<< Пред.           стр. 4 (из 9)           След. >>

Список литературы по разделу

 
  Курс на построение демократического, правового, социального государства в нашей стране актуализировал проблему оценки государственной службы как социально-нравственного института. Государственным комитетом таможенной службы Российской Федерации разработаны Кодекс чести и правила служебной этики, которые определяют моральные принципы и правила поведения сотрудника таможенного органа (прилагаются).
  В США существует любопытный документ, название которого можно перевести "Стандарты этического поведения государственных служащих", основы которого заложены указом Президента США от 12 апреля 1989 г. №12674 "Принципы этического поведения должностных лиц и служащих правительственных органов2 (изменен и дополнен в 1990г. указом №12731). Данный документ содержит своеобразные правила поведения чиновников, которые помогают им ориентироваться им в нестандартных ситуациях. Кроме того, в США существует правительственный орган (Office of Government Ethics), а в государственных учреждениях существуют специальные подразделения служебной этики, работники которых помогают сотрудникам решать нестандартные проблемы этического характера. Что, например, предлагается американскому чиновнику поступить с подарком? Если он получил его от лица или организации, имеющих деловые отношения с учреждением, в котором работает чиновник, он должен отказаться от подарка.
  Принять подарок можно, если: его цена не превышает 20 долл., он получен из-за рубежа и его стоимость не превышает 225 долл., подарком является приглашение на крупное мероприятие; он преподносится в личном порядке; это почетная награда или звание; он поступил от политической организации.
  Как правило, чиновник должен воздержаться от подарков своим руководителям по службе и не должен брать их от своих сотрудников, зарабатывающих меньше него. Все сказанное не относится к обычным знакам внимания или особым случаям (например, подарок сослуживцу к свадьбе).
  Подарками не являются: продукты питания ассортимента буфетного обслуживания (безалкогольный напиток, чай, кофе, булочка и т.д.), поздравительные открытки, значки, представительские сувениры малой стоимости и т.п. Разумеется, правила поведения этим не ограничиваются. В них предусмотрены инструкции практически на все случаи жизни.
 
  Институциональные меры
  Исполнительным органом по реализации антикоррупционной программы должно стать постоянно действующее Агентство по борьбе с коррупцией. Как это делалось при реализации практически всех серьезных антикоррупционных программ, целесообразно обеспечить при этом максимальную независимость Агентства. Это возможно, если его создание и работа будут регламентироваться законом, а руководитель Агентства будет утверждаться Парламентом по представлению Президента.
  Важно, чтобы методы работы такого органа служили образцом того, что должно внедряться по мере реализации антикоррупционной программы: прозрачность, конкурсность, высокий административный и профессиональный уровни, использование антикоррупционных механизмов и т.п.
  Эффективное подключение общественности к борьбе с коррупцией может быть обеспечено созданием Общественного агентства по борьбе с коррупцией, в которое вошли бы представители наиболее значимых общественных организаций, занятых борьбой с коррупцией.
  Прямые антикоррупционные меры
  Конкретные меры для ликвидации очевидных недостатков функционирования властных институтов, напрямую способствующих коррупции, должны осуществляться совместно с реализацией общих мер.
 1. Ослабление влияния коррупции на политику.
  Первая задача - уменьшить влияние коррупции на процесс выборов. Ее цель - предотвратить возможность шантажа политиков после избирательных кампаний и тем самым предохранить общество от коррупционных решений, которые могут принимать такие политики в противоречии с интересами страны и ее граждан. Для этого необходимо пересмотреть нынешние выборное законодательство и практику.
  Вторая задача - уменьшить влияние коррупции на деятельность законодательных органов. Для этого надо упростить процедуры привлечения депутатов к уголовной ответственности. Понадобится ужесточить контроль за процедурной стороной законотворчества. Очень важен усиленный общественный контроль за деятельностью законодательных органов.
  2. Укрепление правоохранительной системы
  Коррумпированность правоохранительных органов, недостаточная квалификация кадров, занимающихся борьбой с коррупцией, - в числе главных препятствий для реализации антикоррупционной программы. Поэтому совершенствование их работы, очистка от внутренних предателей - одна из первоочередных задач.
  Поскольку государственная служба сопряжена с повышенной ответственностью, необходимо для определенных категорий должностных лиц и для определенных видов преступлений рассмотреть возможность внесения дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс. Цель - расширить доказательственную базу коррупционных преступлений, включив в нее материалы, получаемые с помощью технических средств сбора информации (например, аудио- и видеозаписи). Это крайне важно при доказательстве таких преступлений, как взятка.
 3. Ведомственные антикоррупционные программы
  Каждому ведомству присуща определенная специфика, свои структура коррупционных преступлений и методы их осуществления. Для каждого из них следует с привлечением сторонних специалистов разрабатывать специфические программы. Реализация ведомственных антикоррупционных программ должна происходить под контролем инспекторов, направляемых в соответствующие ведомства Агентством по борьбе с коррупцией.
  Одна из основных задач разработки и реализации ведомственных антикоррупционных программ - выработка мер по ограничению "вертикальной" коррупции (системы незаконных выплат нижестоящими чиновниками вышестоящим).
 4. Законодательные меры
  Реализация антикоррупционной программы должна подкрепляться подготовкой и принятием ряда законодательных актов, охватывающих разные сферы регулирования, например, закон о конфискации имущества и доходов, приобретенных в результате незаконных сделок; закон о государственном контроле над соответствием крупных расходов на потребление декларированным доходам; развитие административного законодательства и др.
  Особое направление законодательной работы - ревизия действующего законодательства. Целесообразно ужесточить контроль над ведомственным нормотворчеством и ввести постоянно действующую экспертизу законодательства на "антикоррупционность".
 5.Пропаганда и образование
  Важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит средствам массовой информации. Их задача - не только информировать общественность о конкретных случаях коррупции, но и пропагандировать антикоррупционную программу, сообщать об ее успехах, учить граждан навыкам антикоррупционного поведения, формировать новые нормы гражданской морали. Одновременно необходимо поддержать СМИ, защитив их законодательно.
 6. Международное сотрудничество
  Коррупция, порождаемая международным взаимодействием, связана с его несовершенством. Поэтому необходимо предпринимать усилия, направленные на усовершенствование механизмов взаимодействия, такие как сближение основ законодательства в сфере государственного присутствия в экономике; присоединение к международным соглашениям о помощи при выдаче преступников; налаживание международного информационного обмена (в частности - о фирмах, практикующих использование взяток) и т.д. Главная задача этих мер - существенно повысить риск от перемещения преступных капиталов или их обладателей в другие страны.
  Анализируя основания, проявления и последствия коррупции и взяточничества, можно сказать, что проблема этого негативного явления возникла не сегодня и не вчера, она кроется в истоках существования человеческого общества и государства, заложена в сущности психологии человеческой природы. Многообразие внешних и внешних причин, способствующих возникновению и распространению коррупции, во многом объясняет, почему так сложно бороться и, более того, невозможно окончательно искоренить это противоправное действие одними административными процедурами и правовыми средствами. Требуется комплекс целенаправленных мер социально-экономического, культурно-воспитательного, организационного и т.п. воздействия не только непосредственно на государственных служащих, но и на всех граждан, активного привлечения к решению данной проблемы общественности. Эти меры не должны носить характер кампании, а быть включены во все общественные процессы.
 
