<< Пред.           стр. 2 (из 13)           След. >>

Список литературы по разделу

 Корякский автономный округ202760,0410,96
 Ненецкий автономный округ292390,0610,94
 Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ284480,0610,94
 Усть-Ордынский Бурятский автономный округ803940,1710,83
 Ханты-Мансийский автономный округ7824461,6820,32
 Чукотский автономный округ589770,1310,87
 Эвенкийский автономный округ123680,0310,97
 Ямало-Ненецкий автономный округ2629730,5610,44
 Всего104978098 225 615158698
 
 Конечно, 6158698 – цифра в рамках страны очень большая, если эту сумму разделить на ЕНП, то получится еще 13 округов. Фактически это те избиратели, голоса которых теряются, и они уже не могут повлиять на распределение мандатов, тем самым нарушается равенство избирательных прав граждан Российской Федерации. Однако полностью исключить потерю голосов, в данном случае "обиженных" избирателей, конечно же, невозможно, ее несколько можно снизить, например, если бы распределение округов производилось не на основе ЕНП, а на основе нормы реального представительства, т.е. с использованием уточненной средней нормы представительства (СНПу). Но полностью избежать неравенства без нарушения других основополагающих принципов, например, таких, как территориальная целостность избирательных округов, каждый округ образует единую территорию; соблюдение по возможности административных границ – невозможно. Законодателем, как известно, была избрана методика распределения одномандатных округов на основе единой нормы представительства (ЕНП), которая, с нашей точки зрения, должна использоваться с необходимыми уточнении.
 По сравнению с "нарезкой" округов 1993 года три субъекта Российской Федерации получили по принятой в 1955 году методике ЦИК дополнительные округа: Московская, Ростов­ская и Ленинградская области. Среди "обиженных" оказались — Том­ская, Курганская области и Республика Коми. Давайте посмотрим таблицы № 2 и № 3. Отнесем к первой группе субъектов РФ – Московскую, Ростов­скую, Ленинградскую области. Вторую группу составят Том­ская, Курганская области и Республика Коми.
 
 
 
 
 Таблица № 2
 Субъекты Федерации (первая группа)Число избирателейЧисло округов
 12345
  1993199519931995
 Московская область5129,95160,91011
 Ростовская область3216,53167,367
 Ленинградская область1241,01243,823
 ИТОГО9587,49572,01821
 
 Таблица № 3
 Субъекты Федерации (вторая группа)Число избирателейЧисло округов
 12345
  1993199519931995
 Республика КОМИ818,0768,421
 Курганская область784,8764,921
 Томская область739,0709,921
 ИТОГО2341,8224363
 
 
 Теперь посмотрим на данные регионы, с позиции "обиженных" избирателей, то есть тех округов, где числен­ность избирателей больше единой нор­мы представительства (ЕНП) на округ. (Смотри таблицы № 4 и 5). Последняя колонка рассчитана по норме реального представительства или ЕНПу (уточненной единой нор­мы представительства).
 Таблица № 4
 Субъекты Федерации (первая группа)Число "обиженных" избирателей по расчетам ЕНП (единой нормы представительства)Число "обиженных"
 избирателей по расчетам ЕНПу (уточненной единой нормы представительства) или НРП
 12345
  1993199519931995
 Московская область- 347,2-28,0-50,8 -193,7
 Ростовская область - 346,7+98,0-167,6- 186,8
 Ленинградская область-284,7+154,0-223,5+ 246,4
 
 
 
 
 Таблица № 5
 Субъекты Федерации (вторая группа)Число "обиженных"избирателей по расчетам ЕНП (единой нормы представитель-ства)Число "обиженных"
 избирателей по расчетам ЕНПу (уточненной единой нормы представительства) или НРП
  12345
  1993199519931995
 Республика КОМИ+ 138,7-303,3+198,0- 225,5
 Курганская область+ 171,7- 298,6+231,2- 229,0
 Томская область+ 217,6-242,6+277,0- 213,1
 
 Количество "обиженного" электо­рата определяется, как уже отмечалось, путем умножения на ЕНП дробной части частного, получен­ного от деления на ЕНП численности избирателей конкретного региона. Та­ким образом, число "обиженных" из­бирателей по трем областям (Москов­ской, Ростовской, Ленинградской) в 1993 году приближалось к 1 миллиону. Поэтому логично, что именно этим об­ластям ЦИК добавил еще по одному округу. Но это не означает, что соот­ветствующие округа ЦИК отобрал у ре­гионов второй группы. Просто методи­ка, основанная на математических предпочтениях, которая была примене­на ЦИК, автоматически формировала именно ту сетку округов, которая и вошла в закон. Что касается "обиженных избирателей" в целом, то, как уж отмечалось, методика, которая используется ныне Центризбиркомом, без уточненной ЕНП, не дает возможности сократить это число, а значит голоса так называемых "обиженных избирателей" воспроизводятся по максимуму, и для конкретных выборов они являются потерянными.
 
