<< Пред.           стр. 1 (из 13)           След. >>

Список литературы по разделу

 МИНИСТЕРСТВО РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
 ОБРАЗОВАНИЯ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
 РОССИЙСКОЙ ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ, УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА
 ФЕДЕРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
 
 
 
 
 
 
 
 
 ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА
 
 
 
 ДОКЛАДЫ И СООБЩЕНИЯ III МЕЖДУНАРОДНОЙ
 НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ
 КОНФЕРЕНЦИИ
 
 Москва
 25 марта 2003 г.
 
 
 
 Москва
 2003
 
 
 УДК 340 (082.1)
 ББК 67я431
  П 68
 
 
 П 68
 
 
 
 Правовое обеспечение устойчивого развития российского общества: Доклады и сообщения III Междунар. науч.-практ. конф. Москва, 25 марта 2003 г. / Под ред. Н.И. Архиповой, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Косяковой. М.: РГГУ, 2003. 492 с.
 
 Сборник материалов конференции посвящен изучению комплекса теоретических и практических проблем, связанных с правовым обеспечением устойчивого развития российского общества. Основное внимание уделено таким направлениям, как: теоретико-правовые и конституционно-правовые основы правового обеспечения устойчивого развития российского общества, совершенствование гражданского законодательства в качестве основной гарантии устойчивого развития современной России, роль судебной реформы в обеспечении стабильности экономики и политической сферы, уголовно-правовое обеспечение устойчивости развития общества, административная реформа и административно-правовые гарантии устойчивого развития и др.
 Значительное место отведено практическим аспектам правового обеспечения стабильности, становлению гражданского общества и правового государства.
 Наряду со статьями опытных юристов, кандидатов и докторов наук публикуются работы аспирантов и студентов-юристов.
 Для преподавателей юридических вузов и факультетов, практикующих юристов, научных работников, аспирантов и студентов, а также для всех, кто интересуется вопросами права и проблемами обеспечения устойчивого развития Российской Федерации.
 
 ББК 67я431
 
 Материалы конференции представлены в авторской редакции
 
 © Коллектив авторов, 2003
 © Российский государственный
  гуманитарный университет, 2003
 Организационный комитет конференции
 Тихомиров Ю.А. председатель- заслуженный деятель науки РФ, д-р юрид. наук, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, научный руководитель факультета права ГУ–ВШЭ, профессор кафедры гуманитарного права ЮФ ИЭУП РГГУ
 Архипова Н.И.- д-р экон. наук, профессор, декан факультета управления ИЭУП РГГУ, директор Института экономики, управления и права РГГУ
 Косякова Н.И.- д-р юрид. наук, профессор, декан юридического факультета ИЭУП РГГУ, завкафедрой частного права ЮФ ИЭУП РГГУ
 Тиунов О.И.
  - д-р юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ в отставке
 Ветров Н.И.- заслуженный деятель науки РФ, д-р юрид. наук, профессор, завкафедрой публичного права ЮФ ИЭУП РГГУ
 Россинский Б.В.- заслуженный юрист РФ, д-р юрид. наук, профессор ГУ–ВШЭ
 Азаров А.Я.- канд. филос. наук, профессор, директор Московской школы прав человека, эксперт Комиссии по правам человека при Президенте РФ
 Антонов В.В.- д-р филос. наук, канд. юрид. наук, профессор кафедры публичного права ЮФ ИЭУП РГГУ
 Попова Н.Ф.- д-р юрид. наук, профессор кафедры публичного права ЮФ ИЭУП РГГУ, главный специалист ВНИИ МВД
 Сафонов В.Е.- д-р юрид. наук, профессор кафедры гуманитарного права ЮФ ИЭУП РГГУ
 Скаридов А.С. - д-р юрид. наук, директор Представительства РГГУ в Санкт-Петербурге
 Белоновский В.Н.
 ответственный секретарь- кандидат исторических наук, доцент кафедры публичного права ЮФ ИЭУП РГГУ
 
 
 Теоретические и конституционно-правовые основы правового обеспечения устойчивого развития
 
 Тиунов О.И.
 д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, засл. юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ
 
 О роли гуманитарных международно-правовых норм в обеспечении устойчивого развития гражданского общества
 
 Современный мир характеризуется глобализацией многих явлений, связанных, в том числе, с формированием и развитием особой разновидности норм международного права - его общепризнанных принципов и норм. Существенная часть этих принципов и норм касается защиты и обеспечения прав человека. Многие юристы справедливо включают такие принципы и нормы в систему норм международного гуманитарного права. При этом имеется в виду, что общепризнанные принципы и нормы, касающиеся защиты прав человека, охватывают вопросы защиты личности как в случае вооруженного конфликта, так и в мирное время. Термин «гуманитарное право» исторически зародился и долгое время был связан с положением личности во время вооруженного конфликта. Об этом красноречиво свидетельствует содержание Гаагских конвенций 1899 г. и 1907 г., закрепивших определенные правила ведения войны и защиты раненых, больных, военнопленных, мирного гражданского населения в период вооруженных конфликтов. Многие из этих правил впоследствии получили развитие в Женевских конвенциях 1949 года о защите жертв войны и в других международно-правовых актах. Однако после принятия в 1945 г. Устава ООН - универсального международного договора, одной из целей которого является осуществление международного сотрудничества «в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам (подчеркнуто мною. - О.Т.) для всех, без различия расы, пола, языка и религий», - гуманитарные аспекты защиты личности все больше стали находить отражение в актах, рассчитанных на развитие сотрудничества между государствами в мирное время, с учетом следования государствами - членами ООН взятому ими обязательству разрешать свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность и справедливость. Принятые государствами с учетом требований Устава ООН международно-правовые акты: Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и многие другие международные соглашения – отразили новое явление в международных отношениях - формирование международного права прав человека. Нормы, входящие в данную группу норм международного права, касаются положения личности преимущественно в мирное время, но в то же время обеспечивают защиту личности и в случае вооруженного конфликта. В связи с этим традиционное международное гуманитарное право, касающееся защиты личности в случае вооруженного конфликта, «сомкнулось» с положениями нового поколения норм, норм, направленных на защиту личности преимущественно в мирное время. Термин «международное гуманитарное право» как олицетворяющий все виды норм, касающихся защиты прав человека, оказался востребованным.[1]
 Современные гуманитарные международно-правовые нормы весьма разнообразны по своему содержанию. В принципе их можно разделить на следующие виды: нормы, содержащие базисные положения о правах и свободах человека (положения международных пактов о правах человека 1966 г. и т.д.); нормы, регулирующие сотрудничество государств в борьбе с массовыми нарушениями прав человека, например, нарушений в форме геноцида, расовой дискриминации; нормы, касающиеся сотрудничества государств в сферах защиты отдельных прав личности (например, по вопросам международной регламентации труда); нормы, регулирующие сотрудничество по защите прав отдельных категорий индивидов (защита прав женщин, детей, национальных меньшинств и т.д.). Гуманитарные нормы международного права имеют существенное значение для обеспечения устойчивого развития гражданского общества. Эти нормы влияют на гражданское общество в процессе их интернационализации. Сущность этого процесса связана с тем, что нормы международного гуманитарного права обладают рядом таких содержательных качеств, которые проявляют себя через действие эталонов поведения государств, закрепленных посредством взятия на себя определенных международных обязательств в форме международного договора или международно-правового обычая. Международное право в данном случае выступает как масштаб измерения, позволяющий внедрить международно-правовые стандарты защиты прав человека в жизнь гражданского общества. Указанные стандарты - это в первую очередь общепризнанные принципы и нормы международного права. Их отличительными чертами являются: общепризнанность со стороны международного сообщества в целом; фундаментальность содержания как выражения коренных интересов государств и народов; оптимальность модели поведения; демократичность содержательных качеств данной модели. Для стандарта поведения характерна типизация, эталонность, единство заложенных в стандарте элементов поведения для всех участников международного соглашения. В рамках определенного стандарта поведения обеспечиваются равные права и единообразное поведение властных органов в сфере защиты прав человека. Устойчивое развитие гражданского общества невозможно без осуществления государством взятых на себя гуманитарных обязательств, реализация которых способствует формированию единого правового пространства.[2] Глобализация процесса сотрудничества государств в сфере международного гуманитарного права способствует интернационализации процессов внутригосударственной жизни, в частности, посредством внедрения в национальное законодательство требований международно-правовых стандартов и эталонов гуманитарного характера.
 Указанные факторы обеспечения стабильности гражданского общества проявляют себя и в Российской Федерации. Конституция Российской Федерации в статье 17 закрепляет положения о том, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Что касается публичной власти в лице государства, то оно, согласно Конституции Российской Федерации, обязано гарантировать равенство прав и свобод человека и гражданина. Одной из таких гарантий является деятельность судебной власти в области обеспечения прав человека. Особенно ярко это проявляется при осуществлении правосудия Конституционным Судом Российской Федерации. В случае, если Суд признает акты или их отдельные положения неконституционными, они утрачивают силу. Признанные Судом не соответствующими Конституции международные договоры России не подлежат введению в действие и применению. Если исходить из того, что значительная часть решений Конституционного Суда Российской Федерации связана именно с защитой прав и основных свобод граждан, то данное обстоятельство следует оценивать в качестве весомого вклада Суда в развитие гражданского общества в Российской Федерации.[3] Решения Суда направлены на обеспечение конституционных прав и свобод граждан, а содержание этих прав и свобод отражает требования общепризнанных принципов и норм международного права, международно-правовых стандартов, т.е. норм гуманитарного характера. Помимо закрепления многих гуманитарных норм в Конституции Российской Федерации нормы гуманитарного характера, закрепленные международными договорами России, а также признаваемые ею международно-правовые обычаи входят в правовую систему России. Кстати, и сама Конституция Российская Федерация есть составная часть правовой системы. Содержание элементов этой системы в их совокупности образует базу для развития демократических начал гражданского общества, ибо только демократические принципы и институты, признающие человека, его права и свободы высшей ценностью, являются характеризующим критерием качества гражданского общества и правового государства.
 
