<< Пред.           стр. 2 (из 3)           След. >>

Список литературы по разделу

  В первые же годы перестройки было существенно обновлено избирательное законодательство, приняты новые законы: Закон СССР от 1 декабря 1988 г. "О выборах народных депутатов СССР";64 Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. "О выборах народных депутатов РСФСР; Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов"; Закон РСФСР от 15 мая 1990 г. "О порядке отзыва народного депутата РСФСР".65
 
 
  ***
  Съезды народных депутатов и Верховные Советы СССР и РСФСР периода 1989 - 1993 гг. (в СССР 1988 - 1991 гг.) сыграли важную роль в развитии демократии в стране. В составе депутатов Съездов работали многие известные политики. На трибунах Съездов формировалась политическая элита страны, а на базе депутатского корпуса Съезда, на основе партийных фракций в Верховном Совете началось становление многих политических партий, развитие многопартийности в СССР и РСФСР. В период функционирования Съездов была разработана и в большой мере осуществлялась радикальная политическая и экономическая реформа, проходила "обкатку" на практике новая модель Конституции России, были осуществлены многочисленные изменения Конституций и в СССР и РСФСР. В период Съездов были сделаны также важные шаги к организации власти на основе принципа ее разделения, хотя эта цель не была достигнута. Вместе с тем, практика развития РФ в 1992 - до декабря 1993 гг. обнаружила существенные недостатки такого полумитингового, широкого по численности органа как Съезд народных депутатов. Практика обнаружила не только созидательный, но и разрушительный потенциал такой формы организации высших представительных учреждений как Съезд. Возник феномен неустойчивости и неэффективности власти в РФ анализируемого периода (1992 - 93 гг.), что во многом объяснялось, помимо указанной причины также сложной, двухэтажной конструкцией высшего представительного органа, который включал два уровня квазипарламентских образований: Съезд народных депутатов РФ и Верховный Совет РФ.
  Съезд народных депутатов РФ (РСФСР) высший орган государственной власти РФ (1989 - сентябрь 1993 гг.), оказался очень громоздким органом, более напоминающим многоголосый митинг, нежели работоспособный парламент. Причиной тому был широкий численный состав этой коллеги, включающий 1068 депутатов.
  Уже в 1991 - 93 гг. обнаружилось, что он не соответствует новым запросам России перестроечного периода, потребности в сужении коллегиальности и расширении единоначалия в государственном руководстве, потребности в оперативных решениях и персональной ответственности, необходимых для преодаления политической, экономической и социальной нестабильности, угрозы территориальной целостности и государственного единства РФ в условиях распада СССР и ослабления федеративных связей в самой России.
  Можно отметить и неэффективность конституционной организации Верховного Совета РФ (РСФСР), которая объяснялась, прежде всего, несовершенством его структур: отсутствовала реальная дуализация (раздвоение) Верховного Совета РФ, поскольку не было предметного размежевания полномочий его Палат, их специализации. Каждая из Палат вправе была рассматривать любой вопрос, относящийся к ведению Верховного Совета. Очень широко практиковались совместные заседания Палат. Согласно Конституции РФ (РСФСР) сессия Верховного Совета состояла из раздельных и совместных заседаний Палат. Палаты Верховного Совета преимущественно функционировали как единое целое, поскольку имелось совместное руководство палат. Было два уровня административного руководства Советом Республики и Советом национальностей: Председатель и заместители, общие для обеих палат Верховного Совета РФ и Председатели и их заместители в каждой из палат Парламента в отдельности. По указанным причинам не обеспечивалась здоровая конкурентность и состязательность в работе Палат Верховного Совета, не выдерживались мерки классического зарубежного парламентаризма, где двухпалатность используется как средство профилактики (предупреждения) крайнего радикализма в законотворческом процессе.
  Верховный Совет РФ, являясь постоянной и все более профессионализирующейся частью Российского Парламента; органом, в котором сосредоточивался основной объем законодательной деятельности РФ (РСФСР) - не был самостоятелен, согласно формально-юридическим требованиям он занимал подчиненное по отношению к Съезду положение в представительной системе, что принижало его авторитет: Верховный Совет избирался не гражданами, а Съездом народных депутатов РФ из числа депутатов Съезда; Съезд мог отменить акты Верховного Совета; законы и иные акты Верховного Совета РФ (РСФСР) должны были соответствовать законам и актам, принятым Съездом РФ (РСФСР).
  Съезд народных депутатов РФ (РСФСР) обеспечивал особенно близкую связь Верховного Совета РФ с избирателями, повышенную степень зависимости депутатов Верховного Совета от волеизъявления избирателей (особенно если иметь ввиду регулярную обновляемость 1/5 депутатского состава Верховного Совета), обеспечивал постоянный приток "наказов" избирателей в представительную систему, что само по себе весьма актуально, но имеет и свои негативные аспекты: все это обязывало Парламент РФ более реагировать на текущие проблемы, нежели разрабатывать глобальные механизмы их разрешения. Иными словами, я хочу сказать, что чрезмерная близость парламента к избирателю так же нежелательна, как и чрезмерное дистанцирование от него.
  Но давление на Съезд не было односторонним. Фактически весьма сильным было и обратное влияние Верховного Совета (в который были избраны руководители партийных фракций, наиболее известные политические лидеры) на рядовую партийную массу, входившую в депутатский корпус Съезда народных депутатов РФ. Причем, руководство Съездом со стороны Верховного Совета во многом отражала стратегию борьбы между законодательной и исполнительной властью за перераспределение полномочий.
  Недостатком конституционной организации Съезда народных депутатов и Верховного Совета России 1989 - сентябрь 1993 годов было то, что они, как и Верховный Совет РСФСР доперестроичного периода оставались органами не только законодательной и контрольной, но и регламентарной власти. Так, Верховный Совет, в соответствии со ст. 107 действовавшей Конституции РФ того времени являлся постоянно действовавшим органом не только законодательного и контрольного характера, но и органом "распорядительной власти". Кстати, такая формула было изъята даже из Конституции СССР анализируемого периода 1977 г. (с измен. в 1988-1990 гг.) как не вписывающаяся в принцип разделения законодательной и исполнительной (правительственной) власти. "Двойная" конструкция Парламента - в виде двух парламентов общенационального уровня - чрезвычайно усиливала законодательную власть; обеспечивала ей перспективы на сильные позиции в политической системе, на широкую партийную и социальную поддержку, гарантировала "всевластие", доминирование Советов; делала очень слабыми шансы на реальное "разделение властей", на самостоятельность исполнительной ветви власти.
  21 сентября 1993 года был издан известный Указ Президента РФ Б. Н. Ельцина № 1400. В нем говорилось; " Прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ" . В качестве нового двухпалатного Парламента России объявлялось Федеральное собрание РФ (п. 1 Указа)66 .
 
  Глава III. Федеральное собрание - Парламент Российской Федерации, орган законодательной власти РФ
 постсоветского постсоциалистического периода
 
  § 1. История учреждения Федерального Собрания как Парламента Российской Федерации постсоветского постсоциалистического периода
 
  Понятие "Федеральное Собрание" впервые было употреблено в проекте Конституции РФ, подготовленном Конституционной комиссией, созданной I Съездом народных депутатов (известен как проект О. Румянцева), где под Федеральным Собранием понималась одна из палат обновленного парламента. Согласно ст. 87 Проекта обновленный Верховный Совет должен был состоять из двух палат: Государственной Думы и Федерального собрания.67 В качестве названия не одной из палат, а парламента в целом понятие "Федеральное Собрание" было употреблено в Президентском проекте новой Конституции РФ, подготовленном С. С. Алексеевым, С. М. Шахраем68 и представленном на первое заседание Конституционного Совещания в мае 1993 г. Однако, юридическая основа для реального, практического создания Федерального Собрания как высшего представительного учреждения, общенационального парламента страны была создана Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в РФ". Указ имел решающее значение в практической имплементации предложений о Федеральном Собрании.
  В Указе говорилось: "Прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ" и предлагалось учредить новый двухпалатный парламент - Федеральное Собрание, состоящий из Совета Федерации и Государственной Думы.69
  Статус Совета Федерации и Государственной Думы вначале регулировался "Положением о Федеральных органах власти на переходный период", которое было введено в действие названным Указом Президента от 21 сентября 1993 г. (№ 1400).70
  Сделаем, однако, оговорку, Совет Федерации на дату принятия Указа Президента РФ от 21 сентября 1993 г. был фактически функционирующим учреждением. Поэтому в отношении Совета Федерации новелла заключалась в том, что преобразовывался его статус, теперь ему придавалось качество Палаты Парламента. Таким образом, абсолютно новым учреждением должна была стать Государственная Дума. В Указе говорилось: "Наделить Совет Федерации функциями палаты Федерального Собрания РФ со всеми полномочиями, предусмотренными Положением "О Федеральных органах власти на переходный период". Установить, что осуществление указанных положений Совет Федерации начинает после проведения выборов в Государственную Думу."
  Итак, Совет Федерации, в отличие от Государственной Думы, начал свое существование не как палата Федерального Собрания, а как самостоятельный орган. Первое упоминание о Совете Федерации появилось в Постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР " О Федеративном договоре" от 17 июля 1990 г.71 Согласно этому Постановлению, для выполнения решений I Съезда народных депутатов, глубокого преобразования всей РФ и в целях организации работы по подготовке Федеративного договора между РСФСР и ее субъектами в числе других мероприятий было запланировано и создание Совета Федерации "в количестве 63 человек в составе Председателя Верховного Совета РСФСР, председателей Верховных Советов автономных республик, председателей Советов народных депутатов (СНД) автономных областей и автономных округов и 31 представителя от краев, областей и городов республиканского подчинения, определяемых Председателем Верховного Совета РСФСР".
  30 января 1991 г. было издано Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР "О Положении Совета Федерации РСФСР"72, в котором Совет Федерации определялся как несколько более узкая коллегия, включающая: Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), Председателей Верховных Советов республик, входящих в состав РСФСР, председателей СНД автономных областей и округов, краевых, областных, Московского и Ленинградского городских СНД " В постановлении также говорилось, что: "Совет Федерации является координационным органом. Основные направления его деятельности: установление и развитие федеративных отношений; обсуждение наиболее важных законопроектов в сфере государственного устройства и межнациональных отношений; определение и согласование основных направлений социально-экономической политики; выработка общей позиции по отношению к Союзному договору; обеспечение участия субъектов Федерации в реализации конституционных положений о национально-государственном устройстве РСФСР; выработка рекомендаций по разрешению межнациональных и территориальных споров; дача конкретных заключений о включении новых субъектов в Федеративные отношения".
  23 октября 1992 г. было издано Распоряжение Президента РФ о создании еще более узкой коллегии - Совета глав республик, т. е. в нее вошли только главы республик. В нем говорилось: "Принять предложение глав республик об образовании Совета глав республик под председательством Президента РФ в целях выработки основных принципов реализации Федеративного договора и государственного управления РФ на основе ее новой Конституции, согласованных решений по обеспечению территориальной целостности и государственной независимости России".73 Было утверждено Положение о Совете глав республик и Регламент Совета глав республик.
  Предложение Президента РФ об упразднении Съезда и Верховного Совета и переходе к новому парламенту, изложенное в Указе от 21 сентября 1993 г. было воспринято при подготовке проекта новой Конституции РФ, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г.
  В Конституции РФ 12 декабря 1993 г. говорится: что парламентом России является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.
 
