<< Пред. стр. 3 (из 11) След. >>
Список литературы по разделу
На службу в милицию принимают граждан не моложе 18 и не старше 35 лет, имеющих образование не ниже среднего, способных по своим личным и деловым качествам, физической подготовке и состоянию здоровья выполнять возложенные на милицию обязанности, не имеющих и не имевших в прошлом судимости. Для поступающих в милицию устанавливается испытательный срок от 3 месяцев до одного года в зависимости от уровня подготовки и должности, на которую человек поступает (ст. 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. "О милиции").
Для государственных служащих установлены определенные правоограничения, вытекающие из характера их деятельности. Президент РФ Указом от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" (Указ издан на основе дополнительных полномочий, делегированных V Съездом народных депутатов) запретил служащим государственного аппарата: заниматься предпринимательской деятельностью; оказывать любое, не предусмотренное законом, содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы; выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе, самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами. Введено обязательное представление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера.
Положение о федеральной государственной службе расширило круг запретов. Государственные служащие не имеют права получать гонорары за публикации и выступления в порядке осуществления служебной деятельности, получать подарки и иное вознаграждение от юридических лиц и граждан, выезжать в командировки за границу за счет этих лиц и граждан (за исключением случаев, предусмотренных международными договорами). Государственным служащим запрещено участвовать в забастовках и других действиях, нарушающих функционирование государственных органов. Нельзя использовать должностные полномочия для пропаганды отношения к религии и участвовать в религиозных церемониях в качестве государственного служащего.
Все государственные служащие должны:
осуществлять полномочия в пределах предоставляемых им прав и в соответствии с должностными обязанностями;
исполнять приказы, распоряжения и указания (вышестоящих в порядке подчиненности) руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий, за исключением явно незаконных;
поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения должностных полномочий;
соблюдать нормы служебной этики и установленный в государственном органе служебный порядок; не совершать действий, затрудняющих работу органов государственной власти, а также приводящих к подрыву авторитета государственной службы.
Государственный служащий обязан сохранять государственную, служебную и иную охраняемую законом тайну даже после прекращения государственной службы. Он должен сохранять в тайне и ставшие ему известными в связи с исполнением служебных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.
В то же время каждый государственный служащий имеет право:
требовать письменного оформления содержания и объема должностных полномочий по соответствующей государственной должности и создания организационно-технических условий для их исполнения;
принимать решения или участвовать в их подготовке в соответствии с должностными полномочиями;
запрашивать в установленном порядке и бесплатно получать от государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, граждан и общественных объединений необходимые для исполнения должностных обязанностей информацию и материалы;
на продвижение по службе, увеличение размера денежного содержания с учетом результатов работы и уровня квалификации;
знакомиться по первому требованию со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, а также требовать приобщения к личному делу своих объяснений;
требовать служебного расследования для опровержения порочащих его честь и достоинство сведений;
на выход в отставку.
Государственные служащие делятся на категории по характеру выполняемых функций и объему полномочий.
Единая номенклатура разделила служащих на три категории - руководители, специалисты и технические исполнители. Руководители возглавляют органы и их структурные подразделения. Специалисты - это лица, обладающие специальными знаниями и навыками; они готовят проекты решений, дают заключения на них, советы руководителям. Технические исполнители заняты оформлением документов и хозяйственным обслуживанием (машинистки, курьеры и т.д.).
С этой классификацией служащих связана другая - в зависимости от наличия властных полномочий и их объема. Должностными лицами являются те государственные служащие, которые обладают распорядительными полномочиями: имеют подчиненных им по службе сотрудников, вправе издавать акты управления, определяющие поведение других людей, или акты административного распоряжения материальными и денежными ресурсами либо осуществляют контроль.
Особую группу составляют представители власти. Они облечены государственно-властными полномочиями по отношению к лицам, не находящимся у них в служебном подчинении. Это, например, президенты и главы правительств РФ и республик в ее составе, министры, главы областной, краевой администрации, прокуроры, судьи, государственные инспектора, многие работники милиции. Как правило, представитель власти одновременно является должностным лицом, но из этого правила есть исключения (например, инспектор ГАИ, не имеющий подчиненных по службе лиц, является представителем власти, так как вправе давать водителям транспортных средств и пешеходам обязательные для них распоряжения, налагать штрафы за нарушение правил дорожного движения и т.д.).
Положение о федеральной государственной службе разделило государственные должности на группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие, что предопределило деление государственных служащих на категории (ст. 11 Положения).
Существует связь между должностями, с одной стороны, и чинами, рангами, званиями - с другой ("служебное соответствие"), но связь эта не абсолютно жесткая (иногда лицо, имеющее более низкое звание, является начальником лица, имеющего более высокое звание). За звание, чин, ранг служащие получают надбавку к должностному окладу.
Положение о федеральной государственной службе установило, что всем служащим, занимающим государственные должности, присваиваются классные чины: государственным служащим высших государственных должностей - Действительный Государственный советник Российской Федерации; государственным служащим главных государственных должностей - Государственный советник Российской Федерации; государственным служащим ведущих государственных должностей - Государственный советник 1-,2- и 3-го класса; государственным служащим старших государственных должностей - Советник государственной службы 1-, 2- и 3-го класса; государственным служащим младших государственных должностей - референт государственной службы 1-, 2- и 3-го класса.
В отдельных видах государственной службы, в соответствии с актами законодательства Российской Федерации, классные чины могут иметь иные наименования (воинские звания, дипломатические ранги и др.), соотносящиеся с установленными настоящим Положением. Для государственных служащих, согласно Положению, могут вводиться форменная одежда и знаки различия, указывающие на классный чин.
Дисциплинарная ответственность государственных служащих имеет специфику. Одни из них несут ее по Типовым правилам внутреннего распорядка, другие - по специальным уставам и положениям о дисциплине, третьи - в так называемом порядке подчиненности, четвертые - по особым правилам конституционного и административного права. К числу дисциплинарных взысканий относятся такие специфические, как понижение в звании, чине и лишение его. Одним из направлений развития законодательства об ответственности служащих является унификация ее мер и порядка их обжалования (допущение обжалования в суд).
Согласно законодательству об административных правонарушениях, должностные лица несут повышенную ответственность за совершение ряда такого рода деяний. В законодательстве имеются, кроме того, составы должностных административных правонарушений, т.е. совершаемых только должностными лицами. К тому же эти лица несут административную ответственность не только за нарушение обязательных правил своими собственными действиями, но и за дачу подчиненным указаний, толкающих их на нарушение таких правил, а также в случаях, когда они должны в порядке исполнения служебных обязанностей принимать меры по соблюдению правил другими лицами, но не делают этого.
Должностные лица несут повышенную уголовную ответственность1.
1Нужно учитывать, что в уголовном праве термин "должностное лицо" применяется в более широком смысле, чем в административном праве: им охватываются все лица, занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях и на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию (примечание к ст. 170 УК РСФСР).
Применительно к государственным служащим установлено правило: при сомнении в правомерности полученного распоряжения подчиненный должен незамедлительно сообщить об этом в письменной форме своему непосредственному руководителю и руководителю, давшему распоряжение; в случае, если вышестоящий руководитель письменно подтвердит данное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить. Ответственность за последствия исполнения неправомерного распоряжения в этом случае несет подтвердивший его руководитель. Данное правило не распространяется на случаи, когда выполнение распоряжения влечет действия, относящиеся к числу преступлений (ст. 14 Правил о федеральной государственной службе). Тогда ответственность несут и тот, кто отдал преступное распоряжение, и тот, кто его исполнил.