 
 РАЗДЕЛ 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
 РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
 Тема 2.1. Истоки, состояние и тенденции реформирования государственной и муниципальной службы России
  План:
  2.1.1. Зарубежный опыт реформирования государственной службы
  2.1.2. Политико-административные реформы в Царской России
  2.1.3. Становление и развитие современной государственной (муниципальной) службы России
  2.1.1. Зарубежный опыт реформирования государственной службы69
  Интерес специалистов к проблематике реформирования государственной службы как процесса радикальной перестройки взаимоотношений государства и общества вполне закономерен. Обращение к опыту реформирования государственной службы зарубежных стран (особенно обладающих наиболее эффективными системами государственной гражданской службы) дает возможность определить, какой опыт, какие достижения, какие модели реформирования и в какой мере могут быть использованы в российских условиях, а также, по возможности, учесть допущенные в этих странах ошибки и просчеты избежать их. Хотя относительно возможности и объемов заимствования отдельных элементов этих систем существуют различные, порой диаметрально противоположные мнения, сравнение отечественных реалий с зарубежными позволит лучше понять логику эволюции российской модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.
  Отечественная политологическая литература, в отличие от правовой, не располагает пока значительным количеством исследований по проблематике реформирования государственной службы (работы Г.В.Атаманчука, Л.А.Окунькова, Ю.А.Тихомирова и др.). Однако несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной различным аспектам реформирования государственной службы в нашей стране и за рубежом, анализ реформирования государственной службы как политико-административного процесса еще далек от завершения.
  Заслуживает внимание точка зрения А.А.Гришковца, что "...специфику государственной службы в одной стране можно воспроизвести в другой стране с иными условиями только формально, позаимствовав некоторые внешние формы. Но совокупность факторов, предопределяющих содержательное наполнение и эффективность государственной службы, "скопировать" невозможно. Следовательно, России нужна модель государственной гражданской службы, учитывающая национальную специфику и базирующаяся на лучших дореволюционных и советских традициях государственной службы". 70
  Воздействие на развитие государственной службы оказывают не только особенности отдельных стран, но и объективные факторы общественного развития. Качественные, глубинные изменения общественных отношений приводят к коренным изменениям систем государственного управления в мире, предъявляют новые требования к государственным служащим и определяют тенденции развития государственной службы.
  Франция
  Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации, завершившегося раньше, чем в других государствах Европы. В эпоху абсолютной монархии во Франции происходит окончательное становление профессиональной бюрократии и ее обособление от общества. Окончательно французская система государственной службы формируется в период французской революции и при Наполеоне I. С одной стороны, провозглашается открытость государственной службы, служение только общественным интересам, создается конкурсная система найма чиновников, специальные учебные заведения для подготовки административной элиты, формируются нормы профессиональной морали государственных служащих, но, с другой стороны, усиливаются служебная иерархия, дисциплина, всесторонняя унификация "кастовость", социальная селекция государственных служащих, происходит отрыв профессиональных чиновников от народа. В середине XIX века создается системы социального обеспечения государственных служащих.
  В начале 1945 года под влиянием левых сил был создан специальный комитет по реформе государственной службы в целях повышения ее эффективности и демократичности. В октябре 1946 года, по итогам работы комитета, был принят "Закон об общем статусе чиновника", которым была установлена новая структура и иерархия государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. С 1959 года в Пятой республике политической влияние чиновников существенно увеличилось, в Закон об общем статусе чиновника были внесены изменения, направленные на усиление дисциплины и солидарных действий государственных служащих.
  Постепенное снижение уровня подготовки чиновников, увеличение их численности, существенное отставание роста оклада государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в частном секторе, привели к падению государственной службы, потере элитой французской службы ее морально-нравственных качеств.
  Реформы 1981-1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение инициативности государственных служащих. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы. С 1991 года приоритетом в реформе государственной службы во Франции стало нормативное закрепление моральных стандартов, норм профессиональной этики государственных служащих и создание учреждений по контролю за соблюдением этих норм.
  Германия
  Основное влияние на германскую довоенную администрацию оказала прусская модель государственной службы, сформировавшаяся в результате реформы Фридриха Вильгельма I в 1728 году, когда чиновники набирались в основном из числа офицеров.
  Серьезная задержка с формированием в германии централизованного государства предопределила наличие в государствах, существовавших на территории современной Германии до 70-х годов XIX века, собственных систем государственной службы, как правило более открытых и демократичных. Это явилось предпосылкой создания в Германии после второй мировой войны федеративного государства с относительно децентрализованной системой государственной службы.
  Современное развитие государственной гражданской службы в Германии базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципа партийного "патронажа").
  Становление современной государственной службы началось с Основного закона Федеративной республики Германии Конституции 1949 г. Все основные положения о государственной службе вытекают их это документа:
  Статья 33
  1. Каждый немец имеет в каждой земле равные гражданские права и обязанности.
  2. Каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией.
  3. Пользование гражданскими и политическими правами, доступ к государственным должностям, как и права, приобретенные на государственной службе, независимы от исповедуемой религии. Никому не может быть причинен ущерб по причине его приверженности или неприверженности к какому-либо вероисповеданию или мировоззрению.
  4. Осуществление властных полномочий в виде постоянной задачи, как правило, должно поручаться лицам, состоящим на государственной службе и связанным узами публично-правовых отношений службы и верности.
  5. Право государственной службы должно регулироваться с учетом традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников.
  В 1957-1985 гг. были приняты основополагающие нормативные правовые акты в сфере государственной службы: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года; Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года; Положение о прохождении федеральной службы в Федерации от 15 ноября от 8 марта 1990 года, федеральный дисциплинарный устав от 20 июля 1967 ода. На основе Рамочного закона были приняты соответствующие законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации.
  Основным принципом всех этих положений является одностороннее регулирование прав только на основе законодательных норм и специального процессуального права, в которых, в частности, закреплено, что важнейшие должностные посты должны принадлежать профессиональным чиновникам. Государственные чиновники должны при этом находиться в таких условиях, чтобы вместе с тем не затрагивать прав граждан. Верховный суд подтвердил, что чиновники выполняют функции на основе профессиональных знаний и соблюдении всех прав.
  Землями Германии приняты собственные законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом требуется строгое соответствие этих законов положениям федерального закона.
  Государственная служба Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения. Для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика "большого качественного скачка посредством маленьких шагов". Среди таких "шагов" можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса государственных служащих, переориентацию государственной службы на "клиентские" отношения с гражданами.
  Великобритания
  Хотя основы государственной службы в Великобритании были заложены в средние века, до второй половины ХIX века в стране не существовало института постоянной профессиональной гражданской службы, система экзаменов и конкурса отсутствовала, процветал непотизм. В XIX веке, особенно Крымской войны, неэффективность такой архаичной системы управления стала очевидной.
  Масштабная реформа государственной службы началась с программного доклада Норткота-Тревельяна британскому парламенту в 1854 году и шла очень медленно, встречая серьезное сопротивление. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы, на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы). Поскольку программа экзаменов составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов, это привело к кастовому характеру государственной службы и господству не узких профессионалов, а "дженералистов" - служащих с общих гуманитарным образованием.
  Столетие спустя (в 1968 году), учитывая критику "кастового" и "любительского" характера государственной службы в стране, комитет по реформе государственной службы под руководством лорда Фултона разработал новую модель, в основу которой была положена модель государственной службы США. Однако из 158 рекомендаций, содержащихся в докладе "Государственная служба", была реализована только одна - об упразднении классов и введения семи "ступеней" государственной службы.
  С 1979 году премьер-министром стала М.Тэтчер. Она начала административную реформу с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 году была сформулирована программа "Следующие шаги", в соответствие с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения. Последние были преобразованы в квазиадминистративные неправительственные организации (QUANGO) или даже корпорации, работающие с центрами формирования политики на основе договоров. При этом государственная служба как таковая была сохранена лишь для служащих формирования центров политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила, сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации, С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньше, чем в частном секторе.
  Несмотря на то, что реформа Тэтчер была признана в целом удачной и "Скопирована" в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно.
  США
  До 60-х годов XIX века в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 году Президентом Э.Джексоном victor's spoils system, согласно которой должности получали представители победившей партии. Однако общие закономерности индустриального и социального развития в XIX веке, а также начало централизации государственного управления после Гражданской войны привели к росту профессионализации государственной службы. В 1883 в соответствии с Законом Пендлтона была введена единая система должностей окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих. Актом прямого действия ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 году, который запретил им участвовать в избирательных компаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.
  В 1960-1970-з одах в США вновь доминирующей стала тенденция "политизации" государственной службы: число политических назначений при Дж.Картере достигло 2800, при Рейгане и последующих президентах оно стабилизировалось на уровне 3000.
  В 1978-1979 гг. был проведена реформа государственной службы. в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов merit system ""системы заслуг", введения регулярной аттестации и контроля результативности служащих государственного аппарата. Была упорядочена система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Наконец, была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Службы высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и карьерных назначений. В 1978 году был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ.
  В 1993-1999 гг. в СШа была проведена очередная реформа государственной службы, которой руководители не кадровые служащие, а политические назначенцы. В 1992 году была проведена "общенациональная проверка результатов деятельности", на основе которой был принят Закон о показателях и результатах деятельности органов государственной власти. Результатом реформы стало совершенствование критериев, по которым оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 17%.
  Обращает на себя внимание тесная и неотъемлемая связь качественных скачков в развитии общества и изменения моделей государственной службы. Это проявляются в том, что "волны" реформирования государственной службы приходились именно на период глубинных социально-экономических изменений.
  Так, например, реформы государственной службы 50-80-х годов XIX века в Великобритании, Германии, США, Японии, России и др. связаны с завершением стадии индустриализации и переходов на стадию империализма. Масштабные изменения государственной службы в 70-х годах ХХ века обусловлены переходом постиндустриальной цивилизации, в корне меняющей картину взаимоотношений государства, общества и индивида, и предъявляющей новые требования к государственной службе.
  Начало последней "волны" реформирования государственной службы приходится на 90-е годы ХХ века.
  Среди основных направлений реформирования государственной службы на современном этапе можно выделить:
 1. Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью;
 2. Ориентация государственной службы на оказание услуг гражданам и общества наряду с исполнением государственных функций;
 3. Децентрализация исполнения решений и системы государственной службы в целом (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия и др.);
 4. Усиление открытости, демократичности гражданской службы, 22 "отзывчивости" на потребности и интересы граждан и общества;
 5. Повышение внимание к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам государственной службы (особенно в США, Великобритании, Франции и др.);
 6. "Менеджеризация" гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.), создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги;
 7. Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов - как при занятии должности, так и при продвижении по службе;
 8. Сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введение прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США).
  Участие государства в процессах финансовой и экономической глабализации было во многом поставлено в зависимость от ряда факторов, имеющих прямое отношение к государственной службе, а именно: наличие системы управления, оптимальной для иностранных инвесторов, уровня гарантий инвестиций, эффективного исполнения государственных функций, уровня коррупции и др. В этой связи практически во всех государствах, реформирующих государственную службу, прослеживаются одни и те же тенденции.
  В настоящее время усиливается конвергенция различных моделей государственной гражданской службы на основе:
 a) заимствования друг у друга наиболее позитивных элементов;
 b) глобальных процессов сближения режимов, форм правления и форм государственного устройства (авторитарные режимы формально демократизируются, а демократические движутся по существу к "управляемой демократии" в условиях массового общества, федеративные государства централизуются, а унитарные децентрализуются и т.д.).
  Тем не менее, несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах не завершилась полным успехом. По-видимому, это связано с тем, что государственная службы не должна реально опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае будет либо отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь элементов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям.
  2.1.2. Политико-административные реформы государственной службы в Царской Империи
  В условиях строительства современной государственной службы в России становятся исключительно актуальными и требующими пристального научного и критического осмысления организации и правового регулирования государственной службы не только стран Запада, но и самой России. Дореволюционное российское законодательство того периода содержит немало интересных и полезных положений для современного развития государственной службы государственно-служебных отношений. Можно полностью согласиться с мнением профессора В.П.Мельникова, что "во всяком случае не все из исторического наследия в области управления кадрами государственного управления заслуживает высокомерно отношения ввиду небрежности к периоду Царской империи". Государственная служба во все века цементировала фундамент строительства российского государства. Особенно это заметно в периоды его кардинального реформирования.
  Для государственной службы важна стабильность нормативных актов, преемственность в определении правового положения государственных служащих. При этом совершенно недопустимо небрежное отношение к опыту, накопленному самой государственной службой.
  С начала XVIII до начала XX вв. правительством была создана фундаментальная нормативно-правовая база формирования и функционирования государственной службы. Российское законодательство по вопросам государственной службе по своему объему и другим параметрам сравнимо в нормативными актами о публичной службе таких европейских государств, как Германия и Франция. Характерной чертой государственной службы того периода была преемственность нормативных правовых актов, начало которой было положено Петром 1. Так, по вопросам приема и прохождения гражданской службы, определения прав и обязанностей чиновников, установления их юридической ответственности за непрофессиональное или недобросовестное исполнение должностных обязанностей в 1831-1840 гг. различными властными органами были приняты 315, а в 1851-1860 гг. -1917 года 230 указов, правил, инструкций, положений, распоряжений, которые дополняли, развивали и конкретизировали правовые законы о государственной службе. По существу вне поля зрения не осталось ни одно существенное звено в крупномасштабном и сложном механизме государственной службы России.
 