  § 2. Признаки и принципы организации Федерального Собрания, отличающие его от Верховных Советов и Съездов Советов советского периода
  Согласно Конституции РФ 12 декабря 1993 г., законодательным органом Российской Федерации на современном этапе является Федеральное Собрание. Для его организации характерны специфические признаки и принципы, отличающие его от Верховных Советов и Съездов Советов советского периода. Суть их в следующем.
  1). Федеральное Собрание РФ, в отличие от высших представительных органов государственной власти РСФСР и СССР является учреждением парламентского типа. В Конституции РФ 1993 г. впервые прямо закреплено, что Федеральное Собрание - это парламент Российской Федерации (ст. 94).
  2). Как и полагается парламентскому учреждению, Федеральное Собрание "встроено" в механизм "разделения властей" в РФ. Это означает, что Федеральное Собрание, в отличие от Верховных Советов и Съездов Советов не наделяется статусом "высшего", либо "верховного" органа государственной власти. Оно не обладает монополией в осуществлении верховной государственной власти, не располагает всей полнотой высшей государственной власти. В системе организации высшей власти Федеральное Собрание "специализируется" на осуществлении функций только одной ветви высшей государственной власти - законодательной ветви. Между тем как Съезды и Верховные Советы соединяют в себе и законодательную и исполнительную власть, Федеральное Собрание не осуществляет исполнительную деятельность, не обладает регламентарными полномочиями. Однако, в пределах всей "специализации" Федеральное Собрание имеет исключительные полномочия. Оно является единственным в Федеральном масштабе (на Федеральном уровне) органом законодательной власти; который имеет полномочия принимать Федеральные Законы, по вопросам, отнесенным к ведению Федерации.
  3). Федеральное Собрание России функционирует в механизме не только "горизонтального", но и "вертикального" разделения властей. Имеется в виду, что Конституция РФ 1993 г. , в отличие от советских конституций отказалась от принципа единства системы представительных органов государственной власти и их иерархического соподчинения (единство системы Советов и принцип демократического централизма как основа их построения в Конституциях СССР и РСФСР 1977/78 гг.) Поэтому Федеральное Собрание не является вышестоящим органом по отношению к иным представительным коллегиальным органам государственной власти. Федеральное Собрание не руководит парламентами (законодательными собраниями) субъектов РФ (республик, краев, областей, автономий России); не руководит депутатскими коллегиями, которые избираются муниципальными сообществами. Федеральное Собрание осуществляет законодательные полномочия только по тем вопросам и в тех пределах, которые в соответствии с разграничением полномочий между РФ и ее субъектами; между Федерацией и местным самоуправлением отнесены к ведению Федерации.
  4). Как и полагается выборным учреждениям, Федеральное Собрание РФ является не только законодательным, но и представительным органом Российской Федерации (ст. 94 Конституции РФ 1993 г.). Представительный характер имеют все выборные органы, представительство интересов осуществляют и все выборные должностные лица. Однако специфика представительства, осуществляемого Федеральным Собранием РФ, имеет две особенности. Во-первых, это представительство общенационального Федерального уровня (а не представительство, допустим, республики или региона, автономии в составе России, либо муниципального образования). Во-вторых, в силу того, что Федеральное Собрание - это не единоличный (как Президент), а коллегиальный орган, - оно осуществляет наиболее широкое и многообразное представительство социальных, партийных и т. д. интересов.
  5). В Конституции РФ 1993 г. не указано, что Федеральное Собрание является контрольным органом власти в РФ. Хотя по классическим меркам парламенты выполняют две основные функции - законодательную и контрольную. Отсутствие в Основном Законе государства положения о парламентском контроле (имеется ввиду, в частности, и контроль деятельности Правительства) вызывает критику политиков, стоящих в оппозиции. Однако, отсутствие общей формулы о парламенте как органе не только законодательной но и контрольной власти не означает, что Федеральное Собрание вообще лишено контрольных полномочий. К контрольным полномочиям Федерального Собрания относятся, в частности, закрепленные в Конституции РФ: право Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству (ст. ст. 103, 117 Конституции 1993 г.). Федеральное Собрание регулирует направления деятельности Правительства РФ (не вмешиваясь в регламентарную сферу) и в связи в принятием Закона РФ о федеральном бюджете на каждый очередной год. Контрольные полномочия имеют и депутаты в связи с принятием Закона о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ 8 мая 1994 г. (сейчас действует с изменением от 5 июля 1999 г.). В 1994 г., подписывая этот Закон, Президент подверг его резкой критике и опубликовал вместе во своими возражениями. Президент критиковал Закон, указал, что вопреки Конституции, он наделяет не только отдельных депутатов, но и Федеральное Собрание в целом не присущими ему контрольными полномочиями.
  6). Как и иные высшие представительные органы власти парламентского типа Федеральное Собрание является двухпалатным органом. Как известно, Верховный Совет РСФСР весь советский социалистический период функционировал как однопалатный орган (несмотря на федеративное устройство России) и лишь в 1990 г. был преобразован в двухпалатный. Верховный Совет СССР изначально являлся двухпалатным учреждением. Однако и двухпалатность и Верховного Совета РСФСР (1990 - 1993 гг.), и более протяженная во времени двухпалатность Верховного Совета СССР имели формальный характер и фактически эти высшие учреждения государственной власти работали в режиме однопалатных органов, что стимулировалось многими обстоятельствами. Так, в бывшем Верховном Совете РСФСР (как и в Верховном Совете СССР) было очень много общих, совместных органов и должностных лиц: был общий для обеих палат вспомогательный рабочий орган Верховного Совета РСФСР и Съезда народных депутатов РСФСР - Президиум Верховного Совета РСФСР. Полномочия Верховного Совета РСФСР определялись в Конституции РФ - России не дифференцированно по палатам, а в общем перечне. При этом устанавливалось правило, что "каждая палата" вправе была "рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета РФ" (ст.112 Конституции РФ - России 1978 с изменениями на 9 декабря 1992 г.). Вся эта конструкция не стимулировала работу палат Верховного Совета РСФСР в режиме раздельных заседаний, напротив, заседания чаше проходили совместно. Конституционная модель не стимулировала развитие здоровой конкуренции между палатами высшего представительного органа власти.
  Двухпалатность Федерального Собрания РФ является фактической. Палатами Федерального Собрания являются Совет Федерации и Государственная Дума. Каждая из Палат имеет только своего Председателя Палаты, его заместителей, комиссии и комитеты Палаты. В отличие от палат бывшего Верховного Совета, Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания России не имеют общих руководящих (координирующих, вспомогательных) административных органов, не имеют общих должностных лиц. Исключение составляют лишь два "совместных" органа Палат. Имеется ввиду, что обе палаты двусторонними усилиями вправе создавать такой орган временного характера, как согласительную комиссию для разрешения противоречий в законодательном процесса (п. 4 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.); кроме того, Палаты Федерального Собрания на паритетной основе формируют Счетную палату - орган парламентского финансового контроля (п. 1 "и" ст. 102; п. 1 "г" ст. 103 Конституции РФ 1993 г.).
  Совет Федерации и Государственная Дума различным образом формируются (об этом будет сказано ниже). Организационное обособление Палат Российского Парламента (в модели 1993 г.) проявляется и в том, что они функционируют в режиме раздельных заседаний. Согласно Конституции РФ 1993 г., Палаты Федерального Собрания могут собираться на совместные заседания только в трех случаях: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (п. 3 ст. 100).
  Палаты Федерального Собрания РФ разграничиваются также по их компетенции. Круг вопросов, решаемых Советом Федерации не совпадает с вопросами ведения Государственной Думы. Перечни полномочий Совета Федерации и Государственной Думы изложены в разных статьях Конституции РФ (ст. ст. 102, 103 Конституции РФ). Анализ этих полномочий будет дан ниже, здесь же отметим, что суть специализаций компетенции Совета Федерации и Государственной Думы в осуществлении парламентской власти заключается в следующем. Государственная Дума является основным законодательным органом РФ. Роль же Совета Федерации в законодательном процессе в том, что он "одобряет" либо "не одобряет" законы, принятые Государственной Думой. Что же касается "специализации" в осуществлении иных парламентских полномочий, то она выглядит следующим образом. Для статуса Государственной Думы характерна большая ориентации его полномочий на процедуры назначений важнейших должностных лиц исполнительной и контрольной власти, от которых зависит решение финансовых и социально-экономических вопросов; на решение вопросов, связанных с оценкой деятельности Правительства. Условно можно даже сказать, что конституционный статус Государственной Думы является "проправительственным" в смысле определенного "сдерживания" Правительства Государственной Думой. Однако "сдержки", исходящие к Правительству от Государственной Думы не столь сильны. А статус Совета Федерации в большей степени ориентирован на решение проблем, касающихся системы обеспечения безопасности и правопорядка, конституционной законности в РФ; на решение вопросов, касающихся федеративного устройства. Совет Федерации в большей мере смоделирован как "пропрезидентское" учреждение - но ни в коем случае не в смысле его подчиненности Президенту РФ. Напротив, Совет Федерации осуществляет "сдержки" президентской власти - в этом одна из его специализаций.
  7). В завершение общей характеристики признаков и принципов Федерального Собрания РФ укажем, что, как и иные органы парламентского типа, Федеральное собрание, в отличие от Верховных Советов советского периода - это коллегия профессиональных политиков, средоточие политической элиты страны. Члены Федерального Собрания (Государственной Думы) не совмещают свою деятельность с иными производственными функциями, а занимаются только депутатской, законотворческой работой. В действующей Конституции и законодательстве закрепляется принцип несовместимости мандата с иными видами оплачиваемой деятельности - за исключением научной, педагогической и иными видами творческой деятельности. Таким образом, будучи избранным в состав Государственной Думы Федерального Собрания, депутат обязан прекратить служебные (трудовые) правоотношения по месту прежней работы (службы) - с гарантией сохранения трудовых прав. Однако, другая из палат Федерального Собрания РФ - Совет Федерации в этом плане не вписывается в классические мерки. Гарантией профессионализации Государственной Думы является и общенациональный характер депутатского мандата, отказ от императивного мандата, т. е. от процедуры досрочного отзыва депутата Государственной Думы избирателями. Это произошло со времени учреждения Государственной Думы постсоциалистического периода. Отсутствие процедур досрочного отзыва депутата (гражданами его территориального округа) позволяет депутатам Государственной Думы сосредоточиться на общенациональных, а не региональных интересах. Это очень важно, поскольку должна быть специализация депутатской деятельности: региональные интересы чрезвычайно актуальны, но они должны быть в сфере забот прежде всего депутатов местных представительных органов. И в этом плане оправдана современная организация представительной системы в России: институт императивного мандата, будучи отменен на общенациональном уровне, может сохраняться на уровне статуса депутотов местных представительных органов.
  8). Согласно Конституции РФ 12 декабря 1993 г., палаты Федерального Собрания формируются различным образом. "В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ" (республики, края, области, автономий, городов федерального значения) - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти соответствующих субъектов РФ" (п. 2 ст. 95 Конституции РФ). Более обстоятельно механизм формирования Совета Федерации определяется Законом РФ "О порядке формирования Совета Федерации" от 5 декабря 1995 г.74 Государственная Дума же формируется посредством выборов ее депутатов на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании (п. 3 ст. 95; п. 1 ст. 96). Порядок выборов устанавливается Законом РФ от 24 июня 1999 г. "О выборах Депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ".75
 