Законодательство предусматривает разнообразные способы замещения должностей с учетом характера служебных функций и полномочий и местом тех или иных должностей в государственной иерархии.
Самый простой способ замещения должности - назначение. Например, министр своим приказом назначает начальника департамента министерства. Есть и более сложные процедуры назначения, когда вопрос решается только по представлению другого указанного в законе органа, должностного лица. Так, федеральные министры назначаются Президентом по представлению главы правительства. Порядок назначения иногда предполагает предварительное согласование кандидатуры на должность с определенным органом, должностным лицом. Так, прокуроры республик в составе РФ назначаются Генеральным прокурором по согласованию с высшими органами власти соответствующих республик. Законодательством иногда предусматривается необходимость последующего утверждения состоявшегося назначения.
Выборы - второй способ замещения должностей. Он характеризуется следующими признаками: а) возможностью выдвижения нескольких кандидатур на одно место (выборы на альтернативной основе); б) необходимостью получения согласия выдвигаемого кандидата баллотироваться; в) коллегиальным решением вопроса по существу путем голосования (собственно акт избрания). В качестве избирающего могут выступать граждане (пример тому - выборы Президента РФ) или парламент, его палата (так избираются судьи Верховного Суда РФ), или состав самого органа (например, председатель Конституционного Суда РФ избирается самим этим судом из числа его судей).
Третий способ замещения должностей - конкурс. Процедура его такова. Во-первых, объявляется конкурс желающих занять ту или иную должность. Во-вторых, образуется конкурсная комиссия, которая проверяет соответствие кандидатов требованиям, предъявляемым к ним законодательством (возраст, стаж работы, вид и уровень образования и т.д.). В-третьих, конкурсная комиссия принимает решение, кому из претендентов следует отдать предпочтение (такое решение может иметь обязательный или рекомендательный характер). В-четвертых (при втором варианте), рекомендация передается другому коллегиальному органу для принятия решения, имеющего обязательную силу. В-пятых, конечные результаты конкурса оформляются приказом руководителя органа.
В целях установления соответствия или несоответствия требованиям по занимаемым должностям государственные служащие подлежат периодическим аттестациям. Аттестация проводится не чаще раза в год, но не реже одного раза в четыре года аттестационной комиссией, создаваемой руководителем государственного органа. Аттестационная комиссия вправе дать рекомендацию о повышении аттестуемого в должности или о повышении его в чине (ранге, специальном звании). В случае же признания государственного служащего не соответствующим занимаемой должности, он может быть направлен на профессиональную переподготовку либо (с его согласия) понижен в должности или уволен со службы.
В случаях сокращения штатов государственные служащие, занимавшие упраздненные должности, при невозможности назначения на другие должности в данном органе или при ликвидации органа зачисляются в резерв (при отсутствии возражения с их стороны).
Государственные служащие обладают не только служебными, но и личными правами. Государственному служащему гарантируются:
в период исполнения должности - денежное содержание и другие выплаты, предусмотренные законодательством, а в случаях оставления должности - сохранение денежного содержания и других выплат в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством;
ежегодный оплачиваемый отпуск с оплатой стоимости проезда к месту отдыха и обратно;
медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи (в том числе после выхода на пенсию) за счет средств бюджета;
переподготовка и повышение квалификации с сохранением на весь период обучения денежного содержания по занимаемой должности;
при увольнении в связи с сокращением штатов, ликвидацией или реорганизацией государственного органа и другими не зависящими от государственного служащего причинами - переобучение (переквалификация) сроком от трех до шести месяцев с сохранением на этот период среднего заработка по ранее занимаемой должности и гарантией трудоустройства в соответствии с законодательством;
пенсионное обеспечение;
государственное страхование на случаи смерти, причинения ущерба здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных полномочий, а также потери трудоспособности в период прохождения государственной службы или после ее прекращения, но наступившие в результате выполнения служебных обязанностей;
в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации;
денежная компенсация транспортных расходов или предоставление с учетом содержания и объема исполняемых должностных обязанностей служебного транспорта;
при направлении в служебную командировку получение проездного документа, места в гостинице, возможности пользоваться транспортными средствами и средствами связи;
защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных полномочий.
Денежное содержание, пенсия и другие выплаты государственному служащему подлежат индексации.
Денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за особые условия службы, выслугу лет, классный чин и денежного поощрения по итогам службы за квартал и год. Денежное содержание выплачивается за счет средств бюджета Российской Федерации или бюджета ее субъекта. Государственным служащим на отдельных видах государственной службы могут предоставляться, кроме того, льготы по налогообложению и другие, устанавливаемые в порядке и на условиях, определяемых законодательством.
Государственному служащему возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи с приемом на государственную службу, переводом в другой государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, служебными командировками, пользованием транспортом, на оплату жилья, а также другие компенсационные выплаты.
Государственный служащий имеет оплачиваемый ежегодный отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категорий служащих законодательством Российской федерации может быть установлен отпуск большей продолжительности.
Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска государственному служащему предоставляется дополнительный оплачиваемый отпуск при соответствующем стаже государственной службы.
Государственные служащие, имеющие выслугу лет на государственной службе не менее 12,5 лет, женщины - 10 лет, имеют право выхода на пенсию досрочно, но не ранее чем за два года до установленного законодательством Российской Федерации срока выхода на пенсию по старости.
Долгое время у нас, в отличие от ряда других государств, не было органа, ведающего государственной службой (этим занимался ЦК КПСС). 28 ноября 1991 г. было создано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при правительстве РФ (Роскадры). 3 июня 1993 г. Президент РФ издал Указ "О Совете по кадровой политике при Президенте Российской Федерации". Совет является консультативным органом по разработке и обеспечению реализации кадровой политики в системе исполнительной власти.
ГЛАВА 4 МАТЕРИАЛЫ К ИЗУЧЕНИЮ ОСНОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
4.1. Общие положения
При изложении основ экологического права следует иметь в виду, что:
1. Экологическое право, - формирующаяся отрасль или даже суперотрасль общечеловеческого права. Она развивается во всех странах и на международном уровне. Это обусловлено возросшим значением экологической проблемы и необходимостью установления своего рода экологического правопорядка, экологической дисциплины в жизни людей. Учащимся следует преподнести это как средство решения одной из глобальных проблем человечества.
Формирование экологического права состоит в том, что повсюду в мире создаются новые законы и подзаконные нормативные акты, специально ориентированные на регулирование отношений природопользования и окружающей природной среды, для достижения двуединой цели - удовлетворения человеческих потребностей при сохранении природной среды в благоприятном состоянии для живущего и будущих поколений людей. К этому в определенной мере приспосабливаются и старые, исторически оформившиеся правовые инструменты, т.е. происходит экологизация действующего права. Вместе с тем все сильнее проявляется тенденция консолидации правовых норм экологической сферы в единую внутренне организованную правовую общность. Она постепенно становится в один ряд с основными отраслями права, признанными в различных правовых системах мира, и получает наименование права окружающей среды или экологического права.