 Кудрявцев В.Б.
 аспирант МАИ
 
 Целостность как показатель стабильности и устойчивости Федеративного государства
 
 Федерации как социальной сис­теме свойственны общесистемные признаки: целостность, структура, управление, связи, самоорганизация, цели.
 При всей значимости всех остальных признаков ведущее место занимает признак целостности, поскольку является первейшим условием существования единого государ­ства. Целостность является и важнейшим качественным состоянием федерации. Только в условиях целостности и стабильности федеративное государство может быть по-настоящему дееспособным, обеспечить надежную защиту интересов регионов и отдельных граждан, обеспечить законность и правопорядок.
 Под сохранением государственной целост­ности федерации понимается прежде всего охрана общественного строя, правопорядка, основанной на федеральной конституции системы отношений между федеральным центром и субъектами федерации. Именно поэтому целостность федеративного государства является показателем его ус­тойчивости, стабильности, а ее утрата неминуемо ведет к политической деградации, возникновению конфликтов, утрате единства, что в итоге вызывает необратимые процессы, ведущие к деградации и распаду.
 Одним из важнейших условий сохранения государственной целостности федерации является строгое соблюдение очерченных правом границ по­ведения субъектов федеративных правоотношений.
 Отсюда следует, что для сохранения целостности и устойчивости федеративных отношений необходимо:
 · обеспечить внут­реннюю упорядоченность, организованность, взаимосогласован­ность всей системы отношений между федеральным центром и субъектами федерации;
 · развивать и укреплять основы гражданского общества, демократические институты, имея в виду, что целостность общества и це­лостность государства – одно из условий стабильности экономического и политичес­кого развития государства как системы;
 · строго учитывать и соблюдать интересы регионов, без чего федерализм по определению теряет свой изначальный смысл и превращается в пустую формальность;
 · последовательно проводить линию на охрану единого экономического, политического, территориально­го, правового пространства на всей территории страны;
 · последовательно добиваться духовного единства, на основе которого у граждан федеративного государства возникает осознание себя неотъемлемой частью единого государства-нации;
 · создавать условия для сокращения разрыва между уровнями экономического развития регионов и на этой основе обеспечивать в масштабах всей страны повышение уровня жизни на­селения, социальную защиту, неукоснительное соблюдение гражданских прав и свобод.
 Целостность федеративного государства как системы самым тесным образом связана с решением проблемы суверенитета. На протяжении всей истории федерализма эту проблему приходилось решать всем федерациям. В России она приняла особо острый характер в связи с историческими особенностями становления государства и уникальности в этой связи процесса федерализации. Сепаратистские тенденции, которые приходилось и приходится преодолевать, в основе своей носят, безусловно, узко партикулярный характер и не отражают интересов народов, проживающих на территории Российской Федерации. Сепаратизм антиконституционен, так как игнорирует народный суверенитет, носителем которого выступает весь многонациональный народ Российской Федерации.
 Условием целостности федеративного государства как системы является социальное равновесие, стабильность общественных отно­шений, единство экономического, политического, правового, тер­риториального пространства. Поэтому в едином государстве не может быть несколько государственных суверенитетов. На это неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, и никакие доводы в пользу ограниченного суверенитета ни с точки зрения правовой доктрины, ни с точки зрения так называемого здравого смысла не могут быть признаны состоятельными. Это тем более актуально, поскольку предстоит решать вопрос о характере объединения России и Белоруссии. Объединение суверенных государств в единый союз может создать только конфедерацию, объединение временное и в высшей степени непрочное, о чем красноречиво свидетельствует весь мировой опыт. Прочность государственного союза может базироваться только на государственной целостности, основными признаками и гарантами которой могут служить наличие одной политичес­кой власти, одного государственного суверенитета. Без этого невозможно создать объек­тивных основ устойчивости социально-политической системы. Только нераздельное, неограниченное и постоянное полновластие всего народа может составить основу целостности государства и гарантию государственного суверенитета, а правовой механизм придать как целостности, так и суверенитету государства всеоб­щий, императивный характер.
 Укрепление целостности государства и его суверенитета, а следовательно, и жизнеспособности – первейшая обязанность государственной власти всех ее уровней. Между федеральным центром и властвующими структурами субъектов федерации не должно быть разногласий по этому фундаментальному и определяющему политико-правовому вопросу. В большинстве федераций эта проблема давно и успешно решена, хотя в отдельных случаях она еще присутствует в политической практике. При этом не следует забывать, что, например, в Швейцарской Конфедерации она имеет чисто терминологическое значение и не оказывает какого-либо влияния на политическую практику и характер взаимоотношений федерации и ее субъектов. Особое положение штата Техас в США, провинции Квебек в Канаде определенным образом отрегулированы в правовом отношении. Претензии Баварии на особый статус в рамках ФРГ также не выходят за рамки конституционных требований. И только там, где между властями федерального и регионального уровней нет взаимопонимания и политической воли обеспечить единство нации, возникают противоречия, чреватые внутригосударственными конфликтами, примером чего может служить перманентно обостряющаяся ситуация в индийском штате Джамму и Кашмир.
 Наряду с государственной целостностью как устойчивостью общественного и государственного строя важнейшей задачей государственной власти федерации всех ее уровней является обеспечение и защита территориальной целостности как части общегосударственной целостности и государственного суверенитета. Поэтому федеративное устройство принципиально исключает возможность сецессии, т.е. одностороннего решения о выходе из состава федеративного государства.
 Целостность и суверенитет являются главными условиями существования федерации, поэтому они закрепляются конституционно, а в ряде случаев имеют более высокую степень конституционной защиты по сравнению с другими институтами государства. Примерами могут служить ФРГ и Россия. В ФРГ существует так называемая двойная конституционная защита федеративной формы устройства. В Конституции России положение о том, что ее суверенитет распространяется на всю ее территорию, что государство обеспечивает целостность и непри­косновенность своей территории, закрепляет статья 4, которая помещена в первую главу, пересмотр которой представляется весьма проблематичным, а до принятия федерального конституционного закона о Конституционном Собрании принципиально невозможным.
 Всякое нарушение целостности или неприкосновенности государственной территории, какими бы политическими силами оно ни инициировалось, означает посягательство на народный суверенитет, игнорирование воли всего народа федерации, а не только населения одного или нескольких ее субъектов, а стало быть носит противоправный характер и должно безусловно пресекаться. В этом смысле действия федеральных властей, направленные на защиту суверенитета федерации и ее территориальной целостности полностью соответствуют принципам международного права и не могут быть основанием для проведения каких-либо международных силовых акций в отношении федеративного государства, борющегося за сохранение своей государственной и территориальной целостности. Международное право рассматривает суверенитет, территориальную целостность в качество безусловного императива, возникающего исключитель­но из самого факта существования государства. Причем государства не только должны соблюдать эти нормы в своих внешнеполитических отношениях, но и обяза­ны пресекать все попытки использовать собственную территорию для каких-либо акций, нарушающих суверенитет и территориаль­ную целостность других государств.
 Поскольку носителем государственного суверенитета в демократическом государстве является народ в лице его полномочных представителей, то власти федеративного государства не только вправе, но и обязаны, выполняя его волю и соблюдая его интересы, пресекать всякие попытки разрушения федерации как целостного единого государства. Во многих федеративных государствах законодательно закреплен институт федерального вмешательства или институт федеральной интервенции в дела субъекта федерации при создании угрозы его отторжения от союзного государства. Законодательное закрепление подобного института не является посягательством на права субъекта или на права и свободы человека и гражданина. Напротив, данный институт создает правовые и политические гарантии целостности общества и государства, защищает граждан от сепаратистских действий националистических элементов, которые в своих корыстных интересах нередко используют национальное чувство либо негативные исторические факты из истории страны. К сожалению, нередки случаи, когда благородные национально-патриотические чувства подменяются воинствующим национализмом, а народы делаются заложниками преступных замыслов корыстных честолюбцев. В наибольшей степени эти тенденции имеют место в молодых федерациях, когда федеративные отношения находятся в стадии становления, а их национальная модель еще полностью не сформировалась. На пути деструктивных сил должно встать государство со всем его арсеналом политических и правовых средств и возможностей, включая самые жесткие меры пресечения подобных тенденций.
 В федерациях, имеющих сложное национально-территориальное устройство, населенных народами, сильно различающимися по национальному, культурному, религиозному и другим признакам, имеющими в своем историческом развитии немалый груз ошибок и взаимных претензий, достижение целостности и единства, толерантности во взаимоотношениях – дело сложное, требующее не только политической воли, политической мудрости, но и постоянного совершенствования правовой основы для обеспечения государственной целостности и устойчивого развития в будущем.
 
 Белоновский А.В.
 канд. ист наук, начальник информационной службы РБК
 Белоновский В.Н.
 канд. ист. наук, доцент кафедры публичного права ЮФ ИЭУП РГГУ
 
 Методика нарезки округов – возможны альтернативы?
 
 12 августа 1995 года, как известно, был принят Федеральный закон "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва"[15]. 22 августа он вступил в силу[16].
 Методика "нарезки" округов, которая была заложена в закон, значительно отличалась от методики 1993 года. Законодатель, с подачи Центризбиркома, отказался от "нарезки" округов через установления средней нормы представительства, исходной и уточненной, а вернулся к единой норме представительства (ЕНП) как частному от деления общего числа избирателей Российской Федерации, по состоянию на 1 июля 1995 года, на общее количество одномандатных избирательных округов.
 Принятию этого закона в 1995 году предшествовали многочислен­ные доработки, обсуждения, бурные дискуссии. Проблема "нарезки" округов заставила говорить о себе в полный голос и законодателей, и лидеров политических партий, и широкую научную общественность. Многие недоумевали, откуда вообще взялась эта проблема, какое влияние она оказывает на волеизъявление избирателей? Во время многочисленных дискуссий порой звучали выражения типа: "неряшливое описание окру­гов", "география нарезки не такая", "методика ЦИК напоминает один из самых забавных курьезов" и другие с вердиктом "перераспределение мест между регионами в настоящий момент вообще нецелесообразно".
 Мы вдруг узнавали, что "79 старых округов просто прекратили свое существование", а еще 10 видоизменены, перекроена треть всех округов, что масштабы изменения в округах просто устрашающие, что Московская, Ростовская области "получили по лишнему избирательному округу", а Москва еще на прошлых выборах "оттяпала" себе дополнительный округ. Участники дискуссии высказывали мнение о том, что бывшая "нарезка" и нынешняя "перерезка" округов были тщательно согласованы с региональными лидерами, которые имеют влияние на Центризбирком. Звучали настоятельные требования об отклонении представленного ЦИК РФ законопроекта об утверждении схемы избирательных округов (вывод А.А. Собянина и др.), и даже предлагалось пригласить опытного западного специалиста, который помог бы осуществить "нарезку округов в России".
  Конечно, многие заявления в ходе дискуссии обусловлены были в значительной части эмоциональным подходом к проблеме и не всегда являлись корректными. Поэтому потребовались большие усилия, чтобы довести сложную работу до конца.
 С принятием закона завершилось создание нормативно-правовой базы для проведения парламентских выборов, что позволяло производить все избирательные действия, необходимые для проведения выборов. С принятием пакета законов в 1995 году отпадал вопрос о легитимности вновь избираемого депутатского корпуса.
 Таким образом, принятие закона способствовало совершенствованию всего избирательного законодательства. Как положительный, можно оценивать тот факт, что на сегодня мы имеем уже несколько методик "нарезки" округов, методику советских лет, методику конца 80-х годов, методику ЦИК 1993 года и современную, которая закреплена уже нормами закона. Есть и авторские методики "нарезки" округов. Это, безусловно, плюс.
 При "нарезке" избирательных округов в 1995 году Центризбиркомом прорабатывались различные варианты методик. Причем некоторые специалисты фактически, как мы уже отмечали, обвинили ЦИК в некоем умысле. К таким обвинениям необходимо было подходить критически уже хотя бы пото­му, что нельзя было указать, кому появив­шиеся при установленных правилах "преимущества" были выгодны. Если иметь в виду так называемую "партию вла­сти" того времени (НДР), то надо было бы не Московской области "прирезать" округ, а скорее Томской, где наряду с другими запад­носибирскими округами находилась электоральная "вотчина" премьера Черномырдина, по­кровителя Газпрома. Да и блок Ивана Рыб­кина, в то время Председателя Государственной Думы, делающий акцент на регионы, вряд ли был заинтересован в расширенном представительстве от Москвы. Значит, дело не в этом.
 Еще в меньшей степени справедли­ва была критика в адрес тех областей, кото­рые получили по принятой методике ЦИК дополнительные округа. Таких областей две — Московская и Ростов­ская. Ленинградская в то время при лю­бой методике имела бы своих три округа. Среди "обиженных" — Том­ская, Курганская области и Республика Коми. Давайте посмотрим таблицы № 1 и № 2.
 Таблица № 1
 Субъекты Федерации (первая группа)Число избирателейЧисло округовСредний размер округовОтклоне-ниеЧисло обиженных избирателей
 1234567891011
  1993199519931995199319951993199519931995
 Московская область5129,95160,91011513,0469,217,110,050,828,0
 Ростовская область3216,53167,367543,6452,54,49,5167,6
 Ленинградская область1241,01243,823620,5414,62,15,1223,5
 ИТОГО9587,49572,01821559,0 441,928,0
 
