<< Пред.           стр. 3 (из 13)           След. >>

Список литературы по разделу

 · Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, 1966/1967 г.;
 · Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, 1965/1969 г.;
 · Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, 1979/1981 г.;
 · Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, 1984/1987 г.;
 · Конвенция о правах ребенка, 1989/1990 г.
 Контроль осуществляется с помощью различных механизмов: комитеты, комиссии, рабочие группы, специальные докладчики. Комитеты рассматривают периодически представляемые государствами-участниками доклады. Кроме того, четыре комитета могут принимать индивидуальные сообщения (жалобы) на нарушения прав человека от лиц находящихся под юрисдикцией соответствующих государств. Важным условием является признание за комитетом такой компетенцию со стороны соответствующего государства. К июню 2002 года Комитеты зарегистрировали 1324 сообщения и, не считая решений о прекращении производства, приняли 809 окончательных решений.
 В период перестройки и нового политического мышления М.С. Горбачева все заявления и оговорки СССР о непризнании компетенции комитетов рассматривать индивидуальные жалобы были сняты. Вместе с тем возможности защиты прав человека посредством универсальной системы ООН россияне используют весьма слабо.
 Российская Федерация входит в две региональные организации, уделяющие значительное внимание вопросам прав человека. Это Совет Европы и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Механизмы ОБСЕ по правам человека носят главным образом политический характер. Вступление России в Совет Европы в 1996 г., ратификация региональных договоров существенно расширила правовую базу обеспечения и защиты прав человека. На сегодняшний день Российская Федерация ратифицировала основные договоры в области прав человека: Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и все протоколы к ней (за исключением Протокола № 6 об отмене смертной казни) и признала юрисдикцию Европейского Суда по правам человека; ратифицировала Европейскую конвенцию по предотвращению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств; Европейскую хартию местного самоуправления. Европейская социальная хартия и Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств пока только подписаны Россией.
 Отмечая несомненные позитивные меры, предпринятые по формированию правовых основ устойчивого развития, юридического признания прав и основных свобод человека, следует ожидать еще не одного десятилетия работы законодателя как по принятию новых норм, так и по совершенствованию правовой базы.
 Однако, как представляется, главная проблема сегодняшнего дня заключается не столько в отсутствии и несовершенстве нормативной базы, сколько в правоприменительной практике, в безусловном исполнении законов; в формировании экономических, политических, социальных предпосылок «законопослушания»; в формировании правовой культуры и культуры прав человека, понимаемых не как юридические нормы, а как универсальные ценности человеческого общежития.
 
 Рыкин Д.С.
 аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ
 
 Конституционные основы соотношения федерального и регионального избирательного законодательства
 
 После принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации наблюдается динамичное развитие избирательного законодательства. Оно отражает растущее значение роли выборов как для государства, так и для общества. Развитие избирательного законодательства происходило в нескольких направлениях: увеличилось общее количество законодательных актов о выборах, существенно расширился объем правового регулирования различных аспектов проведения выборов, изменилась структура правового регулирования.
 Если на федеральном уровне избирательное законодательство представлено Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», то на уровне субъектов РФ приняты отдельные законы о выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления.
 В избирательном законодательстве появились новые институты и процедуры (избирательного залога, расформирования избирательных комиссий и некоторые другие), которые отражают развитие избирательной системы РФ и субъектов РФ, появились новые возможности и одновременно ограничения для субъектов избирательного процесса. А также в сферу законодательного регулирования попали некоторые отношения, ранее специально не регламентировавшиеся в рамках избирательного законодательства (гарантии, обеспечивающие периодическое проведение нормами Конституции, которые затем лишь воспроизводились в законах о выборах, либо их решение являлось само собой разумеющейся реализацией конституционных принципов, опиравшейся на устойчивые политические традиции, практику и в силу этого не требовавшей специфических законодательных гарантий.
 Определяющим фактором развития структуры избирательного законодательства в России стала реализация принципов федерального устройства государства, заложенных в Конституции РФ. От соотношения федеративных и региональных начал в регулировании выборов в субъектах РФ в определяющей степени зависело развитие отдельных институтов избирательного законодательства. Поэтому полагаем, что для исследования динамики структуры избирательного законодательства в целом первостепенное значение имеет анализ взаимодействия двух основных подсистем избирательного законодательства в РФ: федерального и регионального.
 Начиная с 1993 г. заметно усиление влияния федерального избирательного законодательства на развитие избирательного законодательства субъектов РФ. Этот процесс проявляется в принятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г., сменившего его Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации от 30 марта 1999 г. Таким образом, качественные характеристики основных элементов системы избирательного законодательства субъектов РФ и их взаимосвязь в значительной мере определяются на федеральном уровне. В прочем в рамках данной системы сохраняются серьезные конституционно-правовые коллизии.
 В соответствии со ст. 32 (часть 2) Конституции РФ устанавливается право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ст. 71 (пункт «в») предусматривается, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации. Согласно ст. 72 Конституции защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Следовательно, федеральный законодатель вправе регулировать право граждан избирать и быть избранными, а также устанавливать необходимые процедуры для защиты этих прав.
 Содержание права граждан избирать и быть избранными на выборах, проводимых в РФ, универсальные принципы избирательного права не раскрываются непосредственно в Конституции. Принципы избирательного права (всеобщее равное избирательное право при свободном волеизъявлении, обязательность периодического проведения выборов), как правило, выводятся на уровень конституционных норм путем толкования Конституции со ссылкой на общепризнанные принципы и нормы международного права[27]. Содержание избирательных прав граждан раскрывается на уровне Федерального закона.
 В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» избирательные права граждан определялись как конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления. Согласно же статье 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» под избирательными правами понимается конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов (список кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов и т.д.
 Расширительный подход к определению избирательных прав граждан способен повлечь неправильное понимание проблемы разграничения предметов ведения между субъектами РФ и Российской Федерацией в сфере избирательного законодательства. В результате значительная часть вопросов избирательного законодательства оказывается отнесенной к ведению РФ (регулирование избирательных прав как прав граждан, участвующих в избирательных действиях), что влечет за собой расширение объема федерального регулирования в пределах совместного ведения РФ и субъектов РФ (гарантии, обеспечивающие защиту, реализацию конкретных прав граждан в избирательном процессе и касающиеся деятельности других субъектов выборов - избирательных комиссий, избирательных объединений и т.д.).
 В законодательстве и на практике нередко игнорируется то обстоятельство, что субъекты РФ вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование в соответствии со ст. 76 (часть 4) Конституции РФ в решении целого ряда вопросов: определения существенных параметров избирательной системы (в узком смысле этого термина), организации подготовки и проведения выборов, установления конкретных избирательных процедур, отражающих специфику организации государственной власти в субъекте РФ и условия ее осуществления. В частности, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ст. 1 (пункт 7) устанавливает, что в случае, если федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные акты о выборах, принимаемые в РФ, противоречит этому закону, применяются нормы данного федерального закона. Тем самым косвенно отрицается право субъектов РФ на собственное правовое регулирование в соответствии со ст. 76 (часть 4) Конституции РФ, так как в случае коллизии федеральных законов и нормативных правовых актов субъекта РФ в этой сфере согласно ст. 76 (часть 6) Конституции должен признаваться приоритет нормативного правового акта субъекта РФ.
 В судебной практике в случае коллизии федерального и регионального законодательства неизменно признается приоритет федерального закона. (Но в соответствии с частью 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения РФ и субъектов РФ, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ). Примером признания приоритетности норм федерального закона в части определения условий пассивного избирательного права является решение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 1997 г. по делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия, которым было признано не соответствующим Конституции РФ положение Конституции Хакасия, устанавливающее требование о сроке постоянного проживания (не менее 5 лет) как условие избрания гражданина Республики Хакасия депутатом Верховного Совета Республики Хакасия и требование о сроке проживания не менее 7 лет до выборов как условии избрания гражданина Республики Хакасия Председателем Правительства Республики Хакасия[28].
 Расхождение между федеральным и региональным законодательством в регулировании отдельных процедур, представляющих гарантии избирательных прав граждан РФ, встречаются достаточно часто. При решении соответствующих споров суды решают вопрос, является ли гарантия избирательных прав граждан, введенная законом субъекта РФ, дополнительной по отношению к гарантиям, установленным Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», и соответственно, правомерной. Но часто идеология «дополнительных гарантий» избирательных прав граждан на практике является не работающей. Например, определение Верховного Суда РФ по жалобе Макаревича А.Н. на решение Питкярантской территориальной избирательной комиссии об отмене регистрации кандидата в депутаты Законодательного Собрания Республики Карелия по протесту Заместителя Председателя Верховного Суда РФ на определение судебной коллегии по гражданским дедам Республики Карелия.
 Территориальная избирательная комиссия самостоятельно отменила свое решение о регистрации кандидата по причине допущенных им финансовых нарушений, руководствуясь при этом полномочиями на такую отмену, которые предусмотрены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 2 ст. 47). В то же время Законом Республики Карелия (п. 7 ст. 34) установлено, что отмена соответствующего решения возможна только в судебном порядке. Верховный Суд Республики Карелия счел, что республиканским законом установлена гарантия избирательных прав, дополняющая гарантии, установленные федеральным законом, и применил норму республиканского закона. Однако с этим выводом не согласился Верховный Суд Российской Федерации.
 В определении Верховного Суда РФ дана ссылка на часть 5 статьи 76 Конституции, в соответствии с которой законы и иные нормативные акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. С данным обоснованием приоритетности федеральных законов безотносительно к содержанию регулируемого избирательного правоотношения трудно согласиться. Возможно, в данной ситуации следовало бы выяснить, создается ли оспариваемой нормой дополнительная гарантия избирательных прав граждан, то есть способствует ли применение данной нормы созданию более высокого уровня защищенности избирательных прав граждан. Процедура отмены решения о регистрации кандидата в судебном порядке выполняет эту функцию.
 Существует определенная категория коллизий федерального и регионального избирательного законодательства, которые вызваны непродуманностью стратегии законодательного регулирования на федеральном уровне. Вместо установления общих принципов регулирования избирательных прав граждан, установления рамочных гарантий их осуществления в федеральный закон вносятся положения, применение которых способно необоснованно ограничить потенциал собственного правового регулирования субъектов РФ. С учетом разнообразия избирательных систем, условий проведения выборов в субъектах РФ эти нормы нередко утрачивают свой регулятивный потенциал, входя в противоречие с самой логикой проведения выборов, основанной на учете базовых принципов избирательного права.
 Примером коллизий такого рода является решение Оренбургского областного суда по жалобе Борисова и других о признании недействительным Закона Оренбургской области «Об утверждении схемы избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» и положений Закона Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», устанавливающих порядок образования избирательных округов. Заявители указывали, что положение областного закона о выборах одновременно и в одномандатных и многомандатных округах нарушает их избирательные права. Эти требования обосновывались буквальным прочтением пункта 3 статьи 19 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в действовавшей тогда первоначальной редакции, в соответствии с которым устанавливалась норма о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей.
 Суд отказал в удовлетворении жалобы, указав на то, что равенство избирательных округов обеспечивается регулированием отклонений от средней нормы представительства избирателей на один депутатский мандат.
 Решением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 июня 1998 г. была подтверждена законность и обоснованность решения, принятого Оренбургским областным судом. Впоследствии в Федеральный закон было внесено дополнение, конкретизирующее принцип равенства избирательных округов применительно к выборам, проводимым по одномандатным округам.
 Из приведенного анализа законодательного регулирования выборов в субъектах Российской Федерации и практики решения возникающих споров вытекает вывод о необходимости более последовательного соблюдения конституционных основ соотношения федерального и регионального законодательства. Это создаст предпосылки для устранения многочисленных правовых коллизий и сделает воздействие федерального законодательства на подготовку и проведение выборов более эффективным, отвечающим реалиям федеративного устройства Российской Федерации.
 
