ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВEННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ УЧEБ ПОСОБИE М 2006 163 С 3

Сравнение системы добычи и системы заслуг
Критерии сравнения систем Система добычи (Spoils system) (америк.) Система заслуг (Merit system) (америк.) оперативность формирования государственного аппарата Быстро медленно служебная верность руководителю Предан самостоятелен квалификация служащего решающего значения не имеет Высокая образование не требуется специалист управления принцип Лояльности нейтральности стоимость системы Дёшево Дорого Демократичность (доступность) изо всех слоев общества только образованные организационные последствия Препятствует закрытой касте чиновников образуется каста специалистов постоянство (стабильность) + способ замещения должностей (по преимуществу) назначение выборы (конкурс) ответственность перед начальником в судах административной юстиции перед гражданином Субъект отбора начальник специальный государственный орган преемственность нет Есть финансирование общак Бюджет замкнутость нестабильные группировки кастовость (стабильная группа) эффективность Для группировки высокая, так как власть захватывается легко и быстро; для государства низкая в связи с низкой квалификацией аппарата для целей государственно-организованного общества высокая, так как кадры квалифицированные; система более перспективна.
Исторически система добычи возникла первой и применяется до сих пор, но направление исторического прогресса лежит в плоскости движения к системе заслуг. Особенно наглядно исторически неизбежный процесс перехода от системы добычи к системе заслуг можно проследить на примере развития этого процесса в США.

Историческая справка. Систему добычи в США ввел президент Д.Вашингтон, а его преемники ее укрепили. Доктрина президента США Джексона в 1829 г. гласила, что "все государственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться". Каждый следующий президент в США считал своим естественным правом после победы на выборах компенсировать свои затраты за счет назначения на должности государственного аппарата лиц, которым считал себя обязанным своим успехом на выборах.
Не нужно забывать этнографическую особенность мышления американского народа в основе которой лежит первенство предприимчивости, глубокое убеждение, что лучший человек, это тот, кто имеет свою собственную фабричку или магазин. В этом случае человек чувствует себя хозяином, может свободно строить режим своего труда и быта, ни перед кем не отвечать, благосостояние зависит только от своей трудоспособности, он может рисковать по своему усмотрению в бизнесе от достижения роскоши до разорения и так далее.
В этой системе ценностей работать на государственной должности является последним делом, ибо на государственной должности необходимо подчиняться, режим дня строго регламентирован, зарплата фиксированная, а любой риск на работе может повлечь изгнание с должности. Отсюда получалось, что на государственную должность в основном претендовали неудачники в бизнесе. Доктрина президента Джексона не предполагала, что должностные обязанности в государстве требуют квалифицированного их исполнителя.
Между тем историческое развитие капитализма свободной конкуренции, его перерастание в империалистическую стадию, на которой конкуренция предпринимателей поддерживается или даже инициируется государством, В этих условиях неграмотные должностные лица в государственном аппарате не могут создать контролируемые государством условия предпринимательства, которые способствовали бы успешному развитию частной инициативы и успеху частного предпринимателя своей страны на внешних рынках. Эти действия аппарата заключаются в установлении стандартов продукции, определении политики хозяйствования, регулировании труда, производства и обмена, наконец, в правовой и физической защите своих предпринимателей от проникновения предпринимателей других стран, в обеспечении экспансии своих предпринимателей на рынки других стран, Иначе говоря, империалистическая стадия капитализма требует квалифицированного государственного аппарата и формула президента Джексона потерпела фиаско.
Однако для перехода от системы добычи к системе комплектования, построенной на отборе наиболее способных и квалифицированных кадров претендентов на государственные должности, был необходим психологический толчок. Таким толчком в США послужили события 1881 года, когда в США в результате президентских выборов победил президент Д.А.Гартфилд. Считая, что в силу правил системы добычи он может свободно распоряжаться государственными должностями и капиталами, он назначил на ряд государственных должностей своих сторонников на выборах. Однако, один из таких "блатных" чиновников, Ч.Гито, оказался настолько неудовлетворен новой должностью, что застрелил своего патрона. Этот факт всколыхнул общественное мнение в США и в 1883 году здесь быт принят закон Пэндлтона, реформировавший всю систему комплектования кадров государства, и который, в сущности, действует до сих пор. Он отверг систему добычи (spoils system), а на ее место предложил систему заслуг (merit system).

Система добычи отмеченная высокой степенью политизированности государственной службы, отождествлением с властью, низкой степенью изолированности административной власти от политической, сильным влиянием политики на государственную службу, широкими возможностями перехода кадров из административной элиты в политическую и наоборот.
"Merit system" (система заслуг) отличается относительной нейтральностью и деполитизированностью государственной службы, значительной степенью независимости адмистративной власти от политической, ее способностью самой себя формировать, контролировать, продвигать.
Внешними проявлениями системы заслуг являются:
a) Учреждение специализированного государственного органа для подбора кадров на государственную службу, своеобразного министерства государственной службы, которое в США получило название Комиссии гражданской службы; эта Комиссия является первым в истории США независимым агентством, которое под названием Управления кадровой службы (УКС) действует до сих пор. Устанавливалось, что никакое министерство не может само себе подбирать кадры, минуя УКС.
b) Претенденты на государственные должности должны ознакомиться с должностными требованиями, сдать письменные и другие экзамены на соответствие государственной должности (в Англии известен прием экзаменации претендента, называемый "конкурсом ножа и вилки", а в США - проверка работника за трапезой, "деловой ланч".
c) Пригодность претендента на государственную должность определяет конкурсная
комиссия УКС.
d) Споры по процедуре и существу конкурсного отбора разрешаются в специализированных административных судах и в судах общего права с возможностью любого претендента знакомиться с материалами конкурсного производства. В некоторых случаях такой трибунал назначается ad hoc, например, Три советника в Великобритании. В Совет по защите системы заслуг в США (Merit System Protection Board) соответствующих лиц назначает Президент США сроком на 7 лет.
e) Установлена классификация государственных должностей, построенная по таким принципам, что она сама по себе является стимулом для государственного служащего для повышения свей квалификации и продвижения по службе, это достигается четким разделением уровней служащих по стажу службы, уровню оплаты труда, ограничением нахождения в должности по сроку пребывания без продвижения и т.д.
Таким образом, с законом Пэндлтона перевернута серьезная страница в истории способов комплектования кадров государственного аппарата в "цивилизованном" государстве. Принцип отбора кадров по профессиональным признакам и качествам возобладал. Однако и до настоящего времени в мире, пожалуй, нет государства, которое применяло бы только один из указанных способов, систему добычи или систему заслуг. В реальности практически в любом государстве применяются и тот и другой способы, различие заключается лишь в их соотношении. Так, в США по классификации должностей общего расписания только должности от 1 до 15 ступеней являются должностями конкурсными, а должности от 16 до 18 ступени до сих пор являются должностями, замещаемыми лично победившим на выборах Президентом США, то есть являются должностями системы добычи.
В настоящее время раздел 3 Закона о реформе гражданской службы 1978 г. в США, параграф 2301 Свода законов США обязывают руководствоваться принципами системы заслуг и регулируют эти принципы.
Принципы системы заслуг были сформулированы в Акте 1978 года о реформе гражданской службы, который до сих пор является основой существования и функционирования системы заслуг.
К принципам системы заслуг относятся:
1) Отбор и продвижение кадров должны осуществляться из всех слоев общества, исключительно на основе способностей, знаний и умений кандидатов, в результате честной и открытой, представляющей всем равные возможности, конкуренции. Правда закон предоставляет некоторое преимущество ветеранам вьетнамской войны и волонтерам Корпуса мира в виде начисления им нескольких дополнительных баллов, допускает прямое принятие на определенные должности проявивших особые способности выпускников колледжей, а также позволяет заполнять без конкурса должности, на которые трудно найти желающих.
2) Равное отношение ко всем претендентам, вне зависимости от их политических взглядов, расы, религии, национального происхождения, пола, возраста, семейного статуса или наличия инвалидности, при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам.
3) Равная плата за равный труд, обеспечивающая, в сопоставлении с оплатой в частном секторе, стимулы для хорошей работы на государственной службе.
4) Все служащие должны отвечать высоким требованиям с точки зрения их интереса к общественным делам и чувства солидарности.
5) Федеральные трудовые ресурсы должны использоваться эффективно.
6) Служащие должны поддерживать высокое качество своей работы, снижение
качества должно исправляться, а те, кто не может или не хочет улучшить свою работу, должен быть от нее отстранен.
7) Служащим должны быть обеспечены их эффективное обучение и стажировка, если это приведет к улучшению общей организации дела и качества их работы.
8) Служащие должны быть защищены от произвола, личного фаворитизма или
принуждения политического характера.
9) Служащим должно быть запрещено использовать свой официальный статус или влияние для вмешательства в избирательные кампании или воздействия на результат выборов.
10) Служащие должны быть защищены от преследования за законное раскрытие
информации о нарушениях законов, правил и инструкций, а также о плохом управлении,
значительном разбазаривании средств, злоупотреблениях властью или возникновении серьезной угрозы общественному благу и безопасности.