  О качестве документов как пример может свидетельствовать Устав о службе гражданской в своей последней редакции и действующий вплоть до отмены в ноябре 1917 года. В нем содержалось 7 разделов, 23 главы, 840 статей и 19 приложений, которыми регламентировались формирование системы государственной службы и деятельность ее должностных лиц.
 
  В приложении ХХ представлены основные нормативные правовые документы, регламентирующие государственную гражданскую службу, отражающие различные аспекты организации и функционирования, в соответствии с которыми условно разбиты на несколько групп,
  Одна из особенностей процесса оформления государственной службы в самостоятельную отрасль службы заключалась в том, что ее становление происходило в обстановке утверждения централизованного российского государства, причем этот процесс ускорялся сложными внешнеполитическим положением страны. Не сходившие с повестки дня задачи обороны государства в условиях хозяйственно разобщенности областей, слабых товарно-денежных связей, территориальной рассредоточенности населения постоянно ставили правительство перед необходимостью скорейшей мобилизации людских и экономических ресурсов. Эти обстоятельства обусловили возникновение специфической системы общественной организации, при которой каждое сословие населения могло сохранить себя лишь в том случае, если несло "службу" "тягло" в пользу государства. Определенные обязанности в пользу государства несли дворянство, купечество, крестьянство, городской посадский люд и др.
  В это время государство и общество были тесно связаны между собой, их фактическое слияние привело к утверждению в допетровской Руси ХV-XVII вв "служилого государства" как особого типа государственности "Служилое" государство определило статус основных социальных слоев и групп в общественной иерархии, что утверждалось законодательными актами, в частности, известным соборным Уложением 1649 года.
  Особенностью государственной службы России являлось и то, что завершение ее становления, окончательное оформление этого государственно-правового института приходилось на время перерастания сословно-монархического строя в абсолютную монархию. В ХV-XVII вв. монархия была еще сословно-представительской, нуждалась в поддержке свободных сословий, в известной степени считалась с "земствами".
  Окончательно абсолютная, то есть неограниченная монархия утвердилась при Петре I. Это означало, что государь и его аппарат приобрели полную юридическую независимость от общества. Так, в первый петровский военно-административный кодекс, составленный в 1712-1714 гг., была внесена статья, где указывалось, что "его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен".
  Начиная с середины ХVII века все более активно формировался институт постоянных служебных должностей в приказах и других государственных учреждениях того времени. В среде "служилых" людей происходила специализация и группировка по отраслям управления - делопроизводство, финансы, военное дело, дипломатия и т.п. Законодательно существование чиновничества как особой группы служащих и его правовое положение было оформлено в первой четверти VIII в. Вышедший 24 января 1722г. "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных..." устанавливал три рода государственной службы. На основании этого закона введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде службы. распределение по четырнадцати классам, старшинство в рамках одного рода служащих. В общей сложности в четырнадцать классов было включено 262 должности, которые подразделялись на три параллельных ряда чинов, в том числе военных - 120, гражданских - 94, придворных - 42. Кроме табельных чиновников существовал институт "канцелярских служителей", не вошедших в сетку четырнадцати классов.
  Таблица.
  Исключительно важное значение для рационализации государственной службы имело положение закона, согласно которому в основу иерархического деления гражданских служащих вместо принципа происхождения, занятости или "породы" был положен принцип "служебной годности".
  В организации гражданской службы важное место занимали вопросы о порядке назначения на должности, ее прохождения и чинопроизводства. В Табели о рангах Петр 1 определил основные принципы, в соответствии с которыми осуществлялось служебное продвижение чиновников, повышение в чинах. К ним относились: образовательный уровень, опыт административной работы в виде выслуги лет, заслуги перед государством при исполнении должностных обязанностей.
  Вместе с тем в условиях абсолютной монархии процесс подбора и расстановки кадров страдал такими "болезнями", как сословность в отборе, распределении и служебном росте чиновников, отсутствие равного доступа граждан к государственной службе, закрытость выдвижения и назначения на должности.
  Генеральный регламент Табель о рангах, более поздние уставы о гражданской службе предоставляли дворянам льготные права для получения тех или иных должностей в государственных учреждениях. Кроме них на классные должности разрешалось принимать детей из среды духовенства, отцы которых в церковной иерархии стояли не ниже священников и дьяконов, а также детей не имевших чина канцелярских служащих, ученых, художников и купцов первой гильдии. Невозможность укомплектования управленческого аппарата только дворянами вынуждало правительство открывать двери государственной службы определенным категориям лиц недворянских сословий.
  Уставы делали исключение для выпускников высших учебных заведений, разрешали прием на службе независимо от сословий граждан с ученой степенью и тем самым расширяли сословные рамки. Формально монархическое правительство отказалось от сословного принципа формирования корпуса государственных служащих лишь в 1906 году.
  Комплектование государственного аппарата производилось в целом независимо от национальной принадлежности и верования. Во второй статье "Устава о службе гражданской" 1832 года указывалось, что "различие вероисповедания или племени" не может быть препятствием для приема на государственную службу. В то же время были определенные ограничения для лиц еврейской национальности.
  Анализируя процесс развития российской государственной службы с конца XVII в до начала ХХ вв. можно проследить определенные закономерности (тенденции).
  Во-первых, в периоды реформ наблюдался количественный рост государственных служащих (таблица ХХ).
  Таблица
  Количественный рост государственных служащих Царской России в период реформ
 Периоды Направление реформирования Количество государственных служащих 90-е годы XVII в. 4 600 Середина XVIII в. Становление профессионального чиновничества 7 500 Конец XVIII в Переход к уездному административно-территориальному делению (Екатерина II) 16 00 0 Начало XIX в. Учреждение Государственного совета Министерств 30 000 50-е годы XIX в. Бюрократизация государственного управления (Николай I ) 60 000 Конец XIX в. Утверждение новых социально-экономических условий, промышленный подъем, ускорение темпов экономического развития 90 000 1903 г. 380 000 1910 г. 600 000
  Во-вторых, ускорялось карьерное продвижение государственных служащих.
  В послепетровское время условия чинопроизводства уточнялись и развивались в правительственных нормативных правовых актах. В качестве оснований для производства в чины устанавливались:
  1) "усердие и похвальное отправление службы",
  2) отличия, выразившиеся в "особенностях труда и доблестях" чиновника на службе государству.
  В указ Александра 1 от 6 августа 1809 года, например было включено предписание руководителям министерств и ведомств, чтобы чиновники административных учреждений были "исполнителями сведущими", обладали "твердым отечественным образованием", продвигались по службе "действительными заслугами и отличными познаниями".
  В соответствие с этим по "Положению о порядке производства в чины по гражданской службе" (1834г.) за добросовестную и положительную оцененную службу, а с другой стороны, за отличия в ходе службы вводились различные сроки выслуги лет. Особенность порядка производства в чины за отличия состояла, главным образом, в сокращении срока службы в рамках соответствующих классов.
  Так, за особые успехи на службе чиновники IX класса, принадлежавшие к родовому дворянству, могли получить чин VIII класса вместо четырех за два года, а служащие недворянского происхождения - за четыре года вместо шести. Сроки производства в чины с VIII по V классы уменьшались за отличия на один год.
 
  В соответствии с Положением о производстве в чины общими сроками служащие первого разряда были в состоянии пройти службу с 14-го по 5-й класс включительно по выслуге лет за 24-26 лет, чиновники второго разряда - за 30-36 лет, чиновники третьего разряда - за 37-42 года. За "отличия" путь от коллежского регистратора (14-й класс) до статского советника (5-й класс) сокращался соответственно до 15-16 лет, до 2-25 лет, до 26-30 лет.
  Изучение "Списков гражданских чинов первых трех классов"71 за 1879г. и их сравнение с аналогичным документом 1853г. дают основания для заключения об известном ускорении карьеры должностных лиц, принадлежащих к группе высшей бюрократии. Примечательно, что более половины представителей высшей бюрократии получили чины действительного тайного советника и тайного советника в 70-х гг., когда развернула практическая реализация реформ Александра II. По состоянию на 1879г. среди 590 чиновников 2-го и 3-го классов свыше 70% проделали карьеру до чина действительного статского советника (4-й класс) менее чем за 25 лет, а около 11% - менее чем за 15 лет. В первой половине XIX в. такой карьерный путь требовал значительно больше времени. Тенденция заметного ускорения карьеры в условиях модернизации социально-экономического уклада обнаруживается в процессе карьерного движения к чину 3-го класса.
  В-третьих, повышался образовательный уровень государственных служащих.72
  Непременным требованием, которым определялось право поступления на государственную службу и служебного продвижения, являлась степень образованности. Это требование становилось особенно приоритетным, когда страна ступала в периоды социально-экономических реформ и резко возрастала потребность в их кадровом обеспечении. До XVIII в. в России не было учебных заведений, которые специально готовили бы людей для службы в административных учреждениях. Все необходимы знания и навыки служащие получали на практике. Государь-реформатор отлично понимал необходимость организации специальной подготовки гражданских служащих. В петровское царствование была развернута активная деятельность по созданию сети учебных заведений, которые готовили специалистов для отраслей хозяйства и управления, были открыты юнкерские школы.
  Так, в соответствии с его указами 1714-1716 гг. во всех восьми губерниях создавались школы для обучения детей дворян и подъячих. В начале XVIII в. первым специальным учебным заведением, которое готовило молодых людей для гражданской службы, стала школа иностранных языков при Посольском приказе. В эти же годы в коллегиях Сената был учрежден институт юнкеров, которые изучали управление "без отрыва от производства". Непосредственно в коллежских канцеляриях и конторах для их обучения грамоте и наукам.
 
  Малочисленная сеть учебных заведений не могла удовлетворить потребность административных учреждений в образованных кадрах. Данные переписи чиновников государственного аппарата 1754-1756 гг. свидетельствовали, что 9% их состава окончили гражданские учебные заведения, 8,9% получили образование в военных учебных заведениях. Всего получили образовательную подготовку в государственной системе обучения 19,35 гражданских чиновников. То есть, более 80% служащих государственного аппарата были без специального образования. Все это настоятельно ставило вопрос о расширении и модернизации государственной системы образования.
  Побуждая чиновников к повышению своего образовательного уровня, правительство приняло в этих целях ряд указов. Руководителям министерств, ведомств и других административных учреждений рекомендовалось не только не препятствовать, но, наоборот, способствовать чиновникам в повышении их образовании.
  В связи с проведением крупных административных реформ начала XIX в. и резким повышением спроса на профессионально подготовленных служащих правительство развернуло активную деятельность по созданию высших, средних и начальных учебных заведений. С 1802г. с образованием министерств народное просвещение стало самостоятельной отраслью государственного управления, которые положили начало формированию образовательной системы России.
  В указе "Об устройстве училищ" (1803 г.) условием назначения на гражданскую должность, требующих юридических знаний, определялось окончание государственного или частного училища. По указу 1809 года для получения чина коллежского советника (VIII класс) и статского советника (V класс) все претендующие на эти чины и выслужившие положенное количество лет должны были представить среди документов "свидетельство от одного из состоящих в Империи Университетов, что он обучался в оном с успехом наукам, Гражданской службе свойственным, или что представ на испытание, заслужил на оном одобрение в своем знании" и получил соответствующий аттестат. И хотя этот указ выполнялся с отступлениями, а в 1834 году вообще был отменен, он поставил перед чиновниками, рассчитывавшими на успешную карьеру, проблему получения высшего образования.
  Для выполнения требований указа создавались курсы по подготовке чиновников к экзаменам. Учебный план курсов включал изучение русского и иностранных языков, исторических, физических и математических наук. Особое внимание уделялось правоведению. Указ требовал от чиновников "основательного познания права естественного, права римского и права; частного гражданского, с приложением сего последнего к российскому законодательству".
 