 Юркина М.В.
 аспирант РАГС
 Антонов В.В.
 канд. юрид. наук, д-р филос. наук, проф. ЮФ ИЭУП РГГУ
 
 К вопросу о критериях разграничения публичного и частного права
 
 Деление права на частное и публичное существует со времен Древнего Рима. Так, один из выдающихся древнеримских юристов Ульпиан считал, что публичное право относится к положению Римского государства, частное – к пользе отдельных лиц и включает в себя естественное право, право народов и цивильное право (D.1.1.1.2).
 Советская власть принципиально отвергла такое деление. Так, в письме В.И. Ленина к Д.И. Курскому читаем: «Не перенимать… старое буржуазное понятие о гражданском праве, а создавать новое… вырабатывать новое гражданское право. Мы ничего “частного” не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное. Отсюда – расширить применение государственного вмешательства в “частно -правовые” отношения». [4]
 Эта позиция вмешательства государства во все сферы жизни общества предопределила тот факт, что в СССР было публично-правовым регулирование любых отношений.
 В настоящее время, когда экономика и политика стремительно изменяются, возрождается деление права на публичное и частное. Современное исследование публичного и частного права происходит в следующих направлениях. Первое – сторонники теории Ульпиана связывают разделение права на публичное и частное с общественными и частными интересами. Второе – рассмотрение публичного и частного права как “суперотрасли”, объединяющей другие отрасли права. В некоторых случаях предпринимаются попытки комплексного использования этих двух критериев.
 Для более точного разграничения публично- и частноправовой сфер предлагается использовать разные критерии.
 Общим и решающим критерием при определении правовой системы в целом и при характеристике публичного и частного права выступает интерес.
 Во-первых, интерес всегда привязан к человеку и его объединениям, социальным группам, слоям, всему обществу. Правовым интерес становится тогда, когда для его обозначения и реализации необходимы юридические формы и средства. Таковыми выступают нормы права, субъекты, субъективные права, обязанности и др.
 Во-вторых, интерес – категория весьма динамичная во времени и пространстве.
 Для уяснения сущности интереса важно отметить, что для него необходим не просто факт удовлетворения потребности, но и то, каким образом она удовлетворена каким способом и какими средствами, т.е. важен наиболее оптимальный, выгодный из всех возможных вариантов. А точнее, сущностью интереса является общественное отношение, опосредующее выгодное, оптимальное удовлетворение потребности, определяющее общие условие и средства ее удовлетворения. Определяя сущность интереса через общественное отношение, мы выходим на проблему ее регулирования.
 Таким образом, процессы реализации интересов оказываются внутренне связанными с правовым регулированием в обществе, по мере раскрытия сущности интереса отчетливо обнаруживается его органическая связь с правом.
 Существуют также интересы, которые являются настолько важными для государства, что оно присваивает их исключительно себе, себя же считая их носителем. Никому из частных лиц эти интересы не принадлежат. Однако вне всякого сомнения отдельный гражданин, выступающий в качестве члена государственного союза, может и лично выигрывать от удовлетворения этих интересов государством.
 Белканов Е.А. (канд. юрид. наук, ст. преп. УрГЮА) использует в качестве критерия тип и метод правового регулирования, когда наиболее важным становится соотношение долга и свободы. То есть публичное право служит для отграничения и охраны частного права от бесправия (произвола).
 Такие ученые, как А. Тон, С.А. Муромцев, придерживаются следующей теории. Публичное и частное право различаются в зависимости от того, кому предоставлена инициатива защиты права в случае правонарушений, т.е. рассматривается не содержание охраняемых интересов, а порядок их охранения. Публичное право, согласно такой трактовке, это право, которое охраняется по инициативе самого государства в порядке суда уголовного или административного, причем такая охрана осуществляется независимо от воли (возможно, и вопреки воле) лица, чье право нарушено. Частное же право охраняется по инициативе субъекта, чьи интересы и право нарушены, путем предъявления гражданского иска в порядке гражданского судопроизводства. Указанное направление формальной теории имеет то достоинство, что основано на чисто юридическом начале.
 Перевалов В.Д. (д-р юрид. наук, проф. УрГЮА) в качестве правовых критериев различия публичного и частного права предлагает рассматривать субъектов права (субъектный аспект), субъективные права и обязанности (содержательный аспект), правовые методы осуществления последних (методологический аспект).
 Субъектный аспект выделяется для того, чтобы подчеркнуть значение субъектов права в качестве системообразующих материальных факторов правовой системы. Именно человек и его объединения, обладающие правами и несущие юридические обязанности, выступают реальными элементами правовой системы. На этом уровне правовая система как бы “очеловечивается”, и становится понятной формула “каковы люди, таково и право”.
 Содержательный аспект позволяет взглянуть на правовую систему изнутри. Права, свободы и обязанности субъектов по объему неодинаковы в силу ряда фактических и юридических моментов. Они различаются по юридической значимости и обеспеченности. Кроме того, государство как учреждение вынуждено обеспечивать собственное развитие. При этом сфера частноправового регулирования сужается, а публичного – расширяется.
 Методологический аспект раскрывает критериальное значение методов, способов, типов и режимов правового регулирования.
 Интерес к проблеме публичного и частного права существует давно. Еще в конце ХIХ – начале ХХ в. изучали деление права на публичное и частное такие ученые, как Шармон, Гедеман, Покровский, Дюги, Леруа, Новгородцев и др.
 Так, профессор Покровский утверждал, что частное право с его индивидуализмом представляет собой систему юридической децентрализации, а публичное право, наоборот, регулирует отношения между людьми исключительно велениями, исходящими из единого центра, каковым является государственная власть. В этой юридической централизации заключается основная сущность публичного права. Иначе говоря, критерием разграничения публичного и частного права служит принцип юридической централизации и децентрализации.
 Деление права на публичное и частное, в соответствии с позицией Гримма и Эрлиха, покоится на исторически сложившейся традиции, есть результат исторической случайности.
 Критикуя данные взгляды, М.М. Агарков отмечал следующее:
 1) традиционное распределение материала между публичным и частным правом не есть результат исторической случайности. Оно действительно следует двум видам права, теоретически различным по своему характеру;
 2) распределению между публичным и частным правом подлежат не институты, а субъекты права;
 3) частное право есть право лично-свободное, в его границах субъект может осуществлять его в любом направлении;
 4) признак централизации и децентрализации является неопределенным и изменяемым.[5]
  Со времен Древнего Рима публичные и частные интересы вместе с общественными и правовыми системами претерпели существенные изменения. Нуждаются в современной интерпретации и сами термины. Необходимо иметь в виду и то, что деление на публичное и частное право принято не во всех культурах и правовых системах. Традиционным примером такого деления выступает романо-германская правовая семья.
  Исторический опыт государственного и правового строительства показывает, что формируется тенденция к сближению публичных и частных начал и что наиболее положительные результаты общественного развития достигаются при оптимальном сочетании публичных и частных интересов в праве.
  На таком сочетании зиждется принципиальное юридическое равенство субъектов права в рамках единой правовой системы, устанавливается относительная стабильность общественных отношений, становится реальной возможность восстановления нарушенных прав, обеспечения социальной справедливости.
 