На первый взгляд принципы кажутся идеальными, и вряд ли кто-то станет оспаривать их целесообразность и предполагаемую эффективность. На практике, чуть больше половины государственных служащих США проходит сейчас через систему заслуг. Кроме того, система найма и прохождения государственной службы в Америке обременена длительными бюрократическими процедурами, которые являются пережитками прошлого и свидетельствуют о необходимости изменений в системе. На взгляд автора работы, предстоящие реформы должны быть основаны не на формализме и традиционности подходов, а исключительно на человеческом факторе.
Безусловно, в каждой системе можно найти свои недостатки и изъяны, можно предлагать оптимальные решения или новые альтернативы. Но, несмотря на необходимость реформ в системе заслуг, существующей в США, заслуживающим внимания фактом является наличие механизмов от злоупотреблений в системе государственной службы.
Для этих целей в США создан Комитет по защите merit system. Этот орган возник в связи с выходом Закона 1978 года "О реформе гражданской службы". Главное назначение Комитета - защита принципов merit system от злоупотреблений и неправильных действий администрации государственных учреждений. Закон 1978 года дал перечень запрещенных по отношению к персоналу и претендентам на поступление на государственную службу действий.
К их числу данный нормативный акт отнес:
* любую дискриминацию на основе расы, цвета кожи, религии, пола, национальности, возраста, инвалидности, семейного положения и политических взглядов;
* дискриминацию на личной основе; нарушение законных привилегий, установленных для ветеранов;
* рассмотрение любых жалоб дискриминационного характера, за исключением основанных на личном опыте жалоб по поводу квалификации или личных качеств работника;
* принуждение работника к политической деятельности или любые действия, которые могут быть истолкованы как возмездие за отказ от таковой;
* введение в заблуждение или иной способ сознательного препятствия участию в конкурсе на вакантную позицию;
* попытка повлиять на ход или результаты конкурса;
* оказание незаконного предпочтения кому-либо из служащих или претендентов на должность;
* преследование или угроза преследования по отношению к работнику, законным образом раскрывшему информацию, которая свидетельствовала о нарушениях.

Комитет рассматривает жалобы как на нарушение принципов merit system, так и на запрещенные действия. Большинство жалуется на увольнения, принудительные отпуска, понижения в должности или оплате, отказ во внутриранговом увеличении жалованья по выслуге, нарушения при тестировании и других процедурах проверки квалификации. Кроме этого, Комитет осуществляет своего рода "общий надзор" за соблюдением merit system посредством постоянных исследований. Этим занимается специальное подразделение в его составе - Отдел политики и оценки, который выпускает периодический бюллетень и другие издания по отдельным наиболее важным вопросам.

Интересный пример правового регулирования системы заслуг закреплен в Японии. Согласно закону для участия в конкурсе требуется обязательно входить в список кандидатов для набора на государственные должности. Более того, закрепление на службу производится только из лиц, внесенных в список не менее чем из пяти кандидатов и получившего наивысшие баллы (ст.56). такой же принцип применяется при повышении по службе (ст.57). даже руководители, обладающие правом приема на государственную службу, обязаны направлять запрос в палату по делам персонала о включении кандидатов в писки приема на службу и повышения по службе и получить извещение Палаты о согласии на включение кандидата в этот список (ст.58).

Несмотря на недостатки, "меритократические" принципы ограничивают возможности подбора кадров на основе политической протекции, а также способствуют привлечению и удержанию более квалифицированных кадров. Недавнее исследование практики разных стран демонстрирует, что индекс, характеризующий "меритократических" принципов найма и продвижения по службе коррелирует как с показателями экономического роста, так и с оценкой, которую инвесторы дают возможностям государственного аппарата.
Система, принятая в Соединенных Штатах дает доступ на любые ступени иерархии без каких-либо возрастных ограничений. Централизованные конкурсные вступительные экзамены были заменены тестами по узкопрофессиональным вопросам, а руководящие работники получили большую свободу в отношении найма служащих. В Соединенных Штатах, как и в Австралии, в дополнение к системе горизонтальной комплектации персонала, действует Высшее административное управление, предназначенное для формирования элитарной группы внутри государственной службы.
Открытая система предоставляет руководству большую свободу в поиске кандидатов, обладающих необходимой квалификацией, в том числе по дефицитным специальностям. Открытые системы противодействуют застойным явлениям в государственном аппарате, подпитывая все уровни власти кадрами, обладающими не закостенелыми взглядами и несущими новые идеи. Минус же состоит в том, что открытость систем усложняет поддержание профессиональных стандартов, как и esprit de corps на государственной службе.
1.4.2. Номенклатурная система государственной службы
Номенклатура - это форма институционализации государственной службы в СССР, форма, которую государственная служба в СССР как социальный институт имела в период "развитого тоталитаризма". Фактически можно говорить, что институт номенклатуры - это особый тип системы государственной службы, который дополняет традиционно существующие типически модели.44
Историческая справка. После Октябрьской революции 1917 года складывающаяся веками русская была практически уничтожена. Чиновничество было либо разогнано, либо репрессировано. По логике политических и государственно-правовых изменений, происходящих в России в 1917- 1920 гг., старое профессиональное чиновничество должно было исчезнуть, а на его место должна была прийти новая "пролетарская государственная служба". На деле все получилось таким образом, что российское государство осталось в то время без эффективного, знающего, профессионального кадрового корпуса. Образовалась советская государственная служба, которая по своим принципиальным характеристикам и качествам была совершенно противоположна профессиональному чиновничеству в Российской Империи.
Декретом от 24 ноября 1917 г. ликвидирована прежняя иерархия государственных служащих и зафиксировано, что "все гражданские чины упраздняются и "наименования гражданских чинов уничтожаются"". Однако мечта о государстве-коммуне, в которой не будет профессиональной бюрократии и все станут управленцами, осталась нереализованной. Скоро выяснилось, что в охваченной гражданской войной стране для овладения ситуацией необходима четкая система организации власти и управления. В первые годы Советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская бюрократия и старая, которая постепенно размывалась.
К началу 30-х годов необходимость в старых специалистах отпала и бюрократия стала единой.
Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Для ответственных работников, занятых на разных этажах государственного управления, была введена категория номенклатуры.
Номенклатура не есть порождение сталинизма; она имеет глубокие исторические корни. Как Петр 1 не изобрел Табель о рангах, взяв готовые табели в Швеции, Дании, Пруссии, так и Сталин не выдумал номенклатуру - номенклатурные положения были во многом списаны со старых российских установлений.
Термин "номенклатура" имеет многовековую историю. Он происходит от латинского "nomen" - имя. В Древнем Риме "номенклатором" назывался раб, громко оглашающий на приёмах имена входивших гостей. Словарь иностранных слов (1993 год) определяет понятие "номенклатура" как "круг должностных лиц, назначение и утверждение которых относится к компетенции какого-либо вышестоящего органа".
В Современном толковом словаре русского языка (С.417) под понятием "номенклатура" (от лат. - nomenclatura - перечень, роспись имен) понимается "перечень или совокупность названий, терминов и т.п., употребляемых в какой-либо области науки, производства и т.п."; как собирательный официальный термин "списки номенклатурных должностей".
Первоначально этим термином обозначалось распределение функций между различными руководящими органами. Поскольку при распределении функций были расписаны и высокопоставленные должности, на которые эти органы должны были производить назначение, этот кадровый аспект вместил в себя все содержание термина "номенклатура".
В учебном пособии для партийных школ "Партийное строительство" этот термин звучит так: "Номенклатура - это перечень наиболее важных должностей, кандидатуры на которые предварительно рассматриваются, рекомендуются и утверждаются дайным партийным комитетом (райкомом, горкомом, обкомом партии и т.д.) Освобождаются от работы лица, входящие в номенклатуру партийного комитета, также лишь с его согласия. В номенклатуру включаются работники, находящиеся на ключевых постах"
Некоторые исследователи считают номенклатуру порождением гражданской войны, когда было исключительно важно расставить своих людей на всех ключевых местах. По мнению других историков создателем такой системы является Сталин.
Так у дореволюционного чиновничества можно заметить характерные номенклатурные признаки - "столовые" прибавки, "квартирные" (чиновникам I-IV классов была положена "казенная квартира с дровами, горничной"), прогонных (транспортных) или "казенный выезд с кучером за счет казны".45

