<< Пред. стр. 1 (из 3) След. >>
Список литературы по разделу
Северо-Кавказская Академия государственной службы
Ростовский юридический институт
профессор
доктор юридич. наук
Овсепян Ж. И.
Становление парламента в России
Учебное пособие
Ростов-на-Дону
издательство СКАГС
2000 г
Овсепян Жанна Иосифовна
Становление парламента в России
Учебное пособие. Ростов-на-Дону. 1999. 103 С.
Рекомендовано к опубликованию решением кафедры административного и муниципального права Ростовского юридического института СКАГС (протокол №
от 2000 г.)
Отв. редактор доктор юрид. наук, профессор Шапеугов Д. Ю.
В учебном пособии рассматриваются вопросы теории парламента, исследуются политико-правовая природа и конституционные статусы высших коллегиальных представительных органов власти России, адекватных различным периодам ее истории: Государственной Думы (первого Парламента) России, учрежденной актами императоров 1905 - 1907 гг; высших представительных органов власти советского типа - Съездов Советов и Верховных Советов советского периода (1917 - 1987 гг) и времени горбачевско-ельцинских реформ (1988 - до 21 сентября 1993 г) значительная часть работы посвящена Федеральному Собранию - российскому Парламенту, смоделированному Конституцией РФ 1993 г. В связи с изложением указанных вопросов, в книге предлагается сравнительный анализ эволюций и революций в сфере конституционного и законодательного регулирования, касающихся движения России к парламентскому праву и демократическим свободным выборам; использован протяженный в хронологическом охвате и многообразии по тематике круг юридических источников.
Работа адресована преподавателям и студентам юридических вузов и факультетов, всем читателям, интересующемся проблематикой конституционного, в частности - парламентского права РФ.
Оглавление стр.
Глава I. Теория парламента, первый опыт парламентаризма в России
(1905 - до октября 1917 г.)
1. Понятие, признаки парламентов, их классификация 1
2. История становления парламентаризма в дореволюционной России 11
Глава II. Высшие представительные органы государственной власти в СССР
и РСФСР
1. История становления системы Советов как представительных органов
государственной власти в социалистической России 21
2. Юридическая природа и государственно-правовые признаки Советов народных депутатов; принципы из функционирования 24
3. Высшие представительные органы власти в СССР и РСФСР:
конституционные статусы, эволюция. Причины отказа от высших представительных органов власти советского типа 29
4. Высшие представительные органы государственной власти в СССР и РСФСР
(РФ - России) в "перестроечный и постперестроечный периоды
(1988 - до 21 сентября 1993 г.)" 35
Глава III. Федеральное Собрание - Парламент Российской Федерации, орган законодательной власти в РФ постсоветского постсоциалистического периода
1. История учреждения Федерального Собрания как Парламента РФ, постсоветского постсоциалистического периода 43
2. Признаки и принципы организации Федерального Собрания, отличающие его от Верховных Советов и Съездов Советов советского периода 46
3. Механизм формирования Совета Федерации 52
4. Выборы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 56
5. Компетенция Совета Федерации и Государственной Думы 72
6. Статус члена Совета Федерации и статус депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ 84
Глава I. Теория парламента, первый опыт парламентаризма в России (1905 г. - до октября 1917 г.)
§ 1. Понятие, признаки парламентов, их классификация.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации 12 декабря 1993 г.: "Федеральное Собрание - парламент России - является представительным и законодательным органом Российской Федерации" (ст. 94).
Парламенты (легислатуры), квазипарламентские учреждения - как органы, осуществляющие одновременно и функции представительства общества, и, одновременно - законотворческие функции - созданы в подавляющем большинстве государств современного мира, независимо от формы правления и политического режима: не только в конституционных, но и абсолютных монархиях; не только при демократических, но и чрезвычайных, военных и революционных режимах. Специалисты считают, что страны, где нет подобного рода учреждений, являются, скорее, исключением из правила.
Официальные наименования, применяемые для обозначения высших органов законодательной власти... чрезвычайно разнообразны. Как пишет известный российский специалист по конституционному праву зарубежных стран Н. С. Крылова: "Чаще всего употребляется термин "парламент". Классический пример - британский парламент. Некоторые конституции используют термин "легислатура". Распространены и иные наименования: Федеральное Собрание в Швейцарии, Конгресс - в США, Стортинг - в Норвегии, Альтинг - в Исландии, Генеральные Кортесы - в Испании, Кнессет - в Израиле, Народное Собрание - в Египте, Верховный Совет (Рада) - на Украине, Всекитайское собрание народных представителей1 и т. д. В России, как видим, согласно формуле Конституции РФ 1993 г. используется "двойное" название: Федеральное Собрание - парламент России.
Термин "парламент" происходит от латинского слова и в буквальном смысле означает "говорильня", "собеседование", "серьезный разговор". Термин "легислатура" также происходит от латинского слова "lex" - закон. Первые прародители парламентов появились еще в XII-XIII вв. - испанские кортесы и английский парламент. Само выражение "парламент " вошло в обиход примерно в то же время. В Англии, которая считается родиной парламента (где возникло первое употребление понятия "парламент"), это слово первоначально использовалось для наименования послеобеденной беседы монархов. Позднее этим словом в Англии стали обозначать любые совещания при монархах, а еще позднее - периодически проводимые собеседования (консультации) короля с магнатами "по великим делам королевства"2. Вместе с тем, как отмечал известный российский государствовед, профессор конституционного права А. А. Мишин: уже в XII-XIII вв. чаще всего под словом "парламент" "разумеют постоянный совет из государственных мужей и судей, который получал петиции, рассматривал жалобы и вообще регулировал осуществление правосудия".3 Таким образом, исторически концепция парламента претерпела значительную эволюцию. Наряду с Англией сословные (сословно-представительные) учреждения, ограничивающие власть монарха, но несколько позже во времени возникли в Польше, Венгрии, Франции, Испании и других странах, где они также в процессе эволюции и революций развились в представительные учреждения современного типа или были заменены ими.4
Однако действующие в современных государствах модели законодательных учреждений не однородны, не все они является парламентами. В частности, законодательные органы социалистических государств не являются образованиями парламентского типа. Так, не являлись парламентами органы государственной (законодательной) власти в СССР и РСФСР. Более того, как отмечают одни из авторов известной серии учебников "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" Б. А. Страшун и В. А. Рыжов: "Социалистическая концепция государства и демократии избегала даже термина "парламент", ибо основоположниками марксизма-ленинизма, особенно В. И. Лениным, этот институт был со всех сторон охаян как фактически безвластная говорильня, призванная "надувать простонародье"5. Не является парламентом и Всекитайское Собрание Народных Представителей - законодательный орган в Китайской Народной Республике, так как "в действительности решения таких органов лишь придают государственное оформление решениям узких руководящих органов (политбюро, центральных комитетов) коммунистических партий. Наконец, "в развивающихся странах, особенно в Африке и Азии парламенты даже в тех случаях, когда формально строятся по модели развитых стран Запада, на деле обычно также безвластны, регистрируют решения внепарламентских центров подлинной власти", т. е. не являются парламентскими образованиями по своей сути6. Во всех указанных случаях использование термина "парламент" для обозначения высшего представительного органа возможно лишь в целях практического удобства, как элемент технологии, но по сути такое словоупотребление очень условно.7
В силу сказанного весьма актуально обращение к теоретическому вопросу: какая комбинация, набор признаков придают законодательному органу государства качество парламента? В перечне этих признаков в науке конституционного права выделяются следующие.
1. Во-первых, парламенты - это представительные учреждения власти. Причем, они в сравнении с иными органами государственной власти обеспечивают наиболее многообразное представительство общественных интересов. Как писал А. А. Мишин: в основе теории народного представительства лежит положение о том, что каждая экономически и политически обособленная часть страны, каждая национальная, этническая, религиозная группа должны иметь своих представителей в центральных и местных органах власти. Теоретически как парламент, так и муниципалитеты должны быть точным подобием, соответственно, народа и общин, так сказать "зеркалом нации"8. Конечно, такая идеальная конструкция состава парламента возможна только при эффективном законодательстве о выборах и партиях и его продуктивной практике.
2. Во-вторых, парламенты - это исключительно коллегиальные органы государственной власти. Широкая коллегиальность обсуждения, принятия решений на основе конкуренции политических позиций, борьбы и сопоставления мнений - все это квалифицирующие признаки парламентской организации. Для иных органов государственной власти коллегиальность не является обязательной и не является столь широкой как в парламентах. Коллегиальность предполагает множественность и рождает далеко не простой вопрос об оптимальной численности парламентского собрания. Определяя этот критерий парламентского учреждения, А. А. Мишин писал, что: "Парламент, если он работающий орган, должен быть в достаточной мере компактен, в противном случае он может выродиться в публичный митинг, способный голосовать, но не предназначенный для делового обсуждения".9 По его мнению: оптимальная численность парламента, как показывает опыт, колеблется в диапазоне от нескольких десятков до нескольких сот депутатов, с тем, однако, чтобы из этих сотен не складывались тысячи.10
3. В-третьих, парламенты - это не только представительные и коллегиальные учреждения, но и выборные органы. Принцип выборности как критерий парламента вытекает из представительного характера парламентов: избиратели посредством выборов должны наделять депутата законодательными полномочиями. По этому поводу А. А. Мишин отмечал, что назначение сверху ни при каких обстоятельствах не может создать депутатского мандата; отсюда он делал логическое заключение, что "назначаемые либо наследственные палаты... парламентов не являются представительными учреждениями".11
4. В-четвертых, с представительным и выборным характером парламентов связан такой их признак, как тот, что парламенты наделены непосредственными, а не производными полномочиями. Как представительные учреждения парламенты не могут пользоваться делегированными полномочиями. Допустим, объем и содержание компетенции парламента как представительного учреждения не могут определяться исполнительным органом власти.
5. В-пятых, важным признаком парламента является то, что функционирование такого органа возможно только в государственных системах, основанных по модели "разделения властей". Парламент имеет свою "специализацию" в механизме "разделения властей". Специализация парламента в этой системе заключается в том, что он олицетворяет собой законодательную ветвь власти. Парламент обладает полномочием на принятие законов, не делит это свое полномочие ни с одним другим органом (должностным лицом) государственной власти.