 Калина В.Ф.
 канд. филос. наук, доц. каф. гуманитарного права ИЭУП РГГУ,
 Государственный советник Российской Федерации 3 класса
 
 Правовое обеспечение стабильности и устойчивости федеративных отношений в России
 
 Становление федерализма всегда противоречиво. Российская Федерация не является исключением. Более того, есть основания говорить о кризисных процессах, суть и причины которых обусловлены как объективными, так и субъективными факторами. Противоречия, и без того достаточно глубокие в период принятия новой Конституции РФ, продолжали углубляться, порождая новые. Федеральный центр нередко становился заложником политических амбиций региональных элит и их лидеров и, сдавая одну позицию за другой, пытался то с помощью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с субъектами Федерации, то с помощью иных уступок ослабить накал политических страстей. Полный произвол в правотворческой деятельности на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления создавал реальную угрозу дезорганизации всей системы управления государством и, в конечном счете, территориальной и государственной целостности России, устойчивости ее политической системы, реализации курса радикальных реформ. Став федерацией de jure, Россия так и не стала еще федерацией de facto, не обрела той устойчивости, которая позволила бы надежно защитить как интересы государства в целом, так и составляющих его субъектов.
 Федеративная форма территориально-государственного устройства для России, безусловно, оптимальна. Однако реализация преимуществ федерализма в России сопряжена с рядом специфических особенностей. Во-первых, полиэтничность при компактном проживании различных этносов. При неблагоприятном стечении обстоятельств это может активизировать сепаратистские тенденции, вызвать межнациональные конфликты. Во-вторых, многоконфессиональность и социокультурная неоднородность. Это затрудняет использование мирового опыта при создании национальной модели федерализма. В-третьих, различная степень экономического развития регионов, специфика географических, климатических и иных условий, что обусловило асимметричность федерации. В-четвертых, доставшаяся от прошлого уродливая система организации хозяйственных связей, что особенно сказалась на дифференциации интересов регионов при создании союзного государства. В-пятых, слабость нормативно-правовой базы.
  Межэтнические конфликты, факты дискриминации по национальному признаку, рост миграции населения, дополненные угрозой со стороны международного терроризма и исламского фундаментализма, создали угрозу стабильности политического и экономического развития России.
  Реализация заложенных в Конституции Российской Федерации основных принципов федерализма наталкивается на отсутствие правового механизма сбалансированности интересов во взаимоотношениях Федерации и ее субъектов, а также необходимого соответствия законодательства субъектов Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству.
  Такой механизм предполагает: во-первых, постоянное совершенствование федерального законодательства с учетом особенностей российских регионов; развитие правовой базы самих субъектов Федерации; участие субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе и создание государственной системы регулирования деятельности участников правотворческого процесса как в центре, так и на местах; во-вторых, создание рычагов эффективного управления страной, не допуская при этом неоправданной сверхцентрализации и подавления инициативы на местах.
  Процесс создания такого механизма должен быть концептуально проработанным, организационно оформленным и управляемым, он должен опираться на единство власти, которое проявляется в четком и согласованном взаимодействии ее ветвей, когда речь идет о ее разделении по горизонтали, и на согласовании действий всех ее уровней по вертикали. Президент В.В. Путин выступил с рядом инициатив и поставил конкретную задачу привести региональное законодательство в полное соответствие с федеральным законодательством и, прежде всего, с Конституцией РФ. В первую очередь это касается таких принципиальных положений, как преодоление двусмысленности в понимании суверенитета, устранение приоритетов местных нормативных правовых актов перед общефедеральными, приведение в порядок системы судебных органов и силовых структур, наведение порядка в системе исполнительной власти.
 Кремлевские инициативы вызывают в регионах неоднозначную реакцию и нередко расцениваются в качестве тенденции возврата к унитаризму, к принципам и методам административно-командной системы. Однако такие сомнения лишены оснований. Напротив, Президент выступает безусловным гарантом укрепления и развития федеративных отношений. Уже первые шаги по упорядочению управления страной, предпринятые В.В. Путиным после вступления в должность Президента РФ (деление на федеральные округа, законодательная инициатива о порядке формирования Совета Федерации и др.), показали, что они ни в коей мере не ущемляют интересы субъектов Федерации. Оказались беспочвенными опасения, что рыночные механизмы будут подменены внеэкономическими методами руководства и управления, а требования соблюдения правопорядка на фоне царившего в предыдущее десятилетие хаоса приведут к нарушению прав человека.
  Развитие федерализма вызвало к жизни мощный подъем правотворчества в субъектах Российской Федерации. Однако этот процесс с самого начала был отягощен комплексом проблем. Прежде всего надлежало обеспечить безусловное соответствие принимаемых субъектами Федерации правовых актов Конституции РФ. Задача эта оказалась нелегкой. Отсутствовала концепция правового механизма, призванного обеспечить единство России как федеративного государства, и реальные рычаги воздействия на отступления регионов от требований федеральной Конституции и федерального законодательства. Принципиально эта задача решаема, поскольку в Конституции РФ определены принципы, позволяющие ввести правотворческую деятельность субъектов Российской Федерации в общецивилизационное русло.
 Одним из фундаментальных принципов федерализма является строгое соответствие всех принимаемых субъектами Федерации правовых актов федеральному законодательству и, прежде всего, федеральной Конституции. В ст. 4 записано, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Федерации. При этом должны неукоснительно соблюдаться требования статей 71, 72, 76 Конституции РФ, в которых законодатель определил вопросы, по которым могут издаваться только федеральные законы; федеральные законы и соответствующие им правовые акты субъектов Федерации или только нормативные правовые акты субъектов Федерации. На этих принципах и должна строиться правовая система России как целостность, включающая в себя: Конституцию РФ, федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, нормативно-правовые акты местного самоуправления. Однако при внешней стройности внутреннее содержание российской правовой системы исключительно противоречиво.
  До недавнего времени ни один из основных законов субъектов Российской Федерации не соответствовал Конституции России и федеральному законодательству. Обычной практикой в субъектах Федерации было принятие нормативных правовых актов по предметам ведения Российской Федерации, причем нередко они шли вразрез с федеральными нормативными правовыми актами. Как отмечалось в докладе Генерального прокурора РФ Совету Федерации, только за первую половину 2002 г. прокурорскими проверками выявлено свыше трех тысяч правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству. Анализ данных отступлений позволяет сделать вывод, что в данном случае речь идет не просто о правовых коллизиях, а о серьезных противоречиях между федеральным Центром и регионами. Терпеть такое положение вещей дальше просто невозможно, поскольку деформация российского правового пространства, а следовательно, и российской государственности происходит не только в связи с отдельными проявлениями чиновничьего произвола, но с помощью правовых актов. После решительного вмешательства надзирающих органов большинство из этих актов были отменены либо изменены. В середине 2002 г. на рассмотрении в судах находилось свыше семисот документов прокурорского реагирования. В результате энергичных действий со стороны федерального Центра в настоящее время уже приведены в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституции и уставы более шестидесяти субъектов Федерации.
 Регионы явно не торопятся реализовать требования Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», хотя согласно этому документу, в течение года со дня его вступления в силу, то есть уже к середине 2001 года, они обязаны были привести свои нормативные правовые акты в соответствие с федеральным законодательством. Было принято постановление, а затем и определение Конституционного Суда России по вопросу несоответствия Конституции РФ некоторых положений конституций республик Алтай, Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия—Алания, Татарстан. Конституционный Суд РФ указал, что положения о государственном суверенитете республик, верховенстве законов и праве республик приостанавливать действие правовых актов РФ на своей территории, статусе республик как субъектов международного права, праве на пользование и распоряжение природными ресурсами на территории республик не соответствуют Конституции РФ. Поэтому они не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.
