на землю
В Российской Федерации юридически признаются несколько основных форм собственности на землю. Согласно нормам Конституции РФ, гражданского и земельного законодательства земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности.
Право частной собственности принадлежит гражданам и юридическим лицам.
Субъектами права государственной собственности на землю выступают Российская Федерация и субъекты РФ (республики, края, области, автономные образования, Москва и Санкт-Петербург), а муниципальной - различные муниципальные образования (города, районы, сельские поселения и др.).
От имени субъектов права государственной и муниципальной собственности правомочия собственников осуществляют соответствующие компетентные органы: они устанавливают правовой режим и порядок предоставления земель, распределяют земельные участки, взимают плату за землю, осуществляют контроль за использованием и охраной земель и т. д. Рассматриваемые земли непосредственно закрепляются за отдельными государственными и муниципальными предприятиями или учреждениями (ст. 214, 215 Гражданского кодекса РФ).
Государственной собственностью являются все земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований (ст. 214 ГК РФ). В составе этих земель выделяются федеральные земли, правовой статус которых регулируется специальными правовыми актами. Так, Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» установлено, что к федеральным могут относиться земельные участки, предоставленные для нужд обороны и безопасности страны, а также занятые объектами (энергетическими, транспортными, космическими, историко-культурными и др.), находящимися в федеральной собственности, земельные участки особо охраняемых природных территорий федерального значения (заповедников, национальных парков, курортов и др.).
Земельные участки могут также принадлежать нескольким субъектам на праве общей собственности. Граждане и юридические лица вправе образовывать общую долевую или совместную собственность путем объединения принадлежащих им земельных участков (например, общая долевая собственность членов сельскохозяйственных кооперативов, реорганизованных в акционерные общества колхозов и совхозов и др.), а также путем совместного приобретения земельных участков (например, общая совместная собственность на землю супругов, членов крестьянского хозяйства). Режим таких земель определяется по нормам гражданского законодательства об общей собственности двух или более лиц с изъятиями, установленными земельным законодательством.
В содержание права собственности на землю входят принадлежащие собственнику правомочия владения, пользования и распоряжения, которые осуществляются им свободно, по своему усмотрению, но лишь в той мере, в какой оборот земель допускается законом, а также если это не наносит ущерба окружающей природной среде (ст. 36 Конституции РФ, ст. 129, 209 ГК РФ и др.).
Правомочия собственника реализуются через комплекс конкретных прав и обязанностей, предоставленных ему земельным и гражданским законодательством.
Лица, имеющие в собственности земельные участки, вправе их продавать, дарить, обменивать, передавать по наследству (в том числе по завещанию), сдавать в аренду, отдавать в залог, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте*.
________
* Пункт 2 Указа Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993
№ 1767.
Государство, граждане, юридические лица, муниципальные образования могут передавать земли, находящиеся в их собственности, для использования другим лицам. В таких случаях возникают различные виды вещных прав на землю, принадлежащих лицам, которые не являются ее собственниками (ст. 216 Гражданского кодекса РФ): право пожизненного наследуемого владения землей, право постоянного или временного пользования ею, земельные сервитуты и др.
Характер и содержание рассматриваемых вещных прав определяются законом и волей собственника, который их предоставляет, поэтому они будут ограниченными, более узкими по объему по сравнению с правом собственности на землю. Содержание ограниченных вещных прав на землю складывается из правомочий владения и пользования земельным участком. Что касается распоряжения землей, то данное правомочие существенно ограничено либо совсем исключено. Так, согласно ст. 264 ГК РФ лица, не являющиеся собственниками земельных участков, осуществляют права владения и пользования земельным участком и не вправе распоряжаться им, если иное не предусмотрено законом или договором.
Земельные участки в пожизненное наследуемое владение предоставляются компетентными государственными органами из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Субъектами права пожизненного наследуемого владения землей могут быть только граждане.
Возможности распоряжения земельным участком для гражданина-землевладельца заключаются в праве передачи земли по наследству, а также в аренду или безвозмездное срочное пользование. В то же время совершение сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение земельного участка (продажа, залог и т. д.), прямо запрещено законом.
Субъектами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками могут быть как граждане, так и юридические лица. Предоставляются они также, как и в предыдущем случае, из государственных или муниципальных земель. Кроме этого право постоянного пользования земельным участком может возникнуть у субъекта вместе с приобретением недвижимости (здания, сооружения и др.), которая на нем находится. Особенности правового положения земельных участков в связи с совершением подобных сделок регулируются нормами гражданского законодательства.