Из примерно 200 существующих в мире государств 12 приняли общие законы об охране окружающей среды или о национальной политике в области окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов. В таких государствах, как Колумбия, Сенегал, Филиппины приняты экологические кодексы. В 100 государствах созданы министерства или аналогичные органы, отвечающие за охрану окружающей среды и регулирование использования природных ресурсов. На международном уровне издано огромное число актов природоохранного направления. Подготавливается проект Всемирного пакта об экологических правах и обязанностях государств - об окружающей среде и развитии.
2. Учащиеся должны понять, что Россия не может стоять в стороне от общецивилизационных процессов. Поэтому свой период формирования переживает и экологическое право России. В сложных условиях политической, экономической и социальной жизни шаг за шагом идет развитие этой отрасли. Развертывается преподавание экологического права в юридических учебных заведений, издаются учебные пособия, программы. Экологическое право введено в перечень научных специальностей (для аттестации научных кадров), утвержденный Министерством науки и технической политики Российской Федерации 28 февраля 1995 г.
Но в теории и на практике взгляды еще не определились твердо. В законодательстве можно увидеть как шаги к формированию экологического права, так и признаки приверженности старым взглядам - раздробленному поресурсному регулированию природопользования и охраны окружающей среды. В Общеправовом классификаторе отраслей законодательства, утвержденном Президентом Российской Федерации 16 декабря 1993 г. (в редакции января 1995 г.), в числе 45 отраслей российского законодательства названы раздельно отрасли законодательства об охране окружающей среды, о земле, о недрах, об охране лесов, об охране вод, об охране животного мира, об охране атмосферного воздуха, хотя логично было бы назвать одну отрасль экологического законодательства, которая могла бы все это объединить.
3. В рамках общего представления об экологическом праве, следует обратить внимание на его структуру, учитывая, что в Российской Федерации существует три уровня правотворчества - федеральный, субъектов Федерации и местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72), земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. А это означает, что по данным отраслям законодательства могут (и должны!) издаваться не только федеральные законы и подзаконные нормативные акты федерального уровня, но и законы, и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (ст. 76 ч. 2 Конституции РФ). Практически субъекты Федерации уже издали большое число законов и подзаконных нормативных актов по регулированию природопользования и охране окружающей среды, а некоторые республики (например, Башкортостан) издали даже экологические кодексы.
Тем не менее, все еще не существует ясных представлений о системе и структуре российского экологического права.
4.2. Проблемные вопросы
Преподаватель основ права должен осознавать, что многие вопросы находятся пока лишь в стадии решения. Поэтому хорошо бы обращать внимание учащихся на те проблемы, которые, возможно, именно им и предстоит решать в ближайшем будущем. Назовем некоторые из них.
1. В правовом регулировании охраны окружающей среды и использования природных ресурсов первостепенное значение имеет вопрос о нормировании качества окружающей природной среды и антропогенных (человеческих) воздействий на нее.
В Российской Федерации нормативами качества окружающей природной среды служат показатели предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, воде рек, озер и других водных объектов, а также в почвах. Общее число таких показателей установлено примерно 1500 по отношению к видам химических веществ и их соединений.
Показателями антропогенных воздействий на природную среду являются нормативы допустимых выбросов, сбросов, складирования отходов, количество допустимого применения удобрений и ядохимикатов, добычи животных и растений и т.п. Такие нормативы устанавливаются индивидуально применительно к источникам выбросов и сбросов и других источников воздействий на природную среду, к добывающим природные ресурсы видам деятельности или иным категориям природопользования.
2. Другим исключительно важным элементом правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды является разрешительная система. Она означает, что государство, исходя из своей общей обязанности охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности народа, разрешает (или не разрешает!) какую-либо деятельность, связанную с природопользованием и воздействиями на природную среду, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности хозяйствующих субъектов. Разрешения (лицензии) выдаются компетентными государственными органами и в установленном порядке применительно к землепользованию, пользованию недрами, водами, растительным и животным миром, атмосферным воздухом.
Чтобы заинтересовать хозяйствующих субъектов (юридических и физических лиц) в соблюдении требований охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, российское экологическое право установило так называемый экономический механизм регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Он заключается в платности пользования природными ресурсами, плате за загрязнение окружающей среды (за сбросы, выбросы загрязняющих веществ, размещение отходов), установлении налоговых и кредитных льгот, проведении экологического страхования. Существует обширное законодательство по этим вопросам, которое нуждается в правильном объяснении и тщательном изучении.
3. Большую роль в обеспечении благоприятного состояния природной среды играют консервативные методы природоохранения. Они заключаются в выделении под особую охрану государства природных территорий и объектов, представляющих исключительную экологическую, научную, оздоровительную, эстетическую ценность для общества. Режим особой охраны предусматривает в первую очередь изъятие таких территорий или объектов полностью или частично из производственной эксплуатации. В частности, для сохранения природных комплексов и объектов, представляющих исключительную ценность, учреждаются заповедники, национальные парки, заказники, памятники природы, отдельные виды животных и растений заносятся в красные книги Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
4. В целях обеспечения выполнения экологических правовых требований в Российской Федерации создана система экологического контроля, которая охватывает превентивный контроль (экологическая экспертиза проектов), последующий контроль (инспектирование производственной и иной человеческой деятельности, влияющей на состояние природной среды) и экологический мониторинг (слежение за состоянием природной среды и происходящими в ней изменениями). Здесь образовалась сложная система отношений, которая подробно регламентируется законодательными и подзаконными нормативными актами и требует глубокого изучения в интересах повышения эффективности права.
5. Наконец, важнейшим компонентом механизма реализации экологического права является юридическая ответственность за экологические правонарушения, которая, однако, (по разным причинам) все еще недостаточно развита и нуждается в совершенствовании.
Именно эти проблемные вопросы заслуживают большого внимания и подробного обсуждения в процессе изучения российского экологического права.
4.3. Тематика самостоятельной работы учащихся
1. Экологическая проблема и экологическое право в современном мире.
2. Понятие, система и структура экологического права.
3. Декларация Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Декларация РИО-92).
4. Экологически ориентированные статьи в Конституции Российской Федерации.
5. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г.
6. Экологическое законодательство субъектов Российской Федерации.
7. Экологическое управление в Российской Федерации: органы, компетенция.
8. Правовые формы участия населения в решении вопросов охраны окружающей среды.
9. Право собственности на природные ресурсы.
10. Теория и практика приватизации земельных участков.
11. Нормативы качества природной среды.
12. Нормирование природопользования (включая воздействие на природную среду).
13. Разрешительный порядок регулирования природопользования.
14. Понятие и виды лицензий на природопользование.
15. Договорные формы отношений природопользования.
16. Правовое регулирование платы за природные ресурсы.
17. Правовое регулирование платы за загрязнение природной среды.
18. Национальные парки: сущность, организация, правовой режим.
19. Юридическое значение Красной книги Российской Федерации.
20. Общественный экологический контроль.
21. Понятие и виды экологических правонарушений.
22. Уголовная ответственность за экологические преступления.
23. Административная ответственность за экологические правонарушения.
24. Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения.
25. Возмещение гражданам вреда, причиненного повреждением здоровья в результате экологического правонарушения.
26. Возмещение вреда в случаях индустриальных аварий с экологическими последствиями.
27. Приостановление и прекращение экологически вредной деятельности.
Эти и иные темы могут быть рекомендованы учащимся по их желанию для подготовки письменных работ или устных сообщений с учетом профиля учебного заведения.