 Но и после этого лишь Республика Северная Осетия-Алания внесла соответствующие изменения в свою Конституцию. В других республиках продолжают существовать нормы, противоречащие Конституции России и федеральному законодательству. Если судом установлено, что принятый субъектом Федерации закон или иной нормативный акт, противоречащий Конституции России, федеральному законодательству, то в соответствии с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» законодательный орган субъекта Федерации в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в силу обязан его отменить. Если меры по отмене не приняты, Президент России вправе вынести предупреждение, начав тем самым процедуру, которая может привести к роспуску органов законодательной (представительной) власти соответствующего субъекта Федерации.
 О сложности процессов преодоления последствий «парада суверенитетов» свидетельствует хотя бы острая борьба вокруг принятия новой Конституции Республики Башкортостан, власти которой постоянно заявляли о своем намерении сохранить принципиальные положения своего Основного закона, имея в виду прежде всего положение о суверенитете Башкортостана, его претензии на международную правосубъектность. Однако в принятом 3 декабря 2002 г. новом тексте Конституции Республики Башкортостан вопрос решается по-иному. Вместо положения о суверенитете введено понятие государственности республики, которая выражается в том, что «Республика Башкортостан обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан». Важно отметить, что в текст новой Конституции Башкортостан не вошел двусторонний Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 3 августа 1994 г. В нем осталась только ссылка на то, что указанный Договор будет действовать в части, не противоречащей Конституциям России и Башкортостана.
 Не менее сложно развивались события вокруг новой редакции Конституции Татарстана. Хотя в ней сохранены положения о суверенитете и об «особом» характере вхождения Татарстана в состав Российской Федерации, сравнительный анализ прошлого и принятого 30 апреля 2002 г. текстов Конституции Республики Татарстан свидетельствует о несомненном прогрессе в плане укрепления российского федерализма и более четкой организации российского правового пространства. Если согласно прежней республиканской Конституции Республика Татарстан конституировалась в качестве суверенного государства, самостоятельного субъекта международного права, ассоциированного с Российской Федерацией на договорной основе, самостоятельно определяющего свой государственно-правовой статус, то в новом тексте глава о суверенитете отсутствует полностью, а Республика Татарстан определяется как «демократическое правовое государство, объединенное с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан” и являющееся субъектом Российской Федерации». По-иному трактуется в новой редакции и понятие суверенитета. Он заключается согласно ст. 1 Конституции Республики Татарстан «в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан». Конечно, в данной формулировке наблюдается прогресс. Однако представляется не вполне корректным как само сохранение т.н. «ограниченного суверенитета», так и положение ст. 3, которая гласит, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Татарстан является ее многонациональный народ». На недопустимость такой постановки вопроса указал Конституционный Суд РФ в своем Определении от 6 декабря 2001 г. В нем говорится: «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации».
 Серьезным источником подрыва единого правового пространства страны являются противоречащие федеральному законодательству положения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти ее субъектов. Практика заключения таких договоров восходит к Федеративному договору, подписанному 31 марта 1992 года. Всего между федеральным Центром и регионами заключено 46 двусторонних договоров. Из них только четыре соответствуют федеральным законам (это договоры с Республикой Бурятия, Астраханской, Воронежской и Костромской областями). При заключении всех других договоров в той или иной мере нарушены принципы верховенства Конституции России и федерального законодательства. Прежде всего это касается уступок со стороны федерального Центра ряда положений по предметам исключительного ведения Федерации и предметам совместного ведения. Вот их далеко не полный перечень: право самостоятельного введения чрезвычайного положения (Кабардино-Балкария); обладание всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) на своей территории (Саха-Якутия и Башкортостан); координация разработки и производства вооружений и военной техники, конверсия оборонных предприятий, размещение воинских частей и военных объектов (республики Башкортостан, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Удмуртия, Красноярский край, Нижегородская, Пермская и Ростовская области, Таймырский, Коми-Пермяцкий и Эвенкийский автономные округа); переработка и использование драгоценных металлов, камней и изделий из них (Саха-Якутия, Свердловская область); право самостоятельно выступать участниками международных и внешнеэкономических связей (республики Башкортостан, Кабардино-Балкарская, Коми, Саха-Якутия, Татарстан, Пермская, Ульяновская и Челябинская области, город Москва); таможенное регулирование (Амурская, Мурманская, Сахалинская и Ростовская области, Хабаровский край).
 Из сферы совместного ведения РФ и ее субъектов незаконно изъяты и переданы в исключительное ведение субъектов Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (республики Башкортостан и Татарстан, Магаданская область); установления общих принципов налогообложения и сборов в бюджет субъекта (Башкортостан, Красноярский, Хабаровский края, Иркутская и Омская области); установления системы органов государственной власти (Саха-Якутия); кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат (Башкортостан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия–Алания, Татарстан).
 В отдельных договорах содержится норма, закрепляющая верховенство этих договоров над федеральным законодательством. Например, договорами федерального Центра со Свердловской, Челябинской и Ярославской областями установлено, что «в случае принятия органами государственной власти РФ в одностороннем порядке нормативных правовых актов, противоречащих положениям настоящих договоров, применяются нормы этих договоров». Эти положения прямо противоречат статьям 4 и 15 Конституции РФ, закрепляющим верховенство федеральной Конституции и федерального законодательства и безусловный примат федерального законодательства перед законодательством субъектов Федерации.
 В соглашениях между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче части полномочий, которыми сопровождаются договоры, также имеют место серьезные отступления от федерального законодательства. Они касаются управления федеральным имуществом на территории субъекта Федерации, отчисления налогов в федеральный бюджет, превышения полномочий региональных властей в случае чрезвычайных ситуаций и др. Следствием отступлений от федерального законодательства в договорной практике является противоправность ряда правовых актов, принимаемых субъектами Федерации во исполнение этих договоров. Несомненно, что этим ущемляются конституционные права и свободы граждан, разрушается единств системы государственной власти.
 Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» вступил в силу в июле 1999 года. Закон обязывает субъекты Федерации в течение трех лет привести в соответствие с Конституцией РФ договоры и соглашения о разграничении предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Однако под различными предлогами субъектами Федерации это требование игнорируется.
 Практически во всех федеративных государствах субъекты федерации пользуются различной степенью свободы в своем нормотворчестве, заключают договоры с федеральным центром и между собой. Особенно эта практика отработана в США, Швейцарии, Германии. При этом надо иметь в виду, что договорное регулирование в этих и других федерациях вообще не касается предметов совместного ведения, а имеет строго целевую ориентацию, что само по себе не ведет к подрыву основ конституционного строя, хотя престиж внутрифедеральных государственных договоров весьма высок. В США, например, договорные отношения рассматриваются как способ ассоциативной самоорганизации граждан, городов, графств, штатов. При этом нигде не допускается вольное обращение с федеральным законодательством, тем более нарушение федеральной конституции в интересах регионов.
 Конституция Швейцарии предоставляет кантонам право заключать между собой соглашения по вопросам законодательства, управления, правосудия. Однако об этом они обязаны информировать федеральный центр, который в случае угрозы государственным интересам или целостности федерации вправе приостановить их выполнение.
 Хотя никакое отступление от конституционных положений и действующего законодательства принципиально недопустимо, оно является симптомом внутренней противоречивости самих конституционных основ. Это нередко ставит регионального законодателя в затруднительное положение. Очевидно, что совершенствование федеративных отношений и их правовой основы – это не односторонний процесс, а комплекс проблем, решение которых связано с внесением изменений и дополнений как в региональное, так и в федеральное законодательство, с развитием федеральной региональной политики. Только взвешенный анализ возникающих проблем и политическая воля федерального Центра и субъектов Федерации, направленная на достижение единства и взаимопонимания, может обеспечить создание эффективной общенациональной правовой системы. Инициатива В.В. Путина, направленная на совершенствование механизма государственного управления, в том числе и управления процессом совершенствования правовой системы Российской Федерации, уже дала свои результаты. И важно, чтобы эти положительные тенденции не затормозились и стали необратимыми.
 