Наряду с правом владеть и пользоваться земельным участком землепользователь может передавать его в аренду и безвозмездное срочное пользование другим лицам, но только с согласия собственника земли.
Сервитутные права предполагают ограниченное пользование чужим земельным участком. В отличие от рассмотренных выше прав - это отдельные, строго определенные правомочия по использованию земли, которые устанавливаются для конкретных хозяйственных или потребительских целей. Например, для прохода или проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи, трубопроводов, обеспечения водоснабжения, мелиорации и других нужд.
Земельный сервитут устанавливается в интересах и по требованию лица, которому участок принадлежит на праве собственности (пожизненного наследуемого владения, постоянного пользования), соглашением между этим лицом и собственником соседнего земельного участка, а при недостижении соглашения - судом. В случае перехода прав на земельный участок, обремененный сервитутом, к другому лицу сервитут сохраняется. Однако сервитут не может быть самостоятельным предметом каких-либо сделок и не может передаваться каким-либо другим лицам. Собственник земельного участка, обремененного сервитутом, может требовать плату за пользование его земельным участком от лиц, в чьих интересах сервитут установлен.
Если основания, по которым был установлен земельный сервитут, отпадают или земельный участок в результате обременения сервитутом не может использоваться по назначению, то сервитут может прекратиться.
Использование земельного участка на законных основаниях лицами, не являющимися его собственниками, может реализовываться и в других правовых формах: в связи с передачей земли в аренду, в залог, в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ, товариществ, кооперативов и др.
Право аренды земель представляет собой право срочного платного пользования земельным участком для определенных хозяйственных и иных целей.
Сторонами договора аренды выступают граждане, юридические лица, органы исполнительной власти (от имени государства - Российской Федерации и ее субъектов или муниципальных образований).
Сдавать земельные участки в аренду, то есть выступать арендодателями могут собственники земли, субъекты права пожизненного наследуемого владения и постоянного пользования земельным участком. Основные условия аренды земли (предмет, срок, цель, плата и др.) определяются в договоре аренды между сторонами и должны соответствовать земельному законодательству. Аренда может быть краткосрочной и долгосрочной.
Право аренды земли может быть предметом гражданско-правовых сделок - купли-продажи, залога и др., а также передаваться по наследству, вноситься в качестве взноса в уставный капитал коммерческих организаций*.
________
* См., например, п. 2 Постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды», ст. 5 Федерального Закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)», ст. 15 Федерального Закона «Об обществах с ограниченной ответственностью».
Залог земельных участков (ипотека) регулируется земельным и гражданским законодательством, а также специальным Федеральным Законом «Об ипотеке (залоге недвижимости)» 1998 г.
Залогодателями могут быть земельные собственники - граждане, их объединения, юридические лица. Ипотека земельных участков обычно устанавливается в обеспечение кредитных и заемных обязательств.
Предметом залога не могут быть земли в государственной и муниципальной собственности, а также сельскохозяйственные угодья из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств (ст. 63 ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»). При общей долевой или совместной собственности на землю ипотека может быть установлена только на земельный участок, выданный в натуре из земель, находящихся в долевой или совместной собственности.
Заложенный земельный участок остается у залогодателя, который сохраняет права владения и пользования им. Распоряжение этим земельным участком возможно только с согласия залогодержателя (кроме завещания заложенного земельного участка).
Граждане РФ могут получить земельные участки в собственность, пожизненное наследуемое владение, постоянное или временное пользование, аренду для любых, не запрещенных законом целей: ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного и гаражного строительства, предпринимательской деятельности и др.
Граждане, получившие земельные участки в бессрочное пользование, пожизненное наследуемое владение, аренду (кроме аренды у физических лиц), имеют право на предоставление и выкуп этих участков в собственность.
Собственники государственных и муниципальных предприятий, приватизированных как путем продажи на коммерческом, инвестиционном конкурсе или аукционе, так и путем преобразования в акционерные общества, могут приобретать в собственность или брать в аренду с правом приобретения в собственность земельные участки этого предприятия.
Такими же правами обладают граждане и их объединения, которым были предоставлены земельные участки на праве постоянного пользования или аренды для предпринимательской деятельности.