 Таблица № 2
 Субъекты Федерации (вторая группа)Число избирателейЧисло округовСредний размер округовОтклоне-ниеЧисло обиженных избирателей
 1234567891011
  1993199519931995199319951993199519931995
 Республика КОМИ818,0768,421409,0768,47,7 303,3
 Курганская область784,8764,921392,4764,94,4 298,6
 Томская область739,0709,921369,5709,95,5 242,6
 ИТОГО2341,8224363390747,4 844,5
 
  Как видим из данных таблиц, первая группа субъектов Федерации при выборах 1993 года находилась в явно неравном положении. Так, если возьмем средний размер округов, то отметим, что один округ в Ростовской области соста­вил 543,6 тыс. человек, в Ленинград­ской — 620,5 тыс. (в Астраханской об­ласти, не отраженной в данной таблице, и того больше, почти 738 тыс.), тогда как в Курганской области округ составил всего 392,4 тыс., а в Томской и того менее — 369,5 тысячи.
 Напомним, что единая норма представительства (ЕНП)[17] или "исходная средняя норма представительства" (СНПи) составила в 1993 году 478 тыс. избирателей, а норма реального представи­тельства (НРП)[18] или уточненная средняя норма представительства" (СНПу) — 508 тыс. человек. Количество округов в Ленинградской области, например, совпадало с ко­личеством округов в каждом субъекте второй группы (Таблица 2), хотя по числу избирателей (если взять средние размеры округов) они не дотягивали до исходной средней нормы представи­тельства (СНПи): Республика КОМИ – 69 тыс.; Курганская обл. – 85,6 тыс.; Томская обл. – 109 тыс. избирателей.
 Естественно, эти цифры возрастают, если отсчет делать от нормы реального представительства или "уточненной средней нормы представительства" (СНПу), как это предусматривалось методикой 1993 года: Республика КОМИ – 99 тыс.; Курганская обл. – 115,8 тыс.; Томская обл. – 139 тыс. избирателей, а всего по этим трем "обиженным" в 1995 году субъектам Федерации (вторая группа) не хватало более 700 тыс. избирателей (706,2) т.е. больше средней величины округа, чтобы обеспечить представительство по выделенному количеству округов. Средние размеры округов в субъектах первой группы на выборах 1993 года были на 169 тысяч избирателей больше, чем в субъектах второй группы.
  "Нарезка" округов 1995 года изме­нила ситуацию. Для 1995 года ЕНП равна была 466.568, а НРП - 496.713 изби­рателей, но она не рассчитывалась и, как известно, не применялась в методике 1995 года. Теперь "обиженным", как от­мечалось, оказался электорат второй группы (Таблица № 2). Средний размер округа здесь превышает ЕНП более чем на 270 тыс., тогда как в той же Ленинградской области он не дотягивал до квотного значения чуть более чем на 50 тыс. избирателей. Что касается других регионов, то в этом плане они почти не являлись дискуссионными. Как уже отмечалось, абсолютного равенства ни одна методика дать не может. И в этом смысле методика ЦИК является одной из существующих методик со всеми ее плюсами и минусами.
 Впрочем, мы также далеки от мыс­ли идеализировать методику определе­ния сетки избирательных округов ЦИК, но и не видеть ее проработанно­сти, достаточной добротности нельзя, хотя определенные приоритеты в политической географии она все-таки заявляла. В подтверждение этого посмотрим, ка­кой результат дает "нарезка" округов по авторской[19], хотя одновременно и более сложной методике.
 На основе исходной нормы (ЕНП) распределим по одному округу всем субъектам Федерации. А их 89, причем у 21 из них избирательный корпус меньше расчетной единицы (ЕНП), но по закону они имеют право на обяза­тельное представительство. Далее ис­пользуем методику уточнения нормы представительства. Для этого мы вычи­таем из общего количества округов (225) те, которые уже закреплены за субъектами, то есть 89, и получим чис­ло округов для расчета уточненной нормы представительства. Кроме того, теперь весь электорат надо уменьшить на ту его часть, которая соответствует 89 округам (уже распределенным), то есть на 35.325.087 избирателей. Полу­чаем в итоге: 1) 225 — 89 = 136 окру­гов. 2) 104.977.895 (весь электорат Рос­сии) - 35.375.087 = 69.602.808 - число избирателей, оставшихся после вычета из общего числа электората 89 округов. И наконец, 3) 69.602.808 : 136 = 511.785. Это и есть уточненная норма представительства (ЕНПу). Напом­ним, что уточненная норма представи­тельства по методике ЦИК 1993 года рассчитывалась иначе: исходя из обще­го числа (225) всех округов минус 20 округов субъектов, у которых избира­тельный корпус был меньше единицы представительства. Электорат этих ок­ругов составлял 3 млн 450 тыс. Затем из общего (списочного) количества изби­рателей вычитались избиратели 20 субъектов (республик-округов) и про­изводилось определение уточненной нормы. То есть 1) 107.602 тыс. — 3450 тыс. = 104.152 тыс. 2) 104.152 тыс. чел. : 205 окр. = 508 тыс. Здесь очевидно, что различие единых норм представи­тельства, рассчитанных ЦИК в 1993 го­ду и нами, незначительно. Оно опреде­ляется процессом уточнения методики расчета, предложенной авторами.
 Теперь на основе уточненной нор­мы представительства (ЕНПу) рас­смотрим "нарезку" округов в 68 субъ­ектах, количество избирателей в кото­рых превышало расчетную единицу представительства. Для этого оставшее­ся количество избирателей субъекта де­лим на уточненную норму представи­тельства. Целая часть полученного час­тного есть число одномандатных округов, которые складываются с уже име­ющимся у субъекта Федерации количе­ством округов.
 Например, субъект РФ — Нижегородская область. Электорат — 2.788.031человек. По первичному распределению на основе ЕНП (равной 466.568) на ее территории образуется один избирательный округ. Проводим "нарезку" дальше: 1) 2.788.031 — 466.568 = 2.321.468. Это — оставшееся количество для дальнейшей "нарезки" округов. 2) 2.321.468 : 511.785 = 4,53. Здесь 511.785 — это ЕНПу. Целая часть полученного числа — 4, указывает на количество округов, которые надо при­соединить к уже имеющемуся у субъек­та одному округу, то есть 1 + 4 = 5. Итого нижегородцы получают право на образование 5 округов. Но и это еще не окончательно.
 Указанным образом рас­пределяются не все 136 округов, а толь­ко 104. Остается еще 32 округа. И здесь можно пойти двумя путями. Или вновь произвести уточнение и повторить все действия, или распределить все остав­шиеся округа по методу наибольшего остатка (можно использовать и другие, допустим, метод наибольшей средней). В данном случае использовался метод наибольшего остатка. Минимальный уровень дробных чисел, полученных вышеприведенным мето­дом, составил 0,46. Все территории, у которых этот уровень превзойден, дол­жны получить дополнительно еще по одному округу. Вспомним, дробная часть числа округов для Нижегород­ской области после второго распреде­ления составила 0,53. Поэтому нижего­родцы по данной методике получают право на "нарезку" еще одного округа. В итоге у них оказывается 6 округов, что, кстати, совпадает с тем их количе­ством, которое было рассчитано по ме­тодике Центризбиркома. В целом ре­зультаты произведенных расчетов "на­резки" округов показали некоторое не­совпадение с теми, что были получены по методике ЦИК (См. таблицу № 3).
 Таблица № 3
 Субъекты Федерации Число округов в 1995 году
 123
  По официальной методике ЦентризбиркомаПо авторской методике В.Н.Белоновского
 Республика КОМИ12
 Курганская область12
 Томская область12
 Московская область1110
 Ростовская область76
 Город Москва1514
 