 
 Зырянов Д.В.
 аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ
 
 Договор как способ разграничения полномочий между органами государственной власти края (области) и автономных округов, входящих в его состав
 
 Проблема разграничения полномочий между органами государственной власти автономных округов, входящих в состав области (края), очень сложна и дает большую почву для дискуссий, а как итог не дает возможности стабильно функционировать государству, так как проблема требует возвращения к ней снова и снова. Основная проблема, как уже было сказано, - разграничение полномочий между областью и автономиями, которое определяет степень децентрализации, то есть относительной самостоятельности ее субъектов, а также установление противовесов в отношениях государственных органов области и входящих в ее состав автономных округов. Становление в России федеративных отношений, затрагивающих аспекты государственного устройства России как Федерации, продолжается в настоящее время на базе Конституции Российской Федерации, принятой в декабре 1993 года. Существенное значение для их характеристики имеет вопрос о взаимоотношениях органов государственной власти автономных округов и органов государственной власти области или края, в состав которых они входят. Большинство автономных округов: Корякский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий, Таймырский, – которые первоначально именовались национальными округами, были созданы в соответствии с постановлением Президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 года "Об организации национальных объединений в районах расселения малых народов Севера". Создавались они все в составе определенной области или края как обязательное условие.
 Таким образом, изначально для правового положения автономного округа была характерна административная подчиненность по отношению к соответствующей области или краю. Назвать их полноправными субъектами РСФСР не представлялось возможным, да и понятия "субъект РСФСР" не существовало. Все изменилось в 90-е годы. Выход из острого политического, государственного кризиса в известной степени определился подписанием Федеративного Договора, который предотвратил развал России по примеру Советского Союза. Впоследствии Федеративный Договор стал составной частью новой Конституции, а автономные округа существенно повысили свой статус, расширили полномочия и стали самостоятельными субъектами Российской Федерации, составляющими и составными частями федеративной системы, а их органы власти – субъектами федеративных отношений. Указаний на обязательную территориальную либо какую-то иную принадлежность автономных округов к областям или краю в Конституции РФ нет, хотя имеется положение, предусматривающее возможность заключения договоров между ними (ч. 4 ст. 66). Следовательно, право выбора остается за автономными округами, которые приобрели возможность самостоятельно осуществлять государственную власть на своей территории, участвовать в различных соглашениях и договорах, а также в осуществлении федеральных полномочий, делегировать полномочия по собственной инициативе.
 Но сочетание принципа равноправия субъектов РФ с вхождением одного из них в состав другого породило массу проблем. Основные вопросы сводились к следующему:
 1) входит ли территория округа в состав территории края (области);
 2) является ли население округа частью населения края (области) и вправе ли оно принимать участие в выборах и референдумах, проводимых в крае (области);
 3) обязательны ли правовые акты, принимаемые органами государственной власти края (области), для исполнения на территории округа;
 4) вправе ли органы государственной власти края (области) устанавливать административно-территориальное деление округов;
 5) имеют ли округа право выхода из состава области, и требуется ли для такого акта согласие края (области);
 6) могут ли край (область) распоряжаться природными ресурсами, расположенными на территории округа.
 Наиболее остро противоречия в понимании конституционных норм проявились во взаимоотношениях Тюменской области и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, входящих в ее состав. Что послужило поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ запросов Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономных округов о толковании части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации.
 Тюменская областная Дума, Дума Ханты - Мансийского и Государственная Дума Ямало - Ненецкого автономных округов просили дать толкование содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в том числе о характере отношений между ними и о правовых последствиях такого "вхождения". Тюменская областная Дума исходила из того, что предусмотренное частью 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации вхождение автономного округа в состав края, области означало включение территории и населения автономного округа в состав территории и населения края, области. Вследствие этого население автономного округа должно участвовать в выборах законодательной (представительной) и исполнительной (главы администрации) власти края, области. Тюменская областная Дума считала также, что вхождение автономного округа в состав края, области предполагает частичное распространение на него юрисдикции органов государственной власти края, области, определяемой на основе взаимного согласия и федерального закона.
 Законодательные органы автономных округов полагали, что вхождение автономного округа в состав края, области является формой взаимодействия двух субъектов Российской Федерации, объединенных общими региональными интересами, и не изменяет конституционно-правовой статус автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, имеющего свою территорию и свое население. При этом они рассматривали Тюменскую область только как совокупность ее "южных районов". "Вхождение", на их взгляд, не могло служить основанием для создания автономным округом и краем, областью "совмещенных" органов государственной власти, а также для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Округа считали, что отношения автономного округа с краем, областью могли регулироваться только на основе взаимного согласия, т.е. договором. Что касается федерального закона, то им могут быть урегулированы отношения автономного округа с краем, областью, касающиеся участия обоих субъектов Российской Федерации в реализации полномочий Российской Федерации.
 В такой ситуации Конституционный Суд РФ был вынужден раз­решить "обнаружившуюся неопределенность" в понимании конституци­онных положений и принял 14 июля 1997 г. Постановление по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области.
 В Постановлении закреплены следующие положения: 1. Вхождение одного субъекта РФ в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Край, область, в состав которых входит автономный округ, представляют собой государственно-территориальное образование, включающее наряду с административно-территориальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом РФ и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области. Включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию, и она поглощается краем, областью. На одной и той же территории функционируют федеральная власть, власть субъектов РФ, власть местного самоуправления, что, соответственно, обусловливает разграничение их полномочий. Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом РФ.
 2. Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области.
 3. Край, область вправе формировать свои представительные и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края, области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа. Тем самым исключается создание параллельной, дублирующей власти, так как органы государственной власти края, области не должны вторгаться в компетенцию автономного округа.
 Конституционный Суд не разъяснил, каким образом на практике следует разграничивать компетенцию органов государственной власти края (области) и округа, чтобы исключить создание параллельной власти.
 Выходом из положения рассматривается договор между органами государственной власти края (области) и автономного округа. Договор, наряду с федеральным законом об отношениях между этими субъектами Федерации, призван устранить все противоречия между субъектами и обеспечить взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ в целях эффективного развития региона. Целью, например, Договора между органами государственной власти Тюменской области и входящих в нее округов от 10 апреля 1997 г. являются совместное создание условий для гарантированного обеспечения конституционных прав и свобод, интересов населения и объединение усилий в реализации конституционных полномочий участников Договора. Так, Договор между органами государственной власти Тюменской области и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов предусматривает следующие сферы сотрудничества:
 а) выработка согласованных нормативных документов по вопросам общеобластного значения;
 б) природопользование, недропользование;
 в) охрана окружающей среды;
 г) функционирование и развитие систем и объектов жизнеобеспечения населения;
 д) обеспечение населения продовольствием;
 е) здравоохранение, образование, культура, спорт;
 ж) обеспечение занятости населения;
 з) социальная защита населения;
 и) общественная безопасность, чрезвычайные ситуации;
 к) связь, система теле- и радиокоммуникаций;
 л) отношения с федеральными органами исполнительной власти. Указанный перечень не является исчерпывающим и может быть расширен. Предусмотрены и формы сотрудничества:
 а) взаимная передача части полномочий;
 б) разработка и реализация общеобластных программ, совместное образование их рабочих органов;
 в) образование региональных координационных органов;
 г) создание региональных целевых фондов - продовольственных, товарных, сырьевых, финансовых и других;
 д) образование общей (долевой) собственности;
 е) организация и проведение совместных мероприятий;
 ж) иные формы, определяемые участниками Договора.
 Договор, как двусторонний акт, позволяет эффективнее урегулировать противоречия во взаимоотношениях края (области) и округа. Соответствующие нормы в случае их закрепления в уставах одного из заинтересованных субъектов носят односторонний характер и зачастую противоречат уставу другого субъекта или не признаются им. Так произошло с закрепленным в Уставе Тюменской области правом законодательной инициативы Губернатора Тюменской области в законодательных собраниях округов. Договоры в ряде случаев выступают как единственно возможный способ урегулирования спорных вопросов.
 Одним из наиболее острых вопросов взаимодействия края (области) и автономного округа является вопрос о пределах действия областных актов на территории округа. Органы государственной власти края (области), полагая, что если территория округа является частью территории края (области), а его население - частью краевого (областного) населения, исходят из того, что устав и иные нормативные акты края (области) распространяются и на автономный округ. Органы государственной власти автономного округа, полагая, что округ является самостоятельным субъектом Федерации, не признают действия актов края (области). Ряд договоров следующим образом решает этот вопрос: «Законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти края могут действовать на территории автономного округа в порядке и на условиях, установленных в заключенных между Сторонами дополнительных соглашениях по конкретным вопросам реализации Договора». В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ население автономных округов участвует в выборах органов государственной власти края (области). При этом, например, Устав Ямало-Ненецкого автономного округа предусматривает, что проведение выборов в органы государственной власти Тюменской области регламентируется законами округа. Для согласования порядка и сроков проведения краевых (областных) выборов и референдумов принимаются соответствующие соглашения между краем (областью) и округом. Так, выборы депутатов Тюменской областной Думы в 1997 году и Губернатора Тюменской области в 2001 году проводились на основании соответствующих соглашений между органами государственной власти Тюменской области и входящих в ее состав округов. В соответствии с этими соглашениями проведение выборов в Тюменской области регламентируется как областными, так и окружными законами. Область и округ принимают на себя обязательства по обеспечению соответствия между законами. Договор между краем (областью) и автономным округом занимает, пожалуй, центральное место в ряду актов, регулирующих их взаимоотношения. Именно, в договоре стороны пытаются разрешить противоречия между конституционными принципами равноправия субъектов РФ и принципом вхождения автономного округа в состав края (области).
  Обобщая все вышесказанное, следует отметить:
 1. Специфика правового положения автономного округа, входящего в состав края (области), порождает необходимость принятия договора, регулирующего взаимоотношения края, области и округа, а также разграничение полномочий между органами государственной власти этих субъектов РФ. Посредством заключения договора субъекты РФ вправе также передавать друг другу осуществление части полно­мочий.
 2. Назначением договоров является либо определение взаимоотношений между краем (областью) и округом, либо между их органами го­сударственной власти, либо разграничение предметов ведения и пол­номочий.
 3. В ряде договоров закрепляются положения, характеризующие статус округа; принципы взаимоотношений области и округа; цели или задачи принятия подобных актов.
 4. В договорах определяются сферы, в которых стороны соединяют свои усилия. Перечень предметов ведения, по которому осуществляется сотрудничество субъектов, практически совпадает. Различается лишь степень объединения усилий.
 5. В договорах устанавливаются пределы действия краевых (областных) правовых актов на территории автономного округа и возможность, а в некоторых случаях и необходимость принятия совместных нормативных актов.
 6. Особое внимание в договорах уделяется механизмам урегулирования спорных вопросов во взаимоотношениях двух субъектов РФ. Для этих целей предусматривается: создание согласительных комиссий; передача спорных проблем совместно созданным группам экспертов; обращение в суд.
 7. На основании договоров заключен целый ряд соглашений между органами государственной власти краев (областей). Большинство договоров прямо предусматривает заключение соглашений для конкре­тизации положений договора. Исключительно соглашениями регули­руются вопросы разграничения природных ресурсов на территории края (области) и автономного округа, в том числе земельных, водных, биологических, минерально-сырьевых ресурсов, включая нефть и природный газ.
 