4.4. Список литературы
1. Аурелио Печчеи. Человеческие качества. М., 1985.
2. Медоуз Д.Х. и др. Пределы роста // Тез. докл. по проекту Римского клуба "Сложное положение человечества". 2-е изд. М.,1991.
3. Дуглас Сайнер (Уинер). Экология в Советской России. Архипелаг свободы: заповедники и охрана природы. М., 1991.
4. Мерри Фешбах, Альфред Френдли-младший. Экоцид в СССР. Здоровье и природа на осадном положении. М., 1992.
5. Лосев К.С. и др. Проблемы экологии России. М., 1993.
6. Природноресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: Учебник/ Под ред. В.В. Петрова. М., 1988.
7. Сельскохозяйственное, природноресурсное законодательство и правовая охраны природы: Учебник/ Отв. ред. И.Ф. Панкратов, Р.Д. Боголепов. М., 1989.
8. Колбасов О.С. Экология: политика - право. М., 1976.
9. Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М., 1982.
10. Охрана природы: Справочник/ Под ред. К.П. Митрюшкина. М., 1987.
11. Экологическая альтернатива/ Под общ. ред. М.Я. Лемешева. М., 1990.
12. В поисках равновесия. Экология в системе социальных и политических приоритетов./ Отв. ред. Б.М. Маклярский. М., 1992.
13. Шейнин Л.Б. Капитальное строительство и охраны окружающей среды. М., 1988.
14. Малышева Н.С. Охрана окружающей среды от шумового воздействия (правовые и организационные вопросы). Киев, 1989.
15. Пысин Г.К. О памятниках природы в России. М., 1982.
16. Байсалов С.Б., Ильяшенко Л.В. 200 вопросов и ответов по охране природы. Алма-Ата, 1987.
17. Правовая охрана окружающей среды в области промышленного производства. Киев, 1986.
18. Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве./ Отв. ред. О.С. Колбасов. М., 1989.
19. Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды./ Отв. ред. О.С. Колбасов, Н.И. Краснов, М., 1985.
20. Бринчук М.М. Правовая охрана атмосферного воздуха. М., 1985.
21. Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1989.
22. Борисов В.В., Белоусова Л.С., Винокуров А.А. Охраняемые природные территории мира. М., 1985.
23. Робинсон Н.А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М., 1990.
24. Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М., 1992.
25. Бекяшев К.А., Волков А.А., Каргополов С.Г. Морское рыболовное право. Охрана природы. М., 1990.
26. Галкин Ю.Ю. "Зеленые" в России, кто они? М., 1992.
27. Природоохранные нормы и правила проектирования. М., 1990.
28. Экологическое право: Сб. нормативных актов. М., 1993.
29. Российское законодательство об охране окружающей среды и природопользовании: Сб. нормативных актов. М., 1994. Т. 2. Ч. 1-3.
30. Земельное право России: Учебник/ Под ред. В.В. Петрова. М.: Стоглав, 1995.
31. Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М.: БЕК, 1995.
32. Экономика природопользования. Аналитическое и нормативно-методические материалы. М., 1994.
33. Экологическое право: Сб. нормативных актов. Выпуск второй. М.: МНЭПУ, 1994.
34. Сборник методологических, инструктивно-методических и справочно-информационных материалов по проведению оценки воздействия на окружающую природную среду. М., 1992.
35. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды: Сб. нормативных актов за 1992 - 1993 гг.. М., 1994.
36. Голиченков А. К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1992.
37. Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю. Экологическое право. М.: МНЭПУ, 1993.
38. Охрана природы. Международные организации, конвенции и программы: Информационно-справочное издание. М., 1995.
39. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1993 году. М., 1994.
4.5. Нормативные материалы (извлечения)
Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию
Конференция Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию, будучи созвана в Рио-де-Жанейро с 3 по 14 июня 1992 г., подтверждая Декларацию Конференции Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды, принятую в Стокгольме 16 июня 1972 г., и стремясь развить ее, преследуя цель установления нового, справедливого глобального партнерства путем создания новых уровней сотрудничества между государствами, ключевыми секторами общества и людьми, прилагая усилия для заключения международных соглашений, обеспечивающих уважение интересов всех и защиту целостности глобальной системы окружающей среды и развития, признавая комплексный и взаимозависимый характер Земли, нашего дома, провозглашает, что:
Принцип 1. Забота о людях занимает центральное место в усилиях по обеспечению устойчивого развития. Они имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой.
Принцип 2. В соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций и принципами международного права государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и развития и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции.
Принцип 3. Право на развитие должно быть реализовано, чтобы обеспечить справедливое удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды.
Принцип 4. Для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него.
Принцип 5. Все государства и все народы сотрудничают в решении важнейшей задачи искоренения бедности - необходимого условия устойчивого развития - в целях уменьшения разрывов в уровнях жизни и более эффективного удовлетворения потребностей большинства населения мира.
Принцип 6. Особым положениям и потребностям развивающихся стран, в первую очередь наименее развитых и экологически наиболее уязвимых стран, придается особое значение. Международные действия в области окружающей среды и развития должны быть также направлены на удовлетворение интересов и потребностей всех стран.
Принцип 7. Государства сотрудничают в духе глобального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления здорового состояния и целостности экосистемы Земли. Вследствие своей различной роли в ухудшении состояния глобальной окружающей среды государства несут общую, но различную ответственность. Развитые страны признают ответственность, которую они несут в контексте международных усилий по обеспечению устойчивого развития с учетом стресса, который создают их общества для глобальной окружающей среды, и технологий и финансовых ресурсов, которыми они обладают.
Принцип 8. Для достижения устойчивого развития и более высокого качества жизни для всех людей государства должны ограничить и ликвидировать нежизнеспособные модели производства и потребления и поощрять соответствующую демографическую политику.
Принцип 9. Государства должны сотрудничать в целях укрепления деятельности по наращиванию национального потенциала для обеспечения устойчивого развития благодаря углублению научного понимания путем обмена научно-техническими знаниями и расширения разработки, адаптации, распространения и передачи технологий, включая новые и новаторские технологии.
Принцип 10. Экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан - на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек должен иметь соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах и возможность участвовать в процессах принятия решений. Государства развивают и поощряют информированность и участие населения путем широкого предоставления информации. Обеспечивается эффективная возможность использовать судебные и административные процедуры, включая возмещение и средства судебной защиты.
Принцип 11. Государства принимают эффективные законодательные акты в области окружающей среды. Экологические стандарты, цели регламентации и приоритеты должны отражать экологические условия и условия развития, в которых они применяются. Стандарты, применяемые одними странами, могут быть неуместными и сопряженными с необоснованными экономическими и социальными издержками в других странах, в частности в развивающихся странах.
Принцип 12. Для более эффективного решения проблем ухудшения состояния окружающей среды государства должны сотрудничать в деле создания благоприятной и открытой международной экономической системы, которая привела бы к экономическому росту и устойчивому развитию во всех странах. Меры в области торговой политики, принимаемые в целях охраны окружающей среды, не должны представлять собой средства произвольной или неоправданной дискриминации или скрытого ограничения международной торговли. Следует избегать односторонних действий по решению экологических задач за пределами юрисдикции импортирующей страны. Меры в области охраны окружающей среды, направленные на решение трансграничных или глобальных экологических проблем, должны, насколько это возможно, основываться на международном консенсусе.