  § 3. Механизм формирования Совета Федерации
  В Конституции РФ 12 декабря 1993 г. устанавливается, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается Федеральным Законом (п. 2 ст. 96). Разъясняя концепцию этого Закона, Конституция 1993 г. предусматривает также, что: "В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ, т. е. по два депутата (сенатора) от каждой республики, края, области, автономной области, автономного округа и городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти соответствующего субъекта РФ (п. 2 ст. 95). Конституционная формула не отличается достаточной четкостью. Поэтому практика формирования Совета Федерации не сразу приобрела нынешнюю конструкцию. Первый состав Совета Федерации (1993 г.) был сформирован на основе выборов 12 декабря 1993 г., когда в каждом субъекте РФ были проведены прямые выборы не только в Государственную Думу но и в Совет Федерации: территория каждого субъекта была объявлена двухмандатным избирательным органом и граждане голосовали за кандитатов в члены Совета Федерации соответственно от республики, края, области, автономной области, автономного округа, гг. Москвы и Санкт-Петербурга. При этом, выборы в Совет Федерации осуществлялись на основе "Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г.", утвержденного Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г.76
  В результате в Совете Федерации РФ первого состава (1993 г.) оказались не только первые лица субъектов РФ, но и люди, не занимающие в регионах руководящего положения.
  В канун предстоящего формирования Федерального Собрания РФ второго созыва (1995 г.) был подготовлен проект Федерального Закона "О порядке формирования Совета Федерации". В его тексте вначале вновь подтверждалось, что Совет Федерации формируется на основе выборов и указывалось, что не менее чем один член Совета Федерации Федерального Собрания РФ от каждого субъекта Российской Федерации работает в Совете Федерации на профессиональной основе. В таком варианте Закон и был принят обеими палатами Федерального Собрания. Но Президент РФ не подписал Закон в такой редакции и обратился в Конституционный Суд РФ с просьбой дать толкование понятию "порядок формирования Совета Федерации", который дан в Конституции РФ 1993 г. По этому поводу В. А. Туманов, бывший тогда Председателем Конституционного Суда РФ, высказался, что Конституционный Суд был поставлен в весьма сложное положение, поскольку в Конституционном Суде могут исследоваться только законы, вступившие в юридическую силу, а Президент обращался по поводу проекта Закона.
  Состоялось новое обсуждение Федерального Закона "О порядке формирования Федерального Собрания РФ" в обеих палатах Федерального Собрания, в ходе которого, президентское вето не было преодолено, а были внесены изменения в Закон. Указанные выше нормы о выборности Совета Федерации из текста Закона были изъяты и заменены новыми, в которых иначе интерпретировались конституционные положения о способе формирования Совета Федерации - не посредством выборов, а по должностному принципу. В такой редакции анализируемый Закон и был принят обеими Палатами Федерального Собрания и подписан Президентом РФ 5 декабря 1995 г. В Законе "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ" 5 декабря 1995 г. говорится, что:
  "В Совет Федерации Федерального Собрания РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти по должности" (ст. 1 Закона).
  При этом, согласно Закону, если законодательный (представительный) орган субъекта РФ имеет двухпалатную структуру, то единый представитель в Совет Федерации определяется совместным решение обеих палат" (ст. 2 Закона).
  В связи с тем, что многие главы исполнительной власти краев и областей на дату принятия Закона (5 декабря 1995 г.) были назначенцами Президента РФ и для того, чтобы обеспечить демократическое представительство в Совете Федерации от исполнительной власти краев, областей , в Законе говорилось о необходимости завершить не позднее декабря 1996 г. (т. е. до новых выборов в Совет Федерации) выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ст. 3 Закона).77
  Целый ряд аспектов механизма замещения должности члена Совета Федерации регулируется Регламентом Совета Федерации (в частности, ныне действующий - Регламент Совета Федерации, утвержденный постановлением Совета Федерации от 6 апреля 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями).78 Согласно Регламенту: "Полномочия члена Совета Федерации начинаются, прекращаются или подтверждаются с момента принятия Советом Федерации решения о признании, прекращении или подтверждении полномочий члена Совета Федерации; само же решение принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации (п. 1 ст. 4; п. 2 ст. 5). Вопрос о признании, прекращении или подтверждении полномочий члена Совета Федерации предварительно рассматриваются особым органом - Комиссией Совета Федерации по регламенту и парламентским процедурам (вначале это была Мандатная комиссия Совета Федерации). В соответствии с Регламентом Совета Федерации, продолжительность срока полномочий члена Совета Федерации определяется сроком его полномочий в качестве главы законодательного (представительного) или главы исполнительного органа государственной власти субъекта РФ".
  В случае прекращения полномочий в качестве главы законодательного (представительного) или главы исполнительного органа государственной власти субъекта РФ прекращаются и его полномочия как члена Совета Федерации.
  Предусмотренный Закон от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета Федерации ..." механизм замещения должностей членов Совета Федерации вызывает критику. Высказываются возражения и опасения следующего характера. Во-первых, тот факт, что сенаторами (членами Совета Федерации) становятся первые лица региона означает, что и главы исполнительной власти субъектов РФ являются законодателями - но это нарушает принцип "разделения властей".79 Во-вторых, при должностном представительстве Совет Федерации полностью утрачивает такое качество, как наличие депутатов, которые могут работать на постоянной основе. В-третьих, прогнозировалось, что законодательный процесс в этой связи претерпит серьезные изменения и еще более сместиться в Государственную Думу. А в той части, в которой законодательный процесс сохранится в Совете Федерации, сенаторы при голосовании по законопроектам в связи с отсутствием времени для их изучения, во многом будут ориентироваться на рекомендации профильного комитета, либо чиновников из аппарата Совета Федерации.80 Кроме того, говорилось, что при механизме его формирования, в версии Закона от 5 декабря 1995 г., Совет Федерации сможет обсуждать на своих заседаниях только важнейшие законы, подлежащие в соответствии с требованиями ст. 106 Конституции РФ 1993 г. обязательному рассмотрению в Совете Федерации. В-четвертых, были высказаны опасения, что: "в связи с новой процедурой формирования Совета Федерации (в варианте Закона от 5 декабря 1995 г.) существенно надо перестраивать и работу аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, центральный аппарат будет вообще не нужен. Зато каждый член Совета Федерации должен будет иметь в Москве свою собственную канцелярию, состоящую из достаточного числа специалистов, чтобы готовить те или иные заключения для очередного заседания палаты".81
  В-пятых, в порядке критики Закона от 5 декабря 1995 г. высказываются опасения: что при должностном принципе формирования Совета Федерации, его члены в своей работе в Федеральном Собрании руководствуются региональными, а не общефедеральными интересами; что в практике работы Парламента нередки случаи, когда президенты и губернаторы при голосовании в Совете Федерации отклоняют законы, которые ущемляют их власть в регионе.82
  Критиками Закона 5 декабря 1995 г. выдвигаются проекты нового механизма формирования Совета Федерации: например, предлагается, чтобы члены Совета Федерации избирались на заседании законодательного и исполнительного органов власти в регионе.83
  По поводу всего вышесказанного можно сделать вывод: несмотря на имеющиеся недостатки, предусмотренный Законом от 5 декабря 1995 г. механизм формирования Совета Федерации имеет и бесспорные преимущества - тот факт, что в нем представлены наиболее влиятельные политики страны, первые лица субъектов РФ (республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, гг. Москвы и Санкт-Петербурга) значительно укрепляет авторитет и позиции общенационального Парламента, роль Федерального Собрания в реализации функций государственной власти в стране.
 
  § 4. Выборы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ
  В Конституции РФ 12 декабря 1993 г. закреплено, что Государственная Дума состоит из 450 депутатов и указано, что они избираются сроком на 4 года (п. 3 ст. 95; п. 1 ст. 96). В Конституции 1993 г. фиксируются также важнейшие цензовые требования к лицам, желающим стать депутатами: наличие гражданства РФ, достижения возраста 21 год и наличие у лица права участвовать в выборах (п. 1 ст. 97 Конституции). В Конституции РФ устанавливаются также наиболее важные условия (принципы) замещения должности депутата Государственной Думы в связи с избранием в Государственную Думу. Во-первых, сформулирован принцип недопустимости двух и более депутатских мандатов: "Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления" (п. 2 ст. 97 Конституции). Во-вторых, в Конституции РФ 1993 г. провозглашается принцип несовместимости мандата депутата Государственной Думы с нахождением на государственной службе, занятием другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. В этой связи в Конституции прямо сказано, что: "Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе" (п.3 ст. 97).
  Что касается всех иных аспектов процедуры избрания в состав Государственной Думы (замещение депутатской должности), то в их отношении Конституция 1993 г. содержит лишь бланкетную, отсылочную норму, в которой сказано, что порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается Федеральным законом (п. 2 ст. 96). Однако первый состав Государственной Думы постсоциалистического периода был избран на основе не Закона, а Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., утвержденного Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г.84 Причина заключалась в том, что первые выборы в Государственную Думу, созданную после упразднения Советов народных депутатов, были проведены в один день с утверждавшей Государственную Думу Конституцией - 12 декабря 1993 г.
  Первый в постсоциалистический период Закон РФ "О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации" был подписан Президентом РФ 21 июня 1995 г.;85 однако, 24 июня 1999 г. (через четыре года) принят новый вариант этого Закона.86
  Юридической основой выборов депутатов Государственной Думы (как и Президента РФ) является и законодательство об избирательных правах граждан. Первый акт такого рода в постсоветской России был принят 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ".87 В дальнейшем этот Закон претерпел изменения, в том числе по наименованию: 19 сентября 1997 г., взамен Закона 6 декабря 1994 г. принимается новый Закон РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; а 30 марта 1999 г. в этот Закон вновь внесены изменения и дополнения, так что Закон действует в новой редакции.88 Согласно действующему законодательству, выборы Государственной Думы Федерального Собрания России осуществляются в следующем порядке.
  1). Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ проводятся двумя разными способами. О них не сказано в Конституции РФ 1993 г.: как уже отмечалось, в Основной Закон РФ включена лишь общая формула, что "в Государственную Думу избирается 450 депутатов". Однако, с самого начала - с выборов Государственной Думы 12 декабря 1993 г. - депутатский корпус избирается следующими двумя способами:
  - одна половина, то есть 225 депутатов Государственной Думы, избирается по одномандатным избирательным округам, в которых итоги голосования подводятся на основе системы подсчета голосов, которая в мировой практике именуется мажоритарная избирательная система;
  - другая половина, то есть еще 225 депутатов Государственной Думы, избирается на основе выдвижения и состязания не индивидуальных кандидатов, а списков кандидатов в депутаты ("партийные списки") и итоги голосования по таким спискам подводятся по так называемой "пропорциональной избирательной системе подсчета голосов". Об особенностях мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, применяемых при выборах в Государственную Думу, будет сказано далее. Здесь же отметим, что нормы Законов в выборах, устанавливающие разные способы избрания депутатов Государственной Думы, как и ряд иных положений, неоднократно обжаловались в Конституционный Суд РФ, который по этому поводу принял, в частности, такие решения, как: "Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального Закона от 21 июня 1995г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" (от 17 ноября 1998 г.)89 ; а ранее - Определение Конституционного Суда РФ "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и запроса Верховного Суда РФ о проверке конституционности ряда положений Федерального Закона от 21 июня 1995 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" (от 20 ноября 1995 г.).90
  В обоих случаях (и в 1995, и в 1998 гг.) в обращениях в Конституционный Суд ставились одни и те же вопросы: соответствуют ли Конституции РФ положения федерального законодательства о выборах, касающиеся: двух разных принципов формирования депутатского корпуса; исключения из распределения мандатов в Государственную Думу избирательных объединений (партийных списков), получивших менее 5 % голосов избирателей, и др. В своем постановлении Конституционный Суд РФ, в частности, объявил, что избрание одних депутатов по федеральным спискам избирательных объединений; а другой половины - по одномандатным избирательным округам - не противоречит Конституции РФ, принципам свободных и равных выборов. В постановлении Конституционного Суда РФ указывалось, что такая "смешанная избирательная система существует в ряде демократических государств и в своей основе, как показывает мировой опыт, совместима с общепризнанными принципами и нормами международного права". К этому добавим, что выборы по партийным спискам являются важным фактором, стимулирующим развитие политической системы РФ на партийной основе.
 
  2). Органами, которые организуют и руководят ходом выборов в Российской Федерации являются избирательные комиссии. При выборах в Государственную Думу создаются следующие виды избирательных комиссий:
  а) Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК РФ);
  б) избирательные комиссии субъектов РФ (республик, краев, областей, городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов);
  в) окружные избирательные комиссии;
  г) территориальные (районные, городские и др. избирательные комиссии);
  д) участковые избирательные комиссии.
  Три из перечисленных вида комиссий - ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ и окружные избирательные комиссии - действуют на постоянной основе. Это означает, что срок их полномочий равен сроку легислатуры органа (Государственной Думы), проведение выборов в который организуют данные избирательные комиссии - т. е. четыре года (как и срок полномочий Государственной Думы). А две - территориальные и участковые, относящиеся к низовому, первичному звену избирательных комиссий, - как правило, завершают свои полномочия сразу после опубликования результатов выборов.
  Два первых вида избирательных комиссий - ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов РФ, кроме того, имеют статус юридического лица.
 
  ***
  Порядок формирования ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов РФ устанавливаются Федеральным Законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (от 19 сентября 1997 г. в редакции 30 марта 1999 г.). Порядок формирования иных звеньев избирательных комиссий регулируется в Законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России" (действует Закон от 24 июня 1999 г.).
  По их численному составу избирательные комиссии включают: ЦИК РФ - 15 членов; избирательные комиссии субъектов РФ - твердые цифры численности в Федеральном Законе 1999 г. не установлены, но в Законе 6 декабря 1994 г . - 10-14 членов; окружные избирательные комиссии - 8-14 членов; территориальные избирательные комиссии - 5 - 9 членов; участковые избирательные комиссии - 3-15 членов комиссии (в зависимости от численности избирателей, проживающих на территории избирательного участка).
  Согласно избирательному законодательству три вышестоящих избирательных комиссий: ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, окружные избирательные комиссии - создаются на паритетной основе органами представительной (законодательной) и исполнительной власти соответствующего уровня. При этом органы законодательной (исполнительной) власти субъектов РФ назначают два вида комиссий: не только избирательные комиссии субъектов РФ, но и окружные избирательные комиссии. А их руководители избираются самими комиссиями. Два нижестоящий вида избирательных комиссий - территориальные и участковые избирательные комиссии формируются представительными органами местного самоуправления.
  Для назначений всех звеньев избирательных комиссий характерно, помимо основного, наличие особых, альтернативных способов их формирования на случай, если не "срабатывает" основной. Так все виды избирательных комиссий (за исключением ЦИК РФ), в случае, если не осуществляется их назначение в указанные сроки законодательными и исполнительными органами (органами местного самоуправления) - назначаются избирательной комиссией вышестоящего территориального уровня по отношению к законодательным (представительным) органам, обязанным назначить эти комиссии. Отметим особенность альтернативного способа формирования окружных избирательных комиссий. Поскольку они, по общему правилу, должны создаваться представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, то вспомогательный способ заключается в том, что они могут создаваться ЦИК РФ. Что касается альтернативных способов их учреждения для иных звеньев избирательной комиссии, то территориальные избирательные комиссии могут создаваться окружными избирательными комиссиями; а участковые - не только органами местного самоуправления, но и территориальными избирательными комиссиями.
  Полномочия избирательных комиссий определяются прежде всего Законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (от 24 июня 1999 г.). Между различными звеньями избирательных комиссий есть специализации компетенций, но в части совпадающих полномочий они находятся в иерархической соподчиненности: "Решения вышестоящей избирательной комиссии, принятые ею в пределах своей компетенции, обязательны для нижестоящих избирательных комиссий" (п. 3 ст. 18 Закона о выборах депутатов Государственной Думы 1999 г.).
 