Некоторые общие соображения о системе формирования номенклатуры Сталин впервые изложил на XII съезде партии Сталин: "...Необходимо подобрать работников так, чтобы на постах стояли люди, умеющие осуществить директивы, могущие понять директивы, могущие принять эти директивы, как свои родные и умеющие проводить их в жизнь. В противном случае политика теряет смысл, превращается в маханье руками..."46
Официально датой оформления номенклатуры можно считать 12 июня 2003 года, когда Оргбюро ЦК приняло постановление "О назначениях". В октябре 1923 года ЦК партии вынес решение об основных задачах учетно-распорядительной работы, 16 октября 1925 года Оргбюро приняло новое развернутое положение о порядке подбора и назначении работников и переработанные номенклатуры должностей. 47 Номенклатурный принцип руководства обществом окончательно утвердился к концу 30-х годов и с тех пор до конца 80-х годов лишь модернизировался.

Сначала номенклатура делилась на два списка. К списку №1 были отнесены должности, на которые руководители назначались только постановлением ЦК (Политбюро), к списку №2 - должности, назначение на которых требовало согласия Орграспредотдела ЦК. В 1925 дополнительно к номенклатуре №1 вводится список "выборных должностей", утверждение на которые шло через "специальные комиссии, выделяемые ЦК для проведения соответствующих съездов и собраний". То есть еще до того, как кто-либо и куда-либо будет избран.
Подбор и назначение на должности, не входящие в номенклатуры №1 и №2, должны были производиться по спискам, устанавливаемым для каждого учреждения по согласованию с Орграспредотделом ЦК - ведомственная номенклатура №3.
Руководители местных учреждений назначались и смещались постановлением местных парторганов.
По номенклатурам проходили не только государственные учреждения, но и общественные организации: профсоюзы. Кооперативные центры. Назначались не только члены партии, но и беспартийные.
Все назначения руководящих кадров в стране Сталин сосредоточил в руках своих и своего аппарата. Не случайно некоторые острословы называли Сталина "товарищ Картотеков" - он вместе со своими сотрудниками постоянно работал с карточками, заведенными на руководящих работников. Начиная с первой половины двадцатых годов, карточки на наиболее заинтересовавших его по тем или иным соображениям людей Сталин вел сам, не допуская к ней даже своего секретаря. С 1932 года списки номенклатуры становятся предельно секретными и переводятся в текущий архив ЦК.
Главными особенностями номенклатуры как системы государственной службы являются:48
1) неформальный характер нормирования отношений в системе номенклатуры. "В бывшем СССР не было единого законодательного акта о государственной службе; существовала разрозненная система нормативных актов, регулирующих незначительную часть сферы государственно-служебных отношений. Были приняты лишь подзаконные акты, положения, инструкции, затрагивающие далеко не все стороны правового статуса государственных служащих, деятельности государственного аппарата. ...Создание законных оснований и правовых процедур для объективного и качественного выявления, оценки и отбора деловых и моральных качеств государственных служащих не требовалось по политическим мотивам, так как следование законным установлениям и поддержание профессионализма ведет к обретению служащими независимости"49
2) разделение всей совокупности работников государственного сектора на две категории - включаемых в номенклатуру и тех, на кого распространяются обычные трудовые отношения. При этом принципы такого разделения явно не формулировались, хотя и подразумевались ("политически важные руководящие должности"). На практике это приводило к тому, что в государственных органах возникало не обусловленное технологией деятельности расслоение работников;
3) закрытый, корпоративный характер корпуса номенклатурных ("ответственных") работников. На практике это выражалось прежде всего в защищенности их от общественного контроля и, следовательно, гарантированности пребывания в этом корпусе (при условии, разумеется, соблюдения "правил игры", но не обязательно эффективности деятельности).
4) отбор в номенклатуру осуществлялся прежде всего по политическим и личностным, а не по профессиональным критериям. Непрофессионализм проявлялся на всех ступенях служебной иерархии, но наиболее отчетливо - на высших и средних иерархических уровнях государственного управления.
5) правовой институт продвижения в рамках номенклатуры фактически отсутствовал. Само понятие "право на продвижение" не имело места в служебно-правовом словаре. Иначе говоря, на протяжении 70 лет подбор и расстановка кадров с учетом их "политических, деловых и личных качеств" велись по свободному усмотрению; говоря словами Восленского М.С. "Легко меняются специальности, кабинеты, незыблемой остается принадлежность к номенклатуре".50
6) рост неденежных форм вознаграждения за труд при продвижении по иерархической лестнице. Социально-политический смысл этого очевиден - привилегии и т.п. нельзя накопить и тем самым повысить свою независимость от Системы, однако на практике это увеличивало зависимость работника от непосредственного начальства.
Следует признать, что номенклатура как система организации работы с кадрами была хороша тогда, когда речь шла о решении посредством кадровой работы прежде всего политических задач, связанных с прямым выживанием советского государства. Но когда на первый план вышли задачи повышения эффективности общественного производства и, соответственно, потребовался профессионализм в области государственного управления, выяснилось, что она на его обеспечение не была рассчитана. Не случайно одним из "венцов" перестройки стал публичный отказ от номенклатуры как системы организации работы с кадрами - тем более что тогда же был провозглашен курс на построение правового государства.
Распад номенклатуры произошел в два этапа. 15 октября 1989г. в газете "Правда" было объявлено, что комиссии ЦК КПСС по вопросам партийного строительства и кадровой политики приняла решение о демонтаже номенклатурного механизма, об упразднении "учетно-распорядительной номенклатуры". С августа 1991 года высшая партократия была лишена официального списочно-номенклатурного принципа власти.
Официальный отказ от номенклатурной модели государственной службы и ориентация на меритократическую не означает ее окончательного искоренения. На лицо симптомы "демократически приукрашенной", но, по большому счету, все той же номенклатурной системы. Нормы-принципы, закрепленные в сознании людей в виде традиций, привычек, гораздо прочнее удерживаются в сознании и действуют на поведение людей почти автоматически. Требуется достаточно длительный срок для интеграции новых норм в сознание и поведение как самих чиновников, так и самого общества.
1.4.3. Карьерная (элитарная) система государственной службы
Карьерная (элитарная) модель государственной службы предусматривает иерархическое построение системы, доступ куда открыт исключительно для перспективных кандидатов в начале их карьеры. Традиционно данный термин относился к высшей элите государственных служащих в отдельных восточно-азиатских странах; в своем более современном смысле он относится к профессиональному корпусу власти, который также включает чиновников низшего и среднего уровня. Комплектование кадрами проводится централизованно и весьма избирательно, обычно на основании итогов строгого вступительного экзамена. Отобранные кандидаты назначаются на лучшие должности с перспективой быстрого роста. Эти кандидаты, в большинстве своем специалисты широкого профиля, принимаются на работу в карьерный "поток", а не под конкретные должности. Наилучшие примеры элитарной системы - Франция и Япония.
Основными характеристиками карьерной модели организации государственной гражданской службы являются:
1. Иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно закрепленной компетенцией каждого уровня государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
2. Конкурсная система отбора кадров для государственной службы;
3. Очень высокая элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;
4. Развитая система гарантий правовой и социальной защищенности служащего;
5. Зависимость карьерного роста и оклада государственного служащего от стажа службы и должности
В карьерной модели сложились принципы выдвижения на руководящие посты наиболее способных людей, отбираемых из всех социальных слоев. Для карьерной модели характерныа стройная система подготовки кадров. Она увключает университетскую подготовку; подготовку без отрыва от производства; стажировки по определенным программам под руководством квалифицированных специалистов; непрерывную подготовку, складывающуюся из самостоятельной работы на службе и вне ее.
В странах, реализующих карьерную модель государственной службы, особое внимание уделяется формированию высшего слоя профессиональных служащих. В Японии, Германии, Франции, Англии и ряде других стран этот слой формируется в основном не за счет отбора из всей массы чиновников, а путем целенаправленного выращивания молодых кадров, специально предназначенных для вхождения в элиту. Особое значение придается выявлению специалистов, способных выполнять руководящие функции. Для определения пригодности к такой деятельности применяются нормализованные, выверенные методики
Путь наверх начинается со сложных экзаменов, к которым допускаются лица определенного возраста (чаще всего до 30 лет), имеющие высшее образование. Основную массу отобранных таким образом кандидатов составляют выпускники нескольких ведущих учебных заведений страны (в Японии - Токийского, в Англии - Оксфордского и Кэмбриджского университетов, во Франции - несколько престижных государственных училищ). Тщательный отбор кандидатов возможен благодаря престижу высшей государственной службы и интенсивной конкуренции среди выпускников лучших вузов за места кандидатов на зачисление в эту службу. Количество отбираемых кандидатов весьма ограничено.
Например, ежегодный прием во Французскую национальную школу администрирования составляет около 80 человек, в Англии в программе подготовки кандидатов на высшие посты ежегодно участвует 250-300 человек, в США - 250 человек. Причем лишь часть этих кандидатов выдерживает все испытания.
Основной акцент в процессе обучения элиты делается не на специальные теоретические знания, а на приобретение навыков управления большими организациями, развитие способности точно анализировать практические проблемы ми разрабатывать стратегию их решения. В целом обучение нацелено на подготовку "генералистов" (специалистов широкого профиля) высокого класса, способных легко сменить место деятельности и круг решаемых проблем. В Японии, Германии, Англии подготовка будущих руководителей носит характер продолжительных стажировок в различных подразделениях государственного аппарата с оценкой их результатов. Токийский университет в Японии готовит национальную управленческую элиту, большая часть которой имеет юридическое или широкопрофильное образование, иногда дополненное технической подготовкой "на рабочем месте". Варианты данной системы можно обнаружить в Сингапуре, где подающие надежды кандидаты выявляются в двухгодичных училищах, и в Германии, где система "практикумов" предлагает отличившимся учащимся обучение "без отрыва от производства".
Так, в Германии кандидат после сдачи отборочных экзаменов должен стажироваться в течение 2,5 лет, после чего вторично сдает экзамены. Затем следует трехлетняя испытательная служба на руководящем посту среднего уровня и в случае положительной оценки - зачисление в руководящий состав на постоянной основе.
Во Франции обучение элиты осуществляется в государственных учебных заведениях - национальной школе администрирования и Политехнической школе. Хотя программы этих школ включают и теоретические курсы, основной упор делается на знакомство с практикой управления в государственных учреждениях и в частных фирмах. В Национальной школе администрирования будущие высокопоставленные чиновники проходят годичный курс подготовки, после чего в течение пятнадцати месяцев готовят дипломную работу.
Определенный процент лучших выпускников названных школ пожизненно зачисляется в один из нескольких "больших корпусов", которые служат основным источником кадров для высших постов в государственном аппарате. Члены "больших корпусов" зачастую в ходе своей карьеры вполне успешно руководят банками, крупными предприятиями, страховыми фирмами и т.д., не имея глубоких специальных знаний в соответствующих сферах хозяйствования.
Наряду с упомянутыми элитными школами во Франции действуют еще более 70 различных типов учебных заведений для подготовки государственных служащих различного уровня и профессиональной специализации.
Общие правила конкурсного замещения должностей обычно не распространяются на высший слой профессиональных государственных служащих. Служебное перемещение в верхнем эшелоне осуществляются в соответствии с потребностями правительства (при условии, что не ущемляются профессиональные и материальные интересы самих служащих).
Достояна внимания практика Индии, в которой высшее чиновничество организационно объединено во всеиндийскую Административную службу. Члены службы регулярно перемещаются между постами в центральном правительстве и в правительствах штатов. Находясь на службе в провинции, чиновники остаются в двойном подчинении - Центру и Штату. В том, что касается контроля центрального правительства над администрацией регионов, эта система идет значительно дальше других систем в федеративных государствах. Она дает возможность администрации штатов регулярно пополняться опытными квалифицированными чиновниками, а Центру - в определенной степени контролировать местные власти, обеспечивать более строгое следование закону на местах, предотвращать коррумирующее воздействие на аппарат со стороны местных политиков и бизнеса.