  К началу ХХ в. была создана сеть из 30 университетов и отраслевых вузов, которые функционировали под эгидой пяти министерств и занимались подготовкой специалистов преимущественно для государственной службы.
  В 1898-1901гг. они подготовили для государственной службы 13 тыс. специалистов, в 1902-1906гг. - 16 тыс., 1907-1911 - 11 тыс., в 1912-1916гг. - 31 тыс. специалистов. Всего за 1898-1916гг. российские органы власти и управления получили из вузов почти 90 тысяч специалистов-государственных служащих, среди которых было 29% юристов.
  Ведущая роль в системе учебных заведений принадлежала университетам. Накануне 1917г. в стране функционировало одиннадцать университетов с количеством 33 578 человек. Университеты готовили дипломированных государственных служащих для правительственных структур всех уровней, связанных с государственным управлением, образованием, наукой и другими отраслями. После завершения обучения и успешной сдачи выпускных экзаменов студенты университетов приобретали право на чины 12-10 классов и соответствующие должности на государственной службе.
  Особое место и основным источником пополнения рядов первых классов государственных служащих, группы высшей бюрократии стал Императорский Александровский лицей, преобразованный в 1843г. из Царскосельского лицея. Как следует из "Памятной книжки ..." за 1886г. среди питомцев Александровского лицея было 8 статссекретарей, 6 членов Государственного совета, 26 членов Сената, 2 министра, 14 товарищей министра и других видных чинов высших государственных органов, 9 высших придворных чинов, 7 губернаторов, 5 председателей судебных палат и окружных судов, 19 предводителей дворянства, 9 членов Российской академии наук. За годы своего существования лицей выпустил около 300 человек (не более одной академической группы в год). Количественный недостаток компенсировался высоким качеством подготовки.
  Несмотря на принимаемые меры проблема уровня образовательной подготовки оставалась острой. За время с ноября 1894г. по август 1895г. на государственную службу было принято 4 339 человек, из них высшее образование имели 32%, среднее - 15% и 52,5% получили образование в объеме программы уездного училища. Созданная в 1895г. комиссия Государственного совета высказалась за повышение образовательного ценза, дававшего право для поступления на гражданскую службу.
  В-четвертых, конкретизировались и усложнялись требования к государственным служащим.
  Хотя согласно законодательству гражданская служба могла быть пожизненной вплоть до выхода на пенсию, ее прохождение включало возможность освобождения чиновников от занимаемых должностей по разным причинам. Каждый служащий имел право просить об отставке в любое время. 8 ноября 1850 г. Николай 1 утвердил "Порядок увольнения со службы и определения вновь в оную неблагонадежных виновников". Выводы о неблагонадежности мотивировались признаками, которые не были однозначно прописаны и тем самым создавались условия для произвола и злоупотреблений.
  Правительство придавало большое значение принципу законности в деятельности государственных служащих. Утвердив изданные регламенты и указы "яко печатью" Петр 1 предписал служащим все дела "вершить" на основе законов. Чиновники предупреждались, что не выполняющие данный указ будут квалифицироваться как "нарушители прав государственных и противники власти" и подлежат наказаниям "без всякой пощады" и чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги". Требования к служащим, сформулированные в петровском Генеральном регламенте и других нормативных актах, позднее дополнялись и развивались в уставах, положениях и указах.
  От кадров государственных учреждений требовалась интенсивная и четкая работа.
  В указе Петра 1 "О безволокитном и правовом вершении дел" (январь 1719 г.) давалась установка решать дела, не допуская "небрежения" и "без замедления". "Всем чинам, на службе состоящим", предписывалось представлять на рассмотрение властных органов во всех отношениях "исправные", то есть качественные проекты решений по военным, финансовым, хозяйственным и другим вопросам управления, "дабы казну зряшно не разорять и Отечеству ущерба не чинить".
  В 1765 г. Сенат принял специальный указ "О существенных обязанностях всех чиновников при исправлении должностей своих". В этом указе Сенат осудил формальное отношение к служебным обязанностям, выступил против подмены реальной работы показным "старанием" в делах". Сенат требовал от чиновников доводить каждое порученное им дело до "окончательного исполнения", не ограничиваться почтовыми отправлениями распоряжений, не довольствоваться тем, что "указы посланы, но никто не печется о том и не взыскивает, чтобы оные самым делом исполнены были".
  За должностные проступки и преступления служащие несли ответственность, которая могла быть уголовной, гражданской или дисциплинарной. В 40-е годы XIX в. Вошло в силу новое положение, согласно которому на чиновников могли быть наложены такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, вычет из стажа работы, штраф, вычет из заработной платы, понижение в должности, недельный арест, увольнение из учреждения, лишение права государственной службы. После выступления декабристов в 1825 г. среди требований, которые предъявлялись к государственным служащим, заметно усилилось требование "верности службе", политической лояльности.
  Таким образом, опыт организации и функционирования российской государственной службы невозможно оценить однозначно. Хотя он содержит немало рационального и поучительного, следует отделять "зерна" от "плевел"., видеть позитивные и негативные стороны.
  После Октябрьской революции 1917 года складывающаяся веками русская государственная служба была практически уничтожена, царское законодательство о государственной службе отменено, а новое советское разрабатывалось крайне медленно. За 70 лет так и не удалось придать государственной службе правовую оболочку, что свидетельствует о нежелании создавать чиновное законодательство, так как после революции царили представления о сломе старой государственной машины, упразднении чиновничества как воплощении "всего царского", о полном слиянии в руках представительных органов власти функций законотворчества и администрирования.
  После революции В.И.Ленин произнес всем известные слова о том, что надо сделать всех государственных служащих простыми исполнителями, ответственными, сменяемые в любое время, получающими за свой труд в равной мере с рабочими. Крылатая фраза, сказанная В.И.Лениным о том, что "каждая кухарка должна управлять государством" сегодня воспринимается несколько иронично. В действительности же Ленин утверждал: "Мы не утописты. Мы знаем, что любой чернорабочий и любая кухарка не способны сейчас же вступить в управление государством... Мы... требуем немедленного разрыва с тем предрассудком, будь то управлять государством, нести будничную ежедневную работу управления в состоянии только богатые или с богатых семей взятые чиновники. Мы требуем, чтобы обучение делу государственного управления велось сознательными рабочими и солдатами и чтобы начато было немедленно". Позднее В.И.Ленин повторял: "Чтобы управлять, нужно быть компетентным, иметь известное научное образование".
  Отношение к служащим со временем менялось. Не случайно в начале 20-х годов десятки тысяч офицеров, чиновников, специалистов были возвращены на свои посты, но это уже была совершенно другая система и другая государственная служба.
  2.1.3. Становление и развитие современной государственной службы России
  Советская государственная служба - это результат ее развития после 1917 года со всеми проблемами и возможностями, которые были свойственны и обществу в целом. Законодательства о государственной службе было недостаточным и неполным, поскольку царила догма, что будущему коммунистическому обществу не потребуются чиновники, так как будет господствовать самоуправление трудящихся и, следовательно, государственное управление станет лишним. Профессиональное чиновничество так создано и не было. Такие вопросы, как аттестация, дисциплинарная ответственность и т.п. регулировались трудовым правом.
  В начале 90-х годов, когда в стране начались экономические, политические и правовые перемены, началось и изменение государственной службы. Хотя правильнее было бы считать, что отсутствие должного внимания к государственной службе на протяжении 70-лет привело к тому, что сегодня государственная служба в России только начинает формироваться.
  Первые шаги реформирования государственной службы России 1992-2000гг..