 Как видим, методика, избранная Центризбиркомом, все-таки ориентирована была на приоритеты регионов с более, если так можно сказать, демократическим электоратом. Представим себе, допустим, что по дополнительному округу приоритет получили бы, например, Краснодарский край, Ставропольский край, Рязанская область – приоритет, надо полагать, получили бы представители народно-патриотического или "левого" электората.
 Но, тем не менее, как представляется, незначительная величина расхождений, в различных методиках, дает основание утверждать, что данная методика ЦИК без достаточных причин подвер­галась столь жесткой критике. Она имеет право на существование, как и любая другая. Ни больше ни меньше. Дело, однако, не в математике: "нарез­ка" округов — это не "чистая арифме­тика". Здесь, как уже отмечалось, должна учитываться вся совокупность факторов, обуславливающих наше общественно-государственное устройство. Понимаем, что всегда будут недоволь­ные при любой методике "нарезки" округов, но частное восприятие не должно приводить к дестабилизации избира­тельной кампании в целом. Это особенно необходимо подчеркнуть, поскольку нынешний год – выборный. Новые выборы в Государственную Думу Федерального Собрания России состоятся уже в декабре. Давайте проведем выборы без лишних потрясе­ний, особенно там, где без них можно обойтись.
 Так уж получилось, что законы о выборах депутатов меняются к каждым новым выборам, данный же закон "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва", принятый в 1995 году, пока остается действующим до сегодняшнего дня.
 Здесь, с одной стороны, мы видим, безусловно, недоработку наших законодательных органов, но с другой стороны, довольно частое изменение схемы одномандатных округов, допустим, к каждым новым выборам, не способствует стабильности и может иметь негативные последствия. В свое время вдумчивый исследователь проблемы Георг Мейер отмечал по этому поводу, что необходимы между ревизиями (пересмотром) избирательных округов "гораздо более длинные периоды, потому что частое разрушение и новое созидание избирательных округов должно в значительной степени препятствовать образованию внутри последних чувства единства и, кроме того, вносить вредный элемент беспокойства в государственную жизнь"[20].
 Вместе с тем отметим, что Центризбирком, основываясь на законе 1995 года "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва", к очередным выборам 1999 года все же разработал новую схему одномандатных округов. Однако новая схема одномандатных округов, представленная Центризбиркомом в Государственную Думу к выборам депутатов Государственной Думы 1999 года, была в свое время отклонена комитетами нижней палаты российского парламента. В таком случае публикация схемы одномандатных округов производилась в соответствии с п. 7 ст. 12 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 2 июня 1999 года, № 121-ФЗ[21] - не позднее, чем за 98 дней до дня выборов, которая была использована при выборах Государственной Думы предыдущего созыва, т.е. от 17 августа 1995 г. № 146-ФЗ.
  На основании данной нормы (п. 7 ст. 12 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 2 июня 1999) Центризбирком принял постановление от 4 сентября 1999 г. № 12/84 – 3 "Об опубликовании схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва? по схеме предыдущих выборов 1995 года.
 Данное постановление Центризбиркома было оспорено в Верховном Суде РФ гражданином Козловым Н.И. (дело № ГКПИ99 - 116) , однако Верховный Суд РФ своим решением от 29 февраля 2000 года жалобу Козлова Н.И. оставил без удовлетворения[22], тем самым подтвердив законность действия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, публикации схемы "нарезки округов" на основе Федерального закона "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва".
 Во вновь принятом Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 года, № 175-ФЗ сохранена преемственность в основных требованиях к образованию избирательных округов. Законодатель сохранил категории "единая норма представительства" и "средняя норма представительства", несколько расширил права Центризбиркома в части действия комиссии, если федеральный закон об утверждении схемы одномандатных избирательных округов не опубликован в срок или в случае роспуска Госдумы. Центризбирком может принять решение о проведении выборов депутатов Госдумы нового созыва по схеме одномандатных избирательных округов, которая была использована при выборах предыдущего созыва (пп. 1 п. 8 ст. 12). В случае, если прежняя схема округов не соответствует закрепленным в законе требованиям, Центризбиркомом самостоятельно определяется, утверждается и публикуется такая схема, в которой уточняется численность избирателей и вносятся изменения в прежнюю схему округов в части изменения только тех округов, которые не соответствуют требованию закона. Если изменение повлекли за собой необходимость изменения границ иных округов, Центризбирком вправе изменить их в соответствии с требованием закона.
 Что касается конкретной методики "нарезки" округов, то о ней мы узнаем, в соответствии с законом (ст.7), не позднее чем за 120 дней до истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума действующего созыва или не позднее чем через 10 дней со дня истечения этого срока, если новый закон об утверждении схемы одномандатных округов не будет принят и обнародован.
 