При этом не подлежат продаже земли общего пользования в населенных пунктах, земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного и рекреационного значения, земли, предоставленные для сельского хозяйства, использования и охраны недр и некоторые другие виды земель*.
________
* См. Указ Президента РФ «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» от 14 июня 1992г. №631.
Понятие и содержание права землепользования
Все рассмотренные права на земельные участки приобретаются в конечном счете для того, чтобы использовать землю для удовлетворения хозяйственных и иных потребностей. Поэтому важнейшим институтом земельного права является право землепользования как система правовых норм, регулирующих общественные отношения по использованию земель. В субъективном смысле право землепользования - это совокупность прав и обязанностей субъекта в отношении приобретенного им земельного участка.
Субъектами права землепользования являются граждане и юридические лица, а его объектами - земельные участки, обособленные в результате отвода земель в натуре и его юридического оформления.
Праву землепользования присущ целевой и платный характер.
Целевое назначение земельного участка (для крестьянского хозяйства, садоводства, предпринимательской деятельности, жилищного строительства и т. д.) фиксируется в документах, удостоверяющих права на землю, и должно соблюдаться землепользователем. Законодательство устанавливает санкции за нарушение принципа целевого использования земель вплоть до изъятия земель.
Требования, связанные с соблюдением целевого назначения земель, предусмотрены законом и при совершении сделок с земельными участками. Так, не допускается изменение целевого назначения земель при их купле-продаже, а продажа земель, используемых в сельском хозяйстве, с изменением их целевого назначения, производится только по решению органов исполнительной власти субъектов РФ.
Принцип платности природопользования применительно к землям реализуется в нескольких основных формах. Закон РФ «О плате за землю» устанавливает три формы платы за землю: земельный налог, арендная плата, и нормативная цена земли.
Собственники земель, землевладельцы и землепользователи облагаются земельным налогом. Право устанавливать его минимальные ставки предоставлено органам власти субъектов РФ. Ставки определяются в рублях за единицу земельной площади и зависят от категории земель и их местоположения.
Арендаторы земель должны платить арендную плату. Размер, условия и сроки ее внесения предусматриваются договором между арендатором и арендодателем. При сдаче в аренду государственных и муниципальных земель органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы.
Нормативная цена земли характеризует стоимость земельных участков и устанавливается для обеспечения экономического регулирования земельных отношений, участия земель в гражданском обороте: при предоставлении земель в собственность, совершении гражданско-правовых сделок с землей, при переходе земель по наследству, получении банковского кредита под залог земельного участка, в качестве начальной цены при продаже земель с торгов и др.
Нормативная цена земли определяется ежегодно по оценочным зонам, административным районам, поселениям и их группам в кратных размерах к ставкам земельного налога на единицу земельной площади. При этом органы исполнительной власти могут устанавливать повышающие коэффициенты к размеру нормативной цены земли (не более 75% уровня рыночных цен), а также изменять (повышать или понижать) нормативную цену, но не более, чем на 25%*.
________
* Постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 № 319 «О порядке определения нормативной цены земли».
Содержание права землепользования субъектов рассмотренных выше земельных прав (собственности, постоянного пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды) составляют их конкретные права и обязанности по использованию земельного участка.
В зависимости от целевого назначения участка собственники земли, землевладельцы, землепользователи и арендаторы имеют право:
- самостоятельно хозяйствовать на земле;
- использовать в установленном порядке для нужд хозяйства имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, торф, лесные угодья, водные объекты, пресные подземные воды;
- возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные строения и сооружения;
- собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур и насаждений;
- в установленном порядке производить оросительные, осушительные и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водоемы в соответствии с природоохранными требованиями использования земельных участков;
- на компенсацию вложенных затрат на повышение плодородия почв при добровольном отказе от земельного участка и на возмещение убытков в случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
Наряду с правами указанные субъекты несут обязанности:
- эффективно использовать землю в соответствии с ее целевым назначением, повышать ее плодородие, применять природоохранные технологии производства, не допускать ухудшения экологической обстановки на территории в результате своей хозяйственной деятельности;
- осуществлять комплекс мер по охране земель в соответствии с земельным законодательством;
- своевременно вносить плату за землю;
- не нарушать прав других субъектов земельных отношений, а также порядок пользования лесными угодьями, водными и другими природными объектами;
- своевременно представлять в соответствующие государственные органы установленные законом сведения о состоянии и использовании земель;
- вести любое строительство, руководствуясь действующими строительными правилами и по согласованию с заинтересованными государственными органами.