  Первые шаги и уроки реформ в государственном управлении и государственной службы с 1992 по 2000 гг. раскрыты в книге "Реформы государственной службы в России".73 В ней содержится подробное описание первых шагов в направлении формирования и совершенствования государственной службы России, реальных событиях того времени, причинах и следствиях как успешных, так и ошибочных решений. В книге собран уникальный и чрезвычайно полезный материал, который представляет безусловную практическую и теоретическую ценность для проведения последующих реформ в жизнь, принимая во внимание, что реальная реформа государственной службы в России, по мнению многих экспертов, только начинается.
  Государственная служба России менялась месте с обществом. На ее развитии отражались все сложности и противоречия, которые возникали в стране в связи с быстрым и во многом стихийным переходом к новым экономическим и общественным отношениям. Все попытки реформирования государственной службы выстраиваются в логическую цепочку постепенных шагов, каждый из которых готовил почву для последующего:
  1992-1993 гг. (Роскадры),
  1997-1998 гг. (рабочая группа под руководством М.А.Краснова),
  1999-2000 гг. (Центр стратегических разработок).
  На первом этапе реформ (1992-1993 гг.) инициативная группа специалистов объединилась вокруг идеи создания централизованной организации, ответственной за разработку и осуществление общегосударственной политики в области государственного управления и государственной службы - Роскадры.
  С момента образования Роскадры были вовлечены в интенсивную аппаратную борьбу между структурами различных ветвей власти по следующим направлениям:
 1. Получение права монопольного обслуживания и контроля над деятельностью государственных служащих с помощью создания "министерства", "департамента" или подобной организационной структуры, наделенной широким кругом властных полномочий;
 2. Закрепление за вновь созданной структурой собственности и перераспределение в свою пользу максимально возможного количества ресурсов;
 3. Разработка инструментария в виде законов, положений и т.п., которые бы регламентировали деятельность государственных служащих, упорядочивали их работу и создавали рычаги влияния.
  В итоге этой борьбы Роскадрам удалось получить особый организационный статус, построить разветвленную сеть филиалов. Произошло закрепление собственности: выдержав аппаратные войны Роскадры перераспределили в свою пользу достаточное количество ресурсов, в том числе имущество бывших учебных заведений ЦК КПСС.
  Важной заслугой Роскадров стало создание концепции деятельности специального органа государственной службы, были сформулированы задачи, которые должны стоять перед данным органом. Поставив перед собой амбициозную цель превратиться в главный орган, Роскадры смогли отстоять лишь небольшую часть полномочий, связанных с повышением квалификации государственных служащих и оказанием консультационных услуг федеральным и региональным органам власти, что в обстановке царившей тогда неразберихи и неопределенности выглядит сегодня вполне естественным. Были предприняты первые шаги по разработке и утверждению законодательства и построению новой правовой среды, которая бы подводила необходимую юридическую основу для государственной службы в целом. Правильно оценив неоднозначность политической и экономической ситуации в стране, эксперты Роскадров предлагали не спешить с принятием всеобъемлюцих законов по государственной службы, а для начала ограничиться созданием нормативных правовых актов в форме предписаний исполнительной власти и по мере накопления опыта их применения придавать им форму законов.
  Несмотря на то, что многие из поставленных целей не удалось реализовать, Роскадры оказали существенное влияние на дальнейшее развитие системы государственной службы. Поставив вопрос об определении границ государственной службы, об особом статусе государственных служащих, о разработке специальной политики по управлению и поддержанию высокой эффективности их работы, а также о разработке соответствующего законодательства. Роскадры заложили основу для формиирования эффективной государственной службы в будущем. Дискуссии по проблемам статуса и подчинения некоего органа, заведующего вопросами государственной службы, не затихают и до сих пор.
  К основным результаты первого этапа относится:
 * институциональное оформление государственной службы,
 * создание системы обучения государственных служащих,
 * поставка вопроса об особенностях и специальном назначении государственной службы, ее ключевом значении в построении эффективного государственного аппарата,
 * закрепление за государственной службой особого статуса,
 * выделение на ее содержание и развитие материальных и иных ресурсов.
  В отличие первого этапа становления и реформирования современной государственной службы в России, который был инициирован группой энтузиастов, на втором этапе (1997-1998гг) уже явственно намечался политический заказ на административную реформу и реформу государственной службы как ее составную часть. Анализируя общее течение реформ в России и видя неразрывную связь между экономическими, социальными реформами и реформой системы управления группа специалистов в области государственного управления под руководством М.А.Краснова обратились к Б.Н.Ельцину с запиской, в которой обосновали необходимость скорейшего государственно-правового реформирования.
  Одного политического заказа оказалось недостаточно. Не были соблюдены условия, которые гарантировали бы принципиальную возможность воплощения задуманных реформ в жизнь, а именно отсутствовала финансовая, организационная и нормативная поддержка. Несмотря на это работа группы экспертов над Концепцией административной реформы началась. С августа 1996г. по март 1998г. было подготовлено двенадцать вариантов Концепции. Стержнем новой Концепции стало провозглашения принципа "merit system" (системы заслуг и достоинств) в качестве центрального принципа построения обновленной модели государственной службы России и который более всего соответствует провозглашенной в момент начала экономических и политических реформа модели государственности. Речь идет о создании гражданского общества, где, с одной стороны, чиновники свято чтут приоритет интересов граждан и их объединений, с другой, - сами граждане ощущают себя важной частью этого общества, без активной позиции которых невозможна реализация любых начинаний. К сожалению, этот документ не был опубликован и широкомасштабное обсуждение, на которое так рассчитывали разработчики, не состоялось.
  На первый план вышла задача разработки "идеологии" реформ, ее теоретической модели. Именно в это время была выдвинута идея создания публичной государственной службы, призванной обслуживать интересы нарождающегося гражданского общества. Не менее революционной для России звучала идея о пересмотре системы вознаграждения чиновников. Следуя мировому опыту, разработчики заявили о необходимости изменения в оплате между денежными и не денежными формами. В мировой практике уже давно считается аксиомой, что только прямая оплаты (заработная плата, премии, бонусы) стимулируют прирост качества и количества труда. Косвенные формы оплаты (льготы и привилегии) заставляют работников дорожить принадлежностью к тому или иному ведомству, но отнюдь не способствуют повышению производительности труда.
  Группой также было высказано предложение о передачи части функций госаппарата некоммерческим организациям, в последствии эта идея была успешно реализована. Важным нововведением в работе экспертов также стали предварительные диагностические исследования, которые позволили собрать огромный фактический материал и получить картину состояния государственного аппарата постсоветского периода.
  Однако все попытки начать конкретные шаги по оптимизации работы государственного аппарата натолкнулись на сопротивление последнего и с помощью интриг, закулисной борьбы или простого замалчивания были плавно "сведены на нет". Анализируя причины провала второй попытки реформ, экспертная группа пришла к выводу, что в числе прочего не были найдены союзники внутри чиновничьего аппарата, не была обеспечена гласность и популяризация реформаторских идей, не оказана финансовая и политическая поддержка со стороны властных структур.
  Главным достижением второго этапа реформ явилось выстраивании идеологической основы реформы, создания ее теоретической базы. Выделены и были обоснованы стержневые направления проведения реформы государственной службы, сформулированы проведения реформ в жизнь.
  Третий этап реформ 1999-2000гг. стал переломным. Впервые тема реформирования государственного аппарата формулируется в предвыборной программе основного претендента на президентское кресло. На третьем этапе были учтены все проблемные и слабые места предыдущих попыток. Помимо "политического заказа" появляется реальная действующая сила в лице будущей команды нового Президента России. Впервые подключен "административный ресурс" в лице Центра стратегических разработок. Имея статус предвыборного штаба В.В.Путина, Центр стратегических разработок смог получить ресурсы и заручиться поддержкой власти. Это давало дополнительные гарантии тому, что очередная программа не будет "положена под сукно".