  Машинин А.В.
 аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ
 
 Правовое регулирование деятельности политических партий в России
 
 История российских политических партий насчитывает немногим более ста лет. По сравнению с Западной Европой, где партии широко заявили о себе, превратившись в активных субъектов политической жизни еще к середине ХIХ в., в России условия для формирования политических партий созрели много позднее.
  Уже с начала XX века государство идет на регламентацию деятельности общественных объединений. Первым официальным документом, фактически положившим начало политическим реформам в России, стал Высочайший манифест "Об усовершенствовании государственного порядка" от 17 октября 1905 г. Манифест провозглашал "незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов", наделял Государственную думу законодательными функциями и объявлял о разработке нового избирательного закона с целью обеспечить в ней представительство тех классов населения, которые "ныне совсем лишены избирательных прав". И хотя ни в названии, ни в тексте самого Манифеста не было упоминаний о конституции и демократии, его появление означало конец неограниченной самодержавной власти и установление в России конституционной монархии. По существу, это была первая, хоть и робкая, непоследовательная, попытка модернизации политической системы страны по западной модели представительной демократии.
 Одним из важнейших последствий Манифеста от 17 октября стало образование множества общественных объединений, как легальных, так и нелегальных, в том числе и новых партий самых разных политических оттенков и направлений. В 1905-1906 гг. появились Конституционно-демократическая партия (кадеты), "Союз 17 октября" (октябристы), Прогрессивно-экономическая и Торгово-промышленная партии, Партия правового порядка, Трудовая народно-социалистическая партия (энесы), десятки других общероссийских и национальных политических партий и организаций. Перед лицом растущей активности оппозиционных сил даже монархисты создали более 20 партий: "Союз русского народа", "Союз русских людей", Русскую монархическую партию, Всероссийский союз земельных собственников, Совет объединенного дворянства и др. Таким образом, в короткий срок по числу партий Россия оказалась впереди многих государств мира.
 Это заставило правительство заняться разработкой специального нормативного акта, регулирующего деятельность общественных объединений. 4 марта 1906 г. царь подписывает Именной Высочайший указ Правительствующему Сенату о временных правилах об обществах и союзах".
 Однако события Октября 1917 г. и пришествие к власти большевиков кардинально изменили политическую ситуацию в стране.
 С течением времени и в силу ряда причин (самоотстранение, эмиграция и т.д.) к концу 30-х годов XX века в Советском Союзе окончательно сложилась однопартийная политическая система…
 Начало процесса реформирования однопартийной системы политической власти в России было положено лишь в 1985 г. с приходом нового партийного руководства во главе с М.С. Горбачевым. ХIХ партконференция приняла ряд принципиальных решений, направленных на обновление системы единой партийно-государственной власти, в которой правившая партия была непосредственно вмонтирована в структуру государственного управления, играя в ней роль руководящего центра. Одним из средств для этого была реформа избирательной системы. Согласно новому избирательному закону, помимо квот для КПСС, профсоюзов, комсомола, право выдвижения кандидатов предоставлялось и другим корпоративным организациям и гражданам по месту жительства. Несмотря на активные усилия партноменклатуры взять этот процесс под свой контроль, новые избирательные правила в гораздо большей степени, чем ожидалось, сумели пошатнуть устои однопартийности. Изменение избирательного законодательства имело следствием появление легальной оппозиции пока еще в неорганизованных, скрытых формах, но фактически являвшейся прообразом будущей многопартийности.
 Формирование на базе избирательных блоков и самостоятельно новых политических организаций и объединений, многие из которых были настроены откровенно антикоммунистически, свидетельствовало о закате эры монопольной власти КПСС. В марте 1990 г. III съезд народных депутатов СССР изменил редакцию ст. 6 Конституции СССР, изъяв из нее положение о КПСС как руководящей и направляющей силе общества и ядре политической системы. Кроме того, в новой редакции ст. 51 Конституции была закреплена возможность образования и других политических партий в стране. "Граждане СССР, - говорилось в ней, - имеют право объединяться в политические партии, общественные организации, участвовать в массовых движениях, которые способствуют развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов". Тем самым была заложена конституционная основа для формирования легальной многопартийности в СССР.
 Рост многопартийности заставил законодателя принять меры к тому, чтобы как-то упорядочить этот процесс, поставить его в определенные правовые рамки. В октябре 1990 г. принимается Закон СССР "Об общественных объединениях". По существу, это была вторая в российской истории попытка модернизировать форму политического правления в условиях острого системного кризиса, когда правящий режим оказался перед лицом стихийно нарастающего потока общественно-политической активности, угрожавшей самому его существованию. Первая такая попытка, в начале века, как известно, закончилась неудачей. Царский режим не захотел тогда довести до конца демократическую трансформацию централизованной монархической власти по примеру западных государств, что привело к углублению пропасти между самодержавием и обществом и в конечном счете к краху режима. Теперь, спустя почти сто лет, предпринималась новая попытка создать условия для формирования в России представительной, партийной демократии как института гражданского общества.
 Существовавший до этого разрешительный порядок образования общественных объединений был заменен на регистрационно-явочный. Для обеспечения легальной, гарантированной деятельности, наделения политическими правами достаточно было оповестить общество о целях и задачах партии, основных направлениях своей деятельности. Это достигалось введением и опубликованием государственного реестра общественных объединений, оглашением финансовых отчетов и программных документов для всеобщего сведения. Законом предусматривалась деятельность организаций в нерабочее время и за счет средств самих партий; участие или неучастие в деятельности партии не могло служить основанием для ограничения прав и свобод граждан; дезавуировалось требование указывать в официальных документах партийную принадлежность; военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов в своей служебной деятельности должны были руководствоваться законом и не были связаны решениями политических партий.
 Одновременно с ростом оппозиции начался процесс распада КПСС. Идейные и тактические разногласия привели к образованию на левом фланге радикальных партий - Российской коммунистической рабочей партии, движения "Трудовая Россия" и др. и партий неокоммунистического толка - КПРФ и Аграрной партии России, выступавших за создание умеренно-коммунистических партий парламентского типа.
 В декабре 1993 г. состоялись выборы в Государственную Думу первого созыва. Это были нетрадиционные выборы. Они проходили после событий в Москве 3-4 октября в рамках новых политических правил, установленных Президентом РФ, в обстановке довольно высокой общественно-политической напряженности.
 1 октября 1993 г. Президент РФ издал Указ "Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти в переходный период". В нем был определен численный состав Государственной Думы в количестве 450 человек, половина которых избирается по пропорциональной системе по общефедеральным спискам избирательных объединений, а вторая половина - по мажоритарной системе в одномандатных округах с голосованием в один тур.
 Для развития многопартийной системы выборы 1993 г. явились еще одним шагом вперед. Помимо того что выборы проводились по одноступенчатой схеме, партии и движения получили возможность участвовать в избирательном процессе не просто как группы поддержки того или иного кандидата, а как собственно политические организации, представляя избирателю свои программы общественного развития.
 Дальнейшее углубление и развитие законодательство об общественных объединениях получило в Конституции РФ 1993 г. В ней подтверждается право каждого на объединение, что служит юридической основой образования и деятельности этих общественных институтов, включая и политические партии. Хотя о партиях в Конституции специально не говорится, но право на их создание вытекает из ч. 3 ст. 13, признающей в РФ политическое многообразие и многопартийность. Кроме того, часть 4 той же статьи закрепляет принцип равенства всех общественных объединений.
 Далее был принят ряд законов, в большей или меньшей степени влиявших на юридическое оформление места политических партий в современной России: Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общественных объединениях"» 1998 г.
 И, наконец, 11 июля 2001 г. был подписан Президентом РФ и вступил в силу Федеральный закон "О политических партиях".
 Хотелось бы остановиться на некоторых моментах, регламентирующих правовое положение политических партий по данному закону. Непонятна сама необходимость постоянного государственного финансирования политических партий, предусмотренная действующим законодательством.
 С одной стороны, гарантированная государством финансовая поддержка политических партий – попытка на законодательной основе защитить себя от лоббирования политическими партиями интересов крупного капитала. Однако, с другой стороны, не потеряют ли оппозиционные партии вместе с частью финансовой самостоятельности и статус оппозиционных?
 Положение о компенсационном качестве средств государственного (бюджетного) финансирования политических партий (п. 1 ст. 33) рождает некоторые вопросы. Сам механизм бюджетного финансирования подразумевает исключительно целевое использование этих средств. Фактически политическая партия получает средства федерального бюджета в объеме финансовых затрат на выборы депутатов Государственной Думы, прошедшие некоторое время назад. Учитывая, что выборы депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проходят раз в четыре года, политическая партия накапливает на своем расчетном счете средства, которые не может тратить. Довыборы депутатов в Государственную Думу, происходящие периодически, не могут исчерпать накапливаемый финансовый ресурс политических партий. Иных целей расходования бюджетных средств, кроме выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ (на выборы Президента выделяют единовременные бюджетные средства), настоящим Законом не предусмотрено.
 На эти и ряд других вопросов данный закон не дает четкого ответа. Однако нельзя не отметить, что наличие указанных выше недостатков в тексте закона не дает оснований для негативного отношения ко всему закону. Скорее даже наоборот. Данный закон исключает ряд негативных моментов, которые уже встречались в российской избирательной практике (процедура снятия с выборов, похожие названия объединений и блоков, фамилии кандидатов); учитывает он и некоторые моменты, которых еще не было в российской практике (например, когда президентом становится лидер одной из политических партий, он вправе приостановить свое членство в политической партии).
 В целом можно сказать, что данный закон достаточно полно определяет роль и место политических партий в современном российском обществе и с момента своего вступления в силу является одним из основных и определяющих нормативных актов в системе российского избирательного права.
 
 Чепрасова Ю.Ф.
 адъюнкт Академии управления МВД России
 
 Понятие депутатских объединений в Государственной Думе Российской Федерации и В парламентах зарубежных стран
 
 Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой Российской Федерации, депутаты Государственной Думы образуют депутатские объединения – фракции и депутатские группы.
 В настоящее время в Российской Федерации круг общественных интересов, возникающих в связи с созданием, деятельностью и ликвидацией депутатских объединений, регулируется Регламентом Государственной Думы, который является базовым нормативным актом, формулирующим основные понятия в данной сфере. В Регламенте Государственной Думы депутатским объединениям посвящена отдельная глава, включающая в себя три статьи и определяющая, прежде всего, понятие депутатских объединений и порядок их регистрации.
 Так, согласно ст. 16 Регламента, депутатскими объединениями являются фракции и депутатские группы. Депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, именуется фракцией, и подлежит регистрации независимо от числа ее членов. Депутаты Государственной Думы, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 35 депутатов Государственной Думы.
 Таким образом, в настоящее время в российском конституционном праве существует четкое определение понятий «депутатское объединение», «фракция» и «депутатская группа».
 Для более глубокой характеристики этих понятий целесообразно привести несколько характерных точек зрения, чтобы выявить различные особенности их эволюции.
 Как уже отмечалось, определение фракции дано, прежде всего, в Регламенте Государственной Думы. Проанализировав развитие этого понятия с принятием нового Регламента Государственной Думы 1998 года (по сравнению с Регламентом 1994 года) и с различными предложениями депутатов, можно увидеть существенные различия.
 Так, в Регламенте Государственной Думы 1994 года «фракция» определялась как «депутатское объединение в Государственной Думе, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по общефедеральному округу и одномандатным избирательным округам» (ст. 28 Регламента). Однако, как показала практика, здесь не была учтена возможность вступления во фракцию депутатов – одномандатников.
 В Регламенте Государственной Думы 1998 г. понятие фракции сформулировано, на наш взгляд, более четко в связи с добавлением возможности вхождения в состав фракций депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения.
 В августе 2001 года депутатом Г.И. Райковым был внесен в Государственную Думу проект Постановления о внесении изменений в ст. 16 Регламента. Депутат предложил внести в данную статью изменения и изложить ч. 3 в новой редакции, согласно которой «депутатское объединение, сформированное на основе политической партии либо избирательного блока, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, либо на основе не менее 12 депутатов, выдвинутых политической партией либо избирательным блоком и избранных по одномандатным избирательным округам, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, именуется фракцией и подлежит регистрации». Однако данное предложение не нашло поддержки у депутатов Государственной Думы.
 Что касается понятия «депутатская группа», то в Регламентах Государственной Думы 1-3 созывов оно не менялось, хотя очень часто предметом дискуссий был вопрос о минимальной численности депутатских групп.
 Из приведенных выше определений можно сделать вывод о том, что минимальный размер численности фракции задается действующим 5% избирательным барьером на выборах (7 % - после выборов 2003 года1), в то время как размер депутатской группы – вопрос, решаемый самой Государственной Думой.
 В Государственной Думе РФ первого созыва на голосование ставились различные предложения, касающиеся численности депутатских групп. По итогам дебатов Государственная Дума провела голосование несколько раз, пока не была найдена цифра, принятая большинством депутатов. Такой цифрой оказалось число тридцать пять, но она могла быть равна и пятидесяти, если бы за это проголосовали еще несколько человек.2
 Не остался без внимания этот вопрос и у депутатов Государственной Думы третьего созыва. В проекте Регламента Государственной Думы, предложенном депутатом Е.Б. Мизулиной в феврале 2000 года, предлагается снизить численность депутатской группы до 5% от общего числа мест в Государственной Думе, т.е. она должна составлять не менее 23 депутатов. Однако данное предложение также не было поддержано.
 На наш взгляд, барьер численности депутатов для образования депутатской группы, установленный в начале работы Государственной Думы 1-го созыва, и составляющий 35 человек, является наиболее оптимальным. Снижение этого барьера способствовало бы появлению в Государственной Думе нескольких новых групп, что могло бы ее ослабить и расколоть. Нежелательным представляется также и повышение барьера, так как создаст определенные дополнительные трудности при образовании и регистрации депутатских групп.
 Что касается понятия «депутатское объединение», то, прежде всего, необходимо отметить, что авторы большинства учебных пособий по конституционному праву, различного рода статей и монографий, посвященных организации и деятельности парламента Российской Федерации, при определении депутатского объединения, фракции или депутатской группы ограничиваются формулировкой, предусмотренной Регламентом Государственной Думы.[29]
 Между тем, в работах некоторых авторов встречается собственное, более широкое определение депутатского объединения.
 Так, в работе под редакцией И.М. Степанова и Т.Я. Хабриевой, посвященной парламентскому праву России, в отношении депутатского объединения сказано, что это – «структурное подразделение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, создаваемое, как правило, на партийной основе, т.е. из депутатов одной партии, избирательного блока или нескольких партий, имеющих близкие политические цели. Оно образуется для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, и имеет две разновидности — фракции и депутатские группы».[30]
 В энциклопедическом словаре по конституционному праву депутатское объединение определено как «обобщенное наименование депутатских формирований в парламенте или ином представительном органе».[31]
 Каждое депутатское объединение подлежит обязательной регистрации, которую осуществляет Временный секретариат Государственной Думы, в порядке, предусмотренном Регламентом.
 Объединение депутатов в группу или фракцию, конечно, ничего не меняет в соотношении числа голосов на пленарных заседаниях, но дает им некоторые преимущества перед независимыми депутатами:
 - во-первых, право представления кандидатур на посты председателей и заместителей председателей Комитетов Государственной Думы;
 - во-вторых, преимущественное право на получение слова для выступлений;
 - в третьих, один голос в Совете Государственной Думы - совещательном органе, который формирует проект повестки дня;
 - в четвертых, собственный оплачиваемый из бюджета аппарат и т.п.
 На основании изложенного понятия «депутатское объединение», «фракция» и «депутатская группа» можно сформулировать следующим образом:
 Депутатское объединение - это организационная форма совместной деятельности депутатов Государственной Думы, преследующих схожие политические цели и интересы, образуемая для выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, и подлежащая регистрации. Выделяют две разновидности депутатских объединений – фракции и депутатские группы. Депутат имеет право состоять только в одном депутатском объединении.
 Фракция – это организованная группа депутатов, представляющих одну или несколько политических партий или избирательный блок, которая создается в целях выражения интересов соответствующей политической партии или блока в Государственной Думе Российской Федерации и зарегистрирована в установленном порядке.
 Депутатская группа - это депутатское объединение, образованное депутатами, не вошедшими ни в одну из фракций, численностью не менее 35 депутатов, сформированное для осуществления своих полномочий совместной работы в Государственной Думе Российской Федерации и зарегистрированное в установленном порядке.
 При характеристике понятия депутатских объединений нельзя не учитывать зарубежный опыт. В современных парламентах различных государств официально такие объединения именуются по-разному: в Германии – «фракции», в Австрии – «клубы», во Франции и Италии – «парламентские группы».1 По-разному решаются и вопросы, касающиеся численности депутатских объединений.
 В Германии, например, фракциями являются объединения депутатов Бундестага, включающие не менее 5% его членов, принадлежащих к одной и той же партии, или к таким же партиям, которые, имея политические цели одного и того же направления, не конкурируют между собой ни в одной из земель. Желающие объединиться члены Бундестага, если их число не достигает минимально необходимого для образования фракции, могут быть признаны группой.[32]
 В большинстве стран Западной Европы объединения депутатов в палатах парламента могут быть созданы только при наличии минимального числа депутатов, принадлежащих к одной политической партии.
 Так, в нижних палатах парламента Австрии, Нидерландов и Швейцарии этот минимум составляет пять человек. В Италии для создания парламентской группы в нижней палате необходимо наличие не менее 20 человек, а в Сенате – 10 человек, представляющих одну и ту же партию.
 Во Франции минимально требуемое число депутатов для образования группы в нижней палате парламента составляет 20 человек, а в парламентах Португалии и Швеции нет требований относительно минимальной численности депутатов и для создания парламентской группы вполне достаточно лишь их принадлежности к одной политической партии (ст. 4 Акта о Риксдаге Швеции и ст. 183 Конституции Португалии).
 При этом, например, в итальянском, а также испанском парламентах ни один депутат не может оказаться вне группы. И если депутат не пожелал присоединиться к той или иной партийной группировке по собственной инициативе, то он автоматически включается в единую смешанную группу, которая обладает теми же правами, что и остальные, но постоянно сталкивается в своей работе с серьезными внутренними трудностями, возникающими ввиду различного партийно-политического подхода составляющих ее депутатов к решениям тех или иных вопросов.[33]
 В российской же Государственной Думе депутаты могут оставаться вне фракций и групп, но тогда их возможности активно работать в парламенте будут ограничены.
 
  Еропкин А.А.
 ГУ - ВШЭ
 
 Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
 
 Разграничение предметов ведения и полномочий является одним из фундаментальных, основополагающих принципов федеративного государства и распределения государственной власти между центром и составными частями федерации. Для Российской Федерации проблема разграничения предметов ведения является особенно важной и во многом актуальной, поскольку отсутствие механизмов эффективного взаимодействия центра с субъектами порождает серьезные, подчас труднопреодолимые препятствия на пути экономического, правового и социального развития государства, что, в свою очередь, приводит к заметному замедлению темпов развития и роста экономики в стране.
 Четкое разграничение предметов ведения между Федерацией и субъектами позволит последовательно провести в жизнь конституционные принципы, гарантии и стандарты, что будет непременно способствовать укреплению российской государственности.
  Современная модель конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, по мнению многих исследователей, сложна, противоречива, запутанна[34]. Конституция РФ устанавливает закрытый перечень предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72). Подвергнув анализу положения ст. 71 и 72, можно выделить следующие структурные элементы по предметам ведения и разграничения полномочий: общественные отношения (федеральное устройство, внешнеэкономические отношения и др.); конкретные полномочия (принятие и изменение федеральных законов и Конституции, установление общих принципов налогообложения в РФ и т.д.); государственные функции (например, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина); отрасли законодательства; объекты ведения (федеральная государственная собственность, федеральные энергетические системы)[35].
  В первую очередь необходимо обозначить некоторые проблемы разграничения полномочий, возникающие на законодательном уровне. Как было отмечено ранее, Конституция РФ устанавливает исчерпывающие перечни предметов исключительного и совместного ведения, однако, по мнению некоторых ученых, в этих перечнях отсутствуют некоторые вопросы, впрочем, весьма важные для правового регулирования. Так, в стст. 71-72 содержится, по меньшей мере, 16 отраслей законодательства. Вместе с тем отдельные отрасли, выделяемые российской теорией права, отсутствуют. Например, в Конституции не упоминается финансовое законодательство, законодательство о животном мире. В то же время некоторые вопросы, отнесенные к ведению Федерации, оказываются за рамками ст. 71: вопросы установления государственных символов - ст. 70; введения чрезвычайного положения - ст. 56, 88; введения военного положения на отдельных территориях РФ - ст. 87. В этой связи можно утверждать, что в ст. 71-72 содержится неполный перечень предметов ведения.
 Другими недостатками в разграничении предметов ведения можно считать повторяемость и противоречивость некоторых положений ст. 71-72 как между собой, так и с другими нормами Конституции РФ. К примеру, в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Федерации. Одновременно эти же вопросы в п. «б» ст. 72 отнесены к предметам совместного ведения.
 Конституция РФ относит принятие и изменение Конституции к исключительному ведению Федерации. Однако, согласно ст. 136 Конституции РФ, поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Таким образом, данное полномочие не является предметом исключительного ведения: в отдельных случаях, установленных Конституцией РФ, оно осуществляется совместно Федерацией и субъектами.
 Некоторые ученые считают также, что отнесение территории и федеративного устройства РФ к исключительному ведению не вполне верно и корректно[36]. Согласно ст. 67 Конституции РФ, территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Однако в ч. 3 ст. 67 определено, что границы между субъектами могут быть изменены с их взаимного согласия, а Постановлением Конституционного Суда от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»[37] закреплено, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав РФ - их территориальное устройство[38]. Такое право дает возможность субъектам единолично определять в своих конституциях (уставах) и законах систему административно-территориальных единиц и муниципальных образований. Помимо всего прочего, вопросы изменения федеративного устройства разрешаются в соответствии со ст. 136, которая предусматривает их одобрение органами законодательной власти не менее чем двумя третями субъектов РФ. Из приведенных выше рассуждений очевидно, что по вопросам федеративного устройства и территории Федерация и субъекты фактически осуществляют совместное правовое регулирование, поэтому отнесение данных категорий к предметам ведения Федерации нельзя считать оправданным.
  Одной из наиболее неоднозначных проблем является противоречие между принципом равноправия субъектов (ст. 5) и неодинаковое правовое положение республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей. Республики, в отличие от остальных субъектов, являются государствами с собственной конституцией, а не уставом (ст. 5), и обладают правом устанавливать свои государственные языки (ст. 68)[39]. Не согласуется с принципом равноправия положение, при котором автономные округа входят в состав краев и областей, поскольку первые таким образом оказываются в соподчиненном положении ко вторым[40].
 Таковы лишь очень немногие технико-юридические несовершенства в правовом регулировании, касающемся определения сфер предметов ведения, что обусловлено особенностью развития правовой культуры на уровне субъектов Федерации и политических процессов, проходивших во время формирования действующего законодательства[41].
 Если предметы исключительного ведения Российской Федерации и ее субъектов достаточно четко, при некоторых недостатках, определены Конституцией, федеральными законами и соответственно нормативно-правовыми актами субъектов РФ, то вопросы совместного ведения, основанного на принципе кооперации, вызывают огромное число дискуссий и споров как в науке конституционного права, так и в правоприменительной практике[42]. Дело в том, что на первых этапах совместное ведение было воспринято некоторыми субъектами РФ (Хабаровский край, республика Карелия) как деление государственной собственности поровну между регионами и центром. По их мнению, до тех пор, пока государственная собственность не разграничена, к ней не применимы ни федеральные законы, ни местные законы. Определенность в данный вопрос внес Конституционный Суд РФ, обозначив в своей правовой позиции совместное ведение как круг вопросов, которые совместно решают Федерация и субъекты, а не разграничение прав[43].
 Особенностью российской Конституции является отсутствие при определении предметов совместного ведения какого-либо разграничения функций или совместной компетенции между конкретными ветвями власти – законодательной и исполнительной. В Конституции не обозначены также границы правотворчества органов власти Федерации и ее субъектов, т.е. не разграничены полномочия, которые по предметам совместного ведения принадлежат федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов. В этой связи в начале 90-х гг. возникла необходимость поиска оптимальной модели закрепления сфер властных полномочий и ответственности органов государственной власти различного уровня по предметам совместного ведения. Такой моделью стало договорное регулирование взаимоотношений Федерации с субъектами по разграничению предметов ведения и полномочий, основывающееся на ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, в которой предусмотрено, что разграничение предметов ведения Федерации и субъектов осуществляется на основе Конституции, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.
 Вопрос о том, можно ли считать договорное регулирование наиболее приемлемым и эффективным механизмом распределения полномочий между Федерацией и субъектами, является, пожалуй, одним из самых спорных на сегодняшний день в науке конституционного права. Сторонники договорного процесса полагают, что договорная форма отношений в середине 90-х гг. «отчасти компенсировала острый дефицит законодательного регулирования в этой сфере», позволила учесть специфику конкретных субъектов при определении полномочий органов разного уровня и явилась компромиссом в решении назревших политических конфликтов[44]. Противники договорного регулирования утверждают, что подобные компромиссы зачастую выходили за рамки законодательного и конституционно-правового регулирования, перераспределяли уже распределенные Конституцией предметы ведения, что фактически обусловило нарушение конституционного принципа равноправия субъектов РФ. По мнению оппонентов договорного процесса, договоры заключались не с целью учесть специфику субъектов, а с целью заменить нормы Конституции и федерального законодательства[45]. Особой проблемой является определение правовой природы и юридической силы подобного договора, его места в системе правовых актов России.
 В последнее время наблюдается тенденция к сворачиванию процесса договорного регулирования[46] (что свидетельствует, по-видимому, об окончании «процесса суверенизации» и, как следствие, о переходе федеративных отношений на качественно новый, более стабильный уровень) и подписание договоров с некоторыми субъектами о прекращении действия договоров о разграничении предметов ведения[47].
 Наряду с договорным регулированием взаимоотношений Федерации с субъектами в Российской Федерации разграничение полномочий основано на приоритете Конституции РФ и федеральных законов. По вопросам совместного ведения принят Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[48], который призван установить основы законодательного регулирования по предметам совместного ведения. Некоторые исследователи указывают на отсутствие в данном законе детального регулирования по: конкретизации предметов совместного ведения не только на основе договора, но и на основе федерального конституционного и федерального законов; уточнению и наполнению содержанием конституционных принципов; процедуре принятия, заключения, опубликования и расторжения договоров с определением участников данного процесса и возможности учета их позиций[49]. В законе отсутствует определение правовой природы нормативных договоров между федерацией и субъектами. Указывается лишь, в частности, что «договоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом в течение трех лет со дня его вступления в силу» (п. 2 ст. 32), однако не раскрывается «вопрос о легитимности правоприменения в течение указанного срока договоров и соглашений, не согласующихся с Конституцией» . Несмотря на то, что проблема является очевидной и лежит на поверхности, до сегодняшнего дня «ни один договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ не стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ»[50].
 Множество проблем, порожденных, как указано выше, отсутствием должного законодательного регулирования, несовершенством, пробелами в законодательстве, вынуждает субъекты Федерации осуществлять собственное правовое регулирование предметам совместного ведения, опережая федеральное законодательство[51]. Так называемая «конкурирующая компетенция» первоначально позволила устранить нехватку законодательных актов, необходимых для слаженной работы органов государственной власти субъекта РФ. Однако впоследствии некоторые субъекты зачастую превышали свои полномочия по совместному регулированию, к примеру, самостоятельно издавая акты, определявшие условия и порядок разграничения государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъекта Федерации; в одностороннем порядке решались вопросы налогообложения, природопользования и др. Принцип «конкурирующей компетенции» был оценен в субъектах с неверных позиций: он вовсе не означает, что субъекты приобретают право устанавливать правила взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности и поведение на своей территории. Так или иначе, компетенция по предметам совместного ведения должна своевременно определяться на уровне Федерации, чтобы исключить возможность непропорционального распределения полномочий[52].
 Реализация идеи полного разграничения полномочий в федеральном законодательстве многими исследователями ставится под сомнение, поскольку исчерпывающая регламентация полномочий, их чрезмерная детализация могут лишить федеративные отношения определенного динамизма, необходимой гибкости в регулировании отношений Российской Федерации и субъектов. Таким образом, проблема границы, предела законодательного регулирования по предметам совместного ведения и поныне остается в науке неразрешенной[53].
  Вместе с тем очевидно, что разумное разрешение острых и противоречивых по своей природе проблем разграничения предметов ведения и полномочий возможно лишь при взаимном уважении и обязательном учете мнений субъектов на федеральном уровне во время принятия решений, при гарантиях представительства и соблюдения прав субъектов, пропорционального распределения предметов совместного ведения, при желании обеих сторон достичь определенных результатов, при поиске компромиссов, а также взаимных уступок в сфере решения неоднозначно воспринимаемых вопросов, при выработке ясных механизмов влияния субъектов на федеральную политику и опосредование федеральной политики политикой субъектов РФ и т.д.
 Именно для реализации этих целей и была образована Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти и органами местного самоуправления[54], основной задачей которой будет реализация при разграничении предметов ведения потенциала, заложенного Конституцией РФ[55]. Думается, что следование по этому пути позволит полностью снять большинство трудноразрешимых на сегодняшний день проблем и сгладить оставшиеся противоречия.
 