 Балашов М.Н.
 аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ
 
 Федеративные отношения как отражение развития российского общества
 
 1. Развитие российского федерализма (1990–2002 гг.). Одним из важных направлений развития современного российского общества является совершенствование модели государственного устройства. Федерация – тема, которая в России упоминается и обсуждается очень часто. Однако нынешние федеративные отношения: между «Центром» и субъектами, а также между субъектами – сохраняют немало противоречивых и «антифедеральных» черт. Создается впечатление, что непонимание смысла «федерации» как формы государственного устройства присутствует на всех уровнях власти.
 Федерация (от лат. foederatio – союз, объединение) – форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства образования – члены федерации – обладают определенной юридической и политической самостоятельностью. Федеративное государство характеризуется следующими признаками:
 – имеет федеративно-территориальное деление (территория федеративного государства состоит из территорий субъектов федерации: штатов, провинций, земель, республик);
 – субъекты федерации обладают относительной юридической, политической и экономической самостоятельностью, могут иметь свое административно-территориальное деление, но не обладают суверенитетом в полном объеме и, как правило, не имеют права одностороннего выхода из союза;
 – субъекты федерации могут иметь свои конституции (уставы), которые разрабатываются на основе федеральной конституции (и не должны противоречить ей), имеют свое законодательство, право издавать законы, указы и т.п. Эти законодательные акты имеют юридическую силу только на территории субъектов, в отличие от федеральных законов, обязательных на всей территории федерации. Законодательные акты субъектов федерации не должны противоречить федеральным законам, в противном случае они считаются недействительными;
 – субъекты федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти, свою правовую систему. По отношению к федеральной системе они являются подсистемами; порядок их организации, процедуры и пределы юрисдикции определяются федеральной конституцией.
 Эти основные признаки и определяют понятие федерация в современном мире. Таким образом, федерация – это соединение нескольких государственно-территориальных образований в интересах достижения ими общих целей при условии сохранения за каждым членом федерации определенной самостоятельности в рамках единого государства.
 Чтобы оценить перспективы и возможности формирования стабильного государства – Российской Федерации, необходимо кратко рассмотреть этапы исторического развития федеративных отношений.
 В августе 1990 года Борис Ельцин призвал автономии брать столько власти, сколько они могут «проглотить». В результате все республики Российской Федерации заявили о своем государственном суверенитете и отказе от статуса автономий, все автономные области (кроме Еврейской) объявили себя суверенными республиками.
 Провозглашая свой государственный суверенитет, одни автономные республики уточняли, что они находятся в составе РСФСР, а другие – Татарстан и Чечено-Ингушетия – обходили этот вопрос молчанием. Все без исключения республики объявили о своем желании быть участниками учредительного Союзного договора. Однако августовский путч 1991 года, а затем и сам распад СССР сняли проблему Союзного договора с пути становления новой российской государственности.
 31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор. Этот документ можно оценить с двух позиций: со одной стороны, он стал важной вехой в снятии угрозы распада России, начале процесса формирования подлинной федерации; с другой стороны, он лишь на короткое время приостановил нарастание открытого конфликта, переведя его в локальные формы. Кроме того, не надо забывать, что две республики (Татарстан и Чечено-Ингушетия) вообще не подписывали данный договор. И, наконец, подписание договора предполагало также некоторые дальнейшие действия, в частности разработку механизма реализации Федеративного договора, чего на самом деле не было сделано.
 Федеративный договор, а за ним и Конституция Российской Федерации, принятая в декабре 1993 г., фактически закрепили дифференцированный подход в определении статуса субъектов. Республики обладали большими правами по сравнению с остальными субъектами. И это при том, что в статье 5 Конституции четко прописано: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации»[23].
 Следующим этапом развития федеративных отношений является 1994 год, когда началось подписание договоров и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Первый договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» был подписан в феврале, а всего к настоящему моменту заключено 46 договоров. То есть чуть более половины субъектов упорядочили свои отношения с центральной властью. Для подготовки договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в 1994 г. была создана специальная комиссия при Президенте РФ (Указ Президента РФ от 20 июля 1994 г. № 1499). Однако в июне 2001 г. В.В. Путин издал Указ «О комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (от 21.06.2001 № 741). Тем самым бывшая до этого Указа Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации была упразднена. Таким образом, с 2001 года Президент прекратил практику подписания договоров с субъектами.
 24 июня 1999 года был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Он устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов. Закон определял основные понятия (такие, как «предметы ведения РФ» и «предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ») и основные принципы разграничения полномочий.
 За последние годы наиболее серьезными в плане федеративного устройства являются реформирование Совета Федерации с идеей ликвидации участия высших должностных лиц субъектов Федерации в верхней палате парламента и перевода его на профессиональную основу и введение федеральных округов (своеобразное возвращение к истории Российской империи екатерининских времен). Кроме того, важны и еще несколько инициатив Президента. А именно, это два федеральных закона: первый – о федеральном вмешательстве, то есть о механизме снятия губернаторов Президентом через судебные органы, и второй закон – о возможности губернатора снять руководителя органа местного самоуправления через соответствующие судебные инстанции (Федеральный закон от 29.07.2000 № 106-ФЗ).
 Нельзя не отметить и создание такого органа при Президенте, как Государственный совет. Хотя он имеет и совещательный характер, но решения, принятые на его заседаниях, влияют на развитие федерального и регионального законодательства и политику государства.
 В заключение анализа российского законодательства можно сказать, что оно все же не обладает той целостностью и устойчивостью, какие должны присутствовать в правовой системе государства. Существенные недоработки, правовые противоречия и недальновидные решения не позволяют пока России развиваться такими же темпами, как другие страны. Наличие серьезных, в первую очередь правовых проблем, тормозит формирование гражданского общества и демократического сознания граждан. На настоящий момент можно выделить несколько таких проблем, широко обсуждаемых на всех уровнях власти.
 2. Проблемы федеративных отношений. Одним из принципиальных вопросов, рассматриваемых в политических и научных кругах, является вопрос непосредственно о форме государственного устройства. Страна уже устала от постоянных преобразований, больше половины населения, к сожалению, разочаровано в результатах прошедшего десятилетия. Уже стало невозможно работать на многих тех ценностях, основах и механизмах, которые были заложены раньше. В этой связи можно отметить тенденцию к отказу от целого ряда демократических завоеваний и ценностей, выраженному в смещении политических ориентиров, как отмечает депутат Государственной Думы В.Н. Лысенко, «от нашего конфедеративно-федеративного государства к унитарно-федеративному»[24]. Поборники унитаризации утверждают, что только сильная верховная власть, имеющая широкие авторитет и полномочия на местах, может эффективно проводить реформы, содействовать развитию общества и обеспечивать его устойчивость. Но если учесть исторические и современные особенности России, то можно спрогнозировать вполне допустимое «скатывание» к авторитаризму, присущему нашей истории. Что, ввиду уже достигнутых демократических ценностей, может привести к еще более серьезным конфликтам, чем те, что были в начале 90-х годов XX века.
 Сегодня необходимо отметить, что альтернативы федерализму для России нет. Трудно себе представить «российскую конфедерацию» или Россию в виде унитарного государства. Поэтому сейчас можно спорить только о моделях федерализма. При этом нужно учитывать их некоторую условность, поскольку все федерации (а их в мире около 25) создавались неодинаково, то есть в формировании каждой были свои особенности: исторические, национальные, геополитические.
 Путь России к федерализации уже прошел ряд перечисленных выше этапов, и отказываться от них – значит шагнуть назад, то есть в противоположную сторону от демократических принципов в государственном устройстве. Стабильность России в будущем будет напрямую зависеть от урегулированности отношений регионов и центра, гарантии прав всех этносов, населяющих РФ, последовательности федерализации и демократизации государства.
 Следующей проблемой российского государства является очевидная асимметрия федерации. Эта разница между субъектами наблюдается во многих сферах: экономической, правовой, этнонациональной и др.
 89 субъектов Российской Федерации расположены в одиннадцати часовых поясах евразийского пространства, обладают различным национальным составом (национально-культурные особенности нередко являются препятствием для объединения, а часто и поводом для противоречий, перерастающих в конфликт), совершенно различной по уровню экономикой (промышленностью, сельским хозяйством и т.д.) и, наконец, неодинаковым правовым статусом. Международные примеры федераций показывают, что именно симметричное их построение обеспечивает преуспевание и рост (например, двухсотлетняя федерация США). Однако нужно различать асимметрию конституционного статуса субъектов федерации и асимметрию сфер деятельности и соответствующих полномочий в решении местных вопросов. Второй вариант асимметрии вполне допустим для федерации и даже необходим, особенно в таком многонациональном государстве, как Россия. А вот асимметрия статуса субъекта обозначает его неравноправное политико-правовое положение в федеративном государстве. В такой ситуации о добровольном объединении, единстве субъектов – государств-членов федерации – не может быть и речи.
 В Российской Федерации в результате конституционного установления асимметричного статуса субъектов республики заняли привилегированное место, нежели другие субъекты Федерации, объявили себя суверенными государствами.
 Здесь возникает еще одна проблема – проблема различного толкования понятия «суверенитет». В конституциях многих республик в противоречие с Конституцией РФ закреплено положение об их государственном суверенитете. В 2000 году этот вопрос нашел отражение в постановлении Конституционного суда РФ, где разъясняется, что в соответствии с научной теорией и международной практикой суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (часть 1 статьи 4). Конституция же связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа – носителя и единственного источника власти в России (часть 1 статьи 3). Далее в Постановлении Конституционного Суда отмечается, что республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства, и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.
 Признание за республиками суверенитета, притом, что все другие субъекты Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.