Квалифицирующим признаком парламента является и тот, что, как и в суде, в деятельности парламента, в отличие от органов исполнительной власти, должны строго соблюдаться правила надлежащей правовой процедуры. Такой специфической процессуальной формой деятельности парламента является законодательный процесс, все стадии которого четко расписаны в законе (регламенте парламента), а важнейшие стадии - законодательной инициативы, голосования по законопроекту - как правило, определены в конституции государства. Законодательная функция - главная, но не единственная функция парламентов. Наряду с законодательными, парламенты осуществляют и контрольные функции. Минимальный парламентский контроль - это бюджетный и финансовый контроль.
6. Существуют различные варианты классификаций парламентов. Так, в зависимости от их структуры парламенты делятся на однопалатные и двухпалатные. Двухпалатные парламенты учреждаются, как правило, в федеративных государствах (в состав которых входят не только административно-территориальные единицы, но и субъекты федерации, т. е. государственные образования, как то: республики, штаты, земли, др.). Здесь "верхние палаты" создаются для того, чтобы обеспечить специальное, гарантированное представительство депутатов от каждого субъекта федерации. Верхние палаты обеспечивают учет интересов республик, штатов, земель, других субъектов, входящих в состав федерации при осуществлении общефедеральной политики. Нижние же палаты таких парламентов формируются из депутатов, избранных от территориальных избирательных округов, создаваемых на территории всей страны с равной численностью населения.
Двухпалатные парламенты существуют не только в федеративных государствах, но и во многих унитарных государствах (т. е. простых по их политико-территориальной организации, состоящих только из административно-территориальных единиц). До недавнего времени - в советский социалистический период истории России - в российской науке преобладала однозначно отрицательная оценка двухпалатной конструкции парламента в унитарном государстве. Распространенной была идеологическая оценка следующего содержания: что " двухпалатная структура парламента в буржуазных государствах призвана гарантировать существующий строй от "поспешных" решений первой (нижней) палаты, оградить господствующие классы от любых неожиданностей в случае демократизации состава нижней палаты. Поэтому даже там, где верхняя палата избирается, правящие круги стремятся обеспечить ее консервативный состав"12. Однако известные российские юристы Б. А. Стародубский и В. А. Туманов, анализируя зарубежные теории рациональной парламентской структуры, приводят веские аргументы "за" двухпалатность парламентов в унитарных государствах.13 Так, приводится позиция известного французского исследователя парламентов и. Амеллера, автора знаменитого справочного издания "Парламенты", перевод которого опубликован в Москве в 1968 г. "В наши дни, - отмечает М. Амеллер, - в пользу двухпалатной системы выдвигаются два аргумента: во-первых, стремление к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается второй палатой, формируемой на иной основе; во-вторых, желание заставить парламентскую машину работать если и не более эффективно, то, по крайней мере, более гладко благодаря наличию так называемой контрольной палаты, в обязанность которой входит осуществление тщательной проверки подчас поспешных решений первой палаты."14 Как поясняют Б. А. Стародубский и В. А. Туманов, суть данной теории (ее называют "механической") заключается в том, чтобы умерить демократический, наступательный дух первой палаты при помощи более консервативного представительного органа.15 Можно, однако, оценить аргументы Амеллера иначе: так как нижние палаты парламентов чаще формируются более демократическим способом в сравнении с верхними, в их составе может оказаться высокий процент присутствия крайне радикальных партий, что отражается и в законодательном процессе и может привести к кризису взаимоотношений парламента, и исполнительной власти, предназначенной осуществлять эти законы. Кризис во взаимоотношениях ветвей власти, в свою очередь, в конечном счете может повлечь разрушение государственности. Чтобы этого не произошло, важно, чтобы радикализм нижней палаты "сбивался" "челночной" процедурой в парламенте - т. е. переходом законопроекта из одной палаты в другую, дискуссиями, обсуждениями, сравнениями позиций каждой из палат, - в результате чего "отрабатывалось" бы более высокое качество закона. Двухпалатность парламента обеспечивает достижение компромисса по поводу закона в ходе самого законодательного процесса, а не в столкновениях законодательной и исполнительной власти на стадии реализации принятого парламентом закона. Двухпалатная организация парламента означает не только размежевание процедур формирования парламентов, не только формально-юридическое учреждение, декларирование двух коллегий в составе депутатского корпуса, но предполагает функционирование палат таких представительных органов власти, как правило, в режиме раздельных заседаний. Законодательный процесс в парламентах осуществляется исключительно раздельно по палатам.
7. По объему и характеру закрепленных в конституциях законодательных полномочий парламенты классифицируются на три вида. Во-первых, различают парламенты с абсолютно неограниченной (абсолютно неопределенной) компетенцией. К этой группе относятся парламенты, которые обладают правом принимать законы по любым вопросам. Юридически это выглядит так: "Ни в основных законах, ни в других актах не дается перечня вопросов, которые должны рассматриваться парламентом и решаться в принимаемых ими законах. Такова компетенция парламентов в Великобритании, Италии, Ирландии, Греции, Японии. В этой связи о Британском Парламенте говорят, например, что он может сделать все, не может только женщину превратить в мужчину и наоборот".16
К парламентам с неограниченной компетенцией, по формальным показателям, относятся и высшие представительные органы государственной власти социалистического типа. Причем, при социалистической организации формально планка неограниченности компетенции даже завышена: во-первых, по той причине, что адекватные этой организации квазипарламентские (внешне похожие на парламент учреждения действуют не в системе "разделения властей", т. е. осуществляют (осуществляли) не только законодательную власть, а соединяют в себе функции и законодательствования, и исполнения законов, осуществляют и законодательную, и регламентарную деятельность. Во-вторых, такого рода представительные органы государственной власти наделяется (наделялись) полномочиями по собственному усмотрению определять границы своей компетенции в законодательной и исполнительно-распорядительной сфере. Так, в Конституции РСФСР 1918 г. (первой советской социалистической конституции) закреплялось, что: "Ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы общегосударственного значения" (ст. 49). В Конституции закреплялся также перечень из 17 пунктов, причем это был открытый, а не исчерпывающий, не закрытый перечень полномочий: согласно ст. 50 Конституции, "сверх" перечисленных вопросов ведению Всероссийского Съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов РСФСР подлежали также "все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению".
Однако полновластие Советов в СССР и РСФСР было формальным. Фактически власть Советов во многом нуллифицировалась по ряду причин. Во-первых, реальным центром принятия важнейших государственных решений были не Советы, а КПСС (Коммунистическая партия Советского Союза) и нижестоящие партийные комитеты. В последних советских социалистических конституциях приоритет КПСС над государственными структурами был закреплен даже на конституционном уровне. В ст. 6 Конституции СССР и Конституции РСФСР 1978 г. о КПСС говорилось как о руководящей и направляющей силе советского общества, ядре его государственных и общественных организаций, др. Во-вторых, "полновластие Советов" было практически неосуществимой формулой и в силу особенностей режима работы Советов: даже общенациональные верховные представительные органы советской системы - Верховные Советы в СССР, РСФСР были не постоянно действующими учреждениями, а они реально заседали лишь несколько дней в году, депутатские функции осуществлялись на общественных началах - все это препятствовало действию конституционно объявленного принципа неограниченной власти Советов.
Вторая разновидность парламентов - это парламенты с абсолютно ограниченной (абсолютно определенной) компетенцией. Говоря о примерах абсолютно ограниченной компетенции, специалисты, как правило, ссылаются на Конституцию Франции 1958 г. Особенность этой Конституции в том, что в Конституции Франции жестко ограничен перечень вопросов, по которым может законодательствовать парламент. Причем, как указывалось в научной литературе: "даже в этих ограниченных областях по одним вопросам он может принимать законы, а по другим - лишь устанавливать общие принципы (например, в областях обороны, хозяйственных, трудовых, социальных отношений)".17
Правда, в заключительной, пятой части ст. 34 Конституции Франции (где определен круг предметов законодательного регулирования) предусмотрено, что перечень парламентских полномочий может быть уточнен и дополнен органическим законом.18 Однако, как поясняют Б. А. Страшун и В. А. Рыжов: если Парламент Франции "выйдет за установленные для него рамки и издаст закон по вопросу, не предусмотренному ст. 34 Конституции и дополняющими ее органическими законами, то, согласно ст. 37 Конституции такой закон может быть изменен декретом Правительства, подписанным Президентом, если Конституционный Совет (орган конституционного контроля (надзора) во Франции) установит, что закон издан по вопросу, образующему предмет регламентарной власти".19
Третья разновидность парламентов - это парламенты с относительно ограниченной (относительно определенной) компетенцией. В научной литературе нет единых подходов по вопросу о критериях отнесения парламентов к третьей модели и, соответственно, - о круге стран, имеющих такие парламенты. Так, Б. А. Страшун и В. А. Рыжов считают, что относительно ограниченная компетенция парламента "характерна для федеративных и децентрализованных унитарных государств: "Поскольку в таких государствах компетенция центральной власти конституционно ограничена правами субъектов федераций или иных территориальных образований, то соответственно парламент может действовать только в этих рамках".20 К таким учреждениям Б. А. Страшун и В. А. Рыжов относят Парламенты США, Испании, др. В частности, в федеративных государствах (США) критерием относительной ограниченности компетенции является то обстоятельство, что общенациональный парламент располагает двумя видами полномочий: а) прямо отнесенных к ведению федерации (субъекта федерации) и б) запрещенных (антиперечень компетенции) к их осуществлению федерацией (субъектами федерации - штатами в США). В децентрализованных унитарных государствах (Испания) критерием (показателем) относительной ограниченности компетенции является наличие у общенационального парламента двух сфер компетенции: а) составляющей исключительную сферу полномочий центральной власти; б) компетенции, не отнесенной к ведению автономии.21 Таким образом, в версии Б. А. Стращуна и В. А. Рыжова, относительная ограниченность компетенции парламента означает ее ограничение: в федеративных государствах - перечнем и антиперечнем полномочий, отнесенных к компетенции парламента субъекта федерации (запрещенных к их осуществлению парламентом субъекта федерации). В децентрализованных унитарных государствах - перечнем полномочий представительного органа автономного образования.