Принцип 13. Государства должны разрабатывать национальные законы, касающиеся ответственности и компенсации жертвам загрязнения и другого экологического ущерба. Государства оперативным и более решительным образом сотрудничают также в целях дальнейшей разработки международного права, касающегося ответственности и компенсации за негативные последствия экологического ущерба, причиняемого деятельностью, которая ведется под их юрисдикцией или контролем, районам, находящимся за пределами юрисдикции.
Принцип 14. Государства должны эффективно сотрудничать с целью сдерживать или предотвращать перенос и перевод в другие государства любых видов деятельности и веществ, которые наносят серьезный экологический ущерб или считаются вредными для здоровья человека.
Принцип 15. В целях защиты окружающей среды государства в соответствии со своими возможностями широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве причины для отсрочки принятия экономически эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды.
Принцип 16. Национальные власти должны стремиться содействовать интернализации экологических издержек и использованию экономических средств, принимая во внимание подход, согласно которому загрязнитель должен, в принципе, покрывать издержки, связанные с загрязнением, должным образом учитывая общественные интересы и не нарушая международную торговлю и инвестирование.
Принцип 17. Оценка экологических последствий в качестве национального инструмента осуществляется в отношении предполагаемых видов деятельности, которые могут оказать значительное негативное влияние на окружающую среду и которые подлежат утверждению решением компетентного национального органа.
Принцип 18. Государства немедленно уведомляют другие государства о любых стихийных бедствиях или других чрезвычайных ситуациях, которые могут привести к неожиданным вредным последствиям для окружающей среды в этих государствах. Международное сообщество делает все возможное для оказания помощи пострадавшим от этого государства.
Принцип 19. Государства направляют государствам, которые могут оказаться затронутыми, предварительные и своевременные уведомления и соответствующую информацию о деятельности, которая может иметь значительные негативные трансграничные последствия, и проводят консультации с этими государствами на раннем этапе и в духе доброй воли.
Принцип 20. Женщины играют жизненно важную роль в рациональном использовании окружающей среды и развитии. Поэтому их всестороннее участие необходимо для достижения устойчивого развития.
Принцип 21. Следует мобилизовать творческие силы, идеалы и мужество молодежи мира в целях формирования глобального партнерства, с тем чтобы достичь устойчивого развития и обеспечить лучшее будущее для всех.
Принцип 22. Коренное население и его общины, а также другие местные общины призваны играть жизненно важную роль в рациональном использовании и улучшении окружающей среды в силу их знаний и традиционной практики. Государства должны признавать и должным образом поддерживать их самобытность, культуру и интересы и обеспечивать их эффективное участие в достижении устойчивого развития.
Принцип 23. Окружающая среда и природные ресурсы народов, живущих в условиях угнетения, господства и оккупации, должны быть защищены.
Принцип 24. Война неизбежно оказывает разрушительное воздействие на процесс устойчивого развития. Поэтому государства должны уважать международное право, обеспечивающее защиту окружающей среды во время вооруженных конфликтов, и должны сотрудничать, при необходимости, в деле его дальнейшего развития.
Принцип 25. Мир, развитие и охрана окружающей среды взаимозависимы и неразделимы.
Принцип 26. Государства разрешают все свои экологические споры мирным путем и надлежащими средствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций.
Принцип 27. Государства и народы сотрудничают в духе доброй воли и партнерства в выполнении принципов, воплощенных в настоящей Декларации, и в дальнейшем развитии международного права в области устойчивого развития.
Закон Российской Федерации "О недрах" в редакции
3 марта 1995 г.
Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.
Настоящий Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.
Раздел 1. Общие положения
Статья 1. Законодательство Российской Федерации о недрах
Законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Настоящий Закон действует на всей территории Российской Федерации, а также регулирует отношения недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации в соответствии с федеральными законодательными актами о континентальном шельфе и нормами международного права.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить настоящему Закону.
В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации положениям федеральных законов, регулирующих отношения недропользования, действуют настоящий Закон и иные федеральные законы.
Отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, а также захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, могут регулироваться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных настоящим Законом.
Отношения недропользования с иностранными юридическими и физическими лицами регулируются настоящим Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Статья 1-1. Правовое регулирование отношений недропользования
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации, а также заключаемыми в соответствии с ней федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Положения настоящего Закона, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют на территориях указанных субъектов до заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в области регулирования отношений недропользования между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.
Органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах, предоставленных им действующим законодательством полномочий.
Статья 1-2. Собственность на недра
Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
4.6. Методические материалы
Приведем краткий аналитический обзор практики рассмотрения арбитражными судами РФ споров, связанных с нарушениями законодательства об охране окружающей природной среды Российской Федерации за 1992 год.
В течение марта-апреля 1993 года группа специалистов Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации в сотрудничестве со специалистами Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации провела изучение практики рассмотрения арбитражными судами споров экологического характера в 1992 году. Изучено 700 дел различных категорий. Представляется, что ознакомление преподавателя основ права с соответствующими материалами может оказаться полезным.
Статистически зарегистрировано, что в 1992 году арбитражными судами Российской Федерации рассмотрено 5823 спора, связанных с нарушением законодательства об охране окружающей природной среды (в 1991 году рассмотрено 3374 таких спора). Было взыскано 2 млрд. 808 млн. 50 тыс. рублей (в 1991 году - 113 млн. 729 тыс. рублей).
Практически в 1992 году произошло удвоение арбитражных дел по спорам о взыскании платежей за загрязнение окружающей среды и о лесонарушениях. По мнению арбитражных судей, это произошло в результате значительного повышения размеров денежных санкций за такие нарушения. Например, размер неустоек за невыполнение мер по очистке мест рубок леса увеличился в 1000 раз - с 7 руб. 50 коп. до 8 тыс. рублей за гектар. Это создало повышенную заинтересованность государственных контрольных органов в области охраны окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов, которые увидели в выявлении экологических правонарушений и денежных взысканиях по ним новый источник финансирования своей деятельности.
Обращает на себя внимание, что практически все дела, рассмотренные арбитражными судами, возбуждены по искам органов охраны окружающей среды и регулирования природопользования. И хотя во многих случаях нарушениями природоохранительного законодательства был причинен имущественный вред предприятиям, организациям и гражданам, с их стороны не предпринимались шаги к возмещению такого вреда.
Например, в результате аварийного прорыва нефтепровода на территории одного из районов Саратовской области произошло сильное загрязнение нефтью земель сельскохозяйственного предприятия и малой реки. Произведено только взыскание суммы, исчисленной по процедуре платежа за загрязнение водоема (Постановление СМ РСФСР № 13 от 9 января 1991 г.). Никто не обратился с иском о возмещении вреда от загрязнения сельскохозяйственных угодий, не заявлен иск о возмещении стоимости потерянной нефти, никто не требовал возмещения вреда, причиненного рыбному хозяйству.
Не прослеживаются дела с требованиями о прекращении экологически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу граждан, а также с требованиями отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации вредных объектов. Не встречаются иски общественных объединений в защиту интересов граждан, а также обращения в арбитражные суды с требованиями отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности, что предусмотрено ст. 13 действующего Закона "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г.
Видимо, в практике применения природоохранительного законодательства необходимо обратить внимание на эту сторону дела и оказывать гражданам, общественным объединениям, предприятиям и организациям помощь в осуществлении судебной защиты их прав и интересов, затрагиваемых экологическими правонарушениями.