 В соответствии с решениями Конституционного Суда в республиках проводится работа по внесению изменений и дополнений в свои конституции и законодательство. Вместе с тем, среди политиков ряда республик (Татарстан, Башкортостан и др.) появилось категорическое неприятие этих решений, особенно по вопросу суверенитета. Обосновывая свои позиции, они ссылаются на договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Тут обозначается еще одна проблема – подмена федерального законодательства более низкими по иерархии источников права актами. Что касается договоров, то общеизвестно, что вопросы государственности и статуса субъектов Федерации регулируются не текущими договорами о предметах ведения и полномочий, а федеральной Конституцией. Кроме того, как следует из постановления Конституционного Суда, «приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий... все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любые допускавшиеся ими ограничения либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается»[25].
 Можно определить и еще одну проблему, характерную, в первую очередь, для субъектов-республик. Дело в том, что в настоящее время во многих субъектах сложились так называемые режимы личной власти руководителей (по сути, авторитарные режимы). Классический режим в Калмыкии. Основными признаками такого режима являются: наличие в субъекте послушных законодателей, подчиненных губернатору СМИ и т.п. Эта политическая система стала уже привычной для многих субъектов федерации, что тоже не предполагает перспектив быстрого развития демократии и гражданского общества в этих регионах.
 Выделенные проблемы федеративных отношений представляют собой отнюдь не полный список проблем российского федерализма. Однако все остальные противоречия и конфликтные точки взаимоотношений Центра и регионов являются, как мне кажется, следствием этих главных проблем. «Правовая разноголосица», а именно несоответствие регионального законодательства федеральному, порождена именно неравным конституционно-правовым статусом субъектов. Режимы личной власти являются реакцией на невозможность и нежелание федерального Центра (по крайне мере в 90-е годы) построить сильную вертикаль власти. Неравное (по набору соответствующих делегированных Центром полномочий и предметов ведения) положение субъектов, закрепленное договорами, – компромисс федеральной власти и регионов, позволивший сохранить целостность Федерации, – проявление слабости и признание отсутствия политической воли у Центра. Подмена региональным законодательством федерального объясняется несовершенством последнего, его недоработанностью и недальновидностью. Таких примеров достаточно.
 Вышеизложенное, однако, не предполагает безысходности. Сложившаяся ситуация – вовсе не тупик. За последнее время в России появилось множество вариантов решения проблем федерализма: от самых невероятных до вполне осуществимых.
 3. Варианты возможных государственных преобразований в системе федеративных отношений России. Одним из наиболее обсуждаемых проектов реформирования системы федеративных отношений является реорганизация государственно-территориального устройства России. «Матрешечная федерация», как назвали ее западногерманские исследователи, Российская Федерация среди своих субъектов имеет автономные округа – члены федерации, – которые одновременно входят в состав других субъектов, что значительно снижает эффективность управления. Да и остальные субъекты, которых всего 89, представляют собой довольно громоздкий объект для проведения государственной политики. В связи с этим предлагается укрупнение субъектов и ликвидация автономных образований (областей и округов). Действительно, нельзя проводить единую государственную политику, когда среди субъектов присутствуют настолько разные по всем своим показателям г. Москва и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, как справедливо замечает В.Е. Чиркин, представляет собой юридический нонсенс, не известный мировой практике.
 Высказываются предложения сократить число субъектов до половины, а как крайний вариант предлагается сделать 7, максимум 10 субъектов Федерации. Что же касается автономных округов, то и они должны войти в состав соответствующих областей. Но не все автономные округа захотели бы объединиться с близлежащей областью, поскольку некоторые из, наиболее богатые (в частности Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий и Таймырский), обладают газовыми, нефтяными ресурсами, важнейшими цветными металлами. Это при том, что в округах национальных корней практически не осталось.
 В рамках данной концепции всем будущим субъектам Федерации необходимо предоставить единый правовой статус. В контексте возможного укрупнения возможно формирование, в частности, таких субъектов, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Черноземье, Большая Волга, Центральная Россия, Поморье, Урал, Дальний Восток и т.д. Подобного рода предложения в принципе оправданы. Чрезмерное дробление страны, перешедшее в ныне действующую Конституцию, негативно отражается на эффективности централизованного управления. Известным шагом на пути преодоления этого недостатка является создание семи федеральных округов.
 Для утверждения единого статуса целесообразно выбрать единое наименование для всех субъектов Федерации – может быть, губерния. Что касается национальной специфики тех или иных субъектов Федерации, то она должна быть выражена в национально-культурных формированиях, объединяющих лиц соответствующих национальностей, не только компактно проживающих в том или ином регионе, но и на территории всей страны.
 В соответствии с данной концепцией всем субъектам Федерации следует предоставить право принимать свои уставы (а не конституции), которые, разумеется, должны полностью соответствовать Основному Закону России.
 Кроме того, необходимо конституционно зафиксировать общие и единые принципы взаимоотношений федерального центра с регионами, равно как и общие и единые принципы порядка формирования, организации и функционирования представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
 В целом данный проект имеет определенную перспективу, но его реализация во многом зависит от политической воли главы государства. Данная концепция, однако, предполагает глубокие изменения в политической системе и обществе в целом. Российское общество на данный момент не достаточно готово к подобным преобразованиям. Для проведения таких реформ, помимо детальной разработки правовой базы, необходимо создать механизм ее реализации, который включал бы в себя и общественную составляющую. Учет мнения населения – важный компонент проведения демократических реформ. Чем лояльней граждане относятся к государственным преобразованиям, тем легче и проще проводить реформирование.
 Среди вариантов развития есть и те, что не предполагают кардинальных изменений. Например, некоторые исследователи предлагают пересмотреть систему федеративных отношений в плане заключения договоров между органами государственной власти России и органами государственной власти ее субъектов. Многие отмечают, что договора на определенном этапе сыграли свою роль в обеспечении целостности государства. Центробежные тенденции начала 90-х годов усилили необходимость договорного процесса, в ходе которого ряд республик добились в нарушение Конституции России односторонних преимуществ в ущерб абсолютному большинству субъектов Федерации. Изучение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий показывает, что многие из них в той или иной мере не соответствуют Конституции РФ и федеральному законодательству. Зачастую содержание таких договоров обусловлено весьма субъективным отношением руководителей центра к региональным руководителям. Вследствие этого существуют различные мнения по вопросу договоров: одни считают договоры опасными для целостности России и предлагают их денонсировать; другие, наоборот, возлагают на них основную надежду на пути формирования подлинной федерации (Татарстан, Башкортостан); ряд субъектов предлагают вернуться к Федеративному Договору.
 Договорное регулирование федеративных отношений, особенно на первоначальных этапах, противоречило по ряду позиций принципам федерализма. Многообразие подходов к участникам договорного процесса из числа субъектов Федерации и связанное с этим заключение договоров и соглашений с отклонениями от норм федерального права обусловили падение доверия к самому договорному процессу.
 Анализ показывает, что многие действующие договорные документы и их положения должны быть подвергнуты коренной переработке в соответствии с требованиями Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
 Однако изменить договоры в одностороннем порядке невозможно, а правовых механизмов воздействия на субъекты на данный момент в России еще не разработано. Это и составляет еще один вариант развития федеративных отношений.
 В связи с взятым курсом на усиление вертикали власти Центру необходимо иметь реальный механизм обеспечения выполнения принятых решений (институт федерального принуждения). Этот механизм должен содержать способы и процедуры федерального принуждения (при нарушении органами субъекта Конституции РФ и законов). Целью данного института является также преодоление существенных коллизий, возникающих во взаимоотношениях между центральной властью и субъектами Федерации, восстановление конституционной законности на территории всей страны. В Конституции необходимо закрепить исчерпывающий перечень оснований, по которым допустимо использование названного института, порядок принятия решения о необходимости его применения и систему соответствующих мер.
 Среди предлагаемых вариантов преобразований есть и радикальные. Например, некоторые политики склонны видеть Россию в виде конфедерации или (находясь под впечатлением от последних президентских реформ по укреплению вертикали власти) представляют ее как унитарное государство с авторитарным режимом правления. Надо отметить, что вряд ли российское общество сможет быстро отказаться от завоеванных демократических ценностей, к которым относится и федеративная форма государственного устройства.
 Подводя итоги и оценивая сложившуюся ситуацию, можно отметить, что идеологическая фрагментарность, нежелание некоторых субъектов Федерации объединяться, идя при этом на компромисс, боязнь принесения «политических жертв» власти ради укрепления государственности и единой российской политики в момент становления экономики и социальной сферы значительно сдерживают развитие государства и общества. Это характерные для России черты переходного периода. Политика Президента, направленная на укрепление вертикали власти, тоже поддерживается далеко не всеми. Однако осознание того, что проведение реформ государственного устройства в России неизбежно, присутствует у большинства. Стоит отметить, что любая проводимая реформа чем менее контролируема, тем более непредсказуема. В этом смысле нельзя не поддержать Президента, активно участвующего в формировании новой системы взаимоотношений «Центр – регионы», в которой главным принципом, по моему мнению, должен стать принцип соответствия законодательства (федерального, регионального и местного), а также четкого разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Этот принцип может быть реализован путем:
 1. Реорганизации государственно-территориального устройства России на основе комплексно-территориального подхода с учетом всей совокупности признаков, которые могут иметь отношение к федеративному устройству (а не только национальных или иных, отдельно взятых, признаков);
 2. Изменения конституции, в частности путем конституционного определения общих и единых принципов взаимоотношений федерального центра с регионами, равно как и общих и единых принципов порядка формирования, организации и функционирования представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
 3. Создания (и правового закрепления) института федерального принуждения.
 В заключение следует сказать, что в случае принятия сформулированных в настоящем докладе предложений федеративное устройство страны претерпит весьма существенные изменения. Учитывая важность, сложность и вместе с тем особую деликатность (в силу непосредственной связи с национальным вопросом) проблем государственного устройства, трудно настаивать на немедленном осуществлении предложенных нововведений. Напротив, можно с уверенностью сказать, что здесь необходимы чрезвычайная осторожность, взвешенность и постепенность.
 