  3). В связи с объявлением выборов создаются избирательные округа - т. е территориальные единицы, в "привязке" к которым выдвигаются кандидаты в депутаты. При выборах Государственной Думы Федерального Собрания РФ образуется два вида избирательных округов.
  а) Для выборов по партийным спискам создается общефедеральный многомандатный избирательный округ. В нем объявляются вакансии на 225 мандатов и объявляются, что в конкурсе на эти вакансии могут участвовать избирательные объединения (партии), выдвинувшие партийные списки. В этом избирательном округе каждая партия (избирательное объединение) может завоевать количество мандатов, пропорциональное числу голосов, поданных за ее список кандидатов в депутаты Государственной Думы. Это может быть цифра, максимально приближенная к 225 мандатам, но не равная 225 - иначе перечеркивается принцип пропорционального представительства.
  б) Для выборов второй половины депутатов Государственной Думы (еще 225 человек) на территории всей страны создается 225 одномандатных избирательных округов. Одномандатный избирательный округ - это территориальная единица, в пределах которой объявляется только одна вакансия. Число кандидатов на вакансию по одномандатному избирательному округу, которые могут выдвигаться гражданами, либо избирательными объединениями (партиями) - не ограничивается; однако избран в депутаты будет только один из них. Таким образом, одномандатный избирательный округ характеризует принцип: один округ - множество кандидатов - один депутат.
  При создании избирательных округов "выдерживаются" следующие принципы их организации:
  - должно соблюдаться примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу проживающих в них избирателей; допустимое отклонение он средней нормы представительства составляет в пределах одного субъекта РФ "не более чем на 10 % , а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более чем на 15 %;
  - не допускается образование одномандатного избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, не прилегающих друг к другу;
  - не допускается образование одномандатного избирательного округа из территорий двух и более субъектов РФ; поскольку "на территории каждого субъекта РФ должно быть образовано не менее одного одномандатного избирательного округа" (п. 3 ст. 12 Закона о выборах депутатов Государственной Думы от 24 июня 1999 г.; п. 3 ст. 19 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ в редакции от 30 марта 1999 г.).
  Схема образования одномандатных избирательных округов по выборам в Государственную Думу подготавливается Центральной Избирательной Комиссией (п. 5 ст. 12 Закона о выборах депутатов Государственной Думы 1999 г.). В 1995 г., во время выборов депутатов Государственной Думы второго созыва, представленная ЦИК РФ Схема одномандатных избирательных округов была впервые утверждена Федеральным Законом (от 17 августа 1995 г.).91
  Сложившаяся на практике процедура ныне закреплена в Законе о выборах депутатов Государственной Думы (ред. 1999 г.), согласно которому: "Схема одномандатных избирательных округов утверждается Федеральным Законом, который должен быть опубликован (обнародован) не позднее, чем за 100 дней до дня голосования (п. 7 ст. 12).
  Помимо избирательных округов еще одним видом территориальных единиц, которые создаются во время выборов, являются избирательные участки. Избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями. Условиями образования избирательного участка по общему правилу являются два:
  - на территории избирательного участка должно проживать не более 3 тысяч избирателей;
  - границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов.
  Наряду с общими, в законодательстве РФ признаются и специфические виды избирательных участков. Так:
  - в качестве территории избирательного участка выступают дипломатическое (или консульское) представительство (учреждение) РФ за рубежом, независимо от численности граждан РФ, проживающих на территории иностранного государства;
  - могут образовываться избирательные участки в местах временного пребывания граждан (больницах, санаториях, домах отдыха и др.) в труднодоступных и отдаленных местностях; на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях;
  - военнослужащие голосуют не общих избирательных участках. В воинских частях избирательные участки могут образовываться лишь в случаях, в порядке и в сроки, установленные законодательством.
  Опубликование списков избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования осуществляется главой муниципального образования не позднее чем за 25 дней до дня голосования (ст. 2 О Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ ... 1997 г. с изменениями в 1999 г.).
 
  4). Списки избирателей
  При проведении выборов в целью реализации прав избирателей и проведения голосования составляются списки избирателей. Списки избирателей составляются соответствующими избирательными комиссиями. Необходимые для подготовки списков сведения о зарегистрированных избирателях формируются и уточняются уполномоченным органом или должностным лицом местного самоуправления, а в отношении избирателей - военнослужащих, находящихся в воинских частях и членов их семей - командиром воинской части. Указанные сведения направляются: уполномоченным органом, должностным лицом местного самоуправления - в территориальные избирательные комиссии, а в случае отсутствия этого звена избирательных органов - в окружные избирательные комиссии; а командиром воинской части - в территориальные (окружные) или участковые избирательные комиссии сразу после назначения дня голосования или после образования этих комиссий (п. 7 ст. 18 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" 1997 г. в редакции 1999 г.). Списки избирателей составляются отдельно по каждому избирательному участку, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы.
  Основаниями для включения гражданина РФ в список избирателей на конкретном избирательном участке являются следующие:
  - наличие активного избирательного права (т. е. достижение 18 лет), исключение составляют лица, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда;
  - постоянное или преимущественное проживание на территории избирательного участка.
  Гражданин РФ включается в список избирателей только на одном избирательном участке.
  Список избирателей составляется территориальной (а где ее нет - окружной) избирательной комиссией в двух экземплярах и подписывается председателем и секретарем соответствующего звена избирательных округов.
  Территориальная (окружная) избирательная комиссия передает один экземпляр списков участковым избирательным комиссиям (не позднее 25 дней до дня голосования), здесь он уточняется, подписывается председателем и секретарем участковой избирательной комиссии и представляется для всеобщего ознакомления избирателям.
  Граждане РФ, обладающие активным избирательным правом, вправе обращаться с заявлениями и жалобами по поводу нарушений их избирательных прав в связи с подготовленными списками избирателей в участковую избирательную комиссию, вышестоящую избирательную комиссию, либо в суд (ст. 18 Закона об основных гарантиях избирательных прав... 1997г. в редакции 1999г).
  Для сравнения отметим, что по Закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ" от 6 декабря 1994 г. - подготовка списков избирателей возлагалась на низовое звено избирательных органов - участковые избирательные комиссии (ст. 8 Закона).
 
  5). Выдвижение кандидатов по выборам депутатов Государственной Думы и их регистрация.
  При выборе в Государственную Думу по одномандатным избирательным округам право выдвигать кандидатов в депутаты имеют три категории субъектов: а) непосредственно гражданин (граждане); б) возможно самовыдвижение гражданина на вакансию в Государственной Думе; в) право выдвижения кандидатов по одномандатным избирательным округам предоставлено также избирательным объединениям, избирательным блокам (ст. 37 - 38 Закона о выборах депутатов Государственной Думы от 24 июня 1999 г.)
  - Гражданин (граждане) непосредственно вправе выдвигать кандидата в Государственную Думу по одномандатному избирательному округу, если они обладают активным избирательным правом - то есть, достигли 18 лет, не относятся к разряду недееспособных (признанных таковыми в судебном порядке); и не находятся в местах лишения свободы по приговору суда.
  - Право выдвигать свою собственную кандидатуру по одномандатному избирательному округу принадлежит каждому гражданину РФ, имеющему активное избирательное право, однако в этом случае устанавливается более высокий возрастной ценз: самовыдвижение может осуществляться при достижении 21 года (т. е. возраста, с которого наступает пассивное избирательное право, право быть избранным в Государственную Думу).
  - Избирательные объединения, избирательный блок принимают решение о выдвижении кандидатов по одномандатным избирательным округам на съезде (конференции) избирательного объединения на основе тайного голосования. Причем, по одномандатному избирательному округу избирательное объединение, избирательный блок вправе выдвигать не более одного кандидата. Решение оформляется протоколом.
  При выборах в Государственную Думу по многомандатному округу право выдвижения кандидатов в депутаты осуществляется путем выдвижения партийного федерального списка кандидатов, оно осуществляется только одной категорией субъектов - избирательным объединением, либо избирательным блоком. Решение о выдвижении федерального списка кандидатов от избирательного объединения принимаются тайным голосованием на съезде (конференции) избирательного объединения. Решение оформляется протоколом "Общее число кандидатов, выдвигаемых избирательным объединением, избирательным блокам по федеральному избирательному округу не может превышать 270 человек" (п. 10 ст. 39 Закона о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания 1999 г.)
  Особенность выборов в РФ заключается в том, что при всех моделях выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы необходимым условием их регистрации в качестве кандидатов необходим сбор подписей в поддержку кандидатов. Это требование появилось начиная с выборов в первую Государственную Думу 1993 года и предусматривалось еще в "Положении о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.", утвержденном Указом Президента от 1 октября 1993 г.92 В дальнейшем оно было воспроизведено в Законе о выборах депутатов Государственной Думы 21 июня 1995 г. и с небольшими коррективами сохранено в новой версии этого же Закона - от 24 июня 1999 г. Так, при выдвижении кандидатов в депутаты Государственной Думы по одномандатным избирательным округам, независимо от того, кто осуществляет это право выдвижения: непосредственно гражданин (граждане) избирательного округа, либо сам будущий кандидат в порядке самовыдвижения, либо избирательное объединение (блок) - во всех трех случаях для поддержки кандидата (его регистрации) должно быть собрано "не менее одного процента подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа" (в случае проведения досрочных выборов это число подписей сокращается наполовину) (п. 2 ст. 42 Закона о выборах депутатов Государственной Думы от 24 июня 1999 г.).
  При выборах же в Государственную Думу по многомандатному избирательному округу, избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие федеральный список кандидатов, обязаны собрать в его поддержку не менее 200 тысяч подписей избирателей; при этом на один субъект РФ должно приходиться не более 14 тысяч из необходимого для регистрации числа подписей избирателей (п. 2 ст. 43 Закона 24 июня 1999г.). Для сравнения в предыдущем Законе последнее из требований звучало иначе: на один субъект РФ должно приходиться не более 7% от требуемого общего числа подписей" (ст. 39 Закона о выборах Государственной Думы от 21 июня 1995 г.).
  Как уже неоднократно указывалось, в 1999 г. в избирательное законодательство РФ были внесены довольно многочисленные изменения, для поддержки инициативы выдвижения кандидата в депутаты, либо партийного списка, наряду с требованиями сбора подписных листов в качестве альтернативного ему способа называется внесение избирательного залога. Иными словами, для того, чтобы быть зарегистрированным в качестве кандидата в депутаты по одномандатному избирательному округу, либо для регистрации федерального партийного списка, помимо инициативы выдвижения кандидата (списка), требуется: либо сбор необходимого (указанного выше) числа подписей избирателей, либо внесение избирательного залога (п. 5 ст. 32 Закона "Об основных гарантиях избирательного права и права на участие в референдуме...", в редакции 30 марта 1999 г., ст. 64 Закона о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания от 24 июня 1999 г.). Согласно законодательству, размер избирательного залога исчисляется следующим образом.
  В одномандатных избирательных округах "избирательный залог для кандидата равен умноженному в тысячу раз минимальному размеру оплаты труда, установленному федеральным законом на день официального опубликования... решения о назначении (проведении) выборов депутатов Государственной Думы". Для выборов в Государственную Думу по многомандатному избирательному округу избирательный залог для избирательного объединения, избирательного блока равен умноженному в 25 тысяч раз минимальному размеру оплаты труда, установленному федеральным законом на день официального опубликования ...решения о назначении (проведении) выборов депутатов Государственной Думы" (п. 4 ст. 64 Закона о выборах депутатов Государственной Думы от 24 июня 1999 г.).
  Избирательный залог возвращается гражданам и (или) юридическим лицам, либо в избирательный фонд избирательного объединения (блока) в случаях:
  - если регистрация кандидата, федерального списка кандидатов была осуществлена на основе представленных подписей избирателей;
  - если по итогам выборов зарегистрированный кандидат набрал не менее 5 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании по одномандатному избирательному округу;
  - если в ходе выборов федеральный список избирательного объединения, блока получил не менее 3 % голосов избирателей, голосовавших по общефедеральному избирательному округу.
  Во всех иных случаях избирательный залог не подлежит возврату, он перечисляется соответствующей избирательной комиссией в доход федерального бюджета (пп. 8 - 10 ст. 64 Закона о выборах депутатов Государственной Думы 1999 г.).
  Регистрация кандидатов в депутаты по одномандатным избирательным округам осуществляется окружными избирательными комиссиями. Регистрация федеральных партийных списков кандидатов избирательных объединений, блоков осуществляется ЦИК РФ.
 