Высказываются, однако, и иные соображения: о том, что Конгресс США относится к парламентам с абсолютно ограниченной компетенцией.22 Такая позиция требует аргументации. В отличие от Б. А. Стращуна и В. А. Рыжова, другие авторы - в частности, мы имеем в виду работу М. А. Могуновой - высказывают мнение об иных критериях отнесения парламентов к группе имеющих относительно ограниченную законодательную компетенцию. Они считают, что речь идет о парламентах, "рамки ограниченной законодательной компетенции которых довольно подвижны".23 По мнению М. А. Могуновой: "Это парламенты некоторых федераций (ФРГ, Индия, Малайзия), где имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов."24
По нашему мнению, разные научные позиции отражают разные способы определения объема и характера законодательной компетенции парламентов и указывают на необходимость различать понятия "относительно ограниченная компетенция" и "относительно определенная компетенция". Поэтому наряду с тремя указанными выше можно говорить еще об одной, четвертой, модели организации парламентов - о парламентах с относительно определенной компетенцией. Дифференциация парламентов на такие виды как: с абсолютно неограниченной, абсолютно ограниченной и относительно ограниченной компетенцией - учитывает разницу объемов компетенции парламентов. А выделение парламентов с относительно определенной компетенцией связано с новой идеей - о подвижных ситуативно и во времени границах компетенции парламента. Поэтому одно и то же государство может попасть в разные классификационные группы (например, и в третью, и в четвертую).
Парламенты с относительно определенной компетенцией характеризуются следующими признаками. При этой модели организации парламента в конституции государства бывают закреплены как минимум три перечня полномочий в законодательной сфере: Федерации, ее субъектов, и третья сфера - совместного ведения или конкурирующей компетенции. По этому, третьему перечню вопросов законы может издавать как федеральный парламент, так и парламенты субъектов федерации. Таким образом, федеральный Парламент обладает не только сферой своего исключительного ведения, но и сферой законодательных полномочий, которую он делит с парламентами субъектов Федерации. Отсюда - "скользящая", относительная определенность компетенции и федерального парламента и парламентов субъектов Федерации.
§ 2. История становления парламентаризма
в дореволюционной России.
В январе-феврале 1905 г. в России началась первая русская революция
(1905-1907 гг.). Она продемонстрировала, что самодержавный период в истории Российского государства завершается и начинается период практической конституционализации и парламентаризации страны. Первые, вначале умеренные шаги к парламентаризации были связаны с принятием Николаем II документов от 6 августа 1905 года: "Высочайшего Манифеста об учреждении Государственной Думы", "Закона об учреждении Государственной Думы" и "Положения о выборах в Государственную Думу". Однако этими актами устанавливался статус Государственной Думы как законосовещательного органа при монархе. Как отмечают специалисты: "Манифест об учреждении Думы объявлял, что в состав высших государственных учреждений включается особое законосовещательное установление", но при этом "...сохраняется неприкосновенным Основной Закон Российской Империи о существе самодержавной власти"25. Кроме того, в документах 6 августа 1905 г. о выборах содержалась масса ограничений, цензовых требований, которые препятствовали широким кругам русского общества принять участие даже в такой бесправной Государственной Думе.
В тандеме с Государственной Думой должен был функционировать Государственный Совет. Статус законосовещательного органа при монархе Государственному Совету был придан еще на дату его создания - в 1810 году. Манифестом от 6 августа 1905 г. этот статус Государственного Совета был лишь подтвержден.
Отправной точкой становления парламентаризма в России стал Высочайший Манифест, подписанный царем Николаем II 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" и целый ряд актов, развивающих положения Манифеста и также утвержденных указами императора от декабря 1905-1906 гг.: Указ от 11 декабря 1905 г. "Об изменении Положения о выборах в Государственную думу (от 6 августа 1905 г.) и изданных в дополнение к нему узаконении", Манифест от 20 февраля 1906 г. "Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы", Указ от 20 февраля 1906 г. "Учреждение Государственной Думы" (новая редакция) и др.
Манифест 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" занимает особое место среди этих документов. В большинстве научных трудов, посвященных истории Манифеста, инициатива и авторство этого документа приписывают графу С. Ю. Витте (1849-1915 гг.) - видному русскому государственному деятелю той эпохи, бывшему тогда председателем Комитета Министров (с 1903 г.), а затем и председателем Совета Министров России (в 1905-1906 гг.). В Манифесте говорилось: "Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей".26 Это означало, что Государственная Дума из законосовещательного органа преобразовывалась в законодательный орган.
Расширялись права в законодательной деятельности не только Государственной Думы, но и Государственного Совета. Государственный Совет, как и Государственная Дума, также наделялся уже не законосовещательными, а законодательными полномочиями. Характеризуя организацию Государственной Думы и Государственного Совета России в модели Манифеста I7 октября 1905 г. и Указов Николая II от 20 февраля 1906 г.. "многие специалисты высказывают мнение, что они являлись как бы палатами Двухпалатного парламента, что Манифест и Указы 20 февраля 1906 г. "превратили Государственный Совет, по существу, во вторую палату российского парламента".27 Хотя с абсолютной категоричностью говорить об этом нельзя, поскольку официально это были два самостоятельных государственных органа.
В соответствии с Высочайшим Манифестом "Об изменении учреждения Государственного Совета и пересмотре учреждения Государственной Думы" (от 20 февраля 1906 г.) были радикально изменены принципы формирования Государственного Совета: если прежде "в нем сидели по преимуществу престарелые сановники империи, удалившиеся от активной государственной деятельности"28 то, согласно Указу 20 февраля, преобразованный Государственный Совет состоял из двух категорий членов: не только назначаемых монархом, но и выборных. Различались пять категорий выборных членов Государственного Совета: избираемые Синодом от православного духовенства (6 членов); избираемых от Академии наук и университетов (6 членов); выборные от промышленности и торговли (12 человек); выборные от каждого губернского земского собрания (по 1 члену); избранные от дворянских обществ (18 членов)29. Добавление к Государственному Совету выборной части обеспечило ему качество органа социального представительства. В этой связи обратим, однако, внимание, что председатель Государственного Совета назначался императором из неизбираемой части членов Совета (ст. 3 гл. I Указа императора от 20 февраля 1906 г. "0 переустройстве учреждения Государственного Совета").
Были осуществлены изменения и в процедуру выборов Государственной Думы. Во исполнение Манифеста I7 октября 1905 г., в 1905 - 1906 гг. был издан ряд указов, внесших существенные изменения и дополнения в Положение о выборах от 6 августа 1905 г. Важнейшим среди них был именной царский указ от 11 декабря 1905 г. "Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений". По сути Положение от 11 декабря 1905 г. стало вторым (после Положения от 6 августа 1905 г.) законодательным актом об избирательной процедуре, в соответствии с которые "проводились выборы в I и II Государственные Думы".30
По мнению специалистов (0. И. Чистяков): "Новый закон не отличался от предыдущего сколько-нибудь значительно".31 По-прежнему сохранялись существенные ограничения принципа всеобщего избирательного права: как и в Положении 6 августа 1905 г. фиксировались имущественные цензы, к выборам не допускались женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие и народности, ведущие кочевой образ жизни. Указ 11 декабря 1905 г. также предусматривал куриальную систему выборов, выделяя каждое сословие в самостоятельную курию. Однако нововведением являлось то, что к трем куриям (землевладельческой, городской и крестьянской) была прибавлена еще одна - рабочая курия. Аналогично Положению о выборах 6 августа, а Указе 11 декабря 1905 г. закреплялись неравные нормы представительства от курий: обеспечивалось преимущество от курий крупных землевладельцев и крупной городской буржуазии. По подсчетам О. И. Чистякова: "...один голос помещика был равен трем голосам крестьян и сорока пяти голосам рабочих избирателей".32
Тем не менее, большое представительство в Государственной Думе обеспечивалось и за крестьянством (45 % мест в Думе)33, что объяснялось, прежде всего, причинами социально-демографического порядка, - поскольку крестьянство составляло значительную часть населения России того периода. Как отмечает О. И. Чистяков: допуская широкое представительство крестьянства в Государственной Думе, "авторы избирательных законов находились... в заблуждении: они надеялись на консервативные и монархические установки крестьянства. Граф А. А. Бобринский в лад с некоторыми другими участниками Петергофских совещаний говорил: "Об устойчивую стену консервативных крестьян разобьются все волны красноречия передовых элементов". История I и II Государственных Дум опровергла эти иллюзии"34 .
В положении о выборах в Государственную Думцу, утвержденном Указом Николая II от 11 декабря 1905 г., как и Положении от 6 августа 1905 г., предусматривались многостепенные выборы, причем, для каждой курии устанавливалось разное число ступеней. Сохранялись: двухстепенные выборы для крупных землевладельцев и буржуа и четырехстепенные выборы для крестьян; для новой избирательной курии - рабочих - вводились трехстепенные выборы.
От вопросов о механизме формирования Государственного Совета и Государственной Думы перейдем к анализу соотношения их полномочий в версии Манифеста 17 октября 1905 г. и февраля 1906 г.
Многие современные специалисты отмечают, что система отношений Государственного Совета и Государственной Думы была построена на модели организации верхней и нижней палат двухпалатного парламента, хотя формально анализируемое законодательство предусматривало равенство прав Думы и Совета.35
Признаки Государственного Совета как "верхней палаты" парламента 11 обнаружились в следующих его полномочиях:
- законопроекты, принятые Государственной Думой, приобретали силу закона только после их одобрения Государственным Советом;
- Государственный Совет обладал правом "вето" в отношении законопроектов, принятых Думой. Это "вето" не нуждалось в подтверждении со стороны императора: отклоненные Государственным Советом решения Думы не представлялись царю; т. е. "вето" Госсовета имело абсолютный характер (в этом отношении Госсовет превышал планку полномочий верхних палат классических парламентов);
- именно председатель Государственного Совета (а не председатель Думы) вносил на усмотрение императора принятые обеими палатами законопроекты (ст. 14 гл. II Указа от 29 февраля 1906 г. "О переустройстве учреждения Государственного Совета").