Тема 1.5. Дисфункции государственной (муниципальной) службы

План:
1.5.1. Организационно-технологические дисфункции государственной службы: бюрократизированность, корпоративность, протекционизм
1.5.2. Коррупция как системная дисфункция государственной службы и борьба с ней
1.5.1. Организационно-технологические дисфункции государственной службы: бюрократизированность, корпоративность, протекционизм
Термин дисфункция произошел от слияния двух слов:
дис или диз, (от лат. dis ... и греч. dys ... - не-, раз-), что обозначает нарушение, утрату, отсутствие того, что названо производящей основой; и функция (от лат.functio) 1. Значение, назначение чего-либо. \\ Направление деятельности в соответствии с назначением какой-либо организации, учреждения. \\ Задача, обязанность должностного лица и т.п.51
Исходя из этого под дисфункциями государственной службы будем понимать любые нарушения (несоответствия) в исполнении государственными служащими задач, обязанностей предназначению государственной службы как профессиональной служебной деятельности.
Среди множества дисфункций государственной службы различают:
1. служебные или организационно-технологические дисфункции, характеризующиеся нарушением, некачественным исполнением должностных обязанностей по службе, работе и проистекающие из структурных, информационно-коммуникативных и технологических особенностей организации деятельности. К таковым относятся бюрократизированность и корпоративность.
2. системные - дисфункции, вызванные спецификой государственной службы как системы. Они проистекают из сущностных, институциональных свойств государственной службы, поскольку, говоря словами Николая Жеравлева "чиновник российский не просто служит за зарплату, он как бы временно вступает в совладение в форме распоряжения и пользования доверенной частью государевой (общенародной) собственности и делает с ней все, что ему заблагорассудится".52
Бюрократизированность.
Анализ литературных источников показывает, что толкование понятия "бюрократизм" со временем претерпело определенные изменения.
Первым ученым, кто дал систематизированный анализ бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер (1864-1920гг.). Его классическое исследование "Хозяйство и общество" дает отправную точку для современного изучения административно-государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные ими принципы достаточно универсальны и сводятся к следующим характеристикам идеальной бюрократии:

Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные ими принципы достаточно универсальны и сводятся к следующим характеристикам идеальной бюрократии:
1. Вся деятельность, необходимая для достижения стоящих перед организацией целей, расчленяется на элементарные, простейшие операции, что в свою очередь предполагает строгое формальное определение задач и обязанностей каждого из звеньев организации.
2. "Организация строится на принципах иерархии", то есть каждый нижестоящий служащий или каждое подразделение подчиняется вышестоящему. Каждый служащий в административной иерархии отвечает перед вышестоящим лицом за решения и действия не только свои, но и всех подчиненных ему лиц. Для того, чтобы нести ответственность за работу последних, он должен иметь авторитет, власть над ними, давать приказания, которым они должны подчиняться.
3. Деятельность организации регулируется "последовательной системой абстрактных правил" и состоит в "применении этих правил к частным случаям". Разработка системы стандартов, общих правил вызвана необходимостью обеспечить единообразие в осуществлении каждого задания, независимо от числа лиц, занятых его выполнением. Четкие правила и инструкции определяют ответственность каждого члена организации и формы координации их индивидуальной деятельности.
4. "идеальный руководитель управляет своим аппаратом... в духе формалистической безличности... без гнева и пристрастия, а следовательно, не проявляя никаких чувств и никакого энтузиазма"... Устранение личных соображений в служебных делах является необходимой предпосылкой как беспристрастности, так и эффективности. Безличная беспристрастность способствует одинаково справедливому отношению ко всем лицам, а следовательно, и развитию демократических принципов в администрации.
5. Служба в бюрократической организации основывается на соответствии технической квалификации занимаемой должности, и служащие должны быть ограждены от произвольного увольнения. Служба - это карьера. Существует система "продвижения" в соответствии со старшинством или успешной деятельностью или и тем и другим". Такая политика в отношении кадров призвана развивать "корпоративный дух" среди служащих, воспитывать у них высокую степень лояльности к организации. В результате происходит "отождествление" служащих с организацией, что стимулирует их интенсивную деятельность в интересах организации.

Эволюцию понятия наглядно можно проследить на примере энциклопедических и специализированных словарей советского и настоящего периодов. Так, в "Кратком политическом словаре" (1989 г.) бюрократизм рассматривался как "явление общественной жизни, иерархически организованная, оторванная от народа и чуждая ему система управления обществом. Бюрократизм возникает с появлением государства и выделением особого слоя людей, связанного с управлением (чиновничества). Бюрократизм проявляется в деятельности его наиболее привилегированной части - профессионального сословия управителей (бюрократии)".53
"Современный толковый словарь русского языка" (2004 г.) дает более развернутое толкование этому явлению и различает несколько смыслов (значений): "1. Иерархически организованная система управления, при которой деятельность руководящих органов направлена преимущественно на обеспечение ведомственных интересов в ущерб интересов общества. 2. Формализм в ведении дел, приводящий к медленному затрудненному прохождению необходимых или очевидных решений. \\ Пренебрежение существом дела ради соблюдения формальностей".54
Василенко И.А., сопоставляя административно государственное управление в странах Запада, пришел к выводу, что именно безличность правового государства является основой требований к безличности деятельности чиновника. Автор доказывает, что "идеальная бюрократия" М.Вебера является классической моделью государственной службы и подтверждает свой вывод вытекающими из анализа особенностей государственного управления общими для США, Великобритании, Франции, Германии характеристиками:
1. административные учреждения организованы иерархически;
2. каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;
3. гражданские служащие назначаются, а не выбираются, на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов;
4. гражданские служащие получают зарплату в соответствии с рангом;
5. для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;
6. служащий не владеет учреждением, в котором работает;
7. служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;
8. смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.55
Традиционно с бюрократией отождествляется пять основных проблем: волокиту, конфликты, дублирование, "империализм", расточительство.
Волокита56 объясняется сложными правилами и процедурами, которым надлежит следовать, чтобы что-то сделать. Сложно не согласиться с Л.фон Мизесом, который убежден, что "бесполезно критиковать то, что бюрократ педантично соблюдает жесткие правила и предписания. Такие правила необходимы, если мы не хотим, чтобы сфера государственного управления вышла из подчинения высшим должностным лицам и выродилось в государство второстепенных клерков. Более того, эти правила являются единственным средством обеспечить единством закона при ведении государственных дел и защитить граждан от деспотического произвола".57
Конфликты существуют потому, что некоторые ведомства, как кажется, поступают наперекор другим, преследуют ведомственные цели и интересы. Дублирование случается, когда разные структуры, организации, ведомства делают одно и то же. "Империализм" объясняется тенденцией ведомств разрастаться вширь безотносительно к распределяемым благам или связанным с ними расходам. Расточительство означает, что расходуется больше, чем необходимо для оплаты товаров или услуг.
Негативные проявления бюрократизма в государственной службе, их причины и взаимообусловленность раскрываются в работе Уилсона Дж. "Американское правительство". Следует признать, что это не есть некая отличительная черта американского правительства, а явление характерное для всех систем и моделей государственной службы независимо от государственной принадлежности.
По мнению Уилсона Дж. 58"Подобные проблемы возникают не обязательно из-за некомпетентности бюрократов или вследствие жажды ими власти. Они существуют благодаря самой природе управления. Возьмем, к примеру, волокиту: она наличествует и в частных корпорациях, отчасти являясь следствием масштабов деятельности. Значительная доля правительственной волокиты есть результат необходимости удовлетворить юридические и политические требования справедливости, подотчетности и доступности гражданам. Возьмите конфликты и дублирование, они происходят не потому, что бюрократы наслаждаются ими. Они существуют потому, что Конгресс, создавая агентства и программы, часто желает добиться ряда различных, но частично непоследовательных целей.
"Империализм" по большей части является следствием того, что правительственные ведомства стремятся к целям, которые столь неясны и столь нелегки для какого-либо определения, что трудно подтвердить, достигнуты они ли нет. Когда Конгресс не имеет четкого представления, чем надлежит заниматься какому-то агентству, оно зачастую превращает подобную неопределенность в бюрократический "империализм" путем принятия на себя по собственной инициативе всех возможных полномочий, а чаще потому, что заинтересованные группы и судьи устремляются в образовавшийся вакуум...
...Правительственные ведомства имеют незначительные стимулы к снижению расходов... Если... правительственный служащий сокращает расходы, (с. 388) ...ведомство не может оставить у себя сэкономленное - оно возвращается в казну...
Даже если правительство не переплачивает, оно все же может истратить больше денег на свои нужды, нежели частная фирма. Причина этому - волокита, то есть правила и процедуры, предназначенные для того, чтобы при покупке правительство соблюдало интересы многих групп. Например, оно часто обязано покупать у американских, а не у зарубежных поставщиков, даже если последние предлагают более низкую цену... Оно обязано допускать проверку дел общественностью... Частным фирмам не надо придерживаться таких правил, и поэтому они тратят меньше.
...Чтобы покончить с конфликтами и дублированием, Конгрессу надлежало бы сделать политический выбор и установить четкие приоритеты, но, с учетом многочисленных конкурирующих требований, ему трудно пойти на это. Друзей приобретают, помогая им, а не ущемляя3. Поэтому Конгресс более склонен предлагать новые программы, не ликвидировав старые, независимо от того, противоречат ли новые программы старым или нет. Чтобы сдержать "империализм", следовало бы найти способы измерять полезность управления, но часто это сделать невозможно. Управление отчасти существует для достижения именно тех целей, которые меньше всего измеримы. Более того, усилия, направленные на ликвидацию некоторых проблем, неизбежно привели (с. 389) бы к обострению других проблем: упростив правила и процедуры для ликвидации волокиты, вы, вероятно, ослабите координацию между ведомствами, а это повлечет за собой расширение масштабов дублирования и конфликтов. Расточительство можно сократить, но это потребовало бы передачи некоторых правительственных функций конкурирующим частным фирмам. Короче, проблемы бюрократии неотделимы от проблемы управления вообще..