Одним из первых при изучении арбитражной практики возник вопрос о качестве составления первичных документов в случаях экологических правонарушений, имеющих доказательственное значение и представляемых вместе с исковыми заявлениями в арбитражные суды. От правильного оформления таких документов в значительной мере зависит успех в применении имущественной ответственности за экологические правонарушения. И арбитражные суды обоснованно отказывают в удовлетворении исковых требований органов Минприроды, когда первичные документы оказываются недоброкачественными. Но во многих случаях арбитражные суды не обращают внимания на качество первичной документации и тем самым ослабляют обоснованность принимаемых решений.
Как правило, при выявлении экологических правонарушений органы (должностные лица) Минприроды составляют протоколы о нарушениях законодательства об охране окружающей природной среды, т.е. протоколы об административных правонарушениях (ст. 234, 235 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях - КоАП), имея в виду перспективу привлечения нарушителей к административной ответственности.
Необходимо учитывать, что протокол, являющийся обязательным и единственным базовым документом для решения вопроса о применении мер административного взыскания, не является обязательным для решения вопроса о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением. И конечно, такой протокол вовсе не требуется для взыскания платежей за загрязнение окружающей среды, предусмотренных ст. 20 Закона "Об охране окружающей природной среды" и постановлением Правительства РФ № 632 от 28 августа 1992 г. "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия".
В большинстве изученных дел по загрязнениям окружающей среды не были соблюдены правила отбора проб воды, воздуха, почвы и проведения анализов. Представленные вместе с исковыми заявлениями справки о пробах и анализах зачастую не подписаны, не имеют даты, в них не указаны место и время отбора проб, каким учреждением и когда проведен анализ. Доказательственное значение таких справок ничтожно.
Так, сахалинский арбитражный суд по делу № 5/57 о взыскании возмещения вреда, причиненного в результате загрязнения татарского пролива нефтепродуктами, оставил без рассмотрения иск Комитета экологии и природных ресурсов Сахалинской области, поскольку протокол о нарушении водного законодательства не был подписан инспектором, составившим его, а представленные вместе с исковым заявлением два акта о взятии проб воды противоречили друг другу.
В связи с затронутым вопросом следует иметь в виду, что в соответствии с мировой практикой анализы проб по экологическим правонарушениям проводятся независимыми лабораториями, не находящимися в подчинении истцов или ответчиков. Анализы, подготовленные ведомственными лабораториями истцов или ответчиков, арбитражными судами могут не приниматься во внимание. Но в нашей практике, конечно, приходится мириться с тем, что в России нет независимых аналитических лабораторий. При этих условиях возрастает значение правильного оформления документации по анализу.
Необходимо далее иметь в виду, что по делам о взыскании платежей за загрязнение окружающей среды никаких справок об анализах проб воды, воздуха или почвы представлять в арбитражные суды не требуется.
В соответствии с Порядком определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации № 623 от 28 августа 1992 г. суммы платежей, не перечисленные в сроки, установленные органами Минприроды, "взыскиваются с природопользователей в безакцептном порядке", т.е. принудительно, без согласия плательщика. Из этого следует, что по поводу взыскания таких сумм необходимо в первую очередь обращаться в учреждение финансирующего банка с заявлением о взыскании задолженности по платежам за загрязнение окружающей природной среды, основываясь на ст. 20 (4) Закона "Об охране окружающей природной среды" и на Порядке перечисления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды, утвержденном Министерством финансов Российской Федерации, Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации в декабре 1992 г.
В практике разрешения экологических споров арбитражными судами возник вопрос определения надлежащего истца со стороны государства. Речь идет о том, в каких случаях причинения имущественного вреда в результате экологических правонарушений право на иск принадлежит органам Минприроды, Госсандэпиднадзора, Роскомзема, Госстроя, Роскомнедр, Госгортехнадзора, Роскомвода, Роскомрыболовства и органов охотничьего надзора. Неясность по данному вопросу отражается, в частности, на практике разрешения экологических споров арбитражными судами.
Так, Новосибирский областной арбитражный суд отказал в иске областному комитету по экологии и природным ресурсам, признав его ненадлежащим истцом по иску к акционерному обществу "Сосновое" о возмещении вреда, причиненного лесным пожаром. Наоборот, московский арбитражный суд удовлетворил иск Москомприроды о взыскании с воинской части 10247 возмещения вреда в сумме 21 615 руб. 20 коп., причиненного повреждением газона и деревьев из городских зеленых насаждений.
Возникает вопрос и о том, в каких случаях органы администрации субъектов Федерации и органы местного самоуправления также вправе выступать истцами по делам о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями.
В связи с запутанностью законодательства и неодинаковой структурой контрольно-надзорных природоохранных органов в системе органов различных субъектов Федерации в настоящее время не представляется возможным однозначно ответить на эти вопросы для всей территории Российской Федерации. Для преодоления трудностей рекомендуется решить данные вопросы в рамках системы органов в каждом из субъектов Федерации путем многосторонних межведомственных соглашений на основе федерального законодательства и правовых норм республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга с учетом их специфики.
Но, во всяком случае, следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в арбитражный суд вправе обращаться за защитой своих нарушенных или оспариваемых законных прав и интересов предприятия, учреждения, организации (включая колхозы), являющиеся юридическими лицами, а также граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус предпринимателя, приобретенный в установленном порядке. В случаях, установленных законодательными актами Российской Федерации, право на обращение в арбитражный суд имеют органы государственной власти и управления, а также организации, не являющиеся юридическими лицами.
Из изложенного следует, что районные и городские комитеты по охраны природы, не являющиеся юридическими лицами, не вправе выступать истцами в арбитражном процессе по искам о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями. В каждом случае они могут быть истцами в подобных делах только на основании специальной доверенности, выданной им территориальными органами Минприроды.
Следовательно, Арбитражный суд города Москвы обоснованно отказал в иске Ногинскому районному комитету по охране природы Московской области, не являющемуся юридическим лицом, который предъявил иск НПО "Экотехпром" на сумму 18 млн. 722 тыс. рублей за размещение бытовых отходов без разрешения за пределами отведенной территории на Тимаховском полигоне.
Аналогичным образом возникает проблема надлежащего ответчика. Ответчиками по искам о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями, могут выступать также лишь юридические лица - предприятия, учреждения и организации или граждане-предприниматели. И органы Минприроды, предъявляя подобные иски, должны представлять вместе с исковыми заявлениями доказательства правового положения ответчика как юридического лица. В противном случае арбитражные суды вправе оставить исковые заявления без рассмотрения.
Так, по делу № 422/2 Калужского областного арбитражного суда иск оставлен без рассмотрения, поскольку Калужский областной комитет по охране природы не представил документы, свидетельствующие о том, что ответчик является юридическим лицом.
Как территориальные органы Минприроды, так и арбитражные суды допускают широко распространенную ошибку, отождествляя плату за загрязнение окружающей среды с возмещением вреда, причиненного загрязнением окружающей среды.
Вот типичный пример. Арбитражный суд Рязанской области своим решением от 8 сентября 1992 г. взыскал в пользу Рязанского областного комитета по охране природы с Кадомского заготкоопрома 193 701 руб. - ущерб, причиненный нарушением водного законодательства, выразившимся в сбросе загрязненных сточных вод в реку Мокшу.