Что касается полномочий собственно российского парламента - Государственной Думы, то они ограничивались: во-первых, Государственным Советом; во-вторых, по предметам ведения. Так в соответствии с Указом от 20 февраля 1906 г. "Учреждение Государственной Думы" (гл. V) Дума не обладала полномочиями по осуществлению конституционной реформы: не вправе была "даже возбудить вопрос об изменении Основных государственных законов"36. Из числа наиболее важных полномочий Государственной Думы (в модели актов 20 февраля 1906 г.) О. И. Чистяков отмечает: "бюджетные права, а также некоторые вопросы, связанные со строительством железных дорог и учреждением акционерных обществ и право депутатов Думы обращаться с запросом к представителям администрации".37
Вершиной развития законодательства о Государственной Думе, учрежденной под давлением первой русской революции 1905-1907 гг. стали также утвержденные Указом Николаем II Основные государственные законы Российской империи от 23 апреля 1906 г. Сейчас расширяется круг сторонников позиций, что Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. могут быть квалифицированы как первая Российская Конституция - хотя конституцией они официально не именовались.
В Основных государственных законах формулировалась концепция Парламента, "встроенного" в специфический механизм "разделения властей". Особенность этого механизма "разделения властей" проистекала уже из того, что сама Конституция 23 апреля 1906 г. была дарована (октроирована) Российским императором, таким образом она не отрицала принцип самодержавия.
В основных государственных законах апреля 1906 г. делалась попытка совместить принцип самодержавия с принципом "разделения властей":
- Так, в преамбуле Основных государственных законов 1906 г. говорилось о разграничении области принадлежащей монарху "нераздельно власти верховного государственного управления от власти законодательной" (ч. 3 преамбулы). Очевидно, что здесь речь о разграничении учредительной и законодательной власти.
- В преамбуле и в ст. 4 Основных государственных законов было сказано о "верховной самодержавной власти", принадлежащей императору нераздельно (власти верховного государственного управления).
- В преамбуле и в ст. 7 называлась также "законодательная власть", которую осуществляет "государь-император... в единении с Государственным Советом Государственной Думой".
Таким образом монарх подтверждал, что он отказывается от монополии в законодательной деятельности и признает Государственный Совет и Государственную Думу в качестве еще двух законодательных органов, которым он передает часть своих полномочий в законодательной сфере.
Указанные нормы Конституции 23 апреля 1906 г. создавали юридические основы для развития конкуренции принципов: монизма (единства) власти, самодержавия и "разделения властей". Конструкция "разделения властей" в модели 1906 г. далеко не обеспечивала равновесие властей, напротив, сохранялся сильный приоритет монарха и, во многом, производность иных ветвей от монархической власти (и конструкционная, и функциональная). Однако Основные государственные законы прекратили прежний монархический абсолютизм, монополизм во власти, впервые ввели ограничения и даже некоторые "сдержки" в осуществлении императорской власти. В условиях становления многопартийности, нарастания революционного движения в России, конкуренция принципов "самодержавия" и "разделения властей" могла привести к вытеснению второго из принципов первым (что и произошло в феврале 1917 г.).
Как указывалось, согласно Основным государственным законам от 23 апреля
1906 г., участие монарха в законодательном процессе было значительным и выражалось в следующих полномочиях. Во-первых, это полномочия в парламентском законодательном процессе. Императору принадлежало право законодательной инициативы ("почина") по всем предметам законодательства. Единственно по его инициативе ("почину") могли пересматриваться Основные государственные заоны в Государственном совете и Государственной думе (п. 8 гл. 1 Основных государственных законов от 23 апреля
1906 г.). Император утверждал законы, без этого они не могли "восприять силу". Император имел право вето, т. е. отклонения законопроектов на стадии их подписания. Юридические последствия императорского вето заключались в том, что повторное движение законопроекта в течение той же сессии парламента, на которой он был вначале принят, не допускалось. Император вправе был отменять вето Государственного Совета на законопроекты, принятые Государственной Думой, и вето Государственной Думы на законопроекты, принятые Государственным Советом. Во-вторых, император имел широкие полномочия в механизме формирования законодательных органов и организации их работы: созывал заседания Государственного Совета и Государственной Думы, определял их продолжительность и сроки перерыва; мог досрочно распускать оба законодательных учреждения - выборный состав членов Государственного Совета и Государственную Думу и назначить своим указом новые выборы.
Помимо участия в парламентском законодательном процессе монарх, согласно Основным государственным законам 23 апреля 1906 г., обладал полномочиями на самостоятельное законотворчество. Здесь отметим два аспекта. Во-первых, как указывалось, Основные государственные законы (т. е. конституционные законы) подлежали изменению лишь по "почину" (инициативе) императора. Во-вторых, монарх в отдельных случаях мог издавать нормативные акты (указы) и по вопросам, отнесенным к компетенции парламентского регулирования. Однако это нормотворческая деятельность императора могла им осуществляться только "во время прекращения занятий Государственной Думы", вызванного чрезвычайными обстоятельствами. Кроме того, акты нормотворческой деятельности монарха по вопросам, отнесенным к ведению Парламента должны были подтверждаться Государственной Думой после возобновления ее работы, в противном случае их действие прекращалось. Таким образом, Российский монарх, в соответствии с Основным государственным законом 23 апреля 1906 г., сохранял достаточно широкие полномочия, хотя в сфере осуществления законодательной власти они были уже не абсолютными, а ограниченными.
Что же представляет собой Государственный Совет и Государственная Дума как парламентские учреждения, как они формировались, какая часть законодательных полномочий на них возлагалась, в какой мере они были самостоятельны от императора, как строились взаимоотношения этих двух законодательных органов - Государственного Совета и Государственной Думы между собой?
Что касается механизмов их формирования, то указанные законодательные органы различались между собой. Государственный Совет состоял из двух категорий лиц: до 1/2 его состава это были "члены по высочайшему назначению", не менее 1/2 - члены Совета по выбором (ст. 58 Основных государственных законов). Фиксированные сроки пребывания в составе Государственного Совета не устанавливались. Государственная Дума же была образована только из членов, избираемых населением Российской империи; продолжительность их регистратуры устанавливалась в 5 лет (ст. 59). Выборный состав членов Государственного Совета и Государственная Дума в полном ее составе могли быть распущены до истечения срока их полномочий (ст. ст. 62, 63). В Основных государственных законах не устанавливалось, по каким основаниям монарх вправе был распускать выборные законодательные органы. То есть, теоретически он мог это делать совершенно произвольно. Произвол монарха в вопросе о досрочном прекращении полномочий выборных членов Государственного Совета и Государственной Думы ограничивался только его обязанностью издавать указ о назначении новых выборов в эти органы.
Что касается полномочий каждого из названных органов в сфере законодательной деятельности, то Государственный Совет и Государственная Дума были достаточно автономны в законодательном процессе. Их взаимодействия строились не по модели верхней и нижней палат парламента, а иначе. Согласно ст. 64 Основных государственных законов Российской империи от 23 апреля 1906 г., Государственный Совет и Государственная Дума пользовалась "равными в делах законодательства правами". Однако в Основных государственных законах устанавливалась большая близость Государственного Совета (в сравнении с Государственной Думой) к императору.
а) Так, каждая из палат обладала правом законодательной инициативы - "правом возбуждать предположения об отмене или изменении действующих и издании новых законов" (ст. 65 Основных государственных законов).
б) Законодательный процесс мог начаться в любом из названных законодательных учреждений - Государственной Думе, если инициатором законопредложения была Государственная Дума; в Государственном Совете, если законодательное предложение было инициировано Государственным Советом (ст. 68 Основных государственных законов).
в) Оба законодательных органа обладали правом абсолютного вето в отношении актов друг друга, отрицательное голосование в одной из палат прекращало движение законопроекта. Как следовало из ст. 69 Основных государственных законов: "Законопроекты, не принятые Государственным Советом или Государственной Думою, признаются отклоненными".
г) Однако, законопроекты, принятые обоими законодательными органами, - даже если последней их рассматривала Государственная Дума, представлялись императору Государственным Советом (ст. 71 Основных государственных законов). То есть в этой части получается некоторый перевес в статусе Госсовета, его большая близость к императору (что, впрочем, отмечалось и в процедуре формирования Госсовета).
Помимо законодательных полномочий Государственный Совет и Государственная Дума имели некоторые финансовые (бюджетные) и контрольные полномочия. Государственная Дума утверждала "государственную роспись доходов и расходов", "отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи". Члены Государственного Совета и депутаты Государственной Думы имели право обращаться с запросом к министрам и "главноуправляющим отдельными частями". Министры должны были отчитываться в своих действиях перед законодательными учреждениями.
Однако Правительство формировалось не Парламентом, а монархом; оно объявлялось ответственным не перед Парламентом, а монархом; монарх обладал широкими полномочиями в сфере управления экономикой и финансами: например, осуществляя назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским государством обязательствам, др. Свои полномочия в сфере осуществления исполнительной власти монарх с Парламентом не делил. Согласно Основным государственным законам от 23 апреля 1906 г. исполнительную власть император России осуществлял безраздельно.
3 июня 1907 г. император Николай II издал Манифест "О роспуске Государственной Думы, о времени созыва новой Думы и об изменении порядка выборов в Государственную Думу". Кроме того, он утвердил "Положение о выборах в Государственную Думу" от 3 июня 1907 г. Эти события и акты в политических кругах того периода и в современной научной литературе оценивают не только как изменяющие "способ призыва выборных от народа", а как государственный переворот ("третьеиюньский переворот"), как отрицание реформ 1905 - 1906 гг. Во-первых, были нарушены нормы Основных государственных законов 23 апреля 1906 г. о порядке осуществления законодательной деятельности, в соответствии, с которыми запрещалось вносить изменения в постановления о выборах в Государственную Думу "во время прекращения ее занятий". Между тем, император, в нарушение статей Основных государственных законов, внес изменения в постановления о выборах в Государственную Думу без участия в этом Думы, во время прекращения ее занятий, которое (роспуск Думы) самим императором же и было инициировано. Во-вторых, Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. были нарушены не только по процедуре принятия актов 3 июня 1907 г., но и их содержанию. В новой модели их организации выборы в Государственную Думу по-прежнему носили куриальный (в том числе - национально-куриальный) и цензовый характер. Однако масштабы цензовых ограничений, предусмотренных актами 3 июня 1907 г. были таковы, что выборы в Государственную Думу не могли иметь ни всеобщего, ни равного характера. Оценивая Положение о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 г., специалисты отмечали, что: "Этот акт внес существенные изменения в избирательное право подданных Российской Империи. Механизм выборов был таков, что в результате выборов устанавливалось чудовищное неравенство между представительством имущих и неимущих слоев населения: один голос помещика оказывался равен 260 голосам крестьян и 543 голосам рабочих. Всего активным избирательным правом пользовалось лишь 15 % населения Российской Империи".38
В завершение отметим, что I Государственная Дума была избрана и приступила к работе 26 апреля 1906 г. До октября 1917 г. состоялось четыре созыва Государственной Думы: 6 октября 1917 г. был издан декрет Временного Правительства о роспуске Государственной Думы и утрате полномочий членами Государственного Совета. Причина заключалась в том, что предстояло созвать Учредительное Собрание, которое должно было разработать и принять Конституцию России (республиканского, парламентско-президентского типа).39 В период правления Временного Правительства, в июле - сентябре 1917 года было разработано Положение о выборах в Учредительное Собрание. По оценкам специалистов это был чрезвычайно прогрессивный документ, выполненный на уровне требований развитого демократического избирательного законодательства. Предполагалось, что Учредительное Собрание будет сформировано на началах всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. После февральской революции 1917 г. почти все партии России - и социалистические, и буржуазные (кроме крайне правых) - объединились под флагом созыва Учредительного Собрания. Но затем постепенно сложилась тенденция к тому, чтобы его отложить.40
А 26 октября 1917 г. произошла октябрьская социалистическая революция, которая положила конец этому первому этапу становлению российского парламентаризма, прервала этот процесс, возобновленный только с началом перестроечных процессов в СССР и РСФСР (период после 1985 г.).