Основания возникновения и прекращения права землепользования
Основания возникновения данного права обусловлены прежде всего видом права землепользования, которое, как и всякое право пользования природными ресурсами, может быть общим и специальным.
Право общего землепользования представляет собой возможность для всех граждан пользоваться свободно и бесплатно земельными участками для проезда, прохода, отдыха и других целей и вытекает непосредственно из закона - Конституции РФ, гражданского, земельного, водного, лесного законодательства. Например, указанное право осуществляется на землях общего пользования в городах и других населенных пунктах. Эти земли состоят из земель, используемых в качестве путей сообщения (площади, улицы, дороги, проезды и др.), для удовлетворения культурно-бытовых и иных потребностей населения (парки, скверы, водоемы, пляжи, бульвары, кладбища и т. п.).
Лесное и водное законодательство устанавливает право граждан использовать земли лесного фонда в случае нахождения граждан в лесах, а также земли водного фонда при использовании водоемов общего пользования и прилегающих к ним участков для отдыха, купания и др. (ст. 86 Лесного кодекса РФ, ст. 88 Водного кодекса РФ).
Понятие права общего землепользования раскрывается также в ст. 262 Гражданского кодекса РФ*, в которой сказано, что граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственниками соответствующих земельных участков. Если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.
________
* Гл. 17 ГК РФ (ст. 260 - 287) вводится в действие вместе с новым Земельным кодексом РФ.
Право специального землепользования в отличие от общего возникает из юридических фактов, совокупность которых образует достаточно сложный порядок приобретения земель. В настоящее время законом предусмотрено два основных способа приобретения земельных участков - гражданско-правовой и административно-правовой.
Гражданско-правовой способ означает возникновение земельных прав (права собственности, аренды, залога и др.) в результате заключения гражданско-правовых сделок и договоров - купли-продажи, мены, дарения, аренды, залога, наследования по закону и завещанию и т. д.
Совершение указанных сделок регулируется нормами гражданского законодательства: общими положениями о сделках и договорах, а также нормами, устанавливающими особенности содержания и заключения отдельных видов договоров. Наиболее подробно урегулированы вопросы заключения договоров купли-продажи и залога**.
________
** См. Постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами РФ земельных участков» от 30 мая 1993 № 503, «Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, и права их аренды» от 5 января 1998 № 2; Федеральный Закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16 июля 1998 и др.
Так, продажа гражданами земельных участков или их частей оформляется договором купли-продажи (купчей).
Сделка купли-продажи земельного участка возможна лишь при отсутствии земельных споров по участку и совершается его собственником. При этом ни покупатель, ни продавец не могут изменить целевое назначение и режим использования земель (санитарно-защитные зоны, земли природоохранного, рекреационного, историко-культурного значения, а также право проезда по участку, технического обслуживания и ремонта зданий, сооружений, наземных и подземных коммуникаций и другие условия пользования).
Договор купли-продажи (купчая) должен быть нотариально удостоверен и зарегистрирован в районном (городском) земельном комитете. Регистрация производится после уплаты установленных налогов и пошлин. К купчей прилагается план участка, без которого купчая не подлежит регистрации. После этого покупателю выдается документ, удостоверяющий его право собственности на купленный земельный участок, а аналогичный документ продавца утрачивает силу или в него вносятся необходимые изменения.
Таким образом, сделки с землей требуют особого оформления и подлежат обязательной государственной регистрации. Право собственности и другие земельные права переходят на приобретателя лишь с момента регистрации соответствующей сделки. Регистрации подлежат все сделки с землей, включая договоры аренды, срочного (временного) пользования и установления земельных сервитутов.
Гражданам и юридическим лицам могут продаваться земельные участки под застройку на территориях городских и сельских поселений на торгах (путем выставления их на аукционы и конкурсы). В качестве продавца выступает орган государственной власти или местного самоуправления.
Административно-правовой способ приобретения земельных участков заключается в предоставлении их гражданам и юридическим лицам компетентными государственными органами в порядке отвода земель.
Органами, наделенными полномочиями по предоставлению (в собственность, постоянное пользование, пожизненное наследуемое владение, аренду) и изъятию земель, являются исполнительные органы власти (местные администрации).