 Сафонов В.Е.
 д-р юрид. наук, проф. ЮФ ИЭУП РГГУ
 
 Диалектика национального и территориального в становлении и развитии российского федерализма
 
 Российская Федерация является уникальным государством благодаря своей многонациональности, истории, характеризуется помимо всего этого этнонациональным, социокультурным, конфессиональным, региональным и другими формами плюрализма. Перед Россией стоит задача найти верные принципы и ориентиры в проблемах государственного строительства. Речь идет прежде всего об обеспечении единства страны, преодолении сепаратизма, нахождении оптимального сочетания в распределении полномочий между федеральным центром и регионами. И в этом плане нам жизненно необходимо иметь дееспособную модель российского федерализма.
 Все проблемы, связанные с федерализмом в России, в должной мере не могут быть раскрыты в данной статье. Поэтому свою задачу автор видит в том, чтобы выделить и проанализировать некоторые ключевые, на его взгляд, проблемы, такие, как особенность российского федерализма, его концептуальные аспекты, которые, как представляется, определяют социальный и политический облик страны, а также дают возможность проследить развитие федерализма, с учетом исторических реалий. К настоящему времени вышло значительное число монографий, сборников статей, посвященных проблемам российского федерализма.
 Обращают на себя внимание работы, изданные по этой проблеме в регионах. Интерес ученых к проблематике федерализма привел к выпуску специального журнала и изданию энциклопедического словаря.
 По мнению некоторых ученых, Россия прошла определенный путь федерализма. Эволюция федерализма, с их точки зрения, состояла в том, что входящие в состав России территории и население не теряли возможности самоуправления. Элементы федерализма они видят и в процессе вхождения в состав России как других народов, так и насильственно присоединенных территорий, обосновывают на исторических фактах концепцию о формировании Российского государства преимущественно на добровольных началах, а не на насильственном захвате. Начиная с середины XIV в. и в законодательстве последующего периода в истории Российского государства они находят идеи самоуправления различных административных и национальных образований в составе единой государственности, содержащие элементы федеративного устройства.
 Однако формирование и развитие российской государственности с IX века по 1917 год проходило в унитарной форме.
 Основная особенность эволюционного развития Российского государства с момента его образования до революционных потрясений в феврале и октябре 1917 года состояла в том, что входящие в его состав население и территории не теряли при этом возможности своего самоуправления. Этот процесс нашел свое правовое обеспечение в Русской Правде, Новгородской и Псковской судебных грамотах, Судебниках 1497 и 1550 годов, Соборном Уложении 1649 г., Своде законов Российской империи.
 В результате к 1917 году в России был накоплен богатый опыт децентрализованного развития унитарного государства, который учитывал территориально-географические и социально-экономические, национальные и культурно-исторические особенности регионов. Данный опыт позволял сохранить на обширной территории Российского государства традиционные нормы права, быта и обычаев народов, опирался на местную элиту, учитывал политическую ситуацию, а в конечном счете способствовал росту Российской державы.
 Особенностью унитарного развития России до 1917 года было территориальное несовпадение зон ответственности органов административного управления с районами действия финансовых, судебных и военных структур (за исключением генерал-губернаторов). Так, например, округ Московской судебной палаты (как и Петербургской судебной палаты) охватывал несколько губерний. Это обеспечивало независимость правоохранительных органов, финансового и судебного контроля от нарушения законности и произвола местных органов власти. Такая система эффективно препятствовала сговору правящих политических элит, развитию коррупции, нарушению прав и свобод граждан.
 Обращает на себя внимание, что именно таким образом построена нынешняя федеральная судебная система в США: 50 штатов, но всего лишь 13 апелляционных федеральных судов. Та же система развита во Франции, Италии, Великобритании и других правовых государствах.
 С революционных февральских и октябрьских событий 1917 года этот бесценный опыт был практически утрачен и бездумно уничтожен. За последние 80 лет XX века эволюционный характер преемственного государственного развития России был сломан и заменен на перманентную революционную реконструкцию, которая глубоко деформировала естественные исторические процессы.
 Если за 1055 лет, то есть за период с 862 года до 1 сентября 1917 года (с момента образования государства до момента провозглашения Временным правительством Российской республики), Российское государство прошло в своей исторической эволюции через шесть этапов: Древняя Русь, Киевская Русь, Владимиро-Суздальская Русь, Великое княжество Московское, Россия конца XV-XVII вв., Российская империя, то только за 75 лет (1917-1992 гг.) XX столетия страна трижды претерпевала революционные фундаментальные преобразования: Российская Республика, РСФСР-СССР, Российская Федерация (Россия). С 1918 по 1993 год в стране было принято пять конституций. Мировой опыт государствостроения не знал не только таких темпов в смене форм государственного развития, но и таких социальных экспериментов, которые пережила Россия, - разрушение унитарного государства, монархии, земства, культурно-исторических традиций плодотворного сожительства “семьи народов”, социальных групп и слоев российского общества.
 По сути российская государственность стала разменной монетой в руках борющихся за власть и собственность политиков, которым многовековая судьба великой страны была безразлична. Вырождение российской государственной элиты привело Россию к печальному состоянию.
 Российская наука не миновала столкновения различных мнений, теорий и проектов в становлении федерализма. Известно, что в проектах декабристов предлагались такие формы государственного устройства, как: унитарная, единая и неделимая республика; Республика многонациональной федерации славянских и некоторых соседних государств Центральной и Южной Европы; конституционная монархия, состоящая из федеративных территорий; конфедерация для местных союзов, волостей, образованных по национальному или экономическому принципу.
 После введения в 60-70-х годах XVIII столетия городского и земского самоуправления в России появились работы, отражающие негативное отношение к культурной и территориальной автономии, которое обусловило расширение антиимперского движения народа, в том числе русского.
 В конце XIX – начале XX века в работах ряда русских ученых появляется идея перехода к федеративной форме государственного устройства и создания в его рамках областных и национальных автономий. Разнообразные программные положения по вопросу будущего государственного устройства накануне событий февраля-октября 1917 года появились в общероссийских и национальных политических партиях. Вопрос о федерации и национально-государственном устройстве в марксистско-ленинской теории имеет свою эволюцию и подлежит рассмотрению в зависимости от конкретно-исторических условий. Этой теме посвящены труды видных советских ученых А.И. Лепешкина, Д.Л. Златопольского, О.В. Берендеева и многих других.
 После революции 1917 года была реализована модель “социалистического федерализма” как совершенно особого явления, отличного от всех других федераций мира.
 Рассмотрим, как функционировала модель так называемого советского федерализма в СССР.
 Отношение большевиков к федерализму носило чисто ситуативный характер и диктовалось соображениями политической конъюнктуры. В.И. Ленин негативно относился к федерализму. Поскольку, с его точки зрения, “капитализм требует для своего развития возможно более крупных и возможно более централизованных государств”, то это делало его принципиальным противником федерации, которая “ослабляет экономическую связь” и представляет “негодный тип для одного государства”[6]. Однако как практик политического маневра В.И. Ленин не абсолютизировал подобный подход и при определенной политической ситуации мог занять иную позицию. Столь же решительное неприятие федерализма демонстрировал И.В. Сталин.
 В федерализме большевики видели возможность, с одной стороны, привлечь симпатии зависимых от империи народов, а с другой стороны, удержать эти народы в составе вновь создаваемого государства. Поэтому при создании первой российской конституции федерализм как политическое и юридическое понятие не нес никакой государствообразующей нагрузки. Федерализм фигурировал в названии государства, начальных главах в качестве принципа, но отсутствовал в основной части документа. Определяя параметры ведения центральных и региональных органов государственной власти, создатели органов государственной власти и конституции РСФСР не только до предела урезали прерогативы местных органов, поставив на первое место проведение всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти, но и записали, что сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского центрального исполнительного комитета Советов принадлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению[7].
 Таким образом, несмотря на употребление термина “федерализм” РСФСР на самом деле являлось унитарным государством.
 Будущее советского федерализма уже отчетливо просматривалось в заявлении И.В. Сталина, опубликованном в “Правде” 3 и 4 апреля 1918 г. Сталин утверждал, что советская федерация не имеет ничего общего с буржуазной федерацией. Советская федерация представляет собой переход, который будет достигнут с течением времени, от “принудительного царистского унитаризма” к “добровольному и братскому объединению трудовых масс и племен России”, конечная цель которого в переходе к будущему социалистическому унитаризму”[8].
 Таким образом, унитаристское начало было слишком велико, административно-командные методы определяли направление всех видов государственной и хозяйственной деятельности, тоталитарный режим не оставлял возможностей для развития демократических институтов, столь необходимых для нормального функционирования федеративной системы отношений. Поэтому федерализм был только внешней оболочкой унитарного по сути государства и не являлся системообразующим принципом, что и явилось одной из причин крушения этой системы и обусловило тем самым “волну” этнического государствостроения.
 Для придания демократического характера этому процессу “старые-новые” политические элиты мобилизовали идею строительства подлинной федерации. Идеологи этнического государствостроения главным бедствием развития России объявили унитарное государство.