Глава II. Высшие представительные органы государственной власти в СССР и РСФСР
§ 1. История становления системы Советов как органов государственной власти в социалистической России.
В своем историческом развитии Советы прошли два основных этапа. Советы вначале возникли как массовая политическая организация трудящихся - это был период первой русской революции 1905 - 1907 гг. Первые Советы возникли как органы стачечной борьбы пролетариата, как Советы рабочих депутатов, т. е. создавались главным образом по производственному принципу. Советы осуществляли руководство вооруженным восстанием пролетариата против самодержавия. По определению основателя Советского социалистического государства В. И. Ленина: "Советы рабочих депутатов 1905 г., несмотря на всю их зачаточность, стихийность, неоформленность, расплывчатость в составе и в функционировании, действовали как власть", через Советы пролетариат осуществлял свою гегемонию в первой русской революции. Однако, осуществляя руководство революцией 1905 - 1907 гг. Советы рабочих депутатов все более перерастали в органы общереволюционной борьбы, поскольку ими выдвигались цели не только пролетарской, но и буржуазно-демократической революции: не только требование 8-часового рабочего дня, но и - демократической республики; всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.
Вторым этапом в развитии Советов стал период от февраля до октября 1917 г. В первые же дни февральской революции Советы вновь возникли как органы революционной власти. В отличие от Советов 1905 г., создававшихся только в крупных городах и промышленных центрах, Советы 1905 г. стали образовываться повсеместно. Широкое распространение получили не только Советы рабочих и солдатских депутатов, но и Советы крестьянских депутатов. Новым явлением в развитии Советской формы являлось создание территориальных объединений Советов, организованных в масштабе отдельных территориальных единиц.
Еще один шаг в становлении Советов в феврале - октябре 1917 г. был связан с созданием их Всероссийских объединений, в результате которого были учреждены два центра организации Советов. 4-28 мая 1917 г. произошло объединение Советов крестьянских депутатов во Всероссийском масштабе: в Петрограде состоялся первый Всероссийский Съезд крестьянских депутатов. На нем был избран Исполнительный Комитет Всероссийского Съезда Советов крестьянских депутатов (ВЦИК). А 3-4 июня 1917 г. также в Петрограде прошел первый Всероссийский Съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, который избрал свой ВЦИК. Решающее значение для перспективы трансформации Советов из революционно-общественных организаций в органы государственной власти в России социалистического периода имел факт укрепления позиций Коммунистической партии большевиков (РКП (б)) России в Советах. Это произошло не сразу. Так, на I Всероссийском Съезде Советов рабочих и солдатских депутатов (июнь 1917 г.) большинство составили эсеры и меньшевики. На Чрезвычайном (10-25 ноября 1917 г.) и II Всероссийском (26 ноября-10 декабря 1917 г.) Съездах крестьянских депутатов большинство депутатов составили представители от эсеров (левые, правые эсеры и эсеры-центристы). Решающим шагом к большевизации Советов стал II Всероссийский Съезд рабочих и солдатских депутатов. Он начал свою работу 25 октября 1917 г. Итоги его деятельности были предопределены тем, что в тот день большевики организовали штурм Зимнего дворца. На II Всероссийском Съезде был утвержден состав Совета Народных Комиссаров во главе с В. И. Лениным и избран ВЦИК, в котором большинство мест получили большевики: 62 большевика, 29 левых эсеров, 6 меньшевиков-интернационалистов, 3 украинских социалиста и 1 эсер-максималист41. Параллельно с практической апробацией идеи Советов развивалась и практика идеи Учредительного Собрания. Но на выборах в Учредительное Собрание большевики не имели столь высокого успеха, большей поддержкой пользовались эсеры. Но прошедших 12 ноября 1917 г. выборах в Учредительное Собрание "за" эсеров проголосовало 58 % всех избирателей, за социалистов-демократов - 27,6% (причем из них - 25 % за большевиков, 2, 6 % - за меньшевиков), за кадетов - 13 % .42
В этой связи, сразу после выборов в Учредительное Собрание 2 декабря 1917 г. В. И. Ленин впервые заявил о предпочтительности Советов, а не Учредительного Собрания. Причину легко "просмотреть: потому что РСДРП (б) имела преимущество во ВЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов, но оказалась в меньшинстве в Учредительном Собрании. Признать Учредительное Собрание - означало для нее передать власть другой партии. В речи 2 декабря 1917 г. В. И. Ленин заявил: что "Советы выше всяких партий, всяких Учредительных Собраний".43 Оппозиционные партии демонстрировали готовность к компромиссу. Так, на съезде партии эсеров - Партии социалистов-революционеров (ПСР), проходившем 6 ноября - 5 декабря 1917 г., была принята резолюция об эсеровской модели российской демократии в виде комбинации Учредительного Собрания и Советов. На Съезде "подчеркивалось, что Советы необходимо укрепить как могучие классовые организации трудящихся. Также была определена роль партии социалистов-революционеров как конструктивной оппозиционной силы по отношению к правящему режиму. Предполагалось в ходе работы Учредительного Собрания противопоставить большевистскому методу раздачи "невыполнимых обещаний" тактику серьезного законодательного творчества".44
5 января 1918 г. открылось первое (и последнее) заседание Учредительного Собрания. На нем были приняты закон о земле и постановление о мире и государственном устройстве, провозгласившее Россию Российской Демократической Федеративной Республикой. Учредительное Собрание отказалось обсуждать предложенную большевиками "Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа" (написанную Лениным). В результате еще до всех иных обсуждений большевики покинули Таврический дворец. А "под утро вооруженный караул предложил делегатам покинуть зал заседаний. Собрание было распущено".45
Таким образом, Советы получили перспективу стать единственными органами представительной власти в России. После разгона Учредительного Собрания были приняты меры по объединению городских и сельских Советов. Вначале произошло объединение Центральных исполнительных комитетов двух видов Советов в единых Всероссийский Исполнительный Комитет Советов. А 23 (13) января 1918 г. состоялся объединенный Всероссийский Съезд рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Таким же образом объединились и областные, губернские и уездные Советы. В результате возникла единая система Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
§ 2. Юридическая природа и государственно-правовые признаки Советов народных депутатов (Советов депутатов трудящихся;
Советов красноармейских, казачьих и крестьянских депутатов). Принципы их функционирования.
Концепция Советов была сформулирована В. И. Лениным. Как считают специалисты: "именно теория Советов стала ядром ленинского учения о Советском социалистическом государстве".46 Сущность и основные черты Советов были проанализированы В. И. Лениным в его работах: "Государство и революция", "Пролетарская революция и ренегат Каутский", "Детская болезнь "левизны" в коммунизме", "Очередные задачи Советской власти", "Удержат ли большевики государственную власть?", " Десять тезисов о Советской власти", др.
Согласно ленинской теории Советы имели следующие признаки их политико-правовой природы.
1. Советы квалифицировались как средство и форма политического объединения народа в социалистическом государстве. В. И. Ленин говорил: "... народ, объединенный Советами, - вот кто должен управлять государством".47 Именно осуществление Советами функции объединения трудящихся в государство он имел в виду, когда разрабатывал в 1919 г. Программу РКП (б), писал, что "создание и развитие всесторонней и массовой организованности" трудящихся есть первая историческая задача, которая ложится на Советскую Республику в области политической".48
Таким образом, Советы идентифицировались с идеей не правового, а революционного, классово-организованного государства. Они характеризовались не столько как представительные учреждения, а, в большей мере - как форма политического объединения народа, т. е. им, придавалось партийное качество - партии, имеющей наиболее широкую социальную основу. Хотя официально они, конечно, партией не назывались и фактически таковыми не являлись.
2. В качестве достоинства Советов В. И. Ленин видел то, что они соединяют "в лице выборных представителей народа и законодательную функцию, и исполнения закона... О первой Советской Конституции, отразившей эти особенности, Ленин писал, что она "уничтожает выясненные уже во времен Парижской Коммуны отрицательные стороны парламентаризма, особенно отделение законодательной и исполнительной властей, оторванность парламента от масс и пр.".49
По мысле Ленина: "Советы сосредоточивают в своих руках не только законодательную власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление законов через всех членов Советов, в целях постепенного перехода к выполнению функций законодательства и управления государством поголовно всем трудящимся населением".50 В основе ленинской позиции лежала марксистская характеристика, посвященная Парижской Коммуне. К. Маркс писал: "Коммуна должна была быть не парламентской, а работающей корпорацией, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы".51 Таким образом, Советы несли в себе отрицание прогрессивного принципа "разделения властей", они были основаны на противоположном принципе - единства, монизма власти, ее монополизации в одном учреждении.