Порядок предоставления земель подробно урегулирован законодательством*.
________
* См. Указы Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 № 1767, «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» от 23.04.93 № 480 и др.
Граждане, заинтересованные в предоставлении им земельного участка, подают заявление в соответствующую местную администрацию, обладающую правом предоставления участка. В заявлении должны быть указаны цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение. Заявление подлежит рассмотрению в месячный срок с момента его подачи. Принятое по нему решение (выписка из него) о предоставлении земельного участка либо об отказе в этих действиях выдается гражданину в семидневный срок с момента его принятия.
При предоставлении всего земельного участка бесплатно решение администрации является основанием для отвода земельного участка в натуре и выдачи земельным комитетом документов, удостоверяющих право на землю. При покупке всего земельного участка или его части решение администрации является основанием для заключения договора купли-продажи (между гражданином и местной администрацией) в нотариальном порядке. Расчеты, связанные с покупкой земельных участков, производятся через банки. На основании договора купли-продажи и документов об оплате осуществляется отвод земли в натуре и выдача документа, удостоверяющего право собственности на земельный участок.
Более сложный порядок предоставления земель установлен в случае отвода земель для строительства каких-либо объектов заинтересованным юридическим лицам - предприятиям, организациям, учреждениям. Он предполагает процедуру предварительного согласования места размещения объекта с рассмотрением ходатайств об изъятии и предоставлении таких земельных участков, обоснованием размеров и сроков их использования, выяснения общественного мнения по поводу предстоящего строительства и т. д. (ст. 28 Земельного кодекса РСФСР).
В отдельных случаях, предусмотренных законом, предоставление земельных участков требует соблюдения дополнительных условий, например, при выделении земель для крестьянского (фермерского) хозяйства, предпринимательской деятельности, оформлении права собственности на земельные доли в сельскохозяйственных коммерческих организациях (предприятиях) и др.**
__________
** См. Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», Указ Президента РФ «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности», Постановление Правительства РФ «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» от 1 февраля 1995 № 96 и др.
Документами, удостоверяющими права на землю, являются свидетельство (государственный акт) и договор.
Право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования земельным участком удостоверяются свидетельством (государственным актом), которое выдается соответствующим земельным комитетом по решению местной администрации.
При купле-продаже земельного участка и в других случаях перехода права собственности на землю свидетельство выдается указанным комитетом на основании договора купли-продажи или иных документов, подтверждающих переход права собственности.
Право аренды, временного (срочного) пользования, залога, установление земельного сервитута удостоверяются договорами, которые заключаются между сторонами и регистрируются земельным комитетом.
На земельные участки, переданные в собственность членам садоводческих товариществ, дачных кооперативов, по представлению соответствующих товариществ и кооперативов выдается документ, удостоверяющий право на землю, каждому их члену, а на земли общего пользования - этим товариществам или кооперативам.
Таков же порядок оформления земельной доли коллективных собственников - работников сельскохозяйственных предприятий (реорганизованных колхозов, сельскохозяйственных кооперативов, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных сельскохозяйственных предприятий).
Рассмотренный выше порядок предоставления земель применяется, а также документы, оформляющие земельные права (свидетельства на право собственности на землю и государственные акты на право пожизненного наследуемого владения и бессрочного (постоянного) пользования землей) признаются действительными до начала выдачи свидетельств о государственной регистрации прав по форме, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 18.02.98 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним», принятого во исполнение Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.97 № 122 ФЗ.
Выдача свидетельств на право собственности на землю и государственных актов на право пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей прекращается со дня начала выдачи свидетельств о государственной регистрации прав*.
________
* Пункт 3 Указа Президента РФ от 25.01.99 № 112 «О признании утратившими силу и об изменении некоторых актов Президента РФ».
Основаниями прекращения права землепользования служат юридические факты, в том числе изъятие земельных участков.
Изъятие земель допускается лишь в случаях, установленных в законе, а его общий порядок в основном аналогичен процедуре предоставления земель.
Изъятие земельных участков осуществляется в рамках их перераспределения в случае отсутствия свободных земель, необходимых для предоставления каким-либо субъектам (изъятие для государственных и муниципальных нужд), а также в качестве санкции за нарушение правил рационального использования и охраны земель (неосвоение земельного участка, использование его не по целевому назначению, нарушение экологических требований и нормативов в сфере землепользования и др.).