  Усиливало позиции рабочей группы по реформе госслужбы преемственность в рядах разработчиков. Накопленные знания, проекты реформ предшествующих периодов, опыт по их внедрению способствовали более грамотным действиям и более точным ходам в дальнейшем. Важным шагом стало подключение будущих политических назначенцев к подготовке предложений по тем направлениям, которые им впоследствии довелось бы курировать. Новый вариант Концепции реформирования государственной службы, созданный на третьем этапе, содержал детально прописанное Техническое задание, которое включало анализ основных тенденций и способов выбора наиболее желаемых из них, подробный перечень необходимых мероприятий, оценку устойчивости (степени необратимости) проводимых преобразований и многое другое. В частности, было заявлено об опасном стремлении к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации, преследующей сугубо клановые и личные интересы..
  Эксперты предупреждали, что государственная служба находится к критической точке выбора, на "развилке", которая предлагает два варианта развития: "государева" клановая служба или гражданская государственная служба. Было указано, что если не будут предприняты решительные шаги по демократическому преобразованию госслужбы, то неминуемо возобладает сильная корпоративистская тенденция. Концепция содержала возможные сценарии реформирования государственной службы и доказывала, что основу оптимального сценария должны составлять мероприятия в области кадровой политики.
  Несмотря на высокую степень готовности материалов по реформе и видимую заинтересованность власти в реформах, команда нового Президента обратила внимание, в первую очередь, на экономические и социальные изменения, взаимоотношения с другими институтами власти, а вопросы реформирования опять были отложены до лучших времен.
  Важнейшим положительным следствием работы группы стало стимулировании е общественного резонанса, обсуждение идей в научных коллективах, на страницах журналов, газет, в Интернет. Стали проводиться множество конференций по вопросам реформирования госаппарата и государственной службы. В обстановке "общественной заинтересованности" ни Государственная дума, ни другие органы власти не смогли далее игнорировать этот вопрос и вынуждены были пойти на ряд конкретных шагов.
  Таким образом, на третьем этапе была практически завершена подготовительная работа по разработке Концепции, Программы реформирования и власть встала перед необходимостью и неизбежностью практических шагов по реальному изменению российской государственной службы с целью совершенствования ее работы и подчинения нуждам граждан и их объединений.
  Анализ позволяет сделать вывод о том, что все ступени реформ, начиная с 1992г., по сути явились подготовительными шагами, на которых разрабатывалась и оттачивалась теоретическая основа, готовились аргументированные и обоснованные руководства к действиям, формировалось общественное мнение. Ключевые элементы функционирования государственной службы, которые и определяют качество, эффективность и результат исполнения служащими отдельных государственных функций от имени и по поручению государства, так и остались нетронутыми.
  Реформирование государственной службы 2001-2005гг.
  Переломным моментом в процессе реформирования государственной службы было принятие "Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации" №Пр.1496 от 15 августа 2001г., в которой подчеркивалось, что построение демократического правового федеративного государства требует создания адекватной системы органов государственной власти и соответствующей ей целостной системы государственной службы, обеспечивающих реализацию функций государства, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества. Ключевым в Концепции был вывод о том, что в Российской Федерации ложились конституционные основы государственной службы как важнейшего механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.
  В то же время анализ состояния нормативно-правовой базы государственной службы и самой государственной службы позволял констатировать ряд проблем, а именно:
 1) отсутствие целостной системы государственной службы. государственная служба и на федеральном уровне, и на уровне субъектов российской федерации осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти;
 2) наличие противоречий в законодательстве о государственной службе;
 3) недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов;
 4) снижение престижа государственной службы;
 5) слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающим задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов;
 6) непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы;
 7) низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов власти и их аппаратов со стороны гражданского общества;
 8) несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе;
 9) отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами российской федерации и структурами гражданского общества;
 10) информационная закрытость деятельности органов государственной власти;
 11) неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой.
  Выявленные проблемы предопределили цели, основные задачи и этапы реформирования государственной службы. Было заявлено, что формирование системы государственной службы осуществляется поэтапно, планомерно, на основе соответствующих программ, финансового и ресурсного обеспечения, с учетом отечественного, а также зарубежного опыта, применимого в российских условиях, в соответствии с утвержденным планом первоочередных мероприятий и во взаимосвязи с административной реформой, военной реформой и реформой судебной системы.
  Выделялась:
 * краткосрочная перспектива проведения реформы (2001-2002годы), когда упорядочивается и рационализируется структура Государственной службы, создаются правовые, организационные, финансовые и методические основы реализации этой программы;
 * среднесрочная до конца 2005 года - когда разрабатываются, апробируются, нормативно оформляются и совершенствуются механизмы функционирования государственной службы, стабилизируется ее система, оптимизируется состав государственных служащих.
  В Концепции в отличие от Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" (1995г) вводится несколько иное понимание государственной службы не как профессиональной деятельности, а как "комплексного, публичного, социального, правового, организационного института по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства ...". Исходя из институциональности и целостности государственной службы, данный документ закладывает принципы ее функционирования как системы, правда со ссылкой на то, что основные функциональные признаки государственной службы будут установлены соответствующим федеральным законом. При этом подчеркивается, что и федеральная государственная служба, государственная служба субъектов Российской Федерации и муниципальная служба основываются на единых принципах регулирования основных вопросах работы с кадрами, устанавливаются их нормативно-правовые и организационные основы.
  Несомненным достоинством Концепции, несмотря на недостаточную содержательную проработанность, является ориентация на кадровую политику и работу с кадрами государственной службы как основы ее реформирования,. В ней устанавливаются условия и правила поступления на государственную службу и ее прохождения, оплаты служебной деятельности государственных служащих и ее организации. В Концепции впервые прослеживается идея формирования кадрового резерва на конкурсной основе, вводится понятие должностного и служебного регламента, обязательность заключения служебного контракта.
  Примечательно, но в силу не совсем понятных причин практически через месяц текст Концепции стал недоступен для обсуждения в широкой аудитории.
  Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. №1336 утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 год)". Данной программой устанавливаются основные направления реформирования государственной службы и рекомендуется органам государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих бюджетных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных программой и разработать и утвердить программы реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации.
  На реализацию Программы определены объемы и источники финансирования за счет средств федерального бюджета - 539,1 млн.рублей, в том числе: научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы - 296,1 млн.рублей
  прочие нужды - 243 млн.рублей.
  в том числе по годам6
  в 2003 году - 231,7 млн. рублей;
  в 2004 году - 164 млн. рублей;
  в 2005 году -143,4 млн. рублей.
 