 В первую очередь обращает на себя внимание, что выступления политиков, публикации юристов, философов и историков о развитии российского федерализма зачастую страдают конъюнктурным подходом, идеализмом и необъективным противопоставлением унитарному государству. Слову “федерализм” изначально придается оценочное понятие исключительно с положительным знаком, что призвано выделить некое общественное благо, не зависящее от социального и экономического прогресса. И наоборот, слову “унитаризм” придается отрицательный, а порой и зловещий смысл. Например, понятие “федерализм” ставится в один ряд с понятиями “демократия”, “правовое государство”, “гуманизм”, а “унитаризм” ассоциируется с понятиями “тоталитарное государство”, “насилие”. Тем самым происходит смешивание понятий из разных смысловых рядов, игнорируется разница между политическим режимом, формой государственного устройства и характером организации управленческого аппарата.
 Часто федерализм отождествляется с децентрализацией, под которой понимают демократическое развитие. Напротив, унитаризм рассматривают в смысле централизации, в которой видят авторитаризм и тоталитаризм. Вместе с тем, в мире есть централизованные федерации типа латиноамериканских, которые трудно считать образцом эффективного развития государства. И есть децентрализованные унитарные государства: Франция, Испания, Италия, дающие убедительные примеры эффективного управления государством.
 Распространено утверждение, что федеративное государство более демократично, чем унитарное. Но мировой опыт убеждает, что здесь нет четкой взаимосвязи. Более того, такие федеративные государства, как Нигерия, Пакистан, Камерун, Коморские Острова, Объединенные Арабские Эмираты, Малайзия, весьма проблематично рассматривать как демократические государства. В то же время унитарные Франция, Великобритания, Нидерланды, Дания, Швеция, Финляндия, Италия служат образцом демократического развития.
 Если рассматривать опыт федеративного строительства в советской и постсоветской России, то без труда можно увидеть, что одной из серьезных и опасных проблем российского федерализма является дезинтеграция.
 Дезинтеграция, как известно, не тождественна ни регионализму, ни сепаратизму; это про­цесс, вбирающий в себя черты того и другого. В дезинтеграции можно видеть и промежуточное состояние национально-государственного уст­ройства, в котором соотношение центробежных и центростремительных тенденций способно резко меняться в зависимости от обстоятельств. Сепаратизм - это высшая точка дезинтеграции, ее переход в фазу от­крытого противостояния регионов единому пространству, их полного государственно-правового обособления.
 Сегодня регионы нескрываемо противятся централизму и инерции административно-управленческого мышления, добиваясь политической и экономической самостоятельности. А поскольку советская традиция безнадежно девальвировала понятие "автономия", немало отечественных политиков и экспертов отождествляют такую позицию местных властей с сепаратизмом. В ходе бурной децентрализации в России складывается "общество регионов", укрепляются позиции местных элит. Усиление регионов - позитивный процесс. Своеобразие ситуации, однако, состоит в том, что, добиваясь политической и экономической самостоятельности, многие региональные правящие группировки бро­сают открытый вызов федеральным нормам и институтам. Местные за­коны, идущие вразрез с положениями Конституции и федеральных за­конов, разрывают единое правовое поле. Установление собственных цен, запреты на вывоз тех или иных товаров, удержание налоговых по­ступлений размывают целостность экономического пространства. Вы­пуск краевых, областных, республиканских займов и облигаций подры­вает единую финансовую систему. Все эти действия выходят далеко за рамки общепринятой практики взаимоотношений между Центром и ре­гионами. Их вполне можно расценить как симптомы сепаратизма, хотя он и не проявляется в логически очищенной, идеальной форме. Диапа­зон сепаратистских стремлений довольно широк: от явно выраженных до скрытых, от обособления в отдельных сферах (правовой, экономиче­ской и т.д.) до склонности к полному отделению от России. Уловить, где кончается стремление к широкой самостоятельности в составе Фе­дерации и начинается сепаратизм, бывает подчас непросто, сторонники дезинтеграции как бы балансируют на грани и, смотря по обстоятельст­вам, способны сделать шаги в ту или в другую сторону.
 И регионалисты, и сепаратисты добиваются суверенитета для субъектов Федерации. Они наделяют это понятие тремя общепризнан­ными чертами: наличие публичной власти, распространение юрисдик­ции на определенную территорию и право взимать налоги. Но если первые выступают за национальный и региональный суверенитет, то вторые - за суверенитет государственный, что чревато распадом России на отдельные княжества.
 Российское государство за свою многовековую историю прошло ряд циклов интеграции - дезинтеграции. Специалисты фиксируют со времен Киевской Руси четыре "катастрофы" - кризиса государственно­сти и рассыпания государства на локальные миры. Первый кризис был связан с раздроблением Киевской Руси на удельные княжества в 1132 г., после чего до конца XV в. Русь существовала как "набор" удельных княжеств. Московское государство также прошло через этапы разрушения государственности и рассыпания на локальные миры в пе­риод Великой смуты начала XVII в. Следующей была катастрофа, свя­занная с крахом государства в процессе двух революций 1917 г. И, на­конец, современный нам этап - развал Советского Союза в 1991 г.
 Исторический опыт свидетельствует, что федеративные государ­ства, полностью или частично (как Россия) построенные на основе на­ционального признака, наиболее неустойчивые.
 Бытует представление, что федерализм может быть эффективным средством решения проблем, связанных с межэтническими конфликта­ми. На деле же, как считает Дж. Элейзер, полиэтнические федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать; они имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку образованные по этниче­скому принципу единицы, как правило, не хотят сливаться в подразу­меваемые федерацией тесные объединения. Полиэтнические федерации несут с собой угрозу гражданской войны.
 Российская Федерация - полиэтническое государство, и построена она по национально-территориальному и, собственно, территориально­му принципам, что и делает ее уязвимой с точки зрения сохранения це­лостности и стабильности.
 Процесс развития федерализма в последние десятилетия показы­вает, что ни территориальный, ни национально-территориальный под­ходы нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы и ми­нусы. Национально-территориальный подход соответствует междуна­родно признанному праву наций (народов) на самоопределение, т.е. коллективному праву этносов на самостоятельный выбор формы орга­низации своей жизни. Он может способствовать интеграции частей распавшегося государства, ускоренному экономическому и культурному развитию окраинных регионов страны, населенных национальными меньшинствами, способен снять определенные противоречия между национальностями. Не случайно Бельгия пошла по этому пути.
 Однако с течением времени национально-территориальный подход в структуре федерации может породить сепаратистские тенденции, которые, как правило, не соответствуют коренным интересам этносов, а инспирируются местными политическими элитами и даже мафиозными группами, стремящимися к установлению своей безраздельной власти.
 Территориальный подход к структуре федерации также имеет свои плюсы и минусы. Он может способствовать укреплению государства путем определенной централизации (централизаторская сторона при та­ком подходе гораздо сильнее стимулирует процессы интеграции, созда­ния единства гражданской общности). Территориальный подход в из­вестной степени приглушает сепаратизм, ибо в составе федерации нет государственных образований, построенных по национальному признаку.
 В этом плане следует согласиться с мнением ученых, которые считают, что национальный фактор во многом является у нас "квазинациональным" не только потому, что лишь в четырех из 21 республики титульная нация составляет большинство населения, а в Еврейской автономной области - всего 4% евреев. Данная проблема нуждается в значительно более глубоком рассмотрении, так как связана с вопросом обеспечения действия главных принципов основ конституционного строя. С внедрением конституционных принципов равноправия граждан Российской Федерации, народовластия, а также равноправия субъектов РФ сущность организа­ции новой федерации должна быть именно терри­ториальной. Не случайно в большинстве консти­туций республик в составе РФ говорится о много­национальном народе республики как субъекте политической власти в целом. Явные преимуще­ства титульная нация получает лишь в немногих республиках (например, в Тыве "этнические тувинцы" по Конституции данной республики пользу­ются особым покровительством и защитой как внутри республики, так и за ее пределами). Дума­ется, что в новых конституционно-правовых ус­ловиях вопросы национального самоопределения в России вписываются уже в другие государствен­но-правовые рамки, а именно в режим нацио­нально-культурной автономии.
 Данная ситуация не совпадает с мировыми модернизационными тенденциями, в рамках которых федерализм во все меньшей степени рассматривается как средство разрешения национального вопроса и во все большей степени - как способ распределения экономических и вла­стных полномочий. Известно, что советский федерализм, рассматриваемый большевиками как способ решения национального вопроса, по­казал свою политическую несостоятельность. И если чехословацкая фе­дерация распалась более или менее цивилизованно, то о трагическом опыте бывшей Югославии не приходится и говорить. В РФ нации и народности, которые в советское время сумели создать (и сохранить) ту или иную форму автономии, теперь обладают полноцен­ным статусом субъектов Федерации. Что же касается других наций и народностей, проживающих в России, но не имеющих (или потерявших) свою автономию (например, российских немцев), то не совсем ясно, как и при каких обстоятельствах они могут претендовать на возвращение такого статуса. В итоге накапливается потенциал внутрифедеративных противоречий.
 Отмеченное не означает, что декретом нужно отменить национально-территориальные образования. Они пока - единственная форма сохранения национальной культуры и самосохранения этносов. Однако необходимо отдавать себе отчет, что последовательное претворение в жизнь национально-территориального принципа организации государства ведет к тупиковой ситуации.
 