Законом подробно регламентируется порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Изъятие земель у их собственников осуществляется путем выкупа. Законом предусмотрена необходимость заблаговременного предупреждения собственника и получения его согласия на изъятие земель (в случае несогласия вопрос решается в суде). При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.
Конкретные размеры возмещения в таких случаях исчисляются в соответствии с «Положением о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28 января 1993 № 77.
По соглашению с собственником земли (землевладельцем, землепользователем) ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.
Помимо изъятия земельных участков права землепользования может прекращаться на основании таких юридических фактов как истечение срока пользования, ликвидация юридического лица-природопользователя или смерть гражданина-природопользователя, отказ от использования земельного участка и др.
Разрешение земельных споров
Права собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов защищаются законом.
Это обеспечивается, во-первых, тем, что закон запрещает вмешательство в их деятельность, связанную с использованием земли, со стороны государственных, хозяйственных и других органов и организаций, за исключением случаев нарушения земельного законодательства. Во-вторых, нарушенные права субъектов земельных прав подлежат восстановлению в порядке рассмотрения земельных споров, а убытки, причиненные нарушением земельных прав, подлежат возмещению в полном объеме.
Все споры, связанные с приобретением, отчуждением, использованием земельных участков, а также иные земельные споры разрешаются в судебном порядке.
Решения местных администраций по земельным вопросам, в том числе и об отказе в предоставлении земельных участков, могут быть обжалованы в суд. Обжалование решений приостанавливает их исполнение. При рассмотрении дела об отказе в предоставлении земельного участка суд имеет право вынести решение, подтверждающее правильность отказа либо о неправомерности вынесенного решения. Решение суда в последнем случае является основанием для оформления права на данный участок и подлежит исполнению в установленном законом порядке.
Судами также рассматриваются имущественные споры, связанные с земельными отношениями, в том числе о возмещении убытков, о преимущественном праве наследования земельного участка и др.
Правовая охрана земель
Неоценимое значение земли для существования биосферы и жизнедеятельности человека предполагает необходимость ее всесторонней охраны.
Правовая охрана земель - это система закрепленных законом мер, направленных на обеспечение рационального использования земель, сохранение и повышение их плодородия, защиту от истощения и разрушения.
Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к земельным угодьям как к сложным природным образованиям и ставит следующие цели:
- предотвратить деградацию и разрушение земель, другие неблагоприятные последствия хозяйственной деятельности путем стимулирования природоохранных технологий производства;
- обеспечить улучшение и восстановление земель, подвергшихся деградации или нарушению;
- создать механизм учета и проверки экологического состояния земель (ст. 100 Земельного кодекса РСФСР).
Законодательством предусматривается комплекс мер как предупредительно-восстановительного характера, так и мер юридической ответственности за нарушение земельно-правовых норм.
К мерам первой группы относятся государственный кадастровый учет и мониторинг земель, контроль за их состоянием и использованием, планирование мероприятий по охране земель, меры по восстановлению нарушенных земель, по возмещению убытков и выплате компенсаций субъектам земельных прав при ухудшении их земель в результате хозяйственной деятельности других субъектов, при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд и др.
Предупредительное значение имеют многие нормы земельного законодательства, регулирующие рациональное использование и охрану земель, права и обязанности землепользователей, порядок предоставления и изъятия земель и т. д.
Основные правовые меры охраны земель реализуются путем установления нормативов загрязнения земель (предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериальных, радиоактивных веществ в почве) и нормативов применения агрохимикатов (пестицидов, гербицидов, минеральных удобрений и др.) в сельском хозяйстве, проведения рекультивации нарушенных земель, восстановления их полезных свойств и своевременного вовлечения в хозяйственный оборот, установления обязанностей землепользователей по предотвращению вредных воздействий на земли хозяйственной деятельности.
В числе последних следует особо выделить обязанности землепользователей по:
- рациональной организации земельной территории;
- защите земель от засорения и загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, а также от водной и ветровой эрозии, подтопления и заболачивания, засоления и иссушения, от других процессов разрушения;
- использованию земель в соответствии с целевым назначением;
- приведению земель по миновании в них надобности в состояние, пригодное для дальнейшего использования.
Субъекты хозяйственной деятельности, которые производят работы с нарушением поверхности земель (строительство, добыча полезных ископаемых и т. д.), должны снимать, хранить и наносить плодородный слой почвы на рекультивируемые земли или на малопродуктивные угодья*.