 Ерженин М.Е.
 аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ
 
 Правовой порядок деятельности средств массовой информации в период предвыборной кампании
 
 В ходе выборов в Государственную Думу в 1999 г. обозначилась, как представляется, одна из существенных особенностей Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"[56], а именно: он оказался недостаточно согласован с другими законодательными актами, регулирующими свободу слова и свободу массовой информации.
 Как известно, в период проведения выборов в Государственную Думу деятельность средств массовой информации осуществляется в общем режиме, установленном Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О средствах массовой информации"[57], а также некоторыми иными[58] законодательными актами о средствах массовой информации с учетом ряда специальных требований и ограничений, предусмотренных в Федеральном законе 1999 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"[59] 1997 года с изменениями и дополнениями 1999 года. Однако последние законы содержат весьма противоречивое регулирование участия средств массовой информации в избирательных кампаниях. Этими нормами должны руководствоваться как руководители средств массовой информации, так и журналисты, участвующие в освещении избирательной кампании. Соответствующие правила обязательны и для непосредственных субъектов избирательного процесса (кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков), являющихся в избирательной кампании партнерами СМИ. В итоге в период выборов обостряются вопросы о пределах регулирования деятельности СМИ в период избирательной кампании.
 В законе появилась специальная глава “Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах”, и теперь по меньшей мере на весь период избирательной кампании (а это минимум 6 месяцев) все печатные и электронные СМИ фактически должны жить по закону о гарантиях избирательных прав граждан. Между тем данный закон если и имеет более высокую юридическую силу, то только в отношении других законов о выборах. В отношении всех прочих федеральных законов он не занимает какого-либо особого места и не может претендовать на преимущественное регулирование, например, статуса СМИ, который уже определен Конституцией и законом о СМИ.
 Сегодняшние же реалии таковы, что закон о гарантиях избирательных прав откровенно вторгся в сферу информационных отношений.
 Это в первую очередь ударит по интересам СМИ, граждан, общественных объединений, но в наибольшей степени от этого пострадают журналисты. Они теперь вправе информировать население, но без собственных комментариев. Если следовать буквальному смыслу закона, аналитика и прогнозы оказываются под запретом с момента объявления избирательной кампании и до дня опубликования отчета о расходовании средств, выделенных на выборы. Подобные ограничения не только не вписываются в законодательную логику, но и в логику цивилизованного политического процесса. Запреты в избирательном законодательстве, в публичном праве должно быть сведено к минимуму, если не исключено вообще.
 В тех случаях, когда избирательные комиссии, осуществляя контроль за предвыборной агитацией, исходили из приоритета норм избирательного законодательства над положениями законодательства о СМИ, это вызывало естественное сопротивление СМИ и приводило к определенной дестабилизации избирательного процесса. Зачастую ограничительное регулирование предвыборной агитации средствами избирательного законодательства, имея в виду достижение одних целей, на деле приводило к достижению результатов, которые весьма сложно объяснить с точки зрения логики Конституции, да и общепринятых норм проведения выборов в демократическом обществе. Так, согласно Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (п. 4 ст. 56), кандидат, зарегистрированный по одномандатному избирательному округу, не вправе воспользоваться бесплатным эфирным временем на каналах организаций телерадиовещания, подпадающих под действие пункта 2 статьи 55 Федерального закона (т.е. общероссийских государственных организаций телерадиовещания).
 Указанная норма была введена в закон для того, чтобы руководители так называемых "карликовых" избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов по федеральному избирательному округу, не могли использовать бесплатное эфирное время, предназначенное для избирательного объединения в целом, для поддержки избирательной кампании лидера партии, зарегистрированного по одномандатному избирательному округу. На практике же получилось, что многим известным политикам, лидерам политических партий и движений создавались препятствия для выступлений с изложением позиции партии, движения на каналах общероссийских государственных телерадиокомпаний в счет бесплатного эфирного времени.
 Очень интересная ситуация складывается с определением роли средств массовой информации в избирательной системе. Закон об основных гарантиях избирательных прав говорит об использовании средств массовой информации и об участии средств массовой информации. В первом случае СМИ выступают главным образом как производители массовых информационных услуг, во втором – как самостоятельный институт демократии.
 В чем состоит участие СМИ в избирательной кампании? В осуществлении гражданского контроля. Но на самом деле получается все гораздо запутаннее, потому что грани между использованием и участием стираются. Законодатель не сумел эту грань четко прописать, а практика эту грань решила просто не замечать. И всякое участие, то есть всякие функции гражданского контроля рассматривать как использование СМИ в недозволенной предвыборной агитации.
 Например, специализированные музыкальные радиопрограммы, занимающие львиную долю FM–диапазона, как правило, не имеют в своей сетке вещания места для размещения предвыборной агитации. Но почти всегда они имеют в своей сетке вещания время для кратких новостей. Спрашивается, неужели такие радиопрограммы обязаны воздержаться от информирования избирателей о том, как идет избирательная кампания в стране. Кроме того, это требование практически повсеместно игнорируется. Спрашивается, а зачем законодателю вводить правовые нормы, которые не выполняются и которые заведомо не будут выполняться?
 Большая путаница возникает с определением средств массовой информации, которые подпадают под действие пункта 1 статьи 39 Закона о гарантиях избирательных прав. Условно назовем их "государственными". Здесь законодателем выделяются 2 критерия. Первый – если в числе учредителей есть государственные или муниципальные органы. Второй – если эти средства массовой информации финансировались в предшествующий выборам год не менее, чем на 15% своей сметы из федерального или местного бюджета.
 Но здесь законодатель использует формулу "и/или", которая может ввести в заблуждение. Как быть в том случае, например, когда учрежденная государственным органом газета не получает из бюджета не только 15%, но даже трех? Подпадает ли она под действие закона? Подпадает, поскольку здесь соблюдено одно условие: учредителем является государственный орган.
 А за счет каких средств данная газета должна предоставлять бесплатную печатную площадь? Кто будет возмещать упущенную выгоду? В законе говорится, что бесплатная печатная площадь предоставляется за счет средств текущего бюджетного финансирования. А если этого текущего бюджетного финансирования нет? Значит, не надо предоставлять эту бесплатную печатную площадь. Но тогда мы вступаем в противоречие с требованием закона о том, что данное средство массовой информации как учрежденное органом государственной власти должно эту печатную площадь предоставлять. Причем возможна ситуация, когда в предшествующий выборам год бюджетное финансирование было, а в год выборов бюджетное финансирование не предоставили. Как быть? И наоборот, представим себе, что некое средство массовой информации в год, предшествующий выборам, не получало бюджетного финансирования, а в год выборов получило. По букве закона такие средства массовой информации не подпадают под категорию государственных.
 Не следует сбрасывать со счетов проблему равного доступа к СМИ. Законодатель при этом не счел нужным определить, что такое эфирное время и что такое печатная площадь. В связи с этим возможны споры по поводу того, как, например, предоставлять эфирное время на кабельном телевидении, где нет эфирного времени вообще. Очень важно, что избирательные законы предоставляют кандидатам и избирательным объединениям самим определять характер и форму своей агитации. Отсюда, казалось бы, должно следовать, что кандидаты сами и должны нести ответственность за все, что они говорят, пишут и т.д. Но закон следует собственной логике: средства массовой информации отвечают за все, что они сообщают.
 Все это говорит о том, что наше законодательство создает для правоприменителя весьма широкие рамки. В этом смысле избирательная система становится слишком избирательной. В результате главным действующим лицом избирательной кампании становится не избиратель, а правоприменитель. Перед законодателем стоит задача согласовать избирательное законодательство с законодательством о СМИ, обеспечив последовательное соблюдение всех прав и свобод граждан в период избирательных кампаний. Ограничения, налагаемые в соответствии с законом о выборах на ведение агитации через СМИ зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов, не могут затрагивать свободы выражения мнений по политическим вопросам в СМИ для граждан, общественных объединений. Жесткое запретительное регулирование в данном направлении способно создать существенные препятствия для осуществления свободы слова, свободы массовой информации, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
 
 
 