  Ожидаемые результаты реализации Программы:
 * приведение нормативно-правовой базы системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;
 * создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих;
 * внедрение должностных (служебных) регламентов государственных служащих;
 * достижение качественного уровня исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг
 * создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу
 * создание основы для совершенствования финансово-экономического обеспечения федеральной государственной службы
 * • повышение эффективности кадровой политики в системе государственной службы в целях улучшения кадрового состава государственных служащих
 * внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих
 * повышение профессионального уровня государственных служащих
 * оптимизация численности федеральных государственных служащих
 * создание материально-технических условий для эффективного исполнения федеральными государственными служащими должностных (служебных) обязанностей
 * формирование системы управления государственной службой
  Несомненным достоинством федеральной программы является раздел 1. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами. Этот раздел содержит разносторонний и глубокий фактический аналитический материал по состоянию кадрового корпуса государственной службы в сравнении с аналогичными показателями (параметрами) зарубежных стран. Анализ сложившегося состояния государственной службы позволил выявить следующие негативные тенденции ее развития. В качестве таковых признаны следующие.
  Ухудшается профессиональный состав государственных служащих в связи с низкой средней заработной платой и ее существенной дифференциацией по государственным органам. Усиливается дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Одновременно происходит снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности. Сохраняется преобладание государственных служащих с непрофильным образованием. Мужчины преобладают на должностях руководителей, а женщины - на должностях специалистов. Нехватка квалифицированных кадров сочетается с наличием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой оплатой труда государственных служащих.
  Поступление граждан на государственную службу и должностной (служебный) рост государственных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств. Частая смена руководителей государственных органов нередко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих.
  Во многих случаях качество подготавливаемых документов является неудовлетворительным.
  Деятельность государственных органов недостаточно регламентирована и слабо контролируется со стороны гражданского общества.
  Утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах. Пока еще не выработаны новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государственных служащих и законодательные механизмы их реализации.
  Не устранены недостатки в области подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих. Имеющиеся образовательные учреждения в целом не обеспечивают необходимый уровень профессиональной подготовки государственных служащих.
  Недостаточно используется положительный зарубежный опыт развития государственной службы.
  Для преодоления указанных негативных тенденций необходимо обеспечить решение следующих проблем государственной службы:
 • нарушение принципа единства государственной службы и системы
 • управления ею на федеральном и региональном уровне;
 • неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;
 • наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе;
 • несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
 • низкая эффективность деятельности государственных органов;
 • слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;
 • низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;
 • недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;
 • сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;
 • недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы.
  Признается, что все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности, реформирование государственной службы следует проводить в рамках концепции сбалансированного развития, и оно не должно состоять из одномоментных кардинальных изменений существующей государственной службы. Последовательность и постепенность являются принципами современного реформирования государственной службы.
  Для решения названных проблем в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 24 ноября 2000 г. N Пр-2331 разработана и утверждена 15 августа 2001 г. N Пр-1496 Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в соответствии с которой и разработана настоящая Программа (приложение ххх).
  Программа явилась механизмом, стимулирующим однонаправленное движение процессов реформирования федеральной государственной службы и государственной службы субъектов РФ в вопросах организации и нормативной правовой регламентации их деятельности. Реализация поставленных Президентом Российской Федерации задач имеет практические аспекты.
  Во-первых, это необходимость формирования в регионах системы оценки планов и показателей работы всех структурных подразделений органов исполнительной власти, а уже на их основе должностных регламентов.
  Во-вторых, создание условий для подготовки специалистов соответствующего уровня и их практическая подготовка. В данном случае уместно говорить о государственных служащих с новым уровнем мышления, т.е. о специалистах, ориентированных на результат, способных не просто планировать, но и обеспечивать достижение необходимого результата.
  В-третьих, это практическая разработка и реализация региональных программ в сфере государственной службы.
  Основные направления реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации, входящих в Сибирский федеральный округа во многом отражают направления реформирования соответствующей Федеральной целевой программы.
 