________
* Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы».
В случае невозможности восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий, земель, загрязненных химическими и радиоактивными веществами, предусматривается консервация таких земель в установленном законом порядке**.
________
** См. Постановление Правительства РФ от 5 августа 1992 № 555 «Об утверждении порядка консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами»
При проектировании, размещении, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструированных объектов, строений и сооружений, а также внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель. Оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективности предусмотренных защитных мероприятий производится по результатам государственной санитарно-гигиенической и экологической экспертизы, без положительного заключения которых запрещается внедрение новых техники и технологий, строительство (реконструкция) предприятий и других объектов (ст. 103 ЗК РСФСР).
Специальные требования установлены законом для охраны сельскохозяйственных земель.
Важное место среди них занимают положения, предусматривающие ограничения по изъятию сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных нужд, обеспечивающие приоритет сельскохозяйственного землепользования, содержание которого было рассмотрено выше.
Законодательство устанавливает обязанности сельскохозяйственных землепользователей по рациональному использованию земель; применению эффективных систем земледелия; борьбе с эрозией и другими вредными процессами, приводящими к разрушению почв; по проведению обязательных мероприятий, связанных с сохранением и улучшением земель, повышением почвенного плодородия.
Основные направления деятельности государственных органов, а также права и обязанности землепользователей в сфере сохранения, воспроизводства и повышения плодородия сельскохозяйственных земель регламентируются Федеральным Законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 г. В соответствии со ст. 8 данного закона собственники, владельцы, пользователи и арендаторы сельскохозяйственных земель обязаны:
- осуществлять сельскохозяйственное производство способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель;
- соблюдать правила и нормативы проведения агротехнических, мелиоративных, противоэрозионных и агрохимических мероприятий;
- представлять сведения в компетентные органы об использовании агрохимикатов и о фактах загрязнения почв и деградации земель и др.
В целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, создания условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных угодий проводится мелиорация земель.
Мелиорация - это коренное улучшение земель путем осуществления гидротехнических (оросительных, осушительных и др.), культуртехнических (расчистка, рыхление и др.), противоэрозионных, агролесомелиоративных (создание защитных лесонасаждений), химических (известкование и др.) и иных мероприятий. Правовые основы деятельности в области мелиорации устанавливает Федеральный Закон «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г.
Правовая охрана земель обеспечивается также мерами юридической ответственности, которая применяется в случаях невыполнения установленных законодательством правил рационального использования и охраны земель.
Основаниями ответственности являются земельные правонарушения. Их перечень приводится в актах земельного законодательства (ст. 125 Земельного кодекса РСФСР, Указе Президента РФ от 16 декабря 1993 № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»), а конкретные санкции за них содержатся как в земельном, так и других отраслях законодательства - уголовном, административном, гражданском, трудовом.
Среди земельных правонарушений следует прежде всего выделить экологические, то есть нарушения, которые причиняют вред земле как охраняемому природному объекту. К их числу относятся загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами; порча и уничтожение плодородного слоя почвы; проектирование, строительство и эксплуатация объектов, отрицательно влияющих на состояние земель; невыполнение обязанностей по приведению временно занятых земель в состояние, пригодное для дальнейшего использования; нерациональное использование сельскохозяйственных земель; бесхозяйственное использование земель и невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв; нарушение режима использования земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного значения; использование земельных участков не в соответствии с целевым назначением и др.
Все иные земельные правонарушения, объектом посягательства которых являются вещные земельные права или порядок управления в сфере земельных отношений, не являются экологическими, хотя иногда и могут быть связаны с нарушением экологических требований. Это незаконные сделки с землей, самовольное занятие земель и самовольное строительство, самовольное отступление от проектов внутрихозяйственного землеустройства, несвоевременный возврат временно занимаемых земель, искажение учетных данных государственного земельного кадастра, систематическое невнесение платежей за землю, невыполнение предписаний государственных органов контроля за использованием земель, нарушение сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении земельных участков и другие.
Указанные виды земельных правонарушений, как правило, влекут административную ответственность в виде штрафов, налагаемых на граждан и должностных лиц. Она предусмотрена ст. 50-53 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, нормами земельного законодательства и применяется специально уполномоченными органами государственного экологического управления - Госкомземом России, Госкомэкологией России, Государственной службой санитарно-эпидемиологического надзора и др.
