<< Пред. стр. 2 (из 3) След. >>
Список литературы по разделу
В части тарифного регулирования деятельности пассажирских перевозчиков региональные и местные органы власти в большинстве случаев не опираются на критерии и методические подходы, которые позволяли бы устанавливать тарифы на перевозки, соответствующие конкурентному уровню затрат пассажирских перевозчиков, реальной платежеспособности населения в отношении проезда на пассажирском транспорте общего пользования и имеющихся ограничений бюджетных расходов на городской пассажирский транспортный комплекс.
2. Формирование системы тарифного регулирования пассажирских перевозчиков
2.1. ОБЩИЙ ПОДХОД К РАЗРАБОТКЕ ЗАЯВКИ ПАССАЖИРСКОГО ПЕРЕВОЗЧИКА НА ТАРИФ
Одним из важнейших элементов системы регулирования тарифов является методика подготовки заявки на тариф. Заявка перевозчика на тариф должна содержать обоснование предлагаемой величины тарифа. Помимо заявки, регулирующий орган должен использовать и другую информацию, связанную со спросом на услуги, возможностями бюджета муниципального образования и социальными факторами. Для этого регулирующий орган в соответствии с отдельной методикой формирует систему целевых индикаторов и определяет предельно допустимый уровень их значений на основе информации, предоставленной в регулирующий орган муниципалитетом или иными источниками. Одним из этих целевых индикаторов может стать предельный уровень тарифов, приемлемый для муниципалитета и населения. Кроме того, регулирующий орган должен использовать индикаторы качества, надежности обслуживания и др.
Обоснованным можно считать такой тариф, который приемлем для всех заинтересованных сторон: муниципалитета, пассажиров и самого перевозчика. Поэтому первый этап расчета тарифов - определение целей муниципалитета, потребителей и самого перевозчика и разработка системы индикаторов, характеризующих степень достижения этих целей. Каждый целевой индикатор должен характеризоваться областью значений, приемлемых для заинтересованных сторон. Одним из целевых индикаторов может быть предельный уровень тарифов, приемлемый для населения и бюджета муниципального образования. Установление и мониторинг системы целевых индикаторов позволит убедиться, что ситуация находится в приемлемых для всех заинтересованных сторон рамках.
Второй этап расчета тарифов - определение стоимости достижения целевых показателей, т.е. расчет финансовых потребностей перевозчика. На этом этапе определяется, какая сумма средств необходима перевозчику, чтобы обеспечить необходимое качество обслуживания по приемлемой цене в долгосрочный период. Основное противоречие между интересами потребителей и муниципалитета, с одной стороны, и интересами перевозчика - с другой, заключается в том, что потребители и муниципалитет стремятся к минимизации тарифа при удовлетворительном качестве услуг, в то время как перевозчик стремится максимизировать свою экономическую прибыль, не утруждая себя заботами о качестве. Поэтому в процессе регулирования тарифа необходимо определить, какова минимальная величина тарифа, позволяющая перевозчику покрыть свои финансовые потребности в долгосрочный период.
На основе определения финансовых потребностей перевозчик разрабатывает свои предложения по величине тарифа. В настоящее время тарифы устанавливаются большей частью произвольно и зависят скорее от социальных, политических факторов, платежеспособности потребителей, чем от реальной стоимости предоставления услуги по перевозке.
При разработке тарифов следует учитывать и то, как население муниципального образования будет реагировать на изменение тарифа, т.е. как изменится объем потребления услуг. Эта проблема рассматривается в разделе об эластичности спроса.
2.2. СУЩЕСТВУЮЩИЕ ПРОБЛЕМЫ ТАРИФНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПАССАЖИРСКИХ ПЕРЕВОЗЧИКОВ
2.2.1. Противоречия в законодательстве, касающиеся органа, уполномоченного осуществлять тарифное регулирование пассажирских перевозчиков
В соответствии с "Перечнем продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации", утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", "регулирование тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении" отнесено к сфере ведения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Указанное постановление было разработано в целях конкретизации принципов тарифного регулирования, изложенных в Указе Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)". В пункте 1 данного указа отмечено, что "регулируемые государством цены (тарифы) применяются на внутреннем рынке Российской Федерации всеми предприятиями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, если иное не установлено актами законодательства Российской Федерации".
Упомянутые выше правовые акты, однако, входят в противоречие с действующим федеральным законодательством, в частности с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с п. 1 ст. 31 закона "органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги)..."
Прокомментируем данную ситуацию на примере Екатеринбурга, для администрации которого Институт экономики города подготовил развернутое обоснование юридической корректности установления главой муниципального образования тарифов на пассажирские перевозки для предприятий муниципальной собственности.
Уставный суд Свердловской области 3 октября 2002 г. рассмотрел в открытом заседании дело о проверке соответствия Уставу Свердловской области пункта 23 положения "О муниципальном унитарном предприятии города Екатеринбурга", утвержденного решением Екатеринбургской городской думы от 9 декабря 1997 г. № 30/3, и постановления главы муниципального образования "Город Екатеринбург" от 23 января 2002 г. № 74 "О повышении стоимости проезда в городском пассажирском транспорте". По итогам рассмотрения Уставный суд Свердловской области постановил признать вышеуказанное постановление не соответствующим Уставу Свердловской области. Это решение основывалось на следующем:
регулирование порядка установления цен (тарифов) на перевозку пассажиров городским общественным транспортом должно осуществляться в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" и принятым в его исполнение постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)";
регулирование цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа всеми видами городского общественного транспорта независимо от его ведомственной принадлежности и формы собственности, в том числе и предприятиями пассажирского транспорта общего пользования, находящимися в муниципальной собственности, должно