 
 Копылов А.С.
 аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ
 
 Императивный депутатский мандат: за и против
 
 В науке конституционного права выделяют два основных вида депутатского мандата – императивный и свободный. Конституция РФ 1993 года не содержит прямого указания на характер мандата российских парламентариев, но по смыслу статей 3 и 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» можно сделать вывод о существовании в России свободного депутатского мандата. На протяжении последних десяти лет выдвигались предложения о возвращении к императивному мандату. В известной степени это объясняется устоявшейся традицией советской представительной системы с ее обязательными наказами, адресованными единственному безальтернативному кандидату, которому заранее гарантировалась почти стопроцентная поддержка избирателей.
 Возникает вопрос – нужно ли сейчас в обстановке многопартийности и реальной конкуренции за места в парламенте законодательно закреплять институт наказов? Представляется, что такой необходимости нет, поскольку депутат не должен быть связан с волей одной из общественных или территориальных групп. Депутат действует в парламенте, согласно собственному пониманию интересов народа. Как справедливо, на наш взгляд, отмечает М.А. Краснов, «вряд ли человек готовил бы себя к карьере политика, если бы знал, что его парламентская квалификация будет постоянно наталкиваться на необходимость считаться с мнением избирателя по тем или иным вопросам».
 Следующий и, пожалуй, самый спорный элемент императивного мандата – право отзыва депутата. С принятия 4 декабря 1917 года декрета «О праве отзыва делегатов» этот принцип не менялся, если депутат «не оправдал доверия избирателей или совершил действия, недостойные высокого звания депутата». И если в период массовых репрессий организационных проблем особенно не возникало, то в последующий период данное положение работало за единичными исключениями только на уровне местных органов власти.
 При существующей в России избирательной системе невозможно установить тех, кто голосовал за отзываемого кандидата и, соответственно, имеет моральные основания для его отзыва. Поскольку все избиратели должны быть признаны субъектами права отзыва, то возможна ситуация, при которой избиратели, голосовавшие против всех или за других кандидатов, будут отзывать прошедшего в представительный орган, а это приведет к фактическому пересмотру результатов выборов и аннулированию парламентского мандата, что абсолютно недопустимо. Что касается депутатов, избранных по партийным спискам, то антидемократизм подобной акции еще очевиднее. Если бы была признана правомерность отзыва первых и фактическая невозможность отзыва вторых, то был бы нарушен принцип равенства всех перед законом.
 В то же время зарубежная государственно-правовая мысль отметила следующие достоинства и преимущества свободного мандата. Во-первых, свободный мандат, создавая определенные гарантии свободы волеизъявления депутата, открывает большие возможности для его дальнейшей профессионализации. Во-вторых, полная передача депутатскому корпусу полномочий по осуществлению власти переносит накал политической борьбы в стены парламента и тем самым снижает опасность прямой конфронтации в обществе. В-третьих, существенно нейтрализуется региональный лоббизм.
 Сторонники императивного мандата усматривают основной недостаток свободного мандата в снижении ответственности парламентария. Однако в действительности депутат и избиратели находятся в тесном контакте, а встречи, переписка и периодические отчеты занимают достаточную часть времени народного представителя. И не только потому, что того требует закон, а потому, что депутат желает сохранить доверие избирателей. В противном случае у него возникнут проблемы с переизбранием на следующий срок. Поэтому свободный мандат, развязывая руки депутату, обеспечивает ему возможность представления интересов всего населения без угрозы каких-либо юридических последствий для себя. Свободный мандат предоставляет избирателям реальную возможность воздействовать на депутата, не оправдавшего их доверия, посредством регулярно проводимых выборов в парламент на альтернативной основе.
 По устоявшейся в мире традиции сущность мандата народного представителя, мандата свободного, заключается не в исполнении воли тех, кто выдал мандат, а в осуществлении функций-прерогатив, предоставляемых представительному органу конституцией. Исходя из вышеизложенного, М. Прело отмечает четыре основных признака свободного мандата: во-первых, свободный мандат является общим, а стало быть каждый депутат представляет нацию в целом; во-вторых, выполнение свободного мандата факультативно и не связывает жестко депутата данными в ходе избирательной кампании обещаниями; в-третьих, свободный мандат дает депутату возможность уверенно работать в течение определенного законом срока; в-четвертых, свободный мандат не требует одобрения действий депутата. Здесь в силу вступает презумпция соответствия воли избранного воле нации.
 Роль артикуляторов интересов избирателей все больше берут на себя политические партии. Это значительно ослабило независимую роль свободного мандата. Теперь именно партии предписывают депутату линию его политического поведения, связывая его партийной дисциплиной. Фактически партия дает депутату императивный мандат и требует его исполнения. Даже в государствах, конституционно отвергших императивный мандат, вопрос о том, должен ли депутат следовать указаниям избирателей, переходит в вопрос о степени и юридической обязанности подчинения депутата партии. Таким образом, не приходится говорить об абсолютной независимости депутата, имеющего свободный мандат. По мнению И.Л. Солоневича, западноевропейский депутат не связан ничем, кроме верности своей партии, что является серьезной опасностью. При этом Солоневич различает партийное и корпоративное представительство в парламенте. Партийные симпатии населения носят случайный характер, реакция «массы» неорганизованна и дезорганизована инфляциями и кризисами, войнами и демагогией. Что касается самих депутатов, то им часто приходится играть роль статистов в срежессированном партийным руководством политическом спектакле.
 Развитие системы партий разрушило такую основу классического представительного парламентаризма, как принцип представительства всей нации, на котором и основывалась независимость депутатов. С другой стороны, законодательное закрепление императивного мандата есть установление неограниченного господства политических партий, а фактических средств давления на депутата со стороны партии предостаточно. Видный французский юрист Ж. Ведель определил зависимость депутата от политической партии как великое извращение демократии, а именно зависимость народного избранника от организованных меньшинств.
 Таким образом, несмотря на кажущуюся независимость, депутат на деле оказывается под давлением определенных социальных или территориальных групп и просто обязан порой лоббировать их интересы. Можно в этой связи согласиться с мнением М.А. Краснова о том, что «даже при свободном мандате депутат фактически выступает все же не как представитель народа, нации, а как представитель определенной группы населения, хотя юридически и не обязанный ее представлять”.
 Конституция не должна закреплять статус депутата в полном объеме, и вывод о характере мандата можно сделать исходя как из анализа основного закона, так и соответствующих нормативных актов. Конституции зарубежных государств содержат различные варианты закрепления свободного мандата. Ст. 38 Основного закона ФРГ предполагает, что «депутаты Бундестага являются представителями всего народа, депутаты не связаны наказами или поручениями и подотчетны только совести». Ст. 67 Конституции Италии: “Каждый член парламента представляет нацию и исполняет свои функции без обязательного мандата”. Ст. 27 Конституции Франции: “Всякий императивный мандат является недействительным”.
 В Конституции России 1993 года, как уже отмечалось, не содержится признаков императивного мандата. Принципиальное непровозглашение в тексте Основного закона страны важнейшего элемента императивного мандата - права отзыва, в отличие от предыдущих, еще советских, конституций, а также отсутствие норм, регулирующих подобные правоотношения в федеральных избирательных законах, показали готовность демократической России признать международные стандарты в области парламентского права. Согласно ст. 77 Конституции России, система органов государственной власти в субъектах Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общим принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Ст. 71 Конституции России устанавливает, что регулирование общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти есть прерогатива федерального законодателя. Именно к этим принципам относятся принципы представительной демократии, с которыми связаны основания и процедуры лишения депутатского мандата. Таким образом, региональный представительный законодательный орган не вправе принимать законодательные акты, устанавливающие императивный мандат и, в частности, институт отзыва, поскольку установление принципов организации органов государственной власти относится к ведению Федерации и противоречит основам конституционного строя. Однако, законодательная неопределенность положения депутата является благоприятной почвой для всевозможных коллизий, затрудняющих решение споров о праве. С этой точки зрения внимания заслуживает Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы», в котором Конституционный Суд РФ не усмотрел несоответствия оспариваемого закона Конституции РФ. Тем самым признается конституционность и института отзыва, что, на наш взгляд, создает реальную возможность проведения фактического пересмотра результатов выборов и аннулирования мандата депутата без четких оснований и процедур. На сегодняшний момент субъекты Российской Федерации вправе сами решить вопрос, какой вид мандата будет закреплен в их региональном законодательстве: императивный или свободный. Решение Конституционного Суда не касается депутатов Государственной Думы, поскольку лишь мажоритарная система избрания народных представителей является условием действия института права отзыва, а при избрании депутатов федерального органа представительной власти России используется еще и пропорциональная избирательная система.
 Восполнение пробелов, связанных с неопределенностью статуса депутата, возможно путем официального толкования Конституции России Конституционным Судом России в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции России. Но как показала недавняя практика деятельности Конституционного Суда, здесь возможно принятие самых неожиданных решений.
 Возвращаясь к вопросу о необходимости формирования в России мандата, который наряду с принципом независимости парламентария предполагал бы и его подотчетность и подконтрольность избирателям, думается, что решение этой проблемы заключается в уходе от крайностей императивного и свободного мандатов и разработке смешанной модели депутатского мандата, совмещающей положительные стороны обоих видов мандата. Смешанная модель депутатского мандата теоретически позволит парламентариям действовать в интересах всего общества, не подвергаясь давлению извне, вести свои дела свободно и под свою ответственность.
 Мандат, выработанный в условиях реальной многопартийности, политико-идеологического разнообразия, мандат, обеспечивающий в полной мере права и свободы человека, – это выбор, который уже сделала современная демократическая Европа и который предстоит сделать нам.
 
 
 
 Курсков Д.Ю.
 канд. социол. наук, доцент кафедры гуманитарных наук МАИ
 
 Нормативно-правовая база социальной политики современного российского государства
 