 
 
 Белоновский В.Н.
 канд. ист. наук, доцент кафедры публичного права ЮФ ИЭУП РГГУ
 Щедролюбова Г.Н.
 аспирант ЮФ РГГУ
 
 Могут ли реализовать “право голоса” “обиженные избиратели”
 
 Как известно, проблеме "нарезки" округов в советское время не уделялось особого внимания, поскольку выборы проводились на безальтернативной основе. Но с введением альтернативности, состязательности отношение к проблеме изменилось. Многие поняли, что речь идет о соблюдении важнейшего принципа электоральных систем – равного избирательного права. Но выдерживать этот принцип оказалось не так-то просто.
  12 августа 1995 года, как представляется, стало вехой в истории нашего, отечественного парламентаризма: Государственная Дума, преодолев вето Совета Федерации, приняла Федеральный закон "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва"[9]. 17 августа закон подписал Президент Б. Ельцин, а 22 августа, после публикации в "Российской газете", он вступил в силу[10]. Закон вызвал неоднозначную реакцию у исследователей и практиков, участвующих в организации избирательного процесса.
 Основные протесты по закону были связаны с предполагаемым порядком неравномерного распределения избирателей по округам и появлением среди них так называемых "обиженных" избирателей[11]. Безусловно, при той методике, которую закладывал в закон Центризбирком, а именно он разрабатывал и представлял проект федерального закона в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва[12], такая проблема являлась ненадуманной. Но справедливости ради стоит отметить, что она существует при любой методике нарезки округов. Одни ее могут несколько уменьшить, но полностью избежать нельзя. Хотя, казалось бы, что может быть проще правила – округа должны быть равными по численности избирателей. Иначе где справедливость? Но это в теории. На практике, учитывая всю сумму обстоятельств, можно констатировать, что равенство может выступать источником несправедливости, а неравенство меньшим злом, чем абсолютное, математическое равенство избирателей. Следует отметить, что еще Георг Мейер, рассматривая эту проблему в конце XIX века, отмечал, что "математически точное разделение населения на отдельные избирательные округа практически невыполнимо; масштаб может быть только приблизительным, так как организацию избирательных округов необходимо по возможности приспособлять к общему делению данного государства"[13].
 Видимо, поэтому в мировой практике предусматривается определенный коридор в 5 – 15 процентов, в границах которого допускается колебание численности электората в округах. Да и сами округа могут быть разноликими: территориальными, национальными, национально-территориальными, административными, административно-территориальными, федеральными, военными, производственными, конфессиональными, налагающимися, совмещенными, смешанными и др. Кроме этого, избирательные округа могут быть одномандатными, двухмандатными, многомандатными, униноминальными и полиноминальными, вотумными, списочными и т.д. Наверное, "нарезку" округов можно производить и по другим критериям, главное, чтобы выборный орган адекватно отражал волю избирателей.
 В отечественной практике исходят из приоритетного принципа "примерного равенства голосов избирателей" при утверждении схемы одномандатных округов, но вместе с тем учитываются национальные, федеральные, территориальные, административные, административно-территориальные особенности районов и регионов.
 Сделаем пояснение применительно к затронутой нами проблеме. Вначале посмотрим реальные данные по размерам округов и амплитудам, связанные с отклонениями от реальных норм представительства. Там, где количество избирателей меньше ЕНП, естественно, к ним не может быть применено понятие "отклонение", поскольку данные субъекты Российской Федерации получали по одному округу независимо от количества электората в них и ЕНП (см.: ч. 2 ст. 11 Федерального закона 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").
 Данные о численности электората взяты из "Расчета количества избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва в субъектах Российской Федерации", утвержденного Постановлением ЦИК РФ от 28 июня 1995 г., № 7/44-П.
 Отклонения от средней численности округов рассчитывались по формуле (max-min) : aver, где max – максимальный размер округа, min – минимальный размер округа, aver – средний. Так, например, в Башкирии в 1995 году максимальный размер округа составил 475,5 тыс. избирателей, минимальный – 451,6, средний - 464,3. Устанавливаем разницу между максимальным и минимальным размером. Она составила 23,9 тыс. избирателей. Теперь эту разницу между максимальным и минимальным размерами округов (max-min) делим на средний размер округов (aver), он, как известно, составил 464,3 тыс. избирателей (max-min) : aver = (475,5 - 451,6) : 464,3 = 0,051. После этого произведем последнее действие, узнаем процент отклонения от среднего. Для этого полученное частное - 0,051 умножим на 100% = 5,1%. Это и есть усредненный показатель отклонения от единой нормы представительства (ЕНП) по 6 избирательным округам по субъекту Федерации, республике Башкирии. Как видим, он вполне вписывался в допустимые взаимные отклонения не более 10 процентов (ч. 2 ст. 11 Федерального закона Российской Федерации 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").
 Если посмотреть на официальные данные, амплитуда колебаний размеров округов укладывалась в требование закона о равенстве числа избирателей в избирательных округах с допустимым взаимным отклонением не более 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных районах – не более 15 процентов (ч. 2 ст. 11 Федерального закона Российской Федерации 1995 года «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации»)[14].