 Курскова Г.Ю.
 канд. ист. наук, доцент кафедры гуманитарного права ЮФ ИЭУП РГГУ
 
 Конституция РФ и международные документы о социальных правах человека и гражданина
 
 В настоящее время становится все более очевидным, что без разработки комплекса мер политического, правового, социокультурного характера, создания концепции управления экономикой страны, ее структурной перестройки выход России на уровень цивилизованных государств невозможен.
 На состоявшейся в марте 1995 года в Копенгагене под эгидой ООН встрече по социальному развитию были сформулированы основные положения социального прогресса: формирование условий, стимулирующих развитие, обеспечение равноправия в распределении доходов, ресурсов и услуг; создание законодательной базы, обеспечивающей уважение прав человека; развитие открытых рынков; искоренение нищеты путем осуществления мер на национальном уровне и в рамках международного сотрудничества; обеспечение занятости; социальная интеграция как путь к равным возможностям; уважение человеческого достоинства; учет программ социального развития в процессе структурной перестройки; обеспечение эффективного использования ресурсов, выделяемых на социальное развитие.
 Модель устойчивого развития предполагает, прежде всего, развитие человеческого потенциала, индивида, представляющего собой основную ценность общества.
 В самом широком смысле реализация прав и способностей индивида, расширение его социального, экономического, интеллектуального выбора, обеспечение базовых потребностей в образовании, здоровом образе жизни и безопасности зависят от трех групп условий. В политическом отношении развитие человека невозможно без демократических институтов и процедур и одновременно сильного государства, способного обеспечить действенную демократию.
 В правовом отношении развитие человека, гражданского общества и государства невозможно без создания не только эффективной нормативно-правовой базы, но и механизма реализации законов и их соблюдения.
 В экономическом отношении развитие человека в современном обществе требует определенных материальных затрат, что, в свою очередь, предполагает как экономический рост, так и практику распределения и использования ресурсов в интересах общества и личности, разумный баланс экономической эффективности и социальной справедливости.
 Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойный уровень жизни и свободное развитие человека. Конституция закрепляет следующие права человека и гражданина: на труд; на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены; на вознаграждение за труд без дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда; на право выбирать профессию и род занятий; на защиту от безработицы; на отдых; на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь; на социальное обеспечение; на образование; на государственную поддержку семьи.
 Конституция закрепляет ряд специальных мер по улучшению социального положения как населения страны в целом, так и отдельных социальных слоев: 1) борьба с безработицей; 2) установление МРОТ; 3) гарантированность общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также на конкурсной основе бесплатности высшего образования; 4) обеспечение бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; 5) сохранение бесплатного пользования библиотечными фондами, сравнительно низкой платы за посещение музеев, картинных галерей, театров, концертных залов и других учреждений культуры.
 Конституция Российской Федерации решает проблему соотношения правовой системы Российской Федерации и общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, которые являются составной частью правовой системы России.
 Так, например, в ст. 22 Всеобщей декларации прав человека, принятой 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН, констатируется:
 «Каждый член общества имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необ­ходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных уси­лий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства».
 В соответствии со ст. 25:
 «1. Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.
 2. Материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь. Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой».
 В законодательстве Российской Федерации отражены наиболее значимые социальные права, закрепленные в этой декларации.
 В сфере защиты социальных прав человека имеет большое значение проблема соотношения и соответствия российской правовой системы принципам и нормам Совета Европы. Уставные цели итоговой Декларации Совета Европы – поиск совместных решений социальных проблем, вопросы европейской социальной сплоченности и реализации Европейской Социальной Хартии. Данные проблемы рассматриваются как важный вспомогательный элемент в обеспечении прав человека в социальной сфере.
 В этой связи чрезвычайно важно выполнение государствами - членами Совета Европы минимального набора основных социальных прав, соблюдение которых является источником социальной сплоченности, «обязательным условием гармоничного сотрудничества между государствами - членами». Это означает выполнение Европейской Социальной Хартии как аналога Европейской конвенции о правах человека в социальной и экономической сферах. Одним из обязательных и основополагающих в Хартии прав является право на социальное обеспечение.
 Новая редакция Хартии (1996 г.) включает ряд дополнительных прав, имеющих непосредственное отношение к Российской Федерации: право трудящихся на равные возможности и на равное обращение в сфере занятости без дискриминации по признаку пола; право трудящихся на информацию и консультации в рамках предприятий; право трудящихся участвовать в улучшении условий труда и производственной сферы на предприятиях; право каждого пожилого лица на социальную защиту; право на защиту в случае прекращения занятости; право работников на защиту их претензий в случае банкротства предпринимателя; право на защиту своего достоинства в период трудовой деятельности; право на защиту от бедности и социального остракизма; право на жилье.
 Следует отметить, что в Конституции Российской Федерации в достаточной мере нашли отражение все основные положения Европейской Социальной Хартии, принятой 18 октября 1961 г., а также дополнительных протоколов к ней.
 Конституция российского государства и действующее законодательство могут быть дополнены конкретными нормами новой редакции Европейской Социальной Хартии, включая право работников на информацию и консультации на предприятии, право участия в улучшении условий труда, право на создание социальных служб, право на защиту их требований в ситуации банкротства предпринимателя, право на защиту своего достоинства во время работы. При этом внесение изменений и дополнений в российское законодательство в «русле» стандартов Европы должно сопровождаться и соответствующей правоприменительной практикой.
 Под углом зрения «права человека – социальное измерение» Совет Европы поднимает проблемы социального отторжения, достижения социальной сплоченности, что весьма актуально для «поляризованной» России. Понятие социальной сплоченности включает в себя два момента: 1) каждый человек имеет право на соответствующий уровень жизни и социальное благосостояние; 2) каждый человек имеет возможность участвовать в жизни общества, членом которого он является.
 В 1966 г. ООН приняла «Пакт об экономических, социальных и культурных правах», содержащий следующие наиболее важные положения: право на труд, включая право каждого зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается, а также право на равную оплату за равный труд; право создавать профсоюзы; право на забастовки (с учетом законов страны); право на достойный жизненный уровень; право каждого на свободу от голода; право на образование.
 В соответствии со ст. 11 Пакта страны, участвующие в соглашении, признают право каждого на достойный уровень жизни для него и его семьи, включая достаточное питание, одежду, жилище, и на постоянное улучшение условий жизни. Ст. 12 Пакта обязывает государства признать право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья. СССР (правопреемником которого является Россия) ратифицировал этот документ.
 Важным международным актом в сфере социального обеспечения является Конвенция о правах ребенка (1989 г.), ратифицированная СССР в 1990 г.
 Конвенция закрепляет правовой и социально-экономический статус ребенка, устанавливает возраст (18 лет), до достижения которого лицо считается ребенком. Участники Конвенции признают право каждого ребенка на социальное обеспечение и уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития ребенка. Неполноценный ребенок имеет право на особую государственную поддержку с целью предоставления ему эффективного доступа к услугам в области образования, получения профессии, медицинского обслуживания, восстановления здоровья и в итоге наиболее полного включения такого ребенка в обычную жизнь.
 К сожалению, статистические данные, приведенные в ежегодном государственном докладе «О положении детей в Российской Федерации. 2001 год», - показатель не только снижения рождаемости, но и недостаточного внимания государства к детям, оказавшимся в сложных жизненных ситуациях. Так, например, численность несовершеннолетних в Российской Федерации на начало 2001 г. составила 32,8 млн. чел.; в 1997 г. – 36, 7 млн. чел.; число детей, оставшихся без попечения родителей, в 2000 году достигло 662, 6 тыс. чел., из которых 180 тыс. детей воспитывается в различного рода детских учреждениях; количество несовершеннолетних, доставленных в органы внутренних дел за совершение различных правонарушений и преступлений в 2000 году составило 1175,3 тыс. чел.; число детей, для которых домом стала улица, насчитывается от 1 до 4 млн. чел.
 Такое положение дел свидетельствует о том, что стабильность российского общества будет во многом определяться политикой государства в отношении детей. О серьезности проблемы говорит тот факт, что в январе 2002 года Президент России В. Путин был вынужден потребовать от правительства принятия неотложных мер для решения этой проблемы. В докладе Б. Альтшулера, председателя региональной общественной организации «Права ребенка» «О соблюдении прав детей в Российской Федерации», сделанном на конференции «Гражданское общество и власть» 19 февраля 2002 г. в Москве, были выдвинуты предложения, поддержанные Экспертным советом при Уполномоченном по правам человека в РФ. Особо следует выделить предложения законодательного блока: принятие законов, учреждающих ювенальную юстицию; учреждение поста Федерального Уполномоченного по правам детей и развитие пилот-проекта Минтруда по учреждению региональных Уполномоченных по правам детей (впервые такой закон принят в 2001 г. в Москве); принятие законов об общественном и парламентском контроле за соблюдением прав детей; блок законов, создающих экономическую базу для развития гражданских инициатив, в том числе в интересах детей; внесение изменений и дополнений в Семейный кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, создающих правовую основу для организации на местах реабилитационно-профилактической работы с детьми и семьями риска в соответствии с мировыми стандартами; законодательно стимулировать развитие начального профессионального образования, в том числе непосредственно на производстве; комплекс законодательных мер по поддержке беременных, молодых семей, многодетных семей; внесение поправок в законодательство по медицинскому страхованию для реального обеспечения возможности получения необходимой медицинской помощи всем детям независимо от их социального статуса и экономического положения их семей; законодательное учреждение именного реабилитационно-образовательного полиса ребенка-инвалида; законодательная защита ребенка от агрессии электронных СМИ; преодоление массового обнищания семей с детьми путем законодательного выделения социально значимого малого предпринимательства в особую льготную категорию.
 Законодательные предложения такого рода – свидетельство функционирования гражданского общества в России, что является непременным условием стабильности российского государства.
 24 июня 1994 г. было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейским сообществом и их государствами-членами, с другой стороны.
 Согласно ст. 24 Соглашения, стороны осуществляют координацию в сфере социального обеспечения для целей: принятия, при соблюдении условий и правил, действующих в каждом государстве-члене, положений, необходимых для координации систем социального страхования для работников - российских граждан, принятых на работу на законных основаниях на территории одного из государств-членов и, когда это возможно, для членов их семей, находящихся там на законных основаниях. Этими положениями, в частности, гарантировано, что:
 1) все периоды страхования, занятости или пребывания таких работников в различных государствах-членах будут суммироваться для целей определения пенсий по старости, инвалидности и смерти и для целей медицинского обслуживания таких работников и, когда это применимо, членов их семей;
 2) любые пенсии, назначаемые по старости, смерти, а также в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональным заболеванием, или связанной с ним инвалидностью, за исключением специальных пособий, не требующих взносов, подлежат свободному переводу по курсу, применяемому в соответствии с законодательством государства-члена или государств-членов, которые должны осуществить такой перевод;
 3) указанные работники будут получать, когда это возможно, семейные пособия на вышеуказанных членов их семей.
 Существенную роль в международно-правовом регулировании социального обеспечения играют конвенции и рекомендации Международной организации труда. Это, в частности, Конвенция № 130 «О медицинской помощи и пособиях по болезни» (1969 г.), Конвенция № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов» (1983 г.).
 В «Декларации тысячелетия», принятой Организацией Объединенных Наций 8 сентября 2000 года, констатируется: «Мы признаем, что помимо индивидуальной ответственности перед нашими собственными обществами, мы несем также коллективную ответственность за утверждение принципов человеческого достоинства, справедливости и равенства на глобальном уровне… мы ответственны перед всеми жителями Земли, особенно перед наиболее уязвимыми из них, и, в частности, перед детьми, которым принадлежит будущее».
 ООН в качестве фундаментальных ценностей ХХI века выделила следующие: свобода; равенство; солидарность; терпимость. В разделе доклада, посвященном вопросам развития регионов планеты, поставлены задачи: «сокращение к 2015 году доли населения земного шара, имеющего доход менее одного доллара в день; обеспечение доступа детей ко всем уровням образования; обеспечение равенства мужчин и женщин во всех сферах деятельности; разработка и осуществление стратегии, дающей молодым людям во всем мире реальный шанс на достойную и продуктивную работу».
 Это – социальная программа, принятая ООН накануне третьего тысячелетия; ее реализация позволит России стать социальным государством, в котором не на словах, а на деле человек является «мерой всех вещей».
 
 Азаров А.Я.
 канд. филос. наук, проф., директор Московской школы прав человека,
 Эксперт Комиссии по правам человека при Президенте РФ
 