  6). Механизм подведения итогов голосования при выборах в Государственную Думу
  Поскольку Государственная Дума формируется двумя разными (выше проанализированными) способами, то итоги голосования по ее выборам также подводятся двояко.
  В отношении той части депутатов Государственной Думы (225 человек), которые избираются по одномандатным избирательным округам итоги голосования подводятся по избирательной системе, которая в мировой практике получила название "мажоритарная система относительного большинства". При этой системе выигравшим считается тот кандидат на выборную должность, который получил больше голосов в сравнении с каждым из соперников. Так, согласно п. 6 ст. 79 Закона о выборах депутатов Государственной Думы 1999 г.: "избранным по одномандатному избирательному округу признается... кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании... При равном числе полученных... кандидатами голосов, избранным считается кандидат, зарегистрированный раньше".
  Начиная с выборов первого состава Государственной Думы (12 декабря 1993 г.), выборы в Государственную Думу Федерального Собрания признаются состоявшимися даже при очень невысоком проценте участия в них избирателей, т. е. допускается высокий процент абсентеизма (неучастия в выборах граждан, имеющих активное избирательное право и зарегистрированных в качестве избирателей). Как и в "Положении о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.", утвержденном Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г. (ст. 39); в "Законе о выборах депутатов Государственной Думы" от 24 июня 1999 г. (п. 2 ст. 79 Закона) закреплено, что выборы по одномандатному избирательному округу считаются состоявшимися, если в них принимало участие не менее 25 % избирателей, "включенных в списки избирателей на момент окончания голосования".
  Кроме того, условием признания выборов в Государственную Думу по одномандатным избирательным округам состоявшимися является такой показатель, как: число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам) - должно быть больше, чем число голосов, поданных против всех кандидатов (п. 2 ст. 79 Закона 1999 г.).
  Механизм подведения итогов голосования на выборах в Государственную Думу по многомандатному избирательному округу осуществляется с соблюдением двух правил.
  - Во-первых, действует правило о пятипроцентной (либо трехпроцентной) оговорке;
  - Во-вторых, распределение мандатов между федеральными списками осуществляется по разновидности пропорциональной избирательной системы, которая в мировой практике получила название "система наибольшего остатка". Суть ее в том, что при этом механизме подведения итогов выборов вначале определяется избирательный метр (избирательная единица, избирательная квота). Избирательный метр - это минимальное число голосов избирателей, которое необходимо получить для того, чтобы завоевать один депутатский мандат в выборном органе. Затем число голосов избирателей, поданных за каждый партийный список, поочередно делится на эту избирательную квоту. Величина частного от такого деления - это и есть численность мандатов, завоеванных соответствующим партийным списком.
  Однако учитывается не только размер частного от деления, но и величина "неразделенного остатка", поскольку остаток от деления - это голоса избирателей, волеизъявление которых не учтено. Если после арифметической операции по обнаружению частного и основанного на этом распределении мандатов депутатов все еще остаются вакантные места в парламенте, то проводится "второй раунд" распределения, учитывающий такой показатель, как величина неучтенных остаточных голосов избирателей. "Свободные" мандаты передаются тем партийным спискам кандидатов в депутаты, которые имею наибольший остаток после первой арифметической операции.
  А теперь обратимся вновь к характеристикам Закона о выборах депутатов Государственной Думы 1999 г. В предшествующем ему Законе 21 июня 1995 г. закреплялось, что: "избирательные объединения, избирательные блоки, списки кандидатов, которые получили менее 5 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, из распределения депутатских мандатов по федеральному избирательному округу, исключаются" (ст. 62). Таким образом устанавливался барьер для малочисленных и не набравших популярности партий. Но поскольку многопартийная система РФ делает первые шаги в своем становлении в постсоциалистический период, то в определенных кругах эта мера была расценена как препятствие к формированию многопартийности и образованию новых (помимо традиционной, разветвленной КПСС) партий - и в этом была своя логика. Но бесспорно и другое - что создание такого барьера - это важное техническое средство, которое может обеспечить формирование работоспособного парламента, является профилактическим средством против диффузии, распыленности политических сил, против того, чтобы парламент увязал в бесконечных политических распрях и дискуссиях.
  Норма о 5 % оговорке Закона о выборах депутатов Государственной Думы от 21 июня 1995 г. неоднократно оспаривалась в Конституционном Суде РФ. В своем Постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального Закона от 21 июня 1995 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" (от 17 ноября 1998 г.) Конституционный Суд РФ сформулировал правовые позиции, которые имели чрезвычайно важное значение для последующей реформы избирательного законодательства и учтены в Законе о выборах депутатов Государственной Думы от 24 июня 1999 г. Прежде всего, Конституционный Суд установил, что процентный барьер не противоречит принципам свободных выборов и равного избирательного права, что он широко используется в демократических государствах. Вместе с тем, Конституционный Суд РФ указал, что 5 % барьер недопустимо использовать вопреки предназначению пропорциональных выборов, он не должен приводить к монополии одной партии в осуществлении законодательной власти. "Поэтому, если пятипроцентный барьер будет преодолен лишь одним избирательным объединением, избирательным блоком, даже при условии, что за него подано большинство голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты по федеральному округу, так как это противоречило бы принципу пропорциональности выборов в условиях демократии и, следовательно, делают применение 5 % оговорки недопустимым". В постановляющей части своего решения Конституционный Суд РФ, в этой связи, указал: что "положение части 2-ой ст. 62 Федерального Закона от 21 июня 1995 г. - "О выборах депутатов Государственной Думы", согласно которому избирательные объединения, избирательные блоки, списки кандидатов которых получили менее пяти процентов голосов избирателей... из распределения депутатских мандатов по федеральному избирательному округу исключаются, соответствующими Конституцией РФ в той мере, в какой применение пятипроцентного барьера позволит обеспечить участие в распределении мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые при этом в совокупности получат более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании" (п. 8 Постановления Конституционного Суда РФ).
  Указанные соображения и опасения, высказанные в Постановлении Конституционного Суда, в полной мере учтены в новой редакции "Закона о выборах депутатов Государственной Думы..." (от 24 июня 1999 г.). В ст. 80 Закона, хотя и сохраняется требование о 5 % оговорке, но, вместе с тем, предусматривается ситуация, когда этот барьер, в интересах обеспечения пропорционального представительства партий в Государственной Думе и недопустимости монополии одной партии в Государственной Думе может быть снижен до 3 % и даже ниже этой планки. Например, согласно п. 5 ст. 80 Закона 24 июня 1999 г.: " Если за один федеральный список кандидатов подано более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 5 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу; к участию в распределении депутатских мандатов допускается также федеральный список кандидатов, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, среди федеральных списков кандидатов, получивших менее 5 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу".
  Теперь обратимся к вопросу о том, как в Законе о выборах депутатов Государственной Думы 1999 г. определяется методика пропорционального распределения депутатских мандатов. Выше мы уже сказали, что в классической политологии аналогичная методика известна как пропорциональная система "наибольшего остатка". То есть, ЦИК РФ, во-первых, подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных за все списки кандидатов, от всех избирательных объединений, блоков. Полученная сумма делится на 225 (число депутатских мандатов, распределяемых по федеральному избирательному округу). Этот результат законодатель называет первым избирательным частным - теоретически это есть не что иное, как избирательный метр (избирательная квота).
  Во-вторых, число голосов избирателей, поданных за каждый избирательный список кандидатов, делится на "первое избирательное частное" (т. е. избирательный метр, квоту). Целая часть полученного в результате такого деления "второго частного" - есть число депутатских мандатов, которые получает федеральный список кандидатов в результате первичного распределения мандатов.
  В-третьих, если в результате первых двух арифметических действий остаются нераспределенные мандаты в Государственную Думу, то производится вторичное их распределение. Суть его в том, что: "Нераспределенные депутатские мандаты по одному передаются тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате" подсчетов, связанных с поиском первого частного. "При равенстве дробных частей преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано больше голосов избирателей" (п. 1 - 3 ст. 82 Закона 1999 г.).
  Наконец, отметим, что выборы в Государственную Думу по многомандатному избирательному округу считаются состоявшимися при соблюдении двух условий:
  - если в выборах по федеральному избирательному округу приняло участие не менее 25 % избирателей, включенных в списки избирателей;
  - если ни один федеральный список кандидатов не получил 5 или более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу;
  - если на участие в распределении депутатских мандатов могут претендовать федеральные списки кандидатов, получившие в совокупности менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу (п. 11 ст. 80 Закона о выборах депутатов 24 июня 1999 г.).
 