Подытоживая вышесказанное можно утверждать, что бюрократизм имеет объективную основу, вызванную организационными причинами. Вместе с тем нельзя отрицать и умолять значение психологической природы бюрократизма, поскольку государственные служащие, являясь субъектами реализации служебной деятельности склонны, склонны привносить личностную окраску, негативное или позитивное отношение к подчиненным либо клиентам в ущерб делу. "Отсутствие критериев, которые могли бы безусловным образом подтвердить успех или неудачу при исполнении служебных обязанностей, убивает амбиции, уничтожает инициативу и стимулу делать больше необходимо минимума. Это заставляет бюрократа следить за инструкциями, а не за материальными и реальными успехами".59
Корпоративность.
Корпоративность - еще одно необходимое и неизбежное свойство бюрократической организации, каковой является государственная служба. Она непосредственно проистекает из политики в отношении кадров и призвана развивать "корпоративный дух" среди служащих, воспитывать у них высокую степень лояльности к организации. В результате происходит "отождествление" служащих с организацией, что стимулирует их интенсивную деятельность в интересах организации.
Согласно "Современному толковому словарю русского языка"60 корпоративный означает "узкогрупповой, замкнутый в пределах корпорации". При этом корпорация (от лат. corporation) рассматривается как "союз, объединение лиц, организаций, фирм на основе общности профессиональных интересов".
ДОПОЛНИТЬ
Признавая важность и неизбежность формирования корпоративности, профессионального сообщества в системе государственной службы нельзя умалчивать о негативном влиянии корпоративности на функционирование аппарата. К наиболее распространенным проявлениям корпоративности по мнению И.А. Василенко61 относятся:
Честь мундира: "бюрократы всегда защищают друг друга и вообще свою систему (организацию, ведомство и т.п.) от всякой критики за плохо выполняемую работу, особенно если она идет "со стороны", от "непосвященных" (непонимающих специфику государственной деятельности, дилетантов и т.п.).
Круговая порука: "с возмущением пишет философ о круговой поруке в государственном аппарате: бюрократы всегда защищают друг друга от всяких санкций за плохо выполненную работу"
Превышение власти. "Особое внимание Алэн обращает на превышение власти верхушкой бюрократического аппарата. Чиновники стремятся расширить сферу своих полномочий, используют свою профессиональную компетентность для усиления влияния и защиты собственных интересов. Ответственные должностные лица образуют привилегированную элиту, абсолютная власть которой обрекает на бездействие демократические принципы".
В наибольшей степени отрицательно этот подход проявляется при использовании кадровых ресурсов (впрочем, возможно, и при использовании других типов ресурсов, обладающих свойствами капитала).
Стремление к тайне

Протекционизм.
В советское время протекционизм как явление общественной жизни (фр. protectionism, от лат. protectio - защита) рассматривался как "экономическая политика государства, направленная на защиту национальной экономики от иностранной конкуренции"62
В настоящее время словарь русского языка фиксирует еще одно разговорное значение этого слова - "подбор кадров по знакомству, по протекции". При этом под протекцией понимается - "покровительство, влиятельная поддержка со стороны кого-либо, содействующая устройству чьих-то дел"63.
Различают следующие виды протекционизма:
Фаворитизм (лат. favor - благосклонность) 1. предоставление фавориту власти, высоких должностей и т.п.; 2) порядки, при которых все обусловливается влиянием любимцев, фаворитов.64
Непотизм - (от лат. nepos (nepotis) внук, потомок) - замещение по протекции доходных или видных должностей родственниками, "своими людьми", кумовство65.
Трибализм (лат tribus, от tribuo - делю в Др.Риме термин, означающий племя соответствует др.-греч. филе) - замещение по протекции доходных или видных должностей соплеменниками.
1.5.2. Коррупция как системная дисфункция государственной службы и борьба с ней
Еще недавно слово "коррупция" практически не употреблялось. Его нет во многих словарях и энциклопедиях советского периода, а в тех, где оно есть, коррупция определяется, как нечто ненашенское: - "(лат. corruptio - подкуп, порча, упадок) подкуп и взяточничество, широко практикуемые в буржуазном мире, среди различных должностных лиц, политических деятелей, военных чинов".66 Нас уверяли, что коррупция "характерна для буржуазного государства и общества (подкуп чиновников и общественно-политических деятелей, дача взяток и т. д.)"67 Есть документальные основания утверждать, что смена государственного строя и формы правления в октябре 1918 года не отменила коррупцию как явление, но зато сформировала лицемерное отношение к ней, немало способствовавшее укоренению мздоимства и лихолимства в новой административной среде.
В период политических реформ вдруг как бы обнаружилось, что коррупция есть не только в нашей стране, но и родилась вовсе не сегодня.

История коррупции не уступает по древности истории человеческой цивилизации. Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану Ш. Его внук Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках.
К временам А.М.Романова относится практически единственный бунт антикоррупционной направленности. Он произошел в Москве в 1648 г. и закончился победой москвичей: часть города сгорела вместе с немалым количеством мирных жителей, и заодно царем были отданы на растерзание толпе два коррумпированных министра. При Петре Великом расцветала и коррупция и жестокая борьба с ней.
Особого рода продажность и мздоимство чиновников достигли в 70-е годы XIX века, когда от правительственных ведомств зависели раздача концессий и создание различного рода акционерных обществ и компаний. Наиболее характерно дано явление было для министерств финансов и путей сообщения.
В 1868 г. Александр II утвердил в качестве официального решения свое "величайшее пожелание", "чтобы лица, имеющие по служебному положению прямое влияние на государственную администрацию..., а равно члены правительственных коллегиальных собраний не участвовали в учреждении товариществ железных дорог".
Интенсивная капитализация России в последней четверти XIX - начала XX века радикальным образом отразилась на отечественной бюрократии. В конце 80-х годов XIX века в составе Министерства финансов образовался Департамент железнодорожных дел, призванный заниматься вопросами разработки транспортных тарифов. Директор Департамента С.Ю.Витте добился законодательного разрешения ввести в состав среднего чиновничества служащих частных компаний, знающих тарифное дело. В чиновничьи ряды хлынули напористые, как правило, хорошо образованные, дельные, умелые, но и повязанные личной корыстью с интересами своих богатых партнеров.
За период с 1893 до конца 1896 г. число нуворошей на государственной службе возросло на 64% при общем увеличении штата лишь на 6%. Они и составили тот плодоносный слой, на котором пышно расцвела и пустила глубокие корни коррупция в среде российского чиновничества.

Слово "коррупция" нынче модное, оно не сходит со страниц газет, его часто упоминают в радиоэфире и на телеэкране. В рассуждениях о нынешнем состоянии России масштабная коррупция стала одним из главных и общепринятых тезисов. Более 60% респондентов в социологических опросах относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России; свыше 70% согласны с утверждением о том, что Россия может быть отнесена к числу коррумпированных государств.

В октябре 1998 года в журнале "Financial Times" был опубликован доклад британской консалтинговой группы "Control Risks. Британские аналитики уверены, что ущерб от коррупции в России составляет ежегодно до 15 миллиардов долларов США.