  Например, в программе "Реформирование государственной службы Новосибирской области (2003-2005 годы)" предполагается сосредоточить внимание на создании в рамках института государственной службы такого механизма, который бы обеспечивал органы государственной власти достаточным количеством лиц, обладающих профессионально-деловыми и нравственными качествами, необходимыми для качественного выполнения всего комплекса функций, возложенных на органы государственной власти74.
  Создание такого механизма предполагает реализацию ряда мероприятий, направленных на:
  - совершенствование нормативной правовой базы государственной службы;
  - создание и совершенствование методической базы государственной службы;
  - совершенствование системы профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих;
  - совершенствование системы подготовки кадрового резерва как основного источника пополнения кадров и карьерного роста государственных служащих;
  - совершенствование системы оплаты труда государственных служащих, оценки их деятельности и служебного роста;
  - совершенствование материально-технических условий.
 
  В рамках реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005)" предусматривается проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов как в федеральных органах, так и в органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Это предполагается делать по следующим направлениям:
 * апробация новых методов планирования деятельности, уточнение системы показателей и критериев оценки деятельности государственных служащих;
 * применение служебных контрактов;
 * создание и использование системы профессионального развития, подготовки и переподготовки государственных служащих;
 * отработка механизма выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих.
  В качестве примера можно привести эксперимент по внедрению новых методов управления в сфере государственной службы, проводимый в Красноярском крае и Таймырском (Долгано Ненецком) автономном округе по совместному решению Минэкономразвития России и Совета администрации Красноярского края. В рамках эксперимента принят ряд законов Красноярского края, изменивший действующую систему отбора граждан на государственную службу и систему оценки результатов деятельности государственных служащих (о конкурсе на замещение вакантной должности, о проведении аттестации и др.).
  Заметные результаты в процессе организации деятельности государственных служащих достигнуты и в Таймырском автономном округе.
  В завершении этого вопроса можно сказать, что первыми итогами реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации и Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (200302005 годы)" стало принятие основополагающих нормативных правовых актов в сфере государственной службы - федеральных законов Российской Федерации "О системе государственной службы Российской Федерации" и "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В настоящее время, в развитие данных федеральных законов, принят ряд Указов Президента Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной службы, процесс реформирования продолжается.
  Первые результаты проводимых в рамках реформы государственной службы экспериментов позволяют сделать выводы о возможности повышения эффективности и качества работы государственных органов, увеличение прозрачности и подконтрольности их деятельности обществу, снижению нагрузки на бюджеты всех уровней, обеспечения конкурентоспособности государственной службы на рынке труда.
  На современном этапе для решения указанных задач наиболее актуальным является необходимость решения следующих наиболее острых проблем:
 * повышение профессионализма и компетентности государственного служащего;
 * актуальность адресной подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов;
 * практическая реализация конкурсной системы отбора и аттестации государственных служащих;
 * создание единого банка данных по кадровому потенциалу и резерву;
 * разработка и внедрение современных форм оплаты труда;
 * достижение социальной защищенности государственных служащих
  Критический анализ данного программного документа, несмотря на все его достоинства, дает основания считать, что он нацелен преимущественно на разработку и апробацию пилотных проектов по различным аспектам проведения реформы, то есть по сути может рассматриваться как содержательная подготовка к реальным реформам.
  Указом Президента РФ №1437 от 12 декабря 2005 года срок реализации Федеральной программы продлен на 2006-2007 годы.
 
 Глава 2.2. Нормативно-правовые условия государственной
 (муниципальной) службы
  План:
  2.2.1. Нормативно-правовое пространство государственной службы в зарубежных странах
  2.2.2. Структура законодательных и иных нормативных правовых документов по вопросам государственной (муниципальной) службы Российской Федерации
  2.2.3. Состояние нормативно-правовой регламентации государственной службы в Сибирском федеральном округе
  2.2.2. Структура законодательных и иных нормативных правовых документов по вопросам государственной (муниципальной) службы в Российской Федерации
  Конституция Российской Федерации устанавливает основные принципы правового регулирования государственно-служебных отношений, в частности, принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ); единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); разделения государственной власти (ст. 10); федерализма (ст. 5); народовластия (ст. 3); приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст.18); равнодоступности к государственной службе (ч. 4 ст. 32) и возможного непосредственного участия в управлении делами государства (ст. 32), а также разграничивает предметы ведения между участниками государственного процесса - исключительные предметы ведения РФ (ст. 71), совместные предметы ведения РФ и субъектов Федерации (ст. 72), исключительные предметы ведения субъектов Федерации (ст. 73).
  Важное значение для регулирования государственной службы имеет положение Конституции РФ (ч.2 ст.46) о возможности обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти (местного самоуправления) и их должностных лиц.
  Конституция РФ (п. "т" ст. 71) устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении РФ, п. "к" ст. 72 определяет, что регулирование государственной службы РФ находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, исходя из принципа, провозглашенного ст. 73 можно предположить, что организация государственной службы субъекта РФ находится в его исключительном ведении.
  Федеральные конституционные законы дополняют, конкретизируют нормы Конституции РФ, являясь неотъемлемой частью системы законодательства нашей страны. К регулированию государственно-служебных отношений ближе всего подходит Федеральный конституционный закон "О Правительстве РФ", который определяет основы построения системы федеральных органов исполнительной власти.
  Конституционные законодатели субъектов РФ по-разному судят о том, насколько подробно необходимо регулировать государственно-служебные отношения на уровне основного закона. Во многом это происходит в связи с отсутствием, например, в федеральной Конституции отдельной статьи и главы, нормы которой регулировали только государственно-служебные отношения. Вместе с тем, можно выделить три подхода к регулированию государственной службы, выраженных в конституциях и уставах субъектов РФ.
  1. Конституции и уставы, которые содержат отдельные главы, посвященные государственной службе данного субъекта. Так, в Уставах Курганской, Липецкой, Новосибирской, Свердловской, и ряда других областей достаточно подробно регламентируются вопросы, касающиеся понятия и организации государственной службы; понятия государственного служащего области, ответственности и ограничения прав государственных служащих, гарантий осуществления ими прав;

<< Пред.           стр. 4 (из 9)           След. >>

Список литературы по разделу