3. Советы образовывали разветвленную систему представительных органов, которые функционировали и в центре, и на местах, во всех административно-территориальных единицах и на всех уровнях государственной организации. Так, в бывшем СССР по состоянию на 1985 г. (год, когда М. С. Горбачев, став Генеральным Секретарем ЦК КПСС, сделал первые робкие попытки реформ) функционировали следующие виды и уровни Советов: Верховный Совет СССР; Верховные Советы союзных республик (15); Верховные Советы автономных республик (20); более 52 тыс. местных Советов, в том числе: 6 - краевых, 123 - областных, 8 Советов автономных областей, 10 Советов автономных округов; 31113 районных Советов, 2137 городских Советов, 645 районных в городах, 3823 поселковых и сельских Советов народных депутатов.52
Система Советов народных депутатов в СССР состояла, таким образом, из Советов семи уровней. Причем, объявлялось о принадлежности не только Верховных Советов, но и местных Советов к органам государственной власти. Взаимоотношения Советов всех уровней были построены на основе принципа демократического централизма. Например, согласно Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978.: решения вышестоящих органов были обязательными для нижестоящих; вышестоящие Советы осуществляли руководство нижестоящими. Условий для функционирования местных Советов на основе принципов децентрализации, т. е. местного самоуправления, не было. Более того, почти весь советский период, за исключением нескольких лет, предшествовавших началу горбачевской перестройки, подвергалась критике сама концепция местного самоуправления - как неадекватная советской форме организации. За местными Советами признавалось качество не органов местного самоуправления, а статус "частиц верховной государственной власти на местах". Как писал В. А. Ржевский, распространенным было представление, согласно которому: "было бы ошибочным дробить осуществление единой власти Советского государства на две самостоятельные формы государственной деятельности: высшую власть, обладающую суверенитетом, и местную власть, якобы не наделенную этим качеством. Существование местных органов власти не означает, что они осуществляют какую-то "местную государственную власть", не наделенную верховенством, ибо вся власть в СССР едина. В силу такого единства они являются верховной властью в любом своем звене".53
4. В последних советских конституциях - Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. Советы определялись как политическая основа государства. Своим происхождением конституционное регулирование 80-х годов имело определение Советов, данное В. И. Лениным. Он задолго до того подчеркивал в своих трудах, что только Советы, т. е. самая массовая организация трудящихся, являются "постоянной и единственной основой всей государственной власти, всего государственного аппарата".54 За Советами признавалось особое, привилегированное положение, верховенство в сравнении с иными органами. Такое исключительное положение Советов в системе государственной власти СССР и РСФСР в соответствии с положениями юридических источников и представлениями научной доктрины объяснялось, во-первых, тем, что Советы являлись единственными выборными органами государственной политической власти. Во-вторых, все другие государственные органы либо непосредственно, либо в конечном итоге образовывались Советами55 и формально были им подчинены. В частности, Советы создавали исполнительно-распорядительные и иные подотчетные им органы.
5. Советы представляли собой не только государственные, но и общественные организации - не только в силу их множественности, но и потому, что депутатская деятельность в Советах осуществлялась на общественных началах: депутаты, осуществляя государственную функцию, не получали заработную плату за свою политическую работу. Отметим, однако, что когда депутат выезжал, допустим в Москву на сессию Верховного Совета СССР (РСФСР), за ним сохранялась заработная плата по месту основной работы (службы) и гарантия сохранения места основной работы (службы).
Своеобразный режим работы Советов - специфика его заключалась в том, что депутаты осуществляли свои функции, собираясь на сессии, продолжительность которых была очень мала: в несколько дней, дважды в год для депутатов Верховных Советов - не стимулировал процессы формирования политической элиты в стране. Советы не являлись собраниями профессиональных политиков. Советы были не законотворческими, а законоголосующими органами по законопроектам, которые готовились партийным аппаратом КПСС, исполнительно-распорядительным аппаратом самих Советов. Но даже функцию голосования законов Верховные Советы осуществляли не монопольно, не по принципу полновластия Советов, а делили ее с постоянно действующими узкими коллегиальными органами Верховных Советов - их Президиумами. Последние Советские Конституции - Конституция СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. закрепляли полномочия, соответственно: Президиума Верховного Совета СССР (Президиума Верховного Совета РСФСР) в период между сессиями Верховного Совета СССР (Верховного Совета РСФСР) "вносить изменения в действующие законодательные акты СССР (РСФСР)", правда - "с последующим представлением на утверждение на очередной сессии" Верховного Совета СССР (РСФСР) (п. 1 ст. 116 Конституции РСФСР 1978 г.).
Таким образом, формально провозглашенное уже в первых Советских Конституция полновластие Советов не препятствовало (хотя и противоречило) реальному, а затем и конституционному (ст. ст. 6 Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г.) полновластию КПСС.
6. Наконец, еще одним специфическим принципом организации Советов народных депутатов всех звеньев, в том числе Верховных Советов (т. е. высших представительных органов государственной власти) являлся императивный характер депутатского мандата. Этот принцип означает, что избиратели вправе были досрочно отзывать избранного ими депутата. В основе этой процедуры также лежали ленинские рекомендации. По мнению В. И. Ленина: "Какое бы то ни было выборное представительное учреждение может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания права отзыва избирателями своих выборных".56 Депутат в СССР и РСФСР мог быть отозван, если он, как гласил закон, не оправдывал доверия избирателей или совершил действия, недостойные высокого звания депутата. Оценивая этот принцип организации Советов, отметим, что право отзыва депутатов избирателями эффективно для местных выборных органов - как инструмент контроля депутатской деятельности. Но оно было неэффективно для организации высшего представительного органа, который должен обеспечивать не интересы отдельных граждан и регионов (это задача местной власти), а общенациональные интересы. Между тем императивный мандат депутата Верховного Совета отрицал общенациональное предназначение высшего представительного органа страны.
В завершение отметим, что объявленное еще в ходе революционных событий 1905 - 1907 гг. верховенство и полновластие Советов фактически все десятилетия существования СССР и РСФСР не осуществлялось. Хотя Советы дали название государству - Советское государство и власти - Советская власть, но реально они были оттеснены от власти. Во-первых, они находились под административной опекой и диктатом собственного исполнительно-распорядительного аппарата; во-вторых - все и государственные и общественные структуры подчинялись приказам КПСС, которая, издавая директивы об основных направлениях внутренней и внешней политики и осуществляя подбор и расстановку кадров, осуществляла верховное руководство государством и обществом.
§ 3. Высшие представительные органы государственной власти
в СССР и РСФСР: конституционные статусы, эволюция.
Причины отказа от высших представительных органов власти советского типа в РФ
1) В соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. высшей властью в РСФСР объявлялся Всероссийский съезд Советов. Он формировался из представителей от нижестоящих представительных органов; от городских Советов из расчета 1 депутат на 25 тыс. избирателей и представителей губернских съездов Советов из расчета 1 депутат на 125 тыс. жителей (ст. 25 Конституции 1918 г.). Таким образом закреплялось преимущество в численном представительстве от горожан - в 5 раз. Всероссийский съезд Советов созывался не реже 2 раз в год (ст. 26 Конституции 1918 г.).
Текущие, очередные Всероссийские Съезды созывались ВЦИК (Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет) - органом, создаваемым Съездом (ст. 26 Конституции РСФСР). Чрезвычайные Всероссийские съезды Советов - созывались ВЦИК "по собственному почину" или по требованию Советов местностей, насчитывавших не менее 1/3 всего населения Республики.
В сфере законодательства к компетенции Всероссийского Съезда относились полномочия исключительного ведения и совместного с ВЦИК:
- Установление, дополнение и изменение основных начал Советской Конституции (п. "а" ст. 51) - относилось к исключительному ведению Съезда РСФСР;
- Кроме того, к ведению Съезда относилось "общегосударственное законодательство, судоустройство и судопроизводство, гражданское, уголовное законодательство и пр." (п. "о" ст. 49) - эти вопросы находились не в исключительном ведении Съезда, а относились, одновременно, и к ведению ВЦИК.
Вторым по значимости органом в системе высшей представительной власти в РСФСР Конституция 1918 г. называла Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). ВЦИК избирался Всероссийским съездом Советов. В его составе должно было быть "не свыше 200 человек" (ст. 28 Конституции). - он также объявлялся высшей властью, но в период между Съездами (ст. 30 Конституции 1918 г.). Характеризуя место ВЦИК в системе организации государственной власти, Конституция РСФСР устанавливала, что ВЦИК - это высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган РСФСР (ст. 31); согласно Конституции 1918 г. ВЦИК был "всецело ответственен перед Всероссийским съездом Советов" (ст. 29 Конституции РСФСР).
Полномочия ВЦИК были очень обширны:
- ВЦИК принадлежало право определять "общее направление деятельности рабоче-крестьянского правительства и всех органов Советской власти в стране"; в Конституции РСФСР закреплялось, что ВЦИК "объединяет и согласует работы по законодательству и управлению и наблюдает за проведением в жизнь Советской Конституции, постановлений Всероссийских съездов Советов и центральных органов Советской власти" (ст. 32 Конституции 1918 г.);
- ВЦИК рассматривал и утверждал проекты декретов и иные предложения, вносимые СНК или отдельными ведомствами, а также издавал собственные декреты и распоряжения (ст. 33 Конституции 1918 г.);
- к ведению ВЦИК, как уже указывалось, относились и вопросы: общегосударственного законодательства, судоустройства и судопроизводства, гражданского, уголовного законодательства и пр. (п. "о" ст. 49 Конституции РСФСР
1918 г.).
2) Новым этапом в организации высших представительных органов государственной власти в СССР и РСФСР явились Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. Прежде всего речь идет о том, что Конституции СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. констатировали упразднение системы съездов Советов. Так, в Конституции РСФСР 1937 г. предусматривались в этой связи следующие новеллы:
- в качестве высшего органа государственной власти объявлялся однопалатный Верховный Совет РСФСР (ст. 22 Конституции 1937 г.) (для сравнения Верховный Совет СССР имел две палаты - Совет Союза и Совет Национальностей);
- Как и в Конституциях 1918 г. и 1925 г. в Конституции РСФСР 1937 г., численный состав высшего представительного органа - Верховного Совета РСФСР не устанавливался в твердой цифре, а определялся косвенным образом - через указание на численность населения в избирательном округе, от которого избирался депутат. Поэтому численный состав Верховного Совета мог меняться в зависимости от динамики демографичеких показателей, от изменения численности населения РСФСР;
- Впервые был провозглашен принцип равных избирательных округов: Верховный Совет РСФСР избирался гражданами по равным избирательным округам по норме 1 депутат на 150 тыс. избирателей ( ст. 25) - будь то городские или сельские местности, т. е. прежнего преимущества городских избирателей не закреплялось;
- Срок полномочий Верховного Совета РСФСР устанавливался в 4 года ( ст. 25);
- Верховный Совет РСФСР объявлялся единственным законодательным органом РСФСР (ст. 24 Коституции 1937 г.);
- Законы принимались Верховным Советом РСФСР на его сессиях, которые созывались дважды в год. Очередные сессии созывались Президиумом Верховного Совета - рабочим органом, создаваемым Верховным Советом; внеочередные сессии - Президиумом Верховного Совета или по требованию 1/3 депутатов Верховного Совета
(ст. 30);
- Законы принимались в Верховном Совете при кворуме в простое большинство голосов и подлежали опубликованию за подписями Председателя и Секретаря Президиума Верховного Совета РСФСР (ст. ст. 26-27 Конституции 1937 г.);
- Только Верховный Совет РСФСР мог изменять Конституцию РСФСР, изменения осуществлялись не менее чем 2/3 голосов ( ст. 151 Конституции РСФСР
1937 г.).