  § 5. Компетенция Совета Федерации и Государственной Думы
 
  Выше уже отмечалось, что Палаты Федерального Собрания РФ работают в режиме раздельных заседаний. В Конституции РФ 12 декабря 1993 г. их компетенция определяется дифференцировано, в разных статьях Основного Закона (ст. ст. 102 - 103); полномочия Совета Федерации и Государственной Думы по их содержанию не совпадают. Как уже было сказано, специализация Палат Федерального Собрания заключается в следующем.
  1). Полномочия Совета Федерации в большей их части направлены на взаимодействие этой палаты с Президентской властью (в части ее формирования и функционирования) и Судебной ветви власти (в части ее формирования). Закрепляемые Конституцией РФ полномочия Совета Федерации можно сгруппировать в следующие восемь видов.
  Во-первых, к ведению Совета Федерации относятся важнейшие полномочия, касающиеся территориальных вопросов Российского федерализма: Совет Федерации утверждает изменения границ между субъектами РФ (п. 1 "а" ст. 102 Конституции РФ 1993 г.)
  Во-вторых, Совет Федерации обладает рядом полномочий, связанных с подтверждением указов Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности и правопорядка и самостоятельными полномочиями в этой сфере:
  - утверждает указ Президента РФ о введении военного положения;
  - утверждает указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения;
  - решает вопросы о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации (пп. 1 "б" - 1 "г" ст. 102 Конституции РФ).
  В-третьих, Совет Федерации наделен рядом полномочий, касающихся организации выборов Президента и досрочного прекращения полномочий Президента:
  - назначает выборы Президента РФ ;
  - отрешает Президента РФ от должности (пп. 1 "д" , 1 "е" ст. 102 Конституции РФ 1993 г.).
  В-четвертых, Совет Федерации вправе также полностью формировать составы всех высших судов страны:
  - осуществляет назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ (п. 1 "ж" ст. 102 Конституции РФ 1993 г.).
  В-пятых, к компетенции Совета Федерации РФ отнесен и такой важнейший вопрос как:
  - назначение на должность и освобождение от должности Генерального Прокурора Российской Федерации (п. 1 "з" ст. 102 Конституции РФ 1993 г.).
  Соответствующая норма п. 1 "з" ст. 102 Конституции РФ стали предметом ее толкования в Конституционном Суде РФ по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ. Суть спора заключалась в том, что Президент издал Указ (от 2 апреля 1999 г. № 415) "Об отстранении от должности Генерального Прокурора РФ на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела". Совет Федерации полагая, что Указ Президента РФ нарушает установленное Конституцией РФ разграничение компетенции между Советом Федерации и Президентом, обратился в Конституционный Суд с запросом о принадлежности соответствующего полномочия: об издании правового акта о временном отстранении от должности Генерального Прокурора заявлял, что процедура временного отстранения от должности Генерального Прокурора РФ - является однопорядковой процедурой окончательного освобождения от должности, - а назначение на должность и освобождение от должности Генерального Прокурора Совет Федерации РФ согласно Конституции РФ 1993 г. - это сфера ведения Совета Федерации. Таким образом, Совет Федерации отстаивал принадлежность ему полномочия не только по окончательному, но и временному отстранению Генерального Прокурора РФ от должности.
  В своем Постановлении по этому делу (от 1 декабря 1999 г.) Конституционный Суд РФ сформулировал, однако, иную правовую позицию. Конституционный Суд РФ указал, что предусмотренные п. 1 "з" ст. 102 Конституции РФ полномочия Совета Федерации осуществлять назначение на должность и освобождение от должности Генерального Прокурора РФ "сами по себе не предопределяют его компетенцию по временному отстранению Генерального Прокурора РФ от должности в связи в возбуждением в отношении него уголовного дела". В своем постановлении от 1 декабря 1999 г. Конституционный Суд РФ заявил, что при разрешении спора между Советом Федерации РФ и Президентом РФ о принадлежности полномочия необходимо принять во внимание два обстоятельства. С одной стороны надо учитывать, что процедура ответственности Генерального Прокурора не урегулирована ни в Конституции РФ, ни в специальном федеральном законодательстве. С другой стороны - спор о компетенции необходимо оценивать в контексте конституционных норм о статусе Президента. Как указывалось в анализируемом Постановлении Конституционного Суда РФ (от 1 декабря 1999 г.): "Президент как глава государства несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти (ст. 80 ч. 1, 2; ст. 85 ч. 1 Конституции РФ). В силу своего конституционного статуса он обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции РФ и законов правовые акты (ст. 90 Конституции РФ) во всех случаях, когда отсутствует иные, предназначенные для этого механизмы". На основе указанных двух посылок Конституционный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию: "Исходя из Конституции РФ и в отсутствии иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального Прокурора РФ от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела обязан (обратим внимание - не "вправе", а "обязан" - О. Ж.) издать Президент Российской Федерации" (п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ).93
  В-шестых, продолжая перечень конституционных полномочий Совета Федерации, следует выделить в этом перечне и такое, как:
  - осуществление Советом Федерации своей доли назначений в состав совместного органа Палат Федерального Собрания, осуществляющего функцию парламентского финансового контроля - Счетную Палату; согласно Конституции РФ, Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной Палаты и половину состава ее аудиторов (п. 1 "и" ст. 102 Конституции РФ 1993 г.).
  В-седьмых, Совет Федерации, как и полагается Палате Парламента, осуществляет наряду с Государственной Думой законодательные полномочия. Выше уже указывалось, что "специализация" Совета Федерации в законодательном процессе заключается в том, что он "одобряет" законы, принятые Государственной Думой; либо отклоняет их (применяет право "вето") (п. 4 ст. 105 Конституции РФ).
  Одобрение закона Советом Федерации осуществляется одним из двух способов:
  - либо в "активной форме" - то есть путем голосования в Совете Федерации, при котором члены Совета Федерации высказываются в поддержку Федерального Закона;
  - либо в "пассивной форме" - то есть если в установленный Конституцией РФ срок Совет Федерации не рассмотрит Федеральный Закон, принятый Государственной Думой, считается, что он как бы "молчаливо" одобрил закон (п. 4 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.).
  В Конституции РФ 1993 г. устанавливается время, когда действует правило об активном способе одобрения Федерального Закона Советом Федерации: в течение 14 дней со дня передачи федерального закона из Государственной Думы в Совет Федерации (пп. 3 - 4 ст. 105 Конституции РФ). Если в течение этого срока закон не был рассмотрен Советом Федерации, Конституция РФ квалифицирует эту ситуацию как пассивную форму одобрения закона Советом Федерации. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 23 марта 1995 г. "О толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ" дал толкование конституционной норме о четырнадцатидневном сроке законодательной процедуры в Совете Федерации, которое имеет важное значение, т. к. Совет Федерации работает в режиме не постоянных, а периодических заседаний, - чтобы не было манипулирования по поводу "молчаливого одобрения" закона Советом Федерации. Конституционный Суд РФ разъяснил, что четырнадцатидневный срок надо понимать как время, в течение которого Совет Федерации обязан не завершить, а обязан приступить к рассмотрению федерального закона, с тем, чтобы завершить рассмотрение законопроекта на ближайшем заседании Совета Федерации. Как гласит Постановление Конституционного Суда: "Рассмотрение законов в Совете Федерации должно начаться не позднее 14 дней после передачи в Совет Федерации". Если же "Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, то... рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении".
  При голосовании закона в Совете Федерации требуется определенный кворум. Требования кворума закреплены Конституцией РФ; "федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой Палаты" (п. 4 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.). Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 12 апреля 1995 г. "О толковании статей 103 (ч. 3); 105 (ч. 2, 5); 107 (ч. 3); 108 (ч. 2); 117 (ч. 3); 135 (ч. 2) Конституции РФ" дал разъяснение соответствующей конституционной норме. Конституционный Суд разъяснил, что понятие "общее число членов палаты" надо понимать как конституционно установленное число членов Совета Федерации - 178 человек, а не как число фактически избранных депутатов.
  Вместе с тем, в Конституции РФ закреплены категории законов, которые могут быть приняты Советом Федерации только "активным" способом, т. е. категории законов, которые подлежат обязательному рассмотрению не только в Государственной Думе, но и в Совете Федерации. Так, в соответствии со ст. 106 Конституции РФ 12 декабря 1993 г.:
  "Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
  а) федерального бюджета;
  б) федеральных налогов и сборов;
  в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
  г) ратификации и денонсации международных договоров РФ;
  д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
  е) войны и мира".
  Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законы РФ, имеющие ранг "конституционных" (п. 2 ст. 108 Конституции РФ 12 декабря 1993 г.). Эта новая категория законов, которые впервые названы в Конституции РФ 12 декабря 1993 г. Конституционные законы регулируют наиболее важные общественные отношения и принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Они имеют более высокую юридическую силу в сравнении с обычным законом. При голосовании за конституционные законы в Совете Федерации требуется более высокий процент голосов. Федеральный конституционный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него подано не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации (ст. 108 Конституции РФ 1993 г.).
  Отклонение закона Советом Федерации.
  Согласно Конституции РФ Совет Федерации вправе не только одобрить, но и отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой. В этом случае "палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. После чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой (п. 4 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.).
  Наделение Совета Федерации правом вето (отклонения закона) означает, что Совет Федерации сконструирован как "верхняя палата", как своеобразный контрольный орган по отношению к Государственной Думе; как "фильтр", через который должны пройти законы, принятые Государственной Думой. Однако указанная функция Совета Федерации не перечеркивает значение законодательной деятельности Государственной Думы. Дело в том, что право вето Совета Федерации не является абсолютным, оно может быть преодолено Государственной Думой путем повторного голосования и более высокого процента голосов при повторном голосовании. Как указывается в Конституции РФ: "В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы" (п. 5 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.).
  Процедуры реализации полномочий Совета Федерации "расписана" в особом документе, который принимается самим Советом Федерации - Регламенте Совета Федерации. Первый регламент Совета Федерации Федерального Собрания принят постановлением Совета Федерации 28 июля 1994 г.94 В последующем принят Регламент Совета Федерации от 6 февраля 1996 г. (с последующими изменениями и дополнениями)95 - он ныне действует.
  Наконец, в-восьмых, к компетенции Совета Федерации относятся в определенном объеме и полномочия, касающиеся поправок Конституции и пересмотра Конституции РФ. Здесь Совет Федерации имеет одинаковые полномочия с Государственной Думой.
  - Каждая из Палат Федерального Собрания, либо 1/5 каждой Палаты могут вносить предложения о пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134 Конституции РФ 1993 г.);
  - В отношении пересмотра глав 1, 2, 9 Конституции РФ суть полномочий Палат Федерального Собрания в следующием: Федеральное Собрание не вправе пересмотреть положения глав 1, 2, 9; но Федеральное Собрание вправе 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы созвать Конституционное Собрание - орган, компетентный осуществлять реформу глав 1, 2, 9 Конституции РФ 1993 г. (ст. 135 Конституции РФ 12 декабря 1993 г.);
  - В отношении поправок к главам 3-8 Конституции РФ Палаты Федерального Собрания наделены полноочиями принимать такие поправки; при этом в Совете Федерации за это должны проголосовать не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации; в Государственной Думе - не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако поправки к Конституции РФ вступают в силу лишь после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ (ст. 136 Конституции РФ 1993 г.).
  Процедура деятельности Совета Федерации и Государственной Думы по осуществлению конституционных поправок и пересмотру Конституции определена в гл. 9 Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и в Федеральном Законе от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ".96
 
  ***
  2). Полномочия Государственной Думы не повторяют компетенцию Совета Федерации, а отражают особую специализацию этой Палаты Федерального Собрания. Полномочия Государственной Думы достаточно разнородны, но, как уже выше говорилось, в большей их части они ориентированы на взаимодействие Палаты с органами, занимающимися экономической и социальной политикой.
  Согласно п. 1 ст. 103 Конституции РФ 1993 г., к ведению Государственной Думы РФ относятся следующие вопросы.
  Во-первых, Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Однако это право Государственной Думы имеет ограничения: если Государственная Дума трижды отклонила кандидатуры на пост Председателя Правительства, предложенные Президентом, то Президент РФ распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Гарантией статуса Государственной Думы в этом случае является то, что выборы в нее должны быть назначены, как гласит Конституция РФ: из расчета, "чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска" (п. 1 "а" ст. 103; п. 4 ст. 111; п. 2 ст. 109 Конституции РФ 1993 г.).
  Кроме того, в своей политической борьбе с Президентом за иную кандидатуру на пост Председателя Правительства Государственная Дума может использовать и свои конституционные полномочия, связанные с решением вопроса о доверии Правительству РФ, - хотя, конечно, это очень затяжная форма достижения Государственной Думой своих политических целей.
  Во-вторых, Государственная Дума решает вопрос о доверии (недоверии) Правительству РФ. Есть две разновидности этого полномочия:
  - Государственная Дума может "выразить недоверие" Правительству РФ (п. 1 "б" ст. 103; п. 3 ст. 117 Конституции РФ 1993 г.);
  - Государственная Дума может рассматривать вопрос о доверии Правительству РФ (п. 1 "б" ст. 103; п. 4 ст. 117 Конституции РФ 1993 г.
  Общим для обеих этих процедур является то, что это формы парламентского контроля за деятельностью Правительства, формы парламентской оценки его деятельности.
  Кроме того, объединяет эти процедуры и то, что рассмотрение вопроса о доверии Правительству РФ (второе из полномочий Государственной Думы) может завершиться не только подтверждением доверия Правительству, но и отказом в доверии (т. е. выражением недоверия, - но на основе несколько иной процессуальной формы).
  Соответствующие полномочия реализуются Государственной Думой на основе голосования, на котором решение в обоих случаях "принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы" (п. 3 ст. 117 Конституции РФ 1993 г.).
  В обоих случаях указанные контрольно-оценочные полномочия Государственной Думы имеют ограниченный характер. Государственная Дума не компетентна принимать окончательные решения о судьбе Правительства, которому оно не доверяет. В ситуации, когда Государственная Дума выражает недоверие Правительству (либо отказывает ему в доверии) - окончательную судьбу Правительства, как и самой Государственной Думы данного созыва, решает Президент РФ. Президент при этом вправе принять одно из двух решений: либо отправить в отставку Правительство; либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.
  Гарантиями статуса Государственной Думы в этих случаях являются следующие. Прежде всего, опять-таки, требования Конституции РФ 1993 г., где сказано, что Президент при определении даты выборов Государственной Думы нового созыва обязан учитывать, что "вновь избранная Государственная Дума должна собраться не позднее, чем через 4 месяца с момента ее роспуска" (п. 2 ст. 109 Конституции РФ 1993 г.). Кроме того, важной гарантией статуса Государственной Думы, которая отрицает абсолютный характер Президентских полномочий в процедуре решения вопроса о доверии Правительству, является положение п. 3 ст. 109 Конституции, где сказано, что: Государственная Дума не может быть распущена Президентом в связи в выражением ею недоверия Правительству (отказом в доверии) "в течение года после ее избрания". Таким образом, если вновь избранная Государственная Дума подтвердит позицию Государственной Думы прежнего созыва (распущенной Государственной Думы) о недоверии Правительству, то эта, новая Государственная Дума уже на год застрахована от того, чтобы быть распущенной Президентом и она может в течение года после своего избрания настаивать на своем недоверии Правительству. Эти действия - связанные с досрочными роспусками - выборами Государственной Думы и выражением недоверия Правительству Государственной Думой нового созыва на практике могут "прокручиваться" неоднократно, что чревато хроническим политическим кризисом. Для политической ветви власти (Президента, Государственной Думы, других) такая ситуация опасна, она означает, что должен "сработать" инстинкт "самосохранения": он должен сделать ветви власти более уступчивыми, более готовыми к принятию компромиссных решений.
  Возвращаясь к содержанию полномочий Государственной Думы на "выражение недоверия Правительству" и "отказ в доверии Правительству РФ", отметим разницу между ними, которая, как мы уже выше отметили, касается процессуальной формы осуществления этих полномочий:
  - "выражение недоверия" Правительству инициируется в Государственной Думе самой Государственной Думой, ее депутатами (п. 3 ст. 117 Конституции РФ); между тем как процедура рассмотрения вопроса "о доверии Правительству" (которая может завершиться и "отказом в доверии"), инициируется самим Правительством: согласно Конституции РФ 1993 г. "Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ" (п. 4 ст. 117 Конституции РФ 1993 г.);
  - "выражение недоверия" должно быть рассмотрено (и проголосовано) в Государственной Думе дважды с разрывом в 3 месяца. То есть, в соответствии в конституционной процедурой (п. 3 ст. 117 Конституция РФ 1993 г.), Государственная Дума выражает первое недоверие, а через три месяца его подтверждает - только тогда Президент должен осуществлять свою конституционную компетенцию: либо отправить в отставку Правительство, либо распустить Государственную Думу; "отказ в доверии" же ("подтверждение доверия") голосуется в Государственной Думе только однажды, причем, если Государственная Дума принимает решение об "отказе в доверии", то сразу после этого, в течение семи дней Президент обязан либо отправить в отставку Правительство, либо объявить о роспуске Государственной Думы (п. 4 ст. 111 Конституции РФ 1993 г.).
  В-третьих, продолжая перечень вопросов, отнесенных Конституцией РФ к ведению Государственной Думы, укажем, что наряду с дачей согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ и решением вопроса о доверии Правительству РФ важнейшим из полномочий Государственной Думы является назначение на должность Председателя Центрального Банка (п. 1 "в" ст. 103 Конституции РФ 1993 г.).
  В-четвертых, Государственная Дума осуществляет свою долю назначений в состав Счетной Палаты - орган парламентского финансового контроля РФ, формируемый Палатами Федерального Собрания на паритетной основе. Обратим внимание, что Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности первое лицо - Председателя Счетной Палаты, а также половину состава ее аудиторов.
  В-пятых, к компетенции Государственной Думы относится "назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека это должностное лицо парламента, предназначение которого заключается в том, чтобы обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
  В-шестых, в ведении Государственной Думы находится объявление амнистии (п. 1 "е" ст. 103 Конституции РФ 1993 г.). Так в качестве примера этой практики можно назвать Постановление Государственный Думы "Об объявлении амнистии" от 18 июня 1999 г."97
  В-седьмых, Государственной Думе принадлежит инициатива возбуждения процедуры конституционной ответственности первого должностного лица государства: Государственная Дума компетентна выдвигать обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности (п. 1 "ж" ст. 103 Конституции РФ 1993 г).
  Основной объем полномочий Государственной Думы - это законодательные полномочия. Государственная Дума является основным законодательным органом. Согласно формуле Конституции РФ 1993 г., именно Государственная Дума "принимает" федеральные законы (п. 1 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.), между тем как Совет Федерации "одобряет" законы, принятые Государственной Думой. Статус Государственной Думы как основного законодателя обеспечивается следующими обстоятельствами.
  Во-первых, Государственная Дума, в отличие от Совета Федерации, является постоянно действующим законодательным органом государственной власти Российской Федерации (работает в режиме постоянных заседаний).
  Во-вторых, в Государственной Думе начинается законодательный процесс в Федеральном Собрании: именно в эту Палату обращаются субъекты права законодательной инициативы с предложениями о принятии тех или иных законов.
  В-третьих, качество Государственной Думы как основного законодателя обнаруживается и в том, что Государственная Дума может принимать законы вообще без участия Совета Федерации - если Совет Федерации своевременно, а именно: в течение четырнадцати дней после передачи ему законопроекта, принятого Государственной Думой, не приступил к рассмотрению вопроса о одобрении (либо отклонении) этого законопроекта. В таком случае Государственная Дума направляет законопроект прямо Президенту для контрассигнации, т. е. подписи и обнародования. Таким образом, парламентский законодательный процесс не только начинается в Государственной Думе, но и может завершиться в Государственной Думе.
  Наиболее важные стадии законодательного процесса в Государственной Думе урегулированы в Конституции РФ. Это две стадии: стадия законодательной инициативы и стадия голосования по законопроекту. Так, согласно п. 1 ст. 104 Конституции РФ, право законодательной инициативы (т. е. внесения законопроектов, предложений о законопроектах в Государственную Думу) принадлежит: "Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения". Что же касается стадии голосования, то о ней говорится в п. 2 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.: "Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы". По поводу этой конституционной формулы издано Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. "О толковании статей 103 (ч. 3); 105 (ч. 2. 5); 107 (ч. 3); 108 (ч. 2); 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ". О нем мы уже напоминали в связи в анализом статуса Совета Федерации. В Постановлении разъясняется, что понятие "общее число депутатов" надо понимать как их конституционное число - 450 депутатов, а не как число фактически избранных депутатов.
  В Конституции РФ 12 декабря 1993 г. завершающая стадия законодательного процесса в Государственной Думе регулируется применительно не только к обычным, но и конституционным федеральным законам. Как и в Совете Федерации, при голосовании за конституционный закон в Государственной Думе требуется более высокий процент поддержки со стороны депутатов в сравнении с обычным законом. Согласно п. 2 ст. 108 Федеральный конституционный закон считается принятым Государственной Думой, если он одобрен большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
  Законодательный процесс в Государственной Думе на названных двух, а также иных стадиях обстоятельно регулируется в Регламенте Государственной Думы. Первый Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ (постсоциалистического периода) был принят Постановлением Государственной Думы от 25 марта 1994 г. с последующими изменениями и дополнениями.98
  Впоследствии принят новый Регламент Государственной Думы, утвержденный постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. - ныне действует.
  Согласно Регламенту, работа Государственной Думы над законопроектами сосредоточена главным образом в комитетах Государственной Думы - органах Палаты, которые образуются ею на началах пропорционального представительства от депутатских объединений (партийных фракций) в Государственной Думе. Однако Регламент Государственной Думы предусматривает и такую форму законодательного процесса как законодательные чтения. Под законодательным чтением понимается рассмотрение законопроекта на общем, пленарном заседании Государственной Думы.
  Важной юридической основой законодательного процесса является Федеральный Закон от 14 июня 1994 г. (действующий в редакции от 22 октября 1999 г.) "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".99
  Помимо законодательных полномочий к компетенции Государственной Думы относятся в определенном объеме и полномочия, касающиеся поправок Конституции и пересмотра Конституции РФ. Эти полномочия одинаковые с Советом Федерации, о них было сказано выше.
  В завершение отметим, что статус отдельного парламентария в РФ предопределен полномочием Федерального Собрания в целом. Вместе с тем, статус члена Парламента индивидуализирован - он регулируется специальным Законом о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной думы от 5 июля 1999 г.100
 