В случае причинения земельным правонарушением значительного вреда земле, окружающей природной среде или здоровью человека, а также при наличии других признаков, указанных в законе, может наступать уголовная ответственность по ст. 254 (отравление, загрязнение или иная порча земель), ст. 170 (регистрация незаконных сделок с землей, искажение учетных данных государственного земельного кадастра и др.) Уголовного кодекса РФ.
Независимо от привлечения виновных лиц к административной и уголовной ответственности применяется гражданско-правовая ответственность в случае совершения незаконных сделок с землей или причинения вреда земле либо правам и законным интересам субъектов земельных отношений.
Размер убытков, подлежащих возмещению, определяется в полном объеме исходя из фактически причиненного ущерба и упущенной выгоды -стоимости поврежденных насаждений, незавершенного сельскохозяйственного производства, работ по очистке от загрязнения или рекультивации земель и т. д.
Самовольно занятые земельные участки возвращаются по их принадлежности без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования.
Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, самовольном занятии, снос самовольно возведенных строений производится виновными в этих нарушениях лицами своими силами или за их счет (ст. 126 ЗК РСФСР).
За нарушение экологических требований по рациональному использованию и охране земель, неосвоение земель, их нецелевое использование и другие нарушения могут применяться санкции, установленные земельным законодательством, в виде изъятия земельных участков, порядок осуществления которого был рассмотрен выше.
Глава 8. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР
Понятие и состав фонда недр
Недра - это часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Ценность недр заключается в том, что они представляют собой источник полезных ископаемых, а также содержат запасы подземных, в том числе минеральных, вод, глубинное тепло, хранят памятники истории и культуры, выступают в качестве пространственного базиса для размещения различных объектов и сооружений, захоронения промышленных отходов, радиоактивных веществ и т. д.
Учитывая многостороннее значение недр, законодательство устанавливает, что государственный фонд недр составляют как используемые участки, так и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа (ст. 2 Закона РФ «О недрах»).
Право собственности на недра
Недра в границах территории РФ (включая подземное пространство и содержащиеся в нем полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы) являются государственной собственностью.
Это означает, что недра изъяты из гражданского оборота. Участки недр не могут быть предметом сделок (купли-продажи, мены, дарения, вклада, залога, завещания, наследования) или отчуждаться в иной форме. Допускается лишь оборот прав пользования недрами, которые могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в пределах, установленных законом.
Что касается добытых из недр полезных ископаемых и иных ресурсов, то они представляют собой товарно-материальные ценности, которые могут находиться в собственности различных субъектов - государства, муниципальных образований, граждан, юридических лиц.
Правомочия, составляющие право государственной собственности на недра: владение, пользование и распоряжение ими, в пределах территории РФ осуществляются совместно Российской Федерацией и ее субъектами.
В соответствии с законодательством к участкам недр, находящимся в федеральной собственности, относятся те из них, которые имеют общегосударственное значение.
Для гарантированного обеспечения государственных потребностей РФ стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность РФ, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам РФ отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения.
От имени государства правомочия собственника реализуют его компетентные органы: общей компетенции (Федеральное Собрание, Президент, Правительство, местные администрации) и специальной компетенции (Министерство природных ресурсов РФ, Госкомэкология России, Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор), Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор) и другие).
Указанные органы осуществляют государственное регулирование в сфере горных отношений, то есть общественных отношений, связанных с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории России и ее континентального шельфа, а также в связи с использованием и захоронением отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (торфа, сапропелей и др.), подземных вод (преамбула Закона РФ «О недрах»).
Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и контроля, принятия нормативных актов.
Законодательство о недрах
Законодательство, регулирующее горные отношения, складывается из ряда федеральных законов и других нормативных актов. Основополагающим кодифицированным актом в системе законодательства о недрах является Закон РФ «О недрах» (в редакции 1995 г.).
К числу важнейших актов относятся: федеральные законы «О континентальном шельфе РФ»1995 г., «Об исключительной экономической зоне РФ» 1998 г., «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» 1998 г., «О соглашениях о разделе продукции» 1995 г.
Специфические отношения, связанные с захоронением токсичных веществ и радиоактивных отходов, регламентируются федеральными законами «Об использовании атомной энергии» 1995 г., «Об отходах производства и потребления» 1998 г., «О радиационной безопасности населения» 1995 г. и др.