 В Конституции Российской Федерации (ст. 7) государство названо социальным, что означает провозглашение человека высшей ценностью и целью государства.
 Политика социального государства ориентирована на создание условий для свободного развития личности, охрану труда и гарантированный размер оплаты труда, здоровья людей, обеспечивает поддержку семьи, материнства, отцовства, детства, инвалидов и пожилых граждан. Социальное государство – это государство, несущее обязанность заботы о наименее защищенных слоях общества и одновременно уравновешивающее противоположные интересы в предоставлении гражданам условий и возможностей для достойной жизни. Развитие социального государства – закономерный результат развития общества на постиндустриальной стадии его развития, когда стала возможной реализация постулата древних: “Человек – мера всех вещей”.
 Модель социального государства зависит не только от экономического и политического развития, но и определяется традициями, культурой, религиозными факторами. Наиболее адекватно отражающая сущность государства всеобщего благоденствия – социал-демократическая модель социального государства; кроме данной модели, существуют либеральная и консервативная модели социального государства. С точки зрения специалистов, в Российской Федерации осуществляется модель умеренной либерализации, направленная на: 1) реализацию социальных прав человека; 2) признание человека равноправным партнером государства; 3) оказание адресной помощи населению.
 Государство может быть социально действенным только при условии, когда эффективная экономика, социальная политика, власть и общественные институты будут находиться в постоянном взаимодействии. Комплексное реформирование социальной сферы должно опираться на следующие базовые принципы демократического общества: приоритет прав человека и его основных свобод в сочетании с индивидуальной ответственностью гражданина за свое материальное благополучие; солидарность, обусловленная взаимосвязанностью и взаимной ответственностью общества и гражданина; разграничение функций различных уровней власти в управлении социальной сферой; социальные приоритеты должны составлять базовую основу бюджетной, налоговой, инвестиционной политики.
 Право на достойный жизненный уровень наиболее полно и последовательно закреплено Всеобщей декларацией прав человека (ст. 25). Следуя нормам международного права, Конституция РФ устанавливает обязанность государства проводить такую социальную политику, которая гарантировала бы каждому россиянину необходимый жизненный уровень.
 Основные направления социальной политики российского государства: 1) государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства; 2) назначение пенсий инвалидам и иным нетрудоспособным лицам; 3) создание системы социальных служб занятости, призванных принимать действенные меры по трудоустройству лиц, не имеющих постоянной работы, и выплачивать им в соответствии с действующим законодательством пособия по безработице; 4) выплата государственных пенсий и социальных пособий; 5) охрана труда и здоровья людей; 6) установление гарантированного минимального размера заработной платы; 7) развитие системы социального обслуживания.
 Для управления государственной политикой по поддержке семьи, материнства, отцовства и детства созданы соответствующие комитеты в обеих палатах Федерального Собрания РФ, в Администрации Президента РФ. Разработана обширная законодательная база, включающая, в частности: Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (с изм. от 15 ноября 1997 г., 27 июня 1998 г., 2 января 2000 г.), Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (с изм. и доп. от 24 ноября 1995 г., 18 июня, 24 ноября, 30 декабря 1996 г., 21, 29 июля 1998 г., 17 июля 1999 г., 10 июля, 7 августа 2000 г., 30 мая, 28 декабря 2001 г., 25 июля 2002 г.), Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (с изм. и доп. от 8 февраля 1998 г., 7 августа 2000 г., 8 апреля 2002 г.), Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 20 июля 2000 г.), Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (с изм. и доп. от 13 января 2001 г.), Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. № 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей", Указ Президента РФ от 14 мая 1996 г. № 712 "Об Основных направлениях государственной семейной политики".
 Важное направление социальной политики РФ - помощь инвалидам. К сожалению, это направление деятельности государства не всегда является результативным вследствие отсутствия достаточных материальных средств и наличия профессиональных социальных работников. Несмотря на это в зависимости от принадлежности к той или иной группе инвалидности решаются вопросы трудоустройства и организации быта инвалидов, что способствует их адаптации к нормальной жизни, социализации. Малоподвижные инвалиды могут работать на дому или с доставкой их к месту работы, что обусловливает много дополнительных проблем: оборудование рабочего места, доставка заказов, профилактика оборудования, выделение транспорта и т.д. Еще сложнее работа с неподвижными инвалидами, прикованными к постели, но способными к умственному труду.
 Российское законодательство в данной области опирается на международные правовые акты и, в первую очередь, на Декларацию ООН “О правах инвалидов”, в которой зафиксирован статус инвалида, его права, в том числе право на уважение человеческого достоинства, право на медицинское, техническое или функциональное лечение, восстановление здоровья и положения в обществе.
 В России приняты фундаментальные законодательные акты, зафиксировавшие права инвалидов, ответственность государства, роль благотворительных организаций и частных лиц. В этой сфере приняты следующие нормативные акты: Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 24 июля 1998 г., 4 января, 17 июля 1999 г., 27 мая 2000 г., 9 июня, 8 августа, 29 декабря, 30 декабря 2001 г., 29 мая 2002 г.), Федеральный закон от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании"» (с изменениями от 16 ноября 1997 г., 20 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 13 февраля, 21 марта, 25 июня, 25 июля 2002 г.), Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (с изменениями от 25 июля 2002 г.), Указ Президента РФ от 25 марта 1993 г. № 394 "О мерах по профессиональной реабилитации и обеспечению занятости инвалидов". Следует отметить, что создана достаточно широкая правовая основа жизнедеятельности и социальной защищенности инвалидов в Российской Федерации.
 Попечительство над пожилыми людьми – одно из направлений в социальной политике государства и социальной работе в целом. Тенденция старения населения планеты, с одной стороны, объясняется созданием условий для жизнедеятельности, а с другой стороны, снижением рождаемости, что влияет, безусловно, на количество трудоспособного населения, за счет которого создаются различные фонды, в том числе финансирующие социальное обслуживание людей пожилого возраста.
 Формы попечительства достаточно разнообразны, среди них следует выделить дома-интернаты, в которых осуществляется уход за престарелыми и пожилыми людьми. В последние годы широкое распространение получили дома для престарелых, содержание в которых происходит на платной основе за счет самих престарелых или предприятий, на которых они трудились. В стационарных учреждениях осуществляется не только уход и необходимая медицинская помощь, но и реабилитационные мероприятия медицинского, социального и лечебно-трудового характера.
 В соответствии с перечнем гарантированных государством социальных услуг, утвержденным постановлением Правительства РФ 25 ноября 1995 г. № 1151, гражданам пожилого возраста предоставляются: 1) материально-бытовые услуги; 2) услуги по организации питания, быта и досуга; 3) социально-медицинское и санитарно-гигиеническое обслуживание; 5) услуги, связанные с социально-трудовой реабилитацией; 6) правовые услуги; 7) содействие в организации ритуальных услуг.
 Одной из разновидностей социального обслуживания людей пожилого возраста являются полустационары, создаваемые в муниципальных центрах социального обслуживания или при органах социальной защиты населения. Кроме того, данной категории населения оказывается социальная помощь на дому: услуги по организации питания, быта и досуга, наблюдение за состоянием здоровья, оказание экстренной медицинской помощи, выполнение медицинских процедур, оказание санитарно-гигиенических услуг, кормление ослабленных больных, проведение санитарно-просветительной работы.
 Социальная политика РФ подразумевает также государственную защиту занятости, что отражено в ряде законов (Федеральный закон от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ «"О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"» (с изм. и доп. от 21 июля 1998 г., 30 апреля 1999 г., 17 июля, 20 ноября 1999 г., 7 августа 2000 г., 29 декабря 2001 г., 25 июля 2002 г.) и др.
 Совершенствование пенсионного обеспечения и социального обслуживания пожилых граждан является одним из важнейших направлений социальной политики РФ. В этой области приняты многочисленные законы, например, Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ "О ветеранах" (с изм. и доп. от 18 ноября 1998 г., 2 января, 4 мая, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 25 июля 2002 г.), Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 25 июля 2002 г.), Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 29 мая 2002 г.), Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 25 июля 2002 г.).
 Действенные шаги предпринимаются и в сфере охраны труда и здоровья граждан. Здесь следует назвать следующие акты: Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г., 2 марта 1998 г., 20 декабря 1999 г., 2 декабря 2000 г.), Федеральный закон от 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ "О лекарственных средствах" (с изм. и доп. от 2 января 2000 г., 30 декабря 2001 г.), Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (с изм. и доп. от 17 июля 1999 г., 2 января 2000 г., 25 октября, 30 декабря, 30 декабря 2001 г., 11 февраля 2002 г.), Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (с изм. и доп. от 7 августа 2000 г.), Федеральный закон от 7 ноября 2000 г. N 136-ФЗ "О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием" (с изм. и доп. от 25 июля 2002 г.), Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
 Российское государство гарантирует минимальный размер оплаты труда (см.: Федеральный закон от 19 июня 2000 г. № 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" (с изм. и доп. от 29 апреля 2002 г.)), устанавливает прожиточный минимум (см.: Постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 793 “Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за III квартал 2002 г.”).
 Социальная политика РФ включает и другие виды социальной помощи, в том числе бесплатное предоставление малоимущим жилья, компенсационные выплаты и т.д. Вместе с тем деятельность государства в социальной сфере пока не всегда является достаточной и действенной. Имеются значительные недостатки в реализации и других направлений социальной политики государства, в частности в сфере охраны труда и здоровья населения. В последние годы наблюдается рост аварийности на предприятиях, высок уровень производственных травм и профессиональных заболеваний, неблагоприятна экологическая обстановка в ряде регионов страны.
 Модель устойчивого развития означает проведение социальной политики в интересах человека. Для этого необходимы: а) формирование благоприятной среды в обществе; б) гармонизация социальных отношений; в) социальная активность населения; г) социальная защищенность и справедливость; д) духовное развитие, обеспечение условий развития национальных культур; е) государственная поддержка научной сферы и системы образования, здравоохранения; ж) всеобщность и доступность образования; з) развитие оптимальной структуры национальной экономики.
 Трудности реформирования отрицательно влияют на возможности государства проводить надлежащую социальную политику. Только в условиях оздоровления экономики России государство сможет обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека, как это декларируется Конституцией.
 Россия - не только геополитическое пространство, но и территория, на которой к 2010 году будет проживать 140-148 млн. человек, поэтому главной национальной задачей третьего тысячелетия должно стать, по выражению А. Солженицына, “сбережение народа”.
 