Коррупция как явление раскрывается совокупностью распространенных, устойчиво повторяющихся коррупционных действий, производимых и обусловленных общими в системах социального управления факторами. В этом аспекте коррупция может рассматриваться на мезоуровне, когда коррупционные отношения формируются локально. В определенных сферах деятельности, и на макроуровне - при тотальном поражении коррупцией национального и мирового сообщества.
Это понятие прочно вошло не только в лексику, но и приобрело юридическое звучание. Что же понимается под "коррупцией" в отечественном уголовном праве? Важно отметить, что это вообще не уголовно-правовой термин. Многие называют его криминологическим, хотя есть и такая точка зрения, что "коррупция - понятие не столько правовое, сколько социальное и нравственное". Термин "коррупция" произошел от сочетания латинских слов "correi" - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и "rumpere" - ломать, повреждать, нарушать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин - "corrumpere", который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является "порча", "повреждение" нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.
Международные публичные нормативные документы понимают коррупцию по разному. Некоторые определения охватывают совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие. Однако подчеркивается, что понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом.
Как отмечалось выше, понятие коррупции нередко трактуется и в узком юридическом смысле получения взятки при склонении должностного лица к нарушению служебных обязанностей, то есть подкупа. Понятие "коррупция" и ее форма "взятка" относится исключительно к деятельности должностных лиц, наделенных публичной властью. Этими терминами охватываются злоупотребления властью вопреки ее авторитету и использование выгод в личных целях (которые не обязательно должны быть материальными).
В документах ООН о международной борьбе с коррупцией, имеется определение "коррупции" как злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Из него видно, что коррупция выходит за пределы взяточничества. Это понятие включает в себя и взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиций долга), непотизм (покровительство на основе личных связей) и незаконное присвоение публичных средств для частного использования.
Междисциплинарная группа по коррупции Совета Европы дала еще более широкое определение: коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других. В данном случае субъектом коррупционных деяний может быть не только государственное должностное лицо.
Аналогичная идея заложена в Руководстве, подготовленном секретариатом ООН на основе опыта разных стран. Оно включает в понятие коррупции:
* кражу, хищение и присвоение государственной собственности
должностными лицами
* злоупотребления служебным положением для получения неоправданных
личных выгод (льгот, преимуществ) в результате неофициального использования
официального статуса
* конфликт интересов между общественным долгом и личной корыстью.
В борьбе с коррупцией особую роль играет уголовное законодательство.
До настоящего времени законодательное определение понятия "коррупция" в Российской Федерации не принято. Так, 4 апреля 1992 г. был издан Указ Президента РФ "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы", но определения понятия коррупция правовой акт не содержал. На протяжении 1998-2001 гг. общественность активно обсуждала проект федерального закона "О борьбе с коррупцией". В проекте закона коррупция понимается как не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ. К сожалению, до сих пор данный закон не принят.
Как социальное явление коррупция имеет такие отличительные характеристики, как:
* субъекты коррупционных преступлений, как правило, занимают высокое общественное положение;
* изощренно-интеллектуальные способы совершения; это явление приспосабливается к различным условиям, непрерывно видоизменяясь и совершенствуясь;
* огромный материальный и моральный ущерб, причиняемый этим деянием;
* исключительная латентность, отсутствие сколько-нибудь полных или хотя бы репрезентативные данных об этом явлении;
* коррупция имеет не только скрытый, но и согласительный характер совершения; она, как правило, не влечет за собой жалоб, так как виновные стороны получают взаимную выгоду от незаконной сделки;
* практически все охраняемые законом общественные отношения могут стать объектом коррупционных действий;
* коррупционные действия как правило совершаются в специфических и конфиденциальных видах государственной деятельности.
Коррупция порождает нигилистическое отношение к праву в государстве и органам государственной власти, и тем самым создает возможность для безраздельного неправомерного господства внутригосударственной и зарубежной теневой экономики, доходы которой никем не контролируются.
Коррупция - эпидемиологически опасная болезнь
Каковы же причины и условия возникновения коррупции?
Существует достаточно обоснованная точка зрения, что основой институциональной коррупции является внутренние причины, в частности, негативные последствия свойства корпоративности государственной службы, вызывающей отождествление государственных служащих с государственной службой в целом, временное "присвоение" государственной власти. Способствуют распространению коррупции ненормированность и непрозрачность процессов принятия решений.
Стимул к коррумпированному поведению появляется тогда, когда государственные чиновники имеют много полномочий и мало ответственности. Чем больше полномочий у государственных деятелей, тем шире коррупционное поле. На уровень коррумпированности также влияет вероятность быть пойманным и наказанным. Экономический анализ законов показывает, что люди сравнивают, какие блага будут получены благодаря нарушению закона и какой будет предполагаемая расплата за это нарушение. В стране, где правительство мало заботится о выявлении взяточничества, уровень может быть очень высоким, поскольку нарушители закона могут полагать, что шанс быть пойманным или, если все-таки поймают, наказанным, - невелик, поскольку и сама система правосудия может быть коррумпированной.
Взрывной тип подъема и широкое распространение практически всех видов социальной патологии, в том числе коррупции, характерны для периода радикальной реорганизации общественно-экономического строя любой политической направленности. Так было во времена распада великих империй, при становлении европейских буржуазных государств, кризисе российской монархии и переходе к советской государственности. Это же происходит и в сегодняшней реформирующейся России.
Нельзя исключать влияние внешних факторов на процесс совершения противоправного деяния. Преступление всегда совершается в реально существующих условиях действительности. Сочетание этих условий (внешняя среда) и образуют обстановку, в которой протекает преступление. Практика показывает, что в подавляющем своем большинстве случаев обстановка совершения преступления носит объективный характер.
Внешние условия можно разделить на несколько групп по основным квалифицирующим признакам.
I. Экономические:
* • сам рынок, развивающиеся рыночные отношения, связанные с этим неизбежные расхождения складывающейся новой общественной практики с существующими правовыми стандартами, которые нужно либо подкрепить, либо должным образом скорректировать как изжившие себя.
* нереальные и нереализуемые бюджеты.
* неудовлетворительное состояния хозяйственно-бухгалтерской отчетности,
* отсутствие ревизионного и финансового контроля,
* недоработки производственных технологических линий и т.п.
* монополизм во всех видах (эволюция рынка, который на глазах меняется, в результате чего сотни миллиардов циркулируют бесконтрольно).
* появление большого сектора так называемой "теневой экономики",
* увеличение роли посредников. В предпринимательство пришло большое число людей, не обладающих элементарной рыночной культурой и способных лишь "делать деньги", а не зарабатывать их.
* • в целом общая экономическая нестабильность.
II. Политические:
* • бюрократизация общественной жизни,
* • неоправданное сужение роли государства.
* широко распространенный метод правительственной политики регулировать рыночные проблемы нерыночными средствами - здесь тоже открываются многочисленные поводы для того, чтобы прибегать к взяткам и вымогательству.
* зависимость курса общественного и экономического развития от влияния той или иной партийной прослойки - "Лоббизм"
* утрата контроля государственного аппарата за механизмами рыночных отношений.
* в целом политическая нестабильность в обществе, выраженная в несогласованности действий трех основных ветвей власти.
* нечеткая правовая регламентация деятельности органов государственной власти.
* неравенство перед законом граждан государства.
III. Социально-психологические:
* деградация "личности".
* низкий уровень нравственного, культурного и материального состояния общества.
* потеря социальных ориентиров, прежде всего идеологических.
* антисоциальная направленность экономических реформ.
* обстановка бесконтрольности, бесхозяйственности, волокиты
* круговая порука, т.е. взаимное прикрытие недостатков, промахов в работе,
* незнание, как этично выйти из нестандартной ситуации.
Следует отметить, что право является последним оплотом социального порядка, когда нарушены нравственные и культурные регуляторы. Новая общественно-экономическая формация требует новых правовых норм. В России эти нормы рождаются крайне медленно. Системы противоррупционного права в стране до сих пор нет. Еще сложнее дело обстоит с правоприменением.
Достаточно аргументировать это положение данными социологического опроса государственных служащих, которым было предложено оценить эффективность в борьбе с негативными явлениями следующих законодательных документов:
1. Указ Президента РФ от 04.04.1992. №361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы".
2. Указ Президента РФ от 15.05.1997.№;*; "О предоставлении лицами, замещающими государственные должности РФ, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе".
3. Указ Президента РФ от 06.06. 1996. №810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы".
Большинство участников опроса указали на низкую эффективность данных документов: 48,5%, 47,4% и 38,6% соответственно.
Указ Президента РФ 1992 года из-за отсутствия механизмов реализации оказался одним из игнорируемых за всю историю российского президентства. Его нормы о необходимости чиновникам предоставлять декларации о доходах и имуществе начали реализовываться только через пять лет после выхода дополнительного Указа в 1997 г.
Антикоррупционная политика обязана стать постоянной частью государственной политики. Практически это означает необходимость разработки антикоррупционной программы, которая должна перерасти в постоянно действующую ограничения коррупции. Разработка и реализации такой программы должна базироваться на точном понимании природы коррупции, на анализе причин неудач борьбы с ней, осознании действующих предпосылок и ограничений. В нынешнем законодательстве коррупционные действия могут квалифицироваться следующими статьями Уголовного кодекса:
ст.174 - легализация денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем;
ст.285 - злоупотребление должностными полномочиями;
ст.290 - получение взятки;
ст. 291 - дача взятки;
ст.292 - служебный подлог.
Вместе с тем ряд очень распространенных действий коррупционного характера не нашли отражения в новом УК. Планируя программу борьбы с коррупцией, необходимо исходить из следующих предпосылок:
1. Абсолютная победа над коррупцией невозможна.
2. Не существует стран, обреченных на масштабную и хроническую коррупцию
3. Ограничение коррупцией не может быть разовой кампанией. За окончанием любой кампании всегда может последовать новый, более страшный виток коррупции.
4. Коррупцию нельзя ограничить только законодательными мерами и борьбой с ее проявлениями. Чаще более эффективна борьба против условий, порождающих коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления.
5. Борьба с коррупцией достигает успеха, если она всеохватна, комплексна, ведется постоянно, на это направлены силы и власти, и общества.
6. Антикоррупционная программа должна реализовываться на высшем уровне политического руководства страны и при максимальном сотрудничестве с институтами гражданского общества.
7. Потери, которые несут от коррупции государство и общество в России, настолько велики, что любые разумные затраты на реализацию антикоррупционной программы обеспечат быструю отдачу, в несколько раз превышающую вложения.
Основные усилия антикоррупционной программы должны быть направлены на налаживание работы государственного механизма в новых условиях. Одновременно необходимо стремиться к таким системным изменениям, которые бы меняли установки, ценности, стереотипы поведения и чиновников, и остальных граждан.
В основе антикоррупционной программы можно выделить:
* меры общиего зхарактера;
* институциональные меры;
* прямые антикоррупционные меры
Меры общего характера
Поскольку коррупция есть следствие общих проблем страны и общества, борьба с ней не сводится только к реализации узкой антикоррупционной программы, но должна пронизывать все программы обновления. В этих случаях антикоррупционная программа выступает также в качестве дополнительного обоснования реализации соответствующих мер в смежных программах. Кроме того, это подразумевает необходимость координации, с тем, чтобы избежать дублирования или, наоборот, сложить усилия.
Меры общего характера затрагивают многие сферы государственной жизни и активности гражданского общества. Их влияние на конечную цель -сокращение коррупции - представлено в таблице ХХХ. В ней общие меры сгруппированы вокруг решения важных стратегических задач реформирования системы власти и добавлены примыкающие по содержанию меры.