  § 6. Статус члена Совета Федерации и статус депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
  В плане общих характеристик статусов члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы укажем вначале, что в отличие от иных должностных лиц государства члены Федерального Собрания - это особая категория должностных лиц. Во-первых, они занимают должности установленные Конституцией РФ. Во-вторых, они не относятся и к государственным должностям государственной службы такой категории, как категория "А", т. е. на них не распространяется действие Закона об основах государственной службы Российской Федерации от 5 июля 1995 г.101
  Статус парламентария в РФ определяется Конституцией 12 декабря 1993 г., Законом о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г.102102 Это второй Закон о статусе российских парламентариев, принятый на основе Конституции РФ 1993 г. До этого действовал Закон о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 8 мая 1994 г. с изменениями 1996 г.103
  В соответствии с действующим законодательством, член Совета Федерации - представитель от субъекта РФ, уполномоченный в соответствии с федеральным законодательством осуществлять законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Законом о статусе депутата (п. 1 ст. 1 Закона о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 5 июля 1999 г.).
  Депутатом Государственной Думы является избранный народом представитель от народа, уполномоченный в соответствии с федеральным законодательством осуществлять законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Законом о статусе депутата (п. 2 ст. 1 Закона 5 июля 1999 г.).
  В сравнении с Законом от 8 мая 1994 г. (с изменениями 1996 г.) в Законе о статусе депутатов РФ в редакции 5 июля 1999 г. изменилось наименование лиц, входящих в состав Совета Федерации - они именуются не "депутаты Совета Федерации", а "члены Совета Федерации"; соответственно изменилось и название Закона: "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ". В политологии, иногда, для наименования члена Совета Федерации используется понятие "сенатор" - по аналогии с зарубежной организацией (США, Франция, Индия и др.), где верхние палаты парламентариев часто именуются сенатами, а их члены - сенаторами.
  Статус члена Совета Федерации и статус депутата Государственной Думы складывается из двух частей: из полномочий парламентария (I) и гарантий статуса (II).
 
  I). К основным полномочиям члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы относятся следующие виды.
  а) Право законодательной инициативы - предусмотрено ст. 104 Конституции РФ 1993 г. Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:
  - законопроектов (обычные и конституционные законы) и поправок к ним;
  - законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы (конституционные законы) РФ и законы РСФСР, либо признания этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ законодательства СССР.
  Группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы может вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134 Конституции РФ 1993 г.; ст. 11 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы 1999 г. ст. 104 Регламента.).
  Обратим внимание, что из новой редакции Закона о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы (от 5 июля 1999 г.) и из нового Регламента Государственной Думы (от 22 января 1998 г.) исключена норма о праве осуществления права законодательной инициативы субъектами этого права (в т. ч. членами Совета Федерации и Государственной Думы) в такой форме как "законодательные предложения о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов". Но об этой форме законодательной инициативы говорилось в Законе о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы в редакции от 8 мая 1994 г. (ст. 11 Закона 1994 г.).
 
  б) Участие члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы в заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ, а также в заседании соответствующих комитета, комиссии палаты.
  "Депутат пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым палатой, комитетом, комиссией палаты Федерального Собрания , членом которых он является (п. 1 ст. 12 Закона).
  Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы реализуют на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ, соответствующих комитета, комиссии данной палаты предоставленные им права в соответствии с Регламентами Совета Федерации и Государственной Думы (п. 2 ст. 12 Закона).
  Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы принимают личное участие в заседании палаты Федерального Собрания РФ, депутатами которой они являются, комитета, комиссии, членами которых они являются"; вправе присутствовать на любом заседании каждой из палат Федерального Собрания РФ (ст. 12 Закона от 5 июля 1999 г.).
 
  в) Право парламентского (коллегиального) запроса.
  В Законе о статусе депутатов Государственной Думы редакции 8 мая 1994 г. закреплялось не право парламентского запроса, а два других института - право депутатского запроса (общие для членов Совета Федерации и Государственной Думы) и право депутата Государственной Думы на обращение с вопросом к члену Правительства на заседании Государственной Думы (ст. ст. 13-14 Закона 1994 г.). Обе эти процедуры предполагали реализацию контрольных полномочий депутатов на индивидуальной основе. Хотя уже тогда (в связи с принятием Закона 8 мая 1994 г.) высказывалось мнение, что эти полномочия несут в себе признаки общепарламентского контроля. Закон "О статусе депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы" в редакции от 5 июля 1999 г. сделал новые шаги в этом направлении. В версии Закона 5 июля 1999 г. институт запроса приобретает новое содержание, что отражено и в иной терминологии: наряду с понятием "депутатский запрос", Закон 1999 г. вводит в оборот новое определение - "парламентский запрос". Если под "депутатским запросом" понимается контрольное полномочие отдельного депутата; то "парламентский запрос" по всем своим признакам - есть контрольное полномочие Парламента в целом так как запрос от имени парламента - запрос, формулируемый парламентской коллегией в целом, на общем заседании Палаты, а не отдельным депутатом. Это обстоятельство заслуживает особого внимания, поскольку согласно Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание является органом законодательной и представительной власти; но Конституция не признает за Российским парламентом качество контрольного органа власти (ст. 94 Конституции
 1993 г.).
  Причем, сфера этих контрольных полномочий Федерального Собрания расширилась за счет того, что пополнился перечень субъектов (органов и должностных лиц государственной власти), к которым Палаты Парламента могут обращаться с парламентским запросом. Формулируя порядок осуществления "депутатского запроса", Закон о статусе депутатов от 8 мая 1994 г. закреплял, что Совет Федерации, Государственная Дума вправе направить запрос: Правительству РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального Банка РФ, руководителям федеральных исполнительных органов государственной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов и должностных лиц, - что закреплялось и в Законе о статусе депутатов от 8 мая 1994 г. Но кроме того, в редакции Закона от 5 июля 1999 г. в связи с определением порядка осуществления "парламентского запроса" названы и многие другие важнейшие субъекты государственной власти, к которым Совет Федерации и Государственная Дума могут обратиться с парламентским запросом - не только к указанным выше органам и должностным лицам, но также: к Председателю Центральной Избирательной комиссии, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума Председателю Счетной Палаты РФ; руководителям органов не только исполнительной власти, но и иных ветвей власти; руководителям Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда занятости населения РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ - по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц (ст. 13 Закона о статусе депутатов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в редакции 5 июля 1999 г.).
  В отличие от "депутатского запроса", "парламентский запрос", согласно Закону от 5 июля 1999 г. вносится в Палату Федерального Собрания не депутатом в индивидуальном порядке, а иным образом: "Парламентский запрос" принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания РФ.
  В Законе 1999 г. сохранены короткие сроки и порядок ответа по запросу, которые были характерны и для "депутатского запроса" в версии Закона 8 мая 1994 г. Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, должен дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его подачи. Письменный ответ на запрос оглашается председательствующим на заседании палаты и доводится до сведения депутатов данной палаты (ст. 13 Закона от 5 июля 1999 г.).
 