Согласно Конституции РСФСР 1937 г. к законодательной сфере в определенной мере был "привязан" и такой орган, как Президиум Верховного Совета РСФСР. Основными признаками его конституционного статуса были следующие:
- Президиум Верховного Совета РСФСР являлся органом, избираемым Верховным Советом и подотчетным ему во всей своей деятельности ( ст. ст. 31, 32 Конституции 1937 г.);
- Президиум Верховного Совета РСФСР избирался в составе: Председателя Президиума, 15 заместителей Председателя (по числу автономных республик), Секретаря Президиума и 14 членов Президиума Верховного Совета РСФСР;
- Полномочия Президиума в законодательной сфере заключались в том, что к его компетенции относилась дача толкования законов РСФСР (п. "в" ст. 33 Конституции РСФСР 1937 г.).
Ряд важных изменений в построении высших уровней представительной системы в СССР и РСФСР был осуществлен в связи с принятием Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. Согласно Конституции РСФСР 1978 г. для организации системы высших представительных органов государственной власти периода развитого социализма были характерны следующие признаки:
- Как и в Конституции 1937 г., в отличие от Конституции 1918 г., высшим органом государственной власти РСФСР по-прежнему являлся Верховный Совет РСФСР, сохранявший однопалатную структуру (ч. 1 ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г.);
- Впервые численность Высшего представительного органа устанавливалась в твердой цифре - Верховный Совет РСФСР состоял из 975 депутатов, избираемых по избирательным округам с равной численностью населения (ст. 105);
- Верховный Совет РСФСР избирал Председателя Верховного Совета РСФСР и восемь его заместителей, которые руководили заседаниями Верховного Совета РСФСР и ведали его внутренним распорядком (ст. 106);
- Верховный Совет РСФСР по-прежнему работал в режиме сессионных заседаний; сессии созывались дважды в год. Очередные и внеочередные сессии созывались примерно в том же порядке, что и в модели 1937 г., т. е. очередные созывались Президиумом, внеочередные - Президиумом по его инициативе или по предложению не менее 1/3 депутатов Верховного Совета РСФСР. ( Обратим внимание, что речь уже шла не о "требовании", а о "предложении" 1/3 депутатов, т. е. роль Президиума Верховного Совета РСФСР в созыве внеочередных сессий становилась решающей.) ( ст. 107 Конституции 1978 г.);
- Срок полномочий Верховного Совета РСФСР удлинялся на 1 год и составил 5 лет ( ст. 86 Конституции РСФСР 1978 г.);
В соответствии с концепцией полновластия Советов, в Конституции РСФСР 1978 г. устанавливалось, что "Верховный Совет РСФСР правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР (1977 г.) и Конституцией РСФСР (1978 г.) к ведению РСФСР (ч. 2 ст. 104 Конституции РСФСР);
- К исключительному ведению Верховного Совета РСФСР в законодательной сфере относилось " принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений" (ч. 3 ст. 104 Конституции 1978 г.);
- Верховный Совет РСФСР осуществлял текущую законодательную деятельность; законы РСФСР, постановления и иные акты Верховного Совета РСФСР принимались большинством от общего числа депутатов Верховного Совета РСФСР (ч. 2 ст. 109 Конституции РСФСР) и публиковались за подписями Председателя и Секретаря Президиума Верховного Совета (ст. 110 Конституции).
Вторым органом в системе высших органов государственной власти являлся Президиум Верховного Совета РСФСР (в СССР - Президиум Верховного Совета СССР).
В версии Конституции РСФСР 1978 г. состав и структура Президиума Верховного Совета РСФСР выглядели следующим образом. Президиум избирался Верховным Советом РСФСР из числа депутатов в составе Председателя Президиума Верховного Совета, семнадцати заместителей Председателя (в число которых входили заместители Председателя - по одному от каждой автономной республики), Секретаря Президиума и двадцати членов Президиума Верховного Совета РСФСР (ст. 114 Конституции РСФСР 1978 г.). Таким образом коллегия Президиума Верховного Совета расширялась по своей численности за счет ординарных членов Президиума.
Согласно Конституции РСФСР 1978 г. роль Президиума Верховного Совета РСФСР в реализации функций государственной власти значительно возрастала. Статус Президиума характеризовался следующими положениями:
- Так, с одной стороны, Президиум Верховного Совета РСФСР вновь определялся как "постоянно действующий орган Верховного Совета РСФСР, подотчетный ему во всей своей деятельности"; но с другой, предусматривалась новелла - закреплялось, что Президиум выполняет "функции высшего органа государственной власти РСФСР в период между его сессиями" (ст. 113 Конституции РСФСР 1978 г.);
- За Президиумом Верховного Совета РСФСР сохранялось такое важное полномочие, как "дача толкования законов РСФСР" (п. 6 ст. 115 Конституции РСФСР 1978 г.);
- Новым важным полномочием Президиума Верховного Совета РСФСР, которое, по сути, превращало его в "теневого законодателя", явилось его право "вносить в случае необходимости изменения в действующие законодательные акты РСФСР" (п. 1 ст. 116 Конституции РСФСР 1978 г.). Хотя в Конституции оговаривалось, что такие указы могут издаваться лишь "в период между сессиями Верховного Совета РСФСР с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии" (там же) - это не меняет вывода, если вспомнить, что сессии Верховных Советов были непродолжительными во времени (несколько дней), что не давало возможность депутатам адекватно оценить закон, а лишь проголосовать за него по подсказке партийного и (или) административного аппарата.
- Третье положение, на которое необходимо обратить внимание в связи с анализом той модели организации законодательной власти, что конструировалось в Конституциях СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г., в отличие от предыдущих советских конституций: впервые объявлялось, что законы РСФСР принимаются не только Верховным Советом РСФСР, но и народным голосованием (референдумом), проводимым по решению Верховного Совета РСФСР (ч. 4 ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г.). Однако специальный Закон о порядке референдума ни в СССР, ни в РСФСР в советский социалистический период так и не был принят, практики референдумов не было. Первые законы о референдумах появились только с началом реформ периода после 1985 г.
- В Конституции РСФСР 1978 г. закреплялась процедура так называемых "всенародных обсуждений законопроектов". Согласно ч. 3 ст. 109: проекты законов РСФСР и другие важные вопросы государственной жизни республики могли быть вынесены на народное обсуждение решением Верховного Совета РСФСР либо Президиума Верховного Совета РСФСР.
***
В завершение анализа вопросов о политико-правовой природе Советов, система Советов и высших представительных органах власти советского типа отметим, что в СССР и РСФСР было создано обширное, дифференцированное по разным звеньям Советов специальное законодательство о полномочиях Советов, процедуре их деятельности, выборах в эти органы. Так, в канун перестроечных реформ (до 1985 г.) в Советском государстве действовало следующее законодательство о статусе высших представительных органов государственной власти и их подразделений: Регламент Верховного Совета СССР от 19 апреля 1979 г.; Регламент Верховного Совета РСФСР от 26 марта 1980 г.; Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, утвержденное Законом СССР от 12 октября 1967 г. (действовало в редакции 19 апреля 1979 г.); Положение о постоянных комиссиях Верховного Совета РСФСР, утвержденное Законом РСФСР от 19 июля 1968 г. (действовало в редакции 26 марта 1980 г.); Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 июня 1958 г. (действовал в редакции 6 мая 1980 г.) "О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР, постановлений и иных актов Верховного Совета СССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР"; Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 сентября 1958 г. (действовал в редакции 24 июня 1980 г.) "О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР, постановлений и иных актов Верховного Совета РСФСР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета РСФСР", др.
Что касается законодательства о полномочиях иных звеньев Советов, то в рассматриваемый период в СССР и РСФСР действовало законодательство: Закон СССР от 25 июня 1980 г. "Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов"; в РСФСР действовал аналогичный Закон (от 20 ноября 1980 г.) "О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР"; Указ Президиума Верховного Совета СССР " Об основных правах и обязанностях районных Советов народных депутатов" (от 19 марта 1971 г. в редакции от 28 ноября 1978 г.); акт о статусе аналогичного звена Совета в РСФСР был оформлен как Закон РСФСР (от 29 июля 1971 г. в редакции 3 августа 1979 г.); Указ Президиума Верховного Совета СССР "Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов народных депутатов" (от 19 марта 1971 г. в редакции от 28 ноября 1978 г.); такой же акт на уровне РСФСР был принят в форме Закона РСФСР (от 29 июля 1971 г. в редакции 3 августа 1979 г.); наконец в СССР действовал Указ Президиума Верховного Совета СССР (от 8 апреля 1968 г. в редакции 28 ноября 1978 г.) "Об основных правах и обязанностях поселковых и сельских Советов народных депутатов"; а в РСФСР такой же по наименованию и предмету регулирования нормативный документ представлял собой Закон РСФСР (от 19 июля 1968 г. в редакции от 3 августа 1979 г.).57
Обширным и дифференцированным по каждому звену Советов было и законодательство СССР и РСФСР о статусе депутатов и выборах в Советы. Имелись: Закон СССР от 20 сентября 1972 г. в редакции 19 апреля 1979 г. "О статусе народного депутата СССР"; Закон СССР от 6 июля 1978 г. "О выборах в Верховный Совет СССР"; Закон СССР от 30 октября 1959 г. в редакции 19 апреля 1979 г. "О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР"; аналогичные законы о выборах (отзыве) депутата примерно в то же время были приняты и в РСФСР, др.58
Из Законов, принятых примерно в середине советского периода, хотелось бы особо отметить Закон СССР от 25 декабря 1958 г. "Об отмене лишения избирательных прав по суду".59
§ 4. Высшие представительные органы государственной власти СССР и РСФСР, (РФ-России) в "перестроечный"
и постсоциалистический периоды (1988 г. до 21 сентября 1993 г.)