Таблица ХХ
Соотношение между стратегическими задачами, мерами общего характера и эффектом
при реализации антикоррупционной программы

Стратегическая задача Комплекс мер Содержание предлагаемых мер Антикоррупционный эффект Повышение макроэкономической стабильности

Укрепление бюджетной сферы Сокращение бюджетного дефицита, принятие реалистичного бюджета, укрепление бюджетной дисциплины, обеспечение открытости бюджета Сокращение сферы "личного усмотрения" при распределении бюджетных средств Совершенствование налоговой системы Упрощение налогового законодательства, упрощение системы предоставления деклараций о доходах, укрепление налоговых органов Уменьшение теневой сферы экономики, ограничение возможностей шантажа предпринимателей Законодательные меры Обеспечение гарантий прав собственности, контрактов, акционеров, установление прозрачности деятельности предприятий для акционеров Укрепление доверия предпринимателей к государству Совершенствование работы государственных институтов Укрепление законодательной власти Устранение излишних законов, совершенствование процедур законодательной деятельности, введение постоянной экспертизы на коррупциогенность законодательных норм Уменьшение коррупциогенности законодательного процесса - Укрепление исполнительной власти Четкое разграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг. Введение персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имущества. Введение открытых конкурсов на государственные заказы и закупки, ввод жестких спецификаций и стандартов на продукцию и услуги. Избавление от внебюджетных фондов, осуществляющих выплаты чиновникам. Сокращение сферы для вымогательства взяток, повышение прозрачности власти Развитие местного самоуправления Укрепление местной власти в совокупности с введением ясных инструкций по функционированию и созданием органов проверки власти населением Сближение власти с общественностью, упрощение процедур взаимодействия и общественного контроля Реформирование государственной службы Коммерциализация части государственных услуг Повышение конкурентности среди государственных служб, делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества, увеличение зарплаты государственным служащим, улучшение качества отбора кадров, принятие этического кодекса, повышение ясности, прозрачности сферы полномочий чиновников Уменьшение стимулов коррупционного поведения у чиновников, сокращение возможностей для коррупции при взаимодействии граждан с чиновниками Повышение подотчетности и прозрачности государства Совершенствование судебной системы Повышение независимости судебной системы, увеличение зарплаты, улучшение условий работы, повышение качества отбора кадров, укрепление арбитражных судов, развитие административной юстиции Повышение доверия к судебной системе, обеспечение стабильности права Укрепление независимости контрольных структур Расширение полномочий Счетной палаты, обеспечение института Уполномоченного по правам человека Повышение эффективности контроля за возможными коррупционными действиями Поддержка институтов гражданского общества Привлечение институтов гражданского общества к реализации антикоррупционной программы Укрепление доверия общества к власти, повышение эффективности антикоррупционных мер.

Среди общих мер также имеет смысл в качестве самостоятельной задачи выделить -- повышение престижа государственной службы и укрепление ее этической и нравственной составляющей.
Нельзя забывать еще об одном, но весьма существенном факторе - либеральном отношении самого общества к коррупции. Необходимо избавляться от распространения вредного мифа - "воруют все", создающего дополнительный благоприятный фон для распространения коррупции.

По данным опроса Всероссийского центра изучения общественного мнения (1999 год) 60% россиян убеждены, что власть в России криминальна и коррумпирована.68 Спрашивая у граждан о характеристиках прежней и нынешней властей, аналитики выяснили, что подавляющее большинство россиян не только не осуждает коррупционеров, но и относится к самому явлению коррупции, как к должному: "власть должна быть коррумпирована".
Парадокс ситуации заключается в том, что в России коррупция и взяточничество хоть и являются любимой темой, но как страшные грехи массовым сознанием не воспринимаются. "Ну, повелось у нас так, когда на Руси не воровали?" Сколько раз декларировалась великая народная, нажитая вековым опытом мудрость: "Начальника лучше оставить старого или поставить богатого - он-то уже наворовался, а вот придет молодой, дак пока наворуется, сколько же нам ждать?"

Принятие Этического кодекса государственного служащего позволит формировать на государственной службе моральную обстановку, в которой уменьшается вероятность коррупционных действий.
Именно в кодексе как совокупности принципов и норм в наиболее общей форме выражаются требования общества к нравственным качествам чиновников, социальному назначению их профессиональной деятельности, к характеру их взаимоотношений с гражданами, государством, а также между собой в своей профессиональной среде. В некоторых странах служащие уже не один десяток лет руководствуются в своей деятельности требованиями этического кодекса.

В США, например, где государственная служба воспринимается как "Служба общественного доверия", кодекс этики правительственной службы впервые появился в 1958 году в форме резолюции Конгресса. В 1978 году был принят Закон об этике служащих государственных органов, в 1989 году - новый Закон о реформе этических норм, подкрепленный указом Президента "Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата".
Во Франции с 1991 года ведется постоянная работа по повышению моральных стандартов госслужбы. Упор был сделан на создание органов, "обязанных наблюдать, раскрывать и отслеживать серьезные нарушения в этике поведения государственных служащих". Этими органами стали Центральный аппарат по предотвращению коррупции, Межминистерская комиссия по расследованию контрактов, заключаемых служащими, и Высший совет по этике в национальной политике.
Внимание к этической стороне деятельности чиновников обнаружило себя и в составе участников представительной международной конференции "Этика в правительственных учреждениях" (1996 год), в число которых вошли более 100 правительственных чиновников из 53 стран, ответственных за реализацию этических программ.
Убежденность в том, что привлечение внимания общественности к этическим ценностям является важным средством по предупреждению коррупции, побудила Комитет министров Совета Европы принять Рекомендацию № R/2000/10 "О кодексах поведения для государственных служащих", предложив правительствам государств - членов СЕ содействовать принятию национальных кодексов поведения для государственных служащих.

<< Пред. стр. 3 (из 9) След. >>

Список литературы по разделу