 Обеспечение прав и свобод человека – условие устойчивого развития России
 
 Концепция устойчивого развития явилась ответом человечества на один из вызовов конца XX века. Хозяйственная деятельность человека повлекла за собой беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Суверенное право государств на разработку и использование своих собственных ресурсов в соответствии с их политикой в области окружающей среды и развития входит в противоречие с таким же правом других государств, поскольку может причинять ущерб окружающей среде других государств или районов.
 Проблемам нахождения баланса между интересами государств, удовлетворением потребностей нынешнего и возможностью существования будущих поколений людей, развитием и защитой окружающей среды, искоренением бедности, дифференцированной ответственности государств в зависимости от их влияния на ухудшение состояния окружающей среды планеты и т.п. была посвящена Конференция Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию, проведенная в Рио-де-Жанейро в 1992 году. Конференция пришла к выводу, что человечество переживает решающий момент своей истории.
 Важно подчеркнуть, что конференция в конечном итоге решала не технические, технологические проблемы экологии, сохранения окружающей среды, а проблемы собственно самого человека и человечества. «Забота о человеке является центральным звеном в деятельности по обеспечению устойчивого развития», – констатирует Декларация Конференции в Рио-де-Жанейро.
 Форум в Рио-де-Жанейро дал импульс и для государств в определении своей национальной политики устойчивого развития. В Российской Федерации была разработана и утверждена Указом Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».
 Концепция нацелена в первую очередь на обеспечение сбалансированного решения проблем социально-экономического развития и сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала. Сложность решения задач, определенных в Концепции, усугубляется системным кризисом в нашей стране.
 Концепция определила основные направления перехода России к устойчивому развитию. Первое среди этих направлений определено как «создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства». И уже в качестве частного момента этого направления Концепция говорит о правовой основе, определяющей экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды.
 Такой подход позволяет сделать вывод о комплексном, а не только связанном с охраной окружающей среды, понимании правового обеспечения устойчивого развития. Проблемы устойчивого развития касаются всех сфер общественной практики. Поэтому не удивительно, что в своем аспекте к ним обращаются различные как естественно-технические, так и социально-экономические и гуманитарные науки.
 Одним из основных условий перехода к устойчивому развитию является обеспечение прав и свобод граждан. Движение к этой цели предполагает формирование открытого общества, включающего в качестве системных элементов правовое государство, рыночное хозяйство и гражданское общество, гласит Концепция.
 Несомненно, что основным документом, заложившим основы правовой системы новой России, явилась и является Конституция Российской Федерации 1993 г.
 Права человека и основные свободы как фундаментальные ценности современной цивилизации будут иметь существенно важное значение для международных отношений и в XXI веке – уверенность в этом выразили главы всех государств и правительств на Саммите тысячелетия в сентябре 2000 года.
 [26] Принцип уважения прав человека является одним из основных принципов международного права. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью – постулирует также и Конституция Российской Федерации.
 Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ст. 17 Конституции РФ). Эти положения о принадлежности прав от рождения, о естественном характере прав человека впервые так определенно нашли отражение в российском праве. И это не просто факт некоторых новаций в нашем законодательстве. За этим стоит радикальный поворот общественно-политической мысли, приобщение современной России к ценностям, прошедшим проверку временем, историей. Современная правовая доктрина России базируется на естественно-правовой концепции. Это знаменует полярное размежевание с позитивистскими догматами марксизма-ленинизма конца XX века.
 Закрепленные в действующей Конституции России права и свободы человека и гражданина соответствуют общепризнанным стандартам. Они следуют Всеобщей декларации прав человека и Международным пактам.
 В Конституции закреплен принцип прямого действия ее норм и непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина, – это означает, что при отсутствии соответствующих законов всем органам и лицам необходимо руководствоваться непосредственно Конституцией (ч. 1 ст. 15, ст. 18).
 В Российской Федерации не могут применяться неопубликованные законы. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15).
 В Конституции зафиксированы новые нормы демократического судопроизводства – введены институты Конституционного Суда, присяжных заседателей (стст. 123, 125).
 Значительно шире стал круг конституционных норм, предусматривающих судебные, правовые механизмы защиты прав (стст. 19, 22, 45-54).
 Введен новый для российской практики институт Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103).
 В определении субъектов прав и свобод человека применены термины «гражданин» и «каждый» (т.е. иностранцы, лица без гражданства, беженцы, вынужденные переселенцы, лица, незаконно находящиеся на территории России). Предыдущие Конституции – Конституции СССР и РСФСР – устанавливали права исключительно «граждан».
 С 1993 года существенно обновилось отраслевое законодательство, в котором конкретизируются права и свободы.
 Вместе с тем, по оценкам Генеральной прокуратуры и Минюста России 30% (по другим оценкам две трети) законов и других нормативных актов, принимаемых субъектами Российской Федерации, противоречат Конституции России и федеральному законодательству. Это не только ведет к нарушениям прав и свобод человека, затрудняет нормальное отправление правосудия, но и создает определенные сложности в применении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. Более того, как угроза национальной безопасности России рассматривается размывание единого правового пространства страны вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции Российской Федерации над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Российской Федерации, недостаточной отлаженности государственного управления на различных уровнях, – определяет Концепция национальной безопасности Российской Федерации (Утверждена Указом Президента РФ от 17.12.97 г. № 1300 в ред. Указа Президента РФ от 10.01.00 г. № 24).
 Среди механизмов защиты прав человека в России нужно выделить следующие основные элементы: судебная система, государственные институты несудебной защиты и неправительственные правозащитные организации.
 Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (ст. 46)
 В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.96 № 1?ФКЗ судебную систему Российской Федерации составляют федеральные суды, конституционные суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации.
 Важным шагом в создании системы защиты прав человека в России стал Федеральный закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27.04.1993 г. № 4866-1 (с измен. и доп. от 14.12.95 г.) Он устранил существовавшую ранее дискриминацию и закрепил право каждого на судебную защиту прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений (в том числе и коллегиальных) и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
 Вместе с тем судебная система находится в состоянии глубокого кризиса. Суды не в состоянии осуществлять правосудие в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, под угрозой оказались конституционные права человека и гражданина на судебную защиту. Правовая база, обеспечивающая отправление правосудия в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права, еще не создана.
 В соответствии с рекомендациями международных организаций в последние годы повышенное внимание уделяется развитию несудебной защиты прав человека как на международном, так и национальном уровне.
 Национальная система несудебных государственных институтов, призванных защищать права человека в Российской Федерации, состоит из нескольких звеньев: Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченные в субъектах Федерации, прокуратура, министерства и ведомства, Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации и др.
 Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Под административным порядком понимается обращение в вышестоящую инстанцию и деятельность органов, принимающих участие в рассмотрении дел об административных правонарушениях: органы МВД, административные комиссии органов местного самоуправления, органы транспорта, органы государственного надзора (технический, санитарный, эпидемиологический, горный и т.п., различные инспекции: государственная инспекция труда, государственная жилищная инспекция – всего около ста).
 Работа всех организаций с предложениями, заявлениями и жалобами граждан должна осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, действующим законодательством. Основной документ в данной сфере – Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII (с изменениями на 2 февраля 1988 г.). Сегодня процедура подачи и рассмотрения обращений граждан регламентируется более чем 80 различными ведомственными нормативными актами.
 Несомненно, нормативные положения Указа и многие ведомственные инструкции уже не соответствуют новой политико-правовой ситуации, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращения и не способствует устойчивому развития общества. Все эти правовые нормы нуждаются в систематизации на базе общих принципов и концепций. С 1995 г. в кулуарах законодательных органов рассматривается проект Федерального закона «Об обращениях граждан». Однако закон до сих пор не принят.
 Помимо установленных в ч. 1 ст. 45 Конституции России гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, ч. 2 той же статьи гласит: «Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом». Это положение в совокупности с ч. 1 ст. 30: «Каждый имеет право на объединение… для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется», являются конституционной основой деятельности негосударственных, неправительственных (общественных) организаций (НПО), легализуют разветвленную систему правозащитных общественных институтов, существующих за пределами государственного аппарата.
 Законодательство России почти не применяет понятие «неправительственные организации», хотя оно активно используется в общественно-политической и международно-правовой лексике, в терминологии правозащитных организаций.
 Основными нормативными актами, регулирующими деятельность НПО, в том числе и правозащитных, являются Федеральный закон РФ «Об общественных объединениях» от 19.05.95 г. № 82-ФЗ (с измен. на 19.07.98 г.) и Федеральный закон РФ «О некоммерческих организациях» от 12.01.96 № 7-ФЗ (с измен. на 08.07.99 г.).
 Развитие НПО в России сдерживается в первую очередь экономическими причинами и отсутствием соответствующей нормативной базы. В России по сути дела нет внутренних источников финансирования НПО. Закон РФ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11.08.95 г. № 135-ФЗС – «мертвый» закон. Коммерческие структуры России не имеют никакой мотивации для финансовой поддержки третьего сектора. Услуги, предоставляемые правозащитными организациями, несомненно, востребованы обществом. Однако социально незащищенные и ущемляемые в своих правах группы населения, на которые в первую очередь направлена деятельность НПО, не в состоянии оплатить эти услуги.
 Указ Президента РФ от 13.06.96 г. № 864 «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» остался в значительной мере благим пожеланием. Никаких мер, тем более государственной поддержки НПО (предоставление в аренду правозащитным организациям помещений на льготных условиях, оказание правозащитным организациям помощи в их деятельности) со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации не последовало.
 В силу этих основных причин количество, роль, эффективность деятельности правозащитных НПО в России даже нельзя сравнить с аналогичными структурами и механизмами защиты, сложившимися в демократических, гражданских обществах.
 Важной правовой основой защиты прав и свобод человека и гражданина является участие Российской Федерации как государства-продолжателя СССР в международных договорах по правам человека.
 В Конституции РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, права и свободы человека, отраженные а) в принципах, б) в нормах международного права и в) в договорах с участием России, также следует рассматривать в контексте нашего подхода как правовые основы устойчивого развития.
 С 1945 г. ООН приняла около ста документов в области прав человека. Российская Федерация является участницей подавляющего большинства универсальных договоров по правам человека. Будучи обязательными для России многие из них повлекли за собой изменения, как в законодательстве, так и в правоприменительной деятельности.
 Несколько договоров ООН по правам человека предусматривают создание специальных органов, осуществляющих контроль за соблюдением государствами их обязательств. Такие органы принято называть договорными (“treaty bodies”).
 На сегодня существует шесть договорных органов ООН, а именно:
 · Комитет по правам человека;
 · Комитет по экономическим, социальным и культурным правам;
 · Комитет по ликвидации расовой дискриминации;
 · Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин;
 · Комитет против пыток;
 · Комитет по правам ребенка.
 В основе деятельности этих комитетов лежат, соответственно, следующие международные соглашения:
 · Международный пакт о гражданских и политических правах, 1966/1976 г.;

<< Пред.           стр. 2 (из 13)           След. >>

Список литературы по разделу