 Шкаренков П.П.
 канд. ист. наук, доцент, декан ИФФ РГГУ
 
 Правовые основы королевской власти в Остготской Италии
 
  Вопросы истории функционирования римского права в варварских королевствах в целом и в Остготском в частности нельзя назвать малоизученными. Эти проблемы затрагиваются в работах многих исследователей, занимающихся историей власти и государственной традиции[60]. Конечно, ни одна из работ, посвященных этой теме, не обходится без более или менее частых ссылок на «Variae» Кассиодора и на так называемый Эдикт Теодориха, являющиеся нашим основным источником по данной проблематике.
  Основной отличительной особенностью Остготского королевства является чрезвычайно высокая степень его романизации. Располагаясь в сердце римской цивилизации, остготские владыки были вынуждены в целях поддержания внутренней стабильности в королевстве провозгласить себя преемниками и защитниками традиционной римской системы ценностей, в которой идеи четкой организации государством социальной и политической жизни общества занимали не последнее место, «хотя римский мир распался, универсалистская идея римской государственности продолжала жить в общественном сознании эпохи»[61].
 Считая залогом политической стабильности в своем королевстве союз готов и римлян, объединенных в одном государстве, Теодорих всеми силами пытался подчеркнуть естественную преемственность своего государства с поздней Римской империей во всех областях государственной и общественной жизни. В остготской Италии в неприкосновенности остались и римская система права, и организация центрального и местного управления, и крупное сенаторское землевладение[62]. Обращаясь от лица короля к населению страны, Кассиодор писал: «...Вам всем следует без сопротивления подчиняться римским обычаям, к которым вы вновь возвращаетесь после длительного перерыва, ибо должно быть благословенно восстановление того, что, как известно, служило процветанию ваших предков. Обретя по божественному соизволению древнюю свободу, вы опять облачаетесь в одеяния римских нравов...»[63]. В другом послании Теодорих заявляет, что главной целью его политики является «...объединение не только владений, но и душ готов и римлян... общность поместий является основой мира и согласия... за часть поля римлянин нашел себе защитника...»[64], король указывает, что «...готов и римлян связывают единый образ жизни, единый закон, единая власть»[65]. Кроме внутренней стабильности, такая политика повышала авторитет остготского короля как в глазах византийской императора, так и среди прочих варварских королей.
 Теодорих и его преемники старались убедить Италию, что в ее положении не произошло никаких серьезных изменений. Главным политическим лозунгом была преемственность с Римской империей. Готское завоевание всего лишь сменило императора на короля. Что касается законотворчества, то теоретически римский сенат сохраняет свое право издания законов. Во всяком случае одна из формул в «Variae» за ним такое право признает[66]. Сенат издает нормативные акты, регулирующие деятельность школ, а также и некоторые вопросы налогообложения[67]. Кроме того, нам известен важный senatus-consultum, запрещающий симонию[68]. Как и прежде утверждение сенатом королевских эдиктов придавало им силу закона, и это обстоятельство позволяет нам рассмотреть один достаточно старый, то все еще дискуссионных вопрос. Речь идет о том, имели ли право остготские короли издавать законы в точном смысле этого слова, или это право оставалось за императорами Восточной Римской империи и по отношению к Италии. Точнее, имели ли юридическую силу в Италии законы, издаваемые византийскими императорами.
 «Variae» Кассиодора позволяют пролить дополнительный свет на этот очень трудный и запутанный вопрос. Обычно считают, что после Маркиана и Льва императорские законы на Западе не издавались[69]. Однако можно указать на несколько заимствований, сделанных остготами из законов, принятых Зеноном, Анастасием и Юстинианом. Если эти законы и не действовали непосредственно на территории Италии, то, по крайней мере, мы можем говорить о фактах применения византийских законов в Остготском королевстве. Во-первых, установление должности comes patrimonii Теодорихом (Cassiod. Var. IV. 4; V. 18; VI. 9) по примеру императора Анастасия (Cod. Just. I. 34). Так как документ Var. IV. 4 относится к 511 г., то можно предположить, что и постановление Анастасия, точная дата которого неизвестна, также относится приблизительно к 511 г.; во-вторых, постановление императора Зенона (Cod. Just. XII. 7. 2), согласно которому лица, занимавшие должность primicerius notarii, после ее исполнения приравниваются по рангу к viri illustres, в своих основных положениях повторяется в Var. VI. 16: «Ut si quo modo ad illustratum vel vacantem meruerit pervenire, omnibus debeat anteponi qui codicillariis illustratibus probantur ornari»; в-третьих, Кассиодор говорит только об одном canonicarius на провинцию, в обязанности которого входит сбор налогов (Var. XI. 38; XII. 4; 7; 13; 16). Закон же императора Анастасия, изданный в 496 г. (Cod. Just. X. 19.; 9), как раз устанавливает, что в провинции должен быть только один canonicarius, отвечающий за сбор налогов; в-четвертых, на патрикиев не распространяется власть главы семьи (Var. VI. 2). Это положение было принято лишь при императоре Юстиниане (Cod. Just. XII. 3. 5) между 531 и 533 годами. Таким образом, и соответствующая формула в «Variae» скорее всего могла появиться в это же время; в-пятых, § 8 Эдикта Теодориха против применения privati carceres скорее всего взят не из Cod. Theod. IV. 3 или IX. 11, а из закона императора Зенона от 486 г. (Cod. Just. IX. 5. 1); в-шестых, § 69 упомянутого Эдикта завершается следующими словами: «...Quisquis curialem aut collegiatum aut servum per triginta annos possederit, qui nullam patriae suae collationem subiisse monstratur, eos praediorum dominis jubemus adquiri». В качестве источника этого положения Ф. Дан приводит следующие акты[70]: 1) Cod. Theod. V. 10. 1, согласно которому колон получает свободу по истечении срока в 30 лет (но это не имеет отношения к нашему случаю); 2) Cod. Theod. XIX. 19. 2. 3: колон, который смог оставаться 30 лет в курии, в burgus или в какой-либо корпорации, освобождается от колоната (но это также не имеет отношения к нашему случаю); 3) Nov. Majorian. 7, где говорится о тридцатилетнем сроке розыска куриалов, бежавших из курии и женившихся на приписанных к земле колонах (также к нашему случаю не подходит). Скорее всего, в рассматриваемом нами параграфе речь идет о сроке давности в интересах собственников против куриалов или collegiati, которые жили в течение 30 лет на его земле, не платя никаких налогов в курию или в свою корпорацию. Подобное постановление мы находим лишь в законе Анастасия (Cod. Just. XI. 48. 19). Таким образом, это положение вошло в Эдикт Теодориха из императорского закона, но с некоторыми дополнительными уточнениями; наконец, в-седьмых, в 534 г., когда Теодат стал практически полностью зависимым от Юстиниана, мы видим закон (Cod. Just. VI. 51. 1) прямо адресованный: «senatui urbis Constantinopolitanae et urbis Romae».
 Те, кто считает, что постановления императоров Восточной Римской империи не имели законодательной силы в Италии, в подтверждение своей правоты часто ссылаются на несколько достаточно темных мест в «Variae» Кассиодора[71], вычитывая в них желаемый смысл. Тем не менее, нельзя отрицать, что многие из императорских постановлений, выпущенных во времена господства остготов на Апеннинском полуострове, распространялись и на Италию, имея в ней силу закона. В большей мере это касается тех актов, которые регулировали административную систему. Например, Теодорих учреждает должность comes patrimonii по примеру императора Анастасия, а формула назначения патрикия претерпевает изменения в связи с законом, изданным императором Юстинианом. Тем не менее многочисленные свидетельства убедительно доказывают, что и сами остготские короли обладали законодательной властью, не ограниченной ни народом, ни знатью, распоряжаясь ею с той же свободой, что и византийские императоры. Ими использовались все известные образцы: прагматические санкции, адресованные различным группам лиц или корпорациям, чаще всего касающиеся налогов; законодательные распоряжения в форме писем префекту претория или иному магистрату[72], которые могут быть объединены под общим названием programma edictale; разнообразные эдикты, регулирующие все стороны жизни общества, в том числе и административное право, никому конкретно не адресованные, как, например, Эдикт Теодориха, либо обращенные к определенному магистрату, корпорации, римскому народу[73]. Многие из них также называются programma edictale, повторяя название, данное Аталарихом двум своим важнейшим эдиктам[74]. Эти акты обычно содержат в конце специальный пункт, касающийся их распространения и санкций за неисполнение. Наконец, самая многочисленная группа нормативных документов - это рескрипты, которые обычно не содержат каких-либо законодательных нововведений, а приводят толкования законов, сообщают о пожаловании особых привилегий либо о каких-нибудь других королевских милостях[75]. Во всех этих документах мы находим почти исключительно различные вариации прежних римских правовых норм, поскольку римское право вполне соответствовало государственной политике остготских королей и было хорошо известно местному населению. При этом короли оставляли за собой право менять это законодательство, приспосабливая его под текущие нужды. Примеры подобных изменений, призванных реагировать на изменения в жизни населения, вызванных новыми идеями и обстоятельствами, мы видим в Эдикте Теодориха. Таким образом, перед нами подлинное законодательство. И если эти нововведения чаще всего называются такими расплывчатыми понятиями, как jussio, auctoritas, praeceptum, edictum, то не надо забывать, что и римское законодательство уже почти не употребляет слово lex, ограничиваясь эдиктами. Лучшим свидетельством того, что остготские короли занимались законодательной деятельностью, является факт проведения большинства их постановлений через римский сенат, сама необходимость заручиться поддержкой авторитетнейшего государственного органа. Эдикт Аталариха был представлен в сенате как древняя oratio principis, таким же образом рассматривался и его эдикт против симонии[76]. Пользуясь поддержкой римского сената и сенаторской аристократии, остготские короли активно занимались самостоятельной законотворческой деятельностью, присваивая себе тем самым одну из важнейших императорских прерогатив.
 
 Сычёв Д.С.
 аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ
 
  Правовой статус органа местного самоуправления
 
 Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в РФ осуществляется гражданами, как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и представляют собой самостоятельную форму реализации населением своей власти (ст. 12 Конституции РФ). Их деятельность носит властный характер, и решения, принимаемые ими в пределах своей компетенции, обязательны на территории муниципального образования для всех предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и общественных объединений.
 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к органам местного самоуправления относит:
 – выборные органы, образуемые в соответствии с названным федеральным законом, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований;
 – другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
 Таким образом, определены две группы органов, которые отличаются по способам своего формирования: первая из них формируется на основе выборов; другая – невыборным путем, т.е. путем назначения, делегирования и т. д.
 Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установил, что наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях является обязательным. Главный выборный орган местного самоуправления – представительный орган, который формируется в результате муниципальных выборов.
 Наименование представительного органа местного самоуправления определяется в уставах муниципальных образований с учетом национальных, исторических, местных и иных традиций. Однако при этом муниципальные образования должны ориентироваться на законы субъектов РФ о местном самоуправлении. Наименования представительных органов местного самоуправления отличаются широким разнообразием. Чаще всего используются такие наименования, как городская дума, городской совет, муниципалитет, муниципальный совет, районное собрание депутатов, собрание представителей, поселковый совет и т.п.
 Численный состав представительного органа местного самоуправления указан в уставах муниципальных образований: в зависимости от территории и плотности населения муниципального образования он колеблется в пределах от 5 до 30 и более депутатов. Как правило, наименьшее число депутатов[77] имеют сельские и представительные поселковые органы местного самоуправления (5?15 чел.), наибольшее – районные и городские (12–30 и более чел.). Так, например, в соответствии со ст. 14 Устава города Электросталь Совет депутатов состоит из 15 депутатов, избираемых по пяти многомандатным округам сроком на четыре года. Иногда законы субъектов РФ устанавливают основные критерии определения численности представительных органов.
 Наличие выборных органов местного самоуправления является одним из основных признаков и обязательным условием функционирования муниципального образования. Однако кроме представительных органов местного самоуправления могут действовать и выборные должностные лица. Такие выборные должности могут быть предусмотрены уставом муниципального образования. Таким образом, муниципальному образованию предоставляется возможность выбора организационных структур местного самоуправления исходя из местных условий. Как правило, в большинстве муниципальных образований должностным лицом является глава муниципального образования, тем более, что эта должность прямо названа в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст.16).
  Глава муниципального образования обычно избирается (назначается) на срок от 2 до 4 лет, в некоторых муниципальных образованиях – до 5 лет. Конкретный срок полномочий главы муниципального образования определяется в уставе муниципального образования, но на основании законов субъектов РФ о местном самоуправлении и о выборах должностных лиц местного самоуправления. Так, например, в соответствии со ст. 17 Устава города Электросталь Глава города избирается сроком на четыре года. В одних законах субъектов РФ четко оговаривается срок полномочий глав муниципальных образований всех уровней, в других срок его полномочий привязывается к сроку полномочий соответствующего представительного органа, в третьих указывается, что срок полномочий главы муниципального образования определяется уставами муниципальных образований самостоятельно.
 Аналогично и в отношении наименований главы муниципального образования – наименование закрепляется в уставах муниципальных образований, но в соответствии с законами субъектов РФ. Однако, как и в предыдущем случае, законы субъектов РФ либо устанавливают определенные наименования глав в соответствии с уровнем муниципального образования, либо оставляют решение этого вопроса на усмотрение муниципального образования. Исходя из этого, в уставах муниципальных образований установлены самые различные наименования этого должностного лица: в городах, как правило, мэр, глава города; в районах – глава района, глава местного самоуправления; в сельских населенных пунктах – глава поселка, глава сельсовета, староста и др., что, на наш взгляд, является оправданным.
 В отношении порядка выборов главы муниципального образования, согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», предусмотрено два варианта:
  1) либо он избирается непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании;
  2) либо представительным органом местного самоуправления из своего состава.
 Таким образом, именно муниципальное образование решает, каким способом оно будет избирать это должностное лицо.
 Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность нового главы.
 Кроме представительных органов и выборных должностных лиц в муниципальных образованиях могут быть и другие органы и должностные лица местного самоуправления. Фактически это исполнительно-распорядительные органы. Конкретная структура, компетенция, наименования, сроки полномочий этих органов определяются в уставе муниципального образования на основе законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», не предусматривая обязательного наличия иных (помимо выборных) органов местного самоуправления и четко их не называя, предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора оптимальных организационных систем построения органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность в муниципальном образовании с учетом местных условий. Так, ст. 13 Устава города Электросталь определяет структуру местного самоуправления: к органам местного самоуправления помимо выборного представительного органа – Совета депутатов ­– относится исполнительно-распорядительный орган – Администрация города, руководимая Главой города, а также иные органы местного самоуправления. К иным органам местного самоуправления Устав города относит: Комитет по управлению имуществом города, Управление образования Администрации города, Управление социальной защиты населения, Финансовое управление, Отдел культуры, Отдел здравоохранения, Отдел по физической культуре, спорту и туризму.
 Состав и содержание деятельности этих исполнительных органов сильно различаются в зависимости от уровня муниципального образования, от численности жителей, от географического расположения и других условий. В подавляющем большинстве муниципальных образований исполнительные органы именуются местными администрациями. Руководителем исполнительного органа местного самоуправления является глава администрации. В таком случае данное должностное лицо избирается. Если же в муниципальном образовании предусмотрены две должности – главы муниципального образования и главы местной администрации, то последний, как правило, не избирается, а назначается либо главой муниципального образования, либо представительным органом. Глава местной администрации имеет своих заместителей, которых назначает либо самостоятельно, либо с согласия представительного органа в зависимости от того, как это определено в уставе. Обычно руководитель администрации имеет первого заместителя и заместителей в сфере финансово-экономической деятельности, коммунально-бытового обслуживания, социальной защиты населения и др.
 Структура и штатная численность местной администрации определяется главой местной администрации самостоятельно, а иногда утверждается представительным органом местного самоуправления. В структуру местной администрации входят различные подразделения – управления, комитеты, отделы, сектора и пр. В обязательном порядке в местной администрации образуются структурные подразделения, занимающиеся вопросами управления муниципальной собственностью, местного бюджета и местных финансов, жилищно-коммунального хозяйства, земельной, градостроительной политики и некоторые другие. В крупных муниципальных образованьях формируются и другие структурные подразделения, которые связаны с вопросами здравоохранения, образования, культуры, спорта, транспорта и связи, благоустройства территории, социальной защиты населения, потребительского рынка и услуг и т.д. Кроме того, в местной администрации обычно имеется и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и пр. Структурные подразделения исполнительного органа находятся в подчинении их единоличного руководителя – начальника управления, заведующего отделом и т.п.
 В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлена только исключительная компетенция представительного органа, т.е. те полномочия, которые вправе осуществлять только этот орган и никакой другой. К исключительным полномочиям представительного органа относятся:
 1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом (так называемых местных законов);
 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
 3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
 4) установление местных налогов и сборов;
 5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
 6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц, предусмотренных уставами муниципальных образований.

<< Пред.           стр. 3 (из 13)           След. >>

Список литературы по разделу