Из материалов дела видно, что речь идет о взыскании задолженности по платежам за загрязнение, рассчитанным в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР № 13 от 9 января 1991 г. В деле содержится значительное число ненужных для такого взыскания и неправильно оформленных первичных документов.
Решение арбитражного суда Рязанской области принципиально противоречит п. 6 ст. 20 Закона "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г., где специально подчеркнуто, что внесение платы за загрязнение окружающей природной среды не освобождает природопользователя от возмещения вреда, причиненного данным экологическим правонарушением. Другими словами, плата за загрязнение и возмещение вреда, причиненного этим же загрязнением, является не альтернативными, а совокупными мерами имущественной ответственности. Комитеты по охране природы и другие соответствующие органы Минприроды вправе и обязаны за одно и то же нарушение - загрязнение окружающей природной среды - взыскивать как плату, так и возмещение вреда, причиненного загрязнителем. Таков буквальный смысл Закона.
В заключение необходимо обратить внимание на наличие колоссального разрыва между платежами за загрязнение, применением разного рода имущественных санкций за экологические правонарушения и реальным возмещением вреда, т.е. восстановлением благоприятного состояния природной среды. Практически лишь в единичных случаях можно отметить использование взысканных средств на восстановление благоприятного состояния природной среды, поврежденной в результате данного правонарушения. В основном же картина удручающая: взыскивается плата за загрязнение, взыскиваются суммы возмещения вреда, применяются другие имущественные санкции без всякой связи с реальным восстановлением качества природной среды. Правовой и экономический механизмы охраны окружающей среды как бы применяются сами по себе, а состояние природной среды Российской Федерации реально ухудшается из года в год.
ГЛАВА 5 РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИЗУЧЕНИЮ ОСНОВ ТРУДОВОГО ПРАВА
В разделе "Основы трудового права" учебника рассматриваются три темы, помогающие раскрыть содержание трудового права: источники трудового права, трудовое правоотношение и ответственность по трудовому праву. Однако прежде чем приступить к изучению конкретных тем, преподавателю важно дать учащимся общее представление о трудовом праве, о его значении в регулировании общественных отношений.
Конституция Российской Федерации расширила права граждан и гарантии их реализации в сфере труда. Это расширение связано как с общим процессом демократизации, так и с переходом к рыночной экономике.
В период плановой экономики условия труда устанавливались, как правило, в централизованном порядке и каких-либо возможностей для их договорного регулирования практически не существовало. Ситуация резко изменилась в связи с переходом к рыночным отношениям. Все условия труда, в которых заинтересованы работодатель и работник, могут быть определены договором. Есть только одно ограничение, о котором нужно предупредить студентов. Условия индивидуального договора не могут ухудшать положение работника по сравнению с установленным действующим законодательством, отраслевым (региональным) соглашением, коллективным договором.
Основная направленность трудового законодательства - создать работникам благоприятные условия для проявления ими своих способностей к труду и усилить защиту тех, кто в ней особенно нуждается. Усиление защитной функции трудового права объясняется не только стремлением государства по возможности нейтрализовать негативное воздействие рынка на трудовые отношения (отсутствие гарантий предоставления работы, наличие неконкурентоспособных предприятий, ухудшение по объективным причинам финансового положения хозяйствующих субъектов и др.), но и необходимостью при договорном установлении условий труда содействовать фактическому равенству работодателей и лиц наемного труда, провозглашенных в качестве равных субъектов трудового права.
Можно рекомендовать преподавателям при освещении вопроса о защитной функции трудового права выделить два способа ее осуществления. Один из них - установление в законе минимальных правовых гарантий для работников, которые ни при каких условиях не могут быть снижены соглашениями сторон. Конституция Российской Федерации подчеркивает, что на уровне федеральных законов должны устанавливаться минимальный размер оплаты труда, продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск.
Важным способом защиты интересов работника является установление в законе механизма восстановления нарушенных прав. Этот механизм рассчитан не только на защиту индивидуальных прав отдельного работника, но и на соблюдение его интересов в связи с нарушением работодателем прав коллектива. Он включает в себя правила рассмотрения индивидуальных трудовых споров (практически любой индивидуальный трудовой спор может быть рассмотрен в суде) и порядок разрешения коллективных трудовых споров.
Важно подчеркнуть - и это будет с интересом воспринято учащимися, что трудовое право сопровождает гражданина всю его трудовую жизнь со дня поступления на работу. Оно содержит ответы на самые различные вопросы, интересующие всех, кто работает: о заработной плате, о режиме рабочего времени, об отпуске и о порядке его использования, об условиях труда женщин и молодежи, о льготах для обучающихся без отрыва от работы, о защите нарушенных трудовых прав и т.д.
Настольной книгой изучающих трудовое право должен стать КЗоТ, который содержит в систематизированном виде основной нормативный материал в сфере труда. Однако учащихся следует предупредить, что пользоваться можно только КЗоТ, изданным в 1993 г. и позже. Иначе создается неправильное представление о содержании трудового права, поскольку многие положения КЗоТ, ранее действовавшие, отменены Законом Российской Федерации от 25 сентября 1992 г. "О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде РСФСР".
Изложение первой темы "Источники трудового права" рекомендуется начать с краткой характеристики понятия источника трудового права.
Важнейшим источником трудового права является Конституция Российской Федерации. Практика преподавания показывает, что при ответе на этот вопрос многие студенты излагают содержание Конституции, но не могут объяснить, почему Конституция - источник трудового права. Поэтому на занятиях важно углубленно рассмотреть положения Конституции, определяющие содержание трудового права. Было бы полезно изложить письменно ст. 37 Конституции и проанализировать ее положения применительно к конкретным нормам трудового права. Например, ч. 1 ст. 37 указывает, что труд свободен, и каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. В трудовом праве свобода труда конкретизирована во многих правовых нормах: никто не может принудить работника к заключению трудового договора, нельзя осуществлять перевод на другую работу без согласия сторон (ст. 24 и 25 КЗоТ), каждая из сторон вправе расторгнуть трудовой договор, но если работодатель может это сделать только по основаниям, предусмотренным в законе, то работнику предоставлено право увольнения по собственному желанию без объяснения причин в любое время с письменным предупреждением администрации за две недели (ст. 31 КЗоТ).
Все иные источники трудового права лучше объяснить не словами, а конкретными примерами. Можно посоветовать преподавателям составить таблицу источников трудового права, где указать вид источника, конкретное его наименование и несколько извлечений по каждому источнику, чтобы студентам было понятно, почему названные Вами источники права относятся именно к источникам трудового права.
Для иллюстрации можно привести следующие примеры.
Рассматривая закон как источник трудового права, назовите, например, Закон от 11 марта 1992 г. "О коллективных договорах и соглашениях" с изменениями и дополнениями от 24 ноября 1995 г. и дайте несколько извлечений из этого Закона.
Закон от 11 марта 1992 г. "О коллективных договорах
и соглашениях"
в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 г.
"О внесении изменений и дополнений
в Закон Российской Федерации
"О коллективных договорах и соглашениях"
(извлечения)
Статья 2 Основные понятия
Коллективный договор - правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения и заключаемый работниками организации, филиала, представительства (далее - работники организации) с работодателем.
Статья 13. Содержание и структура коллективного договора
Содержание и структура коллективного договора определяются сторонами.