  г) Право депутатского (единоличного), индивидуального запроса
  Наряду с новым институтом - парламентского (коллегиального) запроса - в Законе 1999 г. сохраняется и понятие "депутатского запроса". Однако концепция этого института изменена. Он представляет собой комбинацию прежних (закреплявшихся в ст. ст. 13 - 14 первого Закона о статусе депутатов Совета Федерации и Государственной Думы от 8 мая 1994 г.) двух процедур: депутатского запроса членов Совета Федерации и Государственной Думы и обращения депутата Государственной Думы с вопросом к члену Правительства - но с многими новеллами.
  Согласно Закону о статусе депутата от 5 июля 1999 г., круг органов и должностных лиц, которым может быть адресован депутатский (индивидуальный) запрос, совпадает с адресатами процедуры парламентского (коллегиального) запроса.
  Специфика же депутатского запроса в отличие от коллегиального (парламентского) запроса, в следующем:
  Во-первых, депутатский запрос носит единоличный характер, решение о направлении запроса принимается депутатом индивидуально. Как гласит п. 3 ст. 14 Закона о статусе члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г. - "запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы направляется ими самостоятельно и не требует обсуждения на заседании соответствующей Палаты Федерального Собрания РФ".
  Во-вторых, разными являются сроки и форма ответов, сроки ответа на депутатский запрос могут быть более протяженными: если на парламентский запрос ответ, как указывалось, должен был быть дан "не позднее 15 дней со дня его получения" (п. 3 ст. 13); то на депутатский (единоличный) запрос ответ должен быть дан "не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса срок" (п. 3 ст. 14 Закона о статусе депутата от 5 июля 1999 г.).
  Если ответ на парламентский (коллегиальный) запрос может быть дан в "устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ) или письменной форме", то ответ на депутатский (индивидуальный) запрос должен быть дан должностным лицом, которому направлен запрос "в письменной форме" (п. 3 ст. 14 Закона от 5 июля 1999 г.).
  В-третьих, ответ на единоличный запрос не оглашается в Парламенте РФ, а депутат вправе получить ответ на свой запрос, так сказать, "с выездом на производство", т. е. в инициативной форме . В Законе о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы (в редакции 5 июля 1999 г.) сказано: "Инициатор запроса имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в запросе вопросов, в т. ч. на закрытых заседаниях соответствующих органов. О дне рассмотрения поставленных в запросе вопросов инициатор запроса должен быть извещен заблаговременно, но не позднее чем за три дня до дня заседания соответствующего органа" (п. 4 ст. 14 Закона 1999 г.).
  Если "парламентский запрос" придает Федеральному Собранию России признаки контрольного органа власти, то единоличный, депутатский запрос придает статусу депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы, по сути, распределительные полномочия - коль скоро депутат может "принимать участие" в рассмотрении своего запроса на заседании в органе, которому адресован запрос - следовательно, он может влиять на содержание решения, которое принимается этим органом, т. е. вмешиваться в управленческие, производственные вопросы.
  Конституция РФ 1993 г. не признает ни контрольные, ни распорядительные полномочия Федерального Собрания. Наделение Парламента исполнительно-распорядительными полномочиями противоречит принципу "разделения властей", отделения законодательной власти от исполнительной и судебной ветвей. Однако Закон о статусе депутата (от 5 июля 1999 г.) оговаривает лишь гарантии невмешательства с судебную сферу. Согласно ст. 18 Закона: "Вмешательство члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность не допускается". Но, судя по всему Закон допускает на уровне статуса депутата совмещение законодательных и распорядительных полномочий. В Законе необходимо предусмотреть гарантии соблюдения принципа разделения законодательной и исполнительной власти.
 
  д) Право члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на прием в первоочередном порядке должностными лицами
  В Законе о статусе депутата от 8 мая 1994 г. говорилось о праве депутатов Совета Федерации и Государственной Думы на "безотлагательный" прием должностными лицами. В редакции этого же Закона от 5 июля 1999 г. формула несколько изменена: речь идет о праве на "первоочередной" прием, т. е. она более адекватна ситуациям, которые могут реально сложиться. Согласно Закону 5 июля 1999 г.: член Совета Федерации и депутат Государственной Думы пользуются правом на прием в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории РФ органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организации, независимо от форм собственности, должностными лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований. Но к этому не обязываются теперь руководители общественных объединений (как в версии статуса депутата от 8 мая 1994 г.)
 
  е) Право члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы на получение и распространение информации.
  Право членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы на получение информации складывается из двух разновидностей:
  - право на обязательные ("плановые") информационные источники (документы);
  - право на информационные и справочные материалы, документы "по востребованию" депутата.
  - Что касается права на обязательные издания, материалы, то их перечень сформулирован в Законе о статусе от 5 июля 1999 г. следующим образом: члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы в установленном порядке обеспечиваются документами, принятыми палатами Федерального Собрания РФ, а также документами, другими информационными и справочными материалами, официально распространяемыми Администрацией Президента, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Счетной палатой РФ, Центральной Избирательной комиссией РФ, иными государственными органами и общественными объединениями, а также другими информационными и справочными материалами. Обеспечение депутатов всеми этими документами и материалами входит в обязанность должностных лиц аппарата Палат Федерального Собрания (п. 1 ст. 17 Закона 1999 г.). Обращает внимание, что в сравнении с Законом 8 мая 1994 г. в перечне новых органов, документы и материалы о деятельности которых должны в обязательном порядке вручаться депутатам Совета Федерации и Государственной Думы, называются Счетная Палата и Центральная Избирательная комиссия РФ.
  - Наряду с правом на обязательный, законодательно определенный минимальный перечень информационных источников, член Совета Федерации и депутат Государственной Думы вправе получать и иную информацию по вопросам, связанным с их деятельностью. Это, так сказать, "инициативная" информация - информация "по востребованию" самого депутата. Депутаты Совета Федерации и Государственной Думы вправе обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и организации по поводу информации, при этом должностные лица указанных органов, объединений и организаций безотлагательно (а при необходимости дополнительных материалов - не позднее 30 дней) предоставляют им необходимую информацию (сведения) и документацию. По Закону о статусе депутатов от 8 мая 1994 г. депутат мог получить информацию и материалы "независимо от степени их секретности". В Законе от 5 июля 1999 г. введены некоторые ограничения этого права депутатов: сведения, составляющие государственную тайну, предоставляются члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы "в порядке, установленном Федеральным Законом о государственной тайне" (п. 2 ст. 17).
  - Депутаты Совета Федерации и Государственной Думы имеют право не только на получение, но и распространение информации. В Законе о статусе депутатов от 5 июля 1999 г. предусмотрено что: "Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право выступать по вопросам своей деятельности в государственных средствах массовой информации в порядке, предусмотренном федеральным законом о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации".
  Обратим внимание, что в отличие от версии 8 мая 1994 г. в Законе в редакции 5 июля 1999 г. указывается лишь форма осуществления права на распространение информации, но не раскрывается его содержание (ст. 16 Закона о статусе депутатов Совета Федерации и Государственной Думы от 8 мая 1994 г.; п. 4 ст. 17 Закона о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 5 июля 1999 г.)
 
  II). Гарантии депутатской деятельности
  1). Гарантии неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы (депутатский иммунитет).
  Требования неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы являются конституционными требованиями: в Конституции РФ 12 декабря 1993 г. закреплено, что "члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью..." (п. 1 ст. 98 Конституции РФ 1993 г.).
  В российском законодательстве различаются две разновидности принципа неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы:
  а) Неприкосновенность как особый порядок ответственности за правонарушения, не связанные с депутатской деятельностью (назовем эту разновидность депутатской неприкосновенности депутатским иммунитетом);
  б) Неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы как недопустимость их ответственности за свою политическую деятельность, при реализации депутатских полномочий в Федеральном Собрании, территориальном избирательном округе и др.
  а) Характеризуя депутатский иммунитет (первый вид депутатской неприкосновенности), отметим, что согласно Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и Закону о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г. член Совета Федерации и депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты не могут быть:
  - привлечены к уголовной ответственности или к административной ответственности , налагаемой в судебном порядке;
  - задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;
  - подвергнуты личному досмотру за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей" (п. 1 ст. 98 Конституции РФ 1993 г.; пп. 1, 2 ст. 19 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г.).
  Причем, неприкосновенность депутата распространяется на его жилье, служебное помещение, багаж, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы" (п. 3 ст. 19 Закона 1999 г.).
  Продолжительность депутатского иммунитета (т. е. иммунитета члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы) велика - распространяется на весь срок полномочий, "действует в течение всего срока их полномочий" (п. 1 ст. 98 Конституции РФ 1993 г.; п. 1 ст. 19 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы 5 июля 1999 г.).
  В Конституции РФ 1993 г. закреплен не только сам принцип депутатской неприкосновенности, но и его гарантии. В соответствии с п. 2 ст. 98 Конституции РФ: "Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания".
  Федеральный Закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ" от 8 мая 1994 г. не устанавливал ограничений конституционной формулы о депутатском иммунитете. В нем лишь буквально воспроизводилась конституционная норма, говорилось, что: "Депутаты Совета Федерации и депутаты Государственной Думы... не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску или допросу без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей" (ч. 1 ст. 18 Закона 1994 г.) В связи с такой формулой Закона депутатский мандат в России: в политической практике стал восприниматься как привлекательное средство избежать преследования правоохранительных органов; участились претензии на него со стороны недобросовестных предпринимателей и криминализированных элементов.
  По этому поводу было принято Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. "По делу о проверке конституционности положений ч. 1-ой и 2-ой статьи 18, статьи 19 и части 2-ой ст. 20 Федерального Закона от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ".104
  В Постановлении Конституционного Суда РФ был сформулирован ряд важных правовых позиций, которые были учтены в связи с принятием новой редакции Закона о статусе депутатов - Законе о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г. Во-первых, сформулированы положения о приоритетном публично-правовом характере принципа депутатской неприкосновенности. Как гласит Постановление Конституционного Суда: неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленный в ст. 98 Конституции РФ, - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. По своему содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности.
  Однако, она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить не субъективным, а публичным интересам, обеспечивает повышенную охрану законами личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждение его от необоснованных преследований за политические взгляды и позиции. Конституционный Суд РФ в своем постановлении указал, что недопустимо искажение публично-правового характера парламентского иммунитета и превращение его в личную привилегию. Во-вторых, суть еще одной правовой позиции, сформулированной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. заключается в следующем: неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное. Причем, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением депутатской деятельности, то в отношении парламентариев допустимо осуществление процессуальных действий на стадиях: дознания, или предварительного следствия, или производства по административным правонарушениям вплоть до (но не включая) стадии принятия решения о передаче дела в суд без предварительного согласия Палаты Федеративного Собрания.
  Закон о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г. также предусматривает границы действия принципа депутатской неприкосновенности, причем, дифференцирует их в зависимости от того, идет ли речь об оценке действия парламентариев в связи в осуществлением своих парламентских полномочий, либо иных действиях, связанных с реализацией членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы не депутатского, а общегражданского правового статуса. Так, Закон 5 июля 1999 г. допускает, что по правонарушениям, совершенным членами Федерального Собрания, может быть возбуждено уголовное дело или начато производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке без получения согласия Палаты Парламента о такого рода преследовании парламентария. При этом требуется лишь, чтобы орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщили об этом Генеральному прокурору (п. 4 ст. 19 Закона от 5 июля 1999 г.). Однако, если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении такой категории правонарушений парламентариев, как "действия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанные с осуществлением ими своих полномочий", - тогда необходимо получить согласие соответствующей Палаты Федерального Собрания на лишение члена Совета Федерации (депутата Государственной Думы) парламентской неприкосновенности. В этих случаях Генеральный прокурор РФ в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую Палату Федерального Собрания представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности (п. 4 ст. 19). Кроме того, Закон от 5 июля 1999 г. различает понятия а) "дача согласия на лишение депутатской неприкосновенности" (оно адекватно досудебным процессуальным действиям - следствию и дознанию в отношении парламентариев); и б) дача согласия Палаты Парламента на передачу дела в отношении парламентариев, начатого органом дознания (следствия) в суд. Как видим, это разные стадии (этапы) "потери" парламентариями своего депутатского иммунитета. В Законе сказано: "После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ" (п. 5 ст. 19 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы).
  б) Вторая разновидность парламентской неприкосновенности - это недопустимость ответственности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы за их политическую (публично-правовую) деятельность в Федеральном Собрании - за действия по реализации депутатских полномочий: они "не могут быть привлечены к уголовной ответственности за высказывание мнения или выражения позиции при голосовании в соответствующей Палате Федерального Собрания и др. действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы". Причем продолжительность этой разновидности неприкосновенности охватывает не только период пребывания в составе Совета Федерации (депутатском корпусе Государственной Думы), но такая неприкосновенность не ограничена во времени: действует "в том числе по истечении срока полномочий" члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы (п. 6 ст. 19 Закона 5 июля 1999 г.).
  В связи с изложением гарантий неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы в связи с их политической деятельностью в Законе РФ от 5 июля 1999 г. (как и в предыдущем законодательстве) сделана оговорка, согласно которой, если в ходе своих политических выступлений; при высказывании своего мнения, позиции; совершении действий, связанных с реализацией депутатского статуса "член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством", то возможно возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемом в судебном порядке. При возбуждении процедуры преследования парламентариев за действия, связанные с осуществлением ими своего депутатского статуса, гарантии их неприкосновенности в Законе 5 июля 1999 г. формулируются иначе в сравнении с процедурой ответственности за действия, связанные с реализацией парламентариями своего статуса как человека и гражданина.
  - Во-первых, к такой ответственности могут быть привлечены только действующие (а не экс-) члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы.

<< Пред.           стр. 2 (из 3)           След. >>

Список литературы по разделу