Радикальные изменения законодательства и практики организации Советов, в том числе на высшем уровне организации этих представительных органов, начались в период, вошедший в отечественную историю как "перестройка" (1985 - 1991 гг.). 1 декабря
1988 г. в СССР, а 27 октября 1989 г. в РСФСР были приняты Законы об изменениях действовавших тогда Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г., ими предусматривались радикальные новеллы принципов избрания Советов и системы их организации, а также режим их функционирования. В частности, в советскую организацию возвратились Съезды Советов - и СССР, и РСФСР, хотя они имели несколько иное наименование в сравнении со Съездами Советов, функционировавшими в период после октябрьской революции 1917 г. - назывались: Съезд народных депутатов СССР (РСФСР). Отличия Съездов перестроечного периода от послеоктябрьских Съездов Советов рабочих, красноармейских, крестьянских и казачьих депутатов, помимо наименования, заключались в следующем:
а) Разными были порядки формирования: - Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов, вышестоящие Съезды формировались из делегатов от нижестоящих Съездов и нижестоящих Советов; а Съезды народных депутатов перестроечного периода избирались гражданами СССР (РСФСР) на основе прямых, всеобщих и равных выборов, тайным голосованием;
б) Срок полномочий делегатов Съездов Советов завершался в день прекращения их заседания и на следующий Съезд избирались новые представители нижестоящих Съездов Советов и нижестоящих Советов. Съезды народных депутатов СССР и РСФСР перестроечного периода же избирались сроком на 5 лет и в течение этого срока они должны были функционировать в одном и том же составе;
в) Съезды Советов имели не только Всероссийский, но и нижестоящие уровни своей организации - областные, губернские (окружные), уездные (районные), волостные Съезды Советов (наряду с городскими и сельскими Советами как первичными уровнями советской организации). Съезды же народных депутатов в модели 1988/89 гг. были созданы только на общефедеральных уровнях - СССР и РСФСР, ниже этих уровней сохранялись просто Советы народных депутатов, т. е. на уровне края, области, города, района, села, поселка Съезды не создавались.
Итак, Законом об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 27 октября 1989 г. (как и Законом 1 декабря 1988 г. в СССР) в России было учреждено новое звено представительной системы - Съезд народных депутатов РСФСР как высший орган государственной власти, который был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР, а также обладал широким перечнем полномочий, составлявших сферу его исключительного ведения (ст. 104 Конституции РСФСР в редакции Закона от 27 октября 1989 г.). Съезд народных депутатов РСФСР состоял из 1068 депутатов: 900 депутатов избирались от территориальных избирательных округов; 168 депутатов - от национально-территориальных избирательных округов по нормам: 4 депутата от каждой автономной республики, 2 депутата от каждой автономной области, один депутат от каждого автономного округа и 84 депутата от краев, областей (исключая автономные образования), гг. Москвы и Ленинграда (в последующем - Санкт-Петербурга) (ст. 105 Конституции в редакции Закона 27 октября 1989 г.). Верховный Совет РСФСР, в редакции Закона РСФСР от 27 октября 1989 г., аналогично Верховному Совету в СССР (статус в редакции Закона СССР от 1 декабря 1988 г.) стал в РСФСР вторым (после Съезда народных депутатов РСФСР) высшим органом государственной власти РСФСР. Обращает внимание, что, в отличие от классических парламентов. Верховный Совет сохранял регламентарную власть и наделялся, в отличие от Государственной Думы, также контрольными полномочиями. По-новому были определены режим работы, структура, порядок формирования Верховного Совета РСФСР. Верховный Совет РСФСР (в модели 1989 г.), как и Верховный Совет СССР (по Закону 1 декабря 1988 г.) был переведен с сессионной формы работы, исчерпываемой несколькими днями заседаний в год, в режим постоянно действующего законодательного, распорядительного и контрольного органа государственной власти (ст. 107 Конституции в редакции 27 октября 1989 г.), работающего круглый год с непродолжительными перерывами на зимние и летние каникулы.
Следующая новелла заключалась в том, что были произведены структурные изменения: Верховный Совет РСФСР впервые был поделен на две палаты: Совет Республики и Совет Национальностей, т. е. была сформирована Палата, обеспечивающая специальное представительство от субъектов Федерации, что раньше было характерно только для Верховного Совета СССР. Изменена процедура избрания высшего представительного органа России. И Верховный Совет СССР (в модели статуса, закрепленного Законом 1 декабря 1988 г.), и Верховный Совет РСФСР (в соответствии с Законом об изменениях Конституции РСФСР от 27 октября 1989 г.) стали избираться не прямыми выборами (как в доперестроечный период), а многостепенными выборами, т. е. Съездом народных депутатов РСФСР из числа депутатов Съезда (ст. 107 Конституции РСФСР). При этом Совет Республики избирался из числа депутатов Съезда РСФСР, избранных от территориальных избирательных округов, а Совет Национальностей - из числа депутатов Съезда от национально-территориальных избирательных округов РСФСР по нормам: 3 депутата от каждой автономной республики, один депутат от каждой автономной области и каждого автономного округа и, в общей совокупности, 63 депутата от краев, областей, городов Москвы и Ленинграда вместе взятых - тогда еще не субъектов Федерации, а крупнейших административно-территориальных единиц России (там же).
В новом концептуальном видении были очерчены контуры правового статуса Президиума Верховного Совета РСФСР - как вспомогательного, рабочего органа Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР (ст. 113 Конституции РСФСР в редакции 27 октября 1989 г.). Повторяя конституционную реформу Союзного уровня (Союз ССР) от 1 декабря 1988 г., Закон об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 27 октября 1989 г. предусмотрел, что многие из важнейших полномочий Президиума Верховного Совета РСФСР передаются Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР: право вносить изменения в действующие законодательные акты, право толкования законов, из-под контроля Президиума был выведен Совет Министров РСФСР, установлена ответственность Совета Министров перед Съездом народных депутатов и Верховным Советом РСФСР и подотчетность им (ст. 124 Конституции РСФСР в редакции Закона от 27 октября 1989 г.).
Суть еще одной новеллы заключалась в том, что изменился конституционный статус Председателя Верховного Совета РСФСР - эта должность была сохранена, несмотря на то, что возникла двухпалатная структура Верховного Совета и каждую из палат возглавили "свои" должностные лица - председатели палат и их заместители. Таким образом произошла трансформация института Председателя Верховного Совета РСФСР: прежде руководитель однопалатного высшего представительного органа власти, он приобрел новое качество - стал общим, единым для обеих палат Верховного Совета руководителем органа, который, помимо прочего, преобразовался в учреждение, более ассоциирующееся с классическими парламентами. В целом, однако, недостатки конструкции "двухэтажного" квазипарламента РСФСР, включающего два учреждения: Съезд народных депутатов и Верховный Совет - обнаружились вскоре после его создания. Однако под сомнение вначале ставилась не сама идея Съезда, а та модель разграничения полномочий между Съездом народных депутатов и Верховным Советом, которая была зафиксирована в Законе об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 27 октября 1989 г. Проблема усугублялась сложной социально-экономической обстановкой в стране, которая возникла в условиях упразднения административно-командной экономической системы и попытки перехода к рыночным отношениям.
Как в Законе СССР 1 декабря 1988 г., в Законе РСФСР от 27 октября 1989 г. была предусмотрена "радикальная реформа основополагающих принципов избирательного права: 1) впервые объявлялось о несовместимости депутатского мандата с занятием должности члена Правительства РФ, правительства республики в составе РФ, члена исполнительного комитета местного Совета народных депутатов (за исключением постов председателей этих органов); а также устанавливалось, что судьи и государственные арбитры не могут быть депутатами в Совете, которыми они назначаются или избираются; 2) вводились выборы не только по одномандатным, но и многомандатным избирательным округам (ст. 91); говорилось о недопустимости ограничения числа кандидатов в депутаты, включаемых в избирательные бюллетени; 3) в качестве приоритетных субъектов права на выдвижение кандидатов в депутаты были названы не общественные организации, а трудовые коллективы, что означало отказ от доминирующей роли КПСС в избирательной политике (ст. 96). Кроме того, впервые КПСС не была специально названа в перечне субъектов права на выдвижение кандидатов, а лишь подразумевалась в формуле "Общественные организации"; 4) впервые, как и в Союзном законе, в Законе РСФСР 27 октября 1989 г. закреплялось право на самовыдвижение в кандидаты; 5) впервые в перечень субъектов права на выдвижение были включены собрания избирателей по месту жительства и особо выделены коллективы средних специальных и высших учебных заведений. Однако Закон об изменениях Конституции СССР от 1 декабря 1988 г. отличается от Закона РСФСР от 27 октября 1989 г. по ряду параметров.
Во-первых, в отличие от Съезда СССР, он не допускал выборов депутатов на Съезд народных депутатов РСФСР в порядке прямого представительства от общественных организаций (что реально означало бы признание особых преимуществ для КПСС). В Законе РСФСР закреплялось, что депутаты избираются лишь от территориальных и национально-территориальных общностей.
Во-вторых, другое "расхождение" Союзного и Республиканского законов также отражало более прогрессивные позиции республиканского законодательства: в Законе РСФСР от 27 октября 1989 г. не предусматривался такой избирательный орган как окружное предвыборное собрание, по выборам на съезд введение которого Союзным Законом 1 декабря 1988 вызвало резкую критику как нарушение (ограничение) принципа альтернативности выборов, как искусственный фильтр для отсеивания на аппаратном уровне неугодных кандидатов в депутаты, др.
В перестроечный период в России было принято новое законодательство о полномочиях Советов, процедурах их работы, выборах в Советы;60 Временный Регламент Съезда народных депутатов РСФСР от 7 июня 1990 г. с последующими изменениями;61 Регламент Верховного Совета РСФСР от 4 октября 1990 г.62 ; Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г.63
<< Пред. стр. 1 (из 3) След. >>
Список литературы по разделу