В коллективный договор могут включаться взаимные обязательства работодателя и работников по следующим вопросам:
форма, система и размер оплаты труда, денежные вознаграждения, пособия, компенсации, доплаты;
механизм регулирования оплаты труда, исходя из роста цен, уровня инфляции, выполнения показателей, определенных коллективным договором;
занятость, переобучение, условия высвобождения работников;
продолжительность рабочего времени и времени отдыха, отпусков;
улучшение условии и охрана труда работников, в том числе женщин и молодежи (подростков);
...
льготы для работников, совмещающих работу с обучением;
...
В коллективном договоре с учетом экономических возможностей организации могут содержаться и другие, в том числе более льготные, трудовые и социально-экономические условия по сравнению с нормами и положениями, установленными законодательством и соглашениями (дополнительные отпуска, надбавки к пенсиям, досрочный уход на пенсию, компенсация транспортных и командировочных расходов, бесплатное или частично оплачиваемое питание работников на производстве и их детей в школах и дошкольных учреждениях, иные дополнительные льготы и компенсации).
К нормативным актам о труде относятся соответствующие указы Президента Российской Федерации. Для примера приведите Указ Президента от 4 мая 1994 г. "О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской федерации о труде и охране труда".
Указ Президента Российской Федерации от 4 мая 1994 г.
"О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда"
(извлечение)
В целях обеспечения гарантии конституционного права граждан на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, усиления надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда постановляю:
1. Установить, что до принятия законодательного акта о государственной инспекции труда государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда осуществляется федеральной инспекцией труда при Министерстве труда Российской Федерации (Рострудинспекцией) и подведомственными ей государственными инспекциями труда республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов и городов.
Постановления Правительства Российской Федерации - источник трудового права. Назовите в качестве примера Постановление Правительства Российской Федерации от 1 сентября 1992 г."0 внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 18 января 1992 г. "О дополнительных мерах по социальной защите учащейся молодежи".
Правительство Российской Федерации постановляет:
Изложить пункт 8 постановления Правительства Российской Федерации от 18 января 1992 г., № 33 "О дополнительных мерах по социальной защите учащейся молодежи" в следующей редакции:
8. "Установить, что работникам, обучающимся по вечерней и заочной формам обучения в высших и средних специальных учебных заведениях, средний заработок для оплаты дополнительных отпусков, связанных с обучением, исчисляется в порядке, предусмотренном для ежегодных отпусков".
Поскольку в системе нормативных актов о труде имеются характерные только для источников трудового права такие акты, как акты-соглашения, студентам полезно рассказать более подробно об этих актах. Они стали играть заметную роль в регулировании трудовых отношений, когда предприятия приобрели самостоятельность как хозяйствующие субъекты, получили возможность распоряжаться собственными средствами. Действующее законодательство в ряде случаев прямо отсылает к коллективному договору как к источнику трудового права. Так, в соответствии со ст. 80 КЗоТ в редакции Закона от 25 сентября 1992 г. вид системы оплаты труда, размеры тарифных ставок, окладов, премий, иных поощрительных выплат, а также соотношение в их размерах между отдельными категориями персонала предприятия определяют самостоятельно и фиксируют их в коллективных договорах, иных локальных нормативных актах. Можно привести и другие примеры, когда законодательные акты содержат предписание об обязательном закреплении нормативных положений в коллективном договоре. Например, межразрядная разница - разница между разрядом рабочего и разрядом выполняемой работы выплачивается, если это предусмотрено коллективным договором (ст. 86 КЗоТ).
Помимо нормативного решения вопросов, которые не решены в законодательстве, коллективные договоры могут устанавливать более высокий уровень гарантий по сравнению с общегосударственными гарантиями за счет средств предприятия. Таким образом, удельный вес коллективно-договорного регулирования трудовых отношений в общем, нормативном массиве весьма значителен.
У учащихся могут возникнуть вопросы о постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации и постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации. Эти вопросы возникают в связи с тем, что в юридической литературе встречаются утверждения об отнесении данных постановлений к источникам трудового права. Такой вывод не основан на законе и поэтому постановления Пленума Верховного Суда Российской федерации и постановления Конституционного Суда Российской федерации не включены в разделе "Основы трудового права".
Согласно ст. 126 Конституции Верховный Суд Российской федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Ему принадлежит также право давать разъяснения по вопросам судебной практики. И эти разъяснения играют важную роль для правильного применения законодательства. Среди постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, относящихся к трудовым делам, можно выделить Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. № 16 "О некоторых вопросах применения судами Российской Федерации законодательства при разрешении трудовых споров". Вместе с тем Верховный Суд Российской Федерации при осуществлении своих функций не создает норм права, и поэтому его постановления нельзя относить к источникам права вообще и трудового права в частности, когда принимаются постановления по трудовым делам.
Новым органом для России является Конституционный Суд. Его роль определяется ст. 125 Конституции и законом о Конституционном Суде. Полномочия Конституционного Суда весьма широки. В частности, он вправе признавать акты или их отдельные положения неконституционными и в этом случае они утрачивают силу. Вместе с тем Конституционный Суд, несмотря на его особое значение и роль в системе государственных органов и в правовой системе, также не создает новых норм. Это видно на примере Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1993 г., признавшего ст. 213 КЗоТ о выплате работнику среднего заработка за время вынужденного прогула, но не более чем за один год, не соответствующей конституционным принципам и в то же время предложившего законодательному органу изучить вопрос о необходимости изменения тех норм законодательства о труде, которые ограничивают возмещение ущерба периодом в один год. Таким образом, вывод Конституционного Суда о выплате заработной платы за все время вынужденного прогула без ограничения срока требует законодательного решения. Это решение, когда оно будет принято, явится источником трудового права.
К теме второй: "Трудовое правоотношение"
Тема "Трудовое правоотношение" дает возможность рассмотреть основное содержание трудового права. В связи с небольшим объемом раздела о трудовом правоотношении преподаватель должен внимательно проанализировать Кодекс законов о труде и выбрать наиболее крупные вопросы, с одной стороны, помогающие студентам понять трудовое право, а с другой - имеющие практическое значение.
Прежде всего, целесообразно дать понятие трудового правоотношения, подчеркнув, что это урегулированное нормами права отношение по применению труда в организации, где работник обязан выполнять любую работу по определенной специальности, квалификации, должности с подчинением действующим в данной организации правилам внутреннего трудового договора, а работодатель принимает на себя обязанность обеспечивать работника необходимыми условиями труда и выплачивать заработную плату, предусмотренную соглашением сторон.
Характеризуя трудовое правоотношение, следует обратить внимание на то, что на практике нередко трудовые отношения, когда гражданин выполняет трудовые обязанности по определенной специальности, квалификации, должности, оформляются как гражданские отношения. В этих случаях снижается социальная защищенность работника, поскольку на него не распространяются гарантии, предусмотренные трудовым законодательством. Такая практика незаконна. Она не соответствует реально складывающимся отношениям.
Основанием возникновения трудовых отношений является трудовой договор. При его заключении, и на это целесообразно обратить внимание учащихся, применяются гарантии, предусмотренные КЗоТ.
Такие гарантии изложены в ст. 16 КЗоТ.
Статья 16. Гарантии при приеме на работу
Запрещается необоснованный отказ в приеме на работу.
<< Пред. стр. 3 (из 11) След. >>
Список литературы по разделу