 Что касается проблемы так называемых "обиженных" избирателей, то здесь проблема выглядела несколько иначе. "Обиженными" избирателями, как мы уже отмечали, являются те избиратели, которые из-за расхождения численности между единой нормой представительства (ЕНП) и реальной численностью избирателей в округе не могут реализовать свое право на волеизъявление на равных основаниях в соответствии с принципами, предусмотренными законом о гарантиях избирательных прав граждан. Количество обиженного электората определяется путем умножения на ЕНП дробной части частного, полученного от деления на ЕНП численности избирателей конкретного округа.
 Например, ЕНП в 1955 году составило 466.569. Численность избирателей в Астраханской области составила 696.685 избирателей. Разделим 696685 : 466569 = 1,49 (т.е. мы получили дробное частное 1,49, где целое - 1, количество округов, а 49 – остаток). Теперь умножим остаток на ЕНП (0,49 * 466.569 = 228.618).
 Таким образом, количество обиженных избирателей в Астраханской области составило на выборах 1995 года 228.618 человек. В целом же по стране число "обиженных" избирателей составило 6.158.698 (см.: итоговые данные по графе 6 в таблице № 1), без учета электората субъектов Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства (ЕНП), таких, как известно, на выборах 1995 года было 21, и естественно, обиженных избирателей там не могло быть. См. таблицу № 1.
  В графе о разнице между количеством установленных избирательных округов Центризбиркомом в 1995 году и частным от деления на единую норму представительства (ЕНП - 466.569, графа 5) данные со знаком минус означают численность электората субъекта Федерации, превышающую ту, что рассчитана по ЕНП для утвержденной сетки округов. Без знака минус данные о численности избирателей субъекта Федерации, недостающие до необходимого количества рассчитанной по ЕНП утвержденной сетки округов. В графе 6 (число обиженных избирателей) напротив таких субъектов позиции не заполненные, поскольку в них, естественно, "обиженных" избирателей не могло быть.
 
 Таблица № 1
 Наименование субъекта Российской ФедерацииЧисленность избирателейЧастное от деления на единую норму представи-тельства (ЕНП-466.569)Всего установлено избирательных округов в 1995 годуРазница между количеством установленных избирательных округов Центризбирко-мом в 1995 году и частным от деления на единую норму представитель-ства
 (ЕНП-466.569).Число обиженных избирателей
  1 2 3 4 5 6
 Республика Адыгея3222790.6910,31
 Республика Алтай1236720.2710,73
 Республика Башкортостан27859035,9760,03
 Республика Бурятия6615031,421-0,42195959
 Республика Дагестан10772292,312-0,31144636
 Ингушская Республика1157410,2510,75
 Кабардино-Балкарская Республика5141481,11-0,146657
 Республика Калмыкия1997750,4310,57
 Карачаево-Черкесская Республика2810600.6010,40
 Республика Карелия5572241,191-0,1988648
 Республика Коми7684041,651-0,65303269
 Республика Марий Эл5380591,151-0,1569985
 Республика Мордовия6747721,451-0,45209956
 Республика Саха (Якутия)5883041,261-0,26121308
 Республика Северная Осетия 4105920.8810,12
 Республика Татарстан26360005,655-0,65303269
 Республика Тыва1699840,3610,64
 Удмуртская Республика11146672,392-0,39181962
 Республика Хакасия3781750,8110,19
 Чеченская Республика6628951,421-0,42195959
 Чувашская Республика9261161,9820,02
 Алтайский край19002524,074-0,0732660
 Краснодарский край35381197,587-0,58270609
 Красноярский край20442494,384-0,38177296
 Приморский край14720563,163-0,1674651
 Ставропольский край17853823,8340,17
 Хабаровский край10370002,222-0,22102645
 Амурская область6464361,391-0,39181962
 Архангельская область10482062,252-0,25116642
 Астраханская область6966851,491-0,49228618
 Белгородская область10489302,252-0,25116642
 Брянская область10762552,312-0,31144636
 Владимирская область11989452,572-0,57265944
 Волгоградская область19422024,164-0,1674651
 Вологодская область9490542,032-0,0313997
 Воронежская область19026504,084-0,0837325
 Ивановская область9432162,022-0,029331
 Иркутская область17596603,7740,23
 Калининградская область6650591,431-0,43200624
 Калужская область8048801,7320,27
 Камчатская область2648740,5710,43
 Кемеровская область21029194,514-0,51237950
 Кировская область11788732,532-0,53247281
 Костромская область5872281,261-0,26121308
 Курганская область7648561,641-0,64298604
 Курская область9857752,112-0,1151322
 Ленинградская область12437992,6730,33
 Липецкая область9152871,9620,04
 Магаданская область1716940,3710,67
 Московская область516088811,0611-0,0627994
 Мурманская область7729941,6620,34
 Нижегородская область27880315,9860,02
 Новгородская область5478231,171-0,1779317
 Новосибирская область19685314,224-0,22102645
 Омская область15002613,223-0,32102645
 Оренбургская область15243003,273-0,27125973
 Орловская область6784921,451-0,45209956
 Пензенская область11421112,452-0,45209956
 Пермская область19618864,204-0,2093314
 Псковская область6311711,351-0,35163299
 Ростовская область31673366,7970,21
 Рязанская область10082252,162-0,1674651
 Самарская область23696725,085-0,0837325
 Саратовская область19669994,224-0,22102645
 Сахалинская область4405680,9410,06
 Свердловская область33329837,147-0,1465320
 Смоленская область8610691,8520,15
 Тамбовская область9603472,062-0,0627994
 Тверская область12179182,612-0,61284606
 Томская область7099441,521-0,52242615
 Тульская область14276073,063-0,0627994
 Тюменская область8674121,8620,14
 Ульяновская область10549312,262-0,26121308
 Челябинская область25908605,555-0,55256612
 Читинская область7872151,6920,31
 Ярославская область10892472,332-0,33153967
 город Москва693112814,86150,14
 город Санкт-Петербург37844088,118-0,1151322
 Еврейская автономная область1340920,2910,71
 Агинский Бурятский автономный округ429790,0910,91
 Коми-Пермяцкий автономный округ1003030,2110,79

<< Пред.           стр. 1 (из 13)           След. >>

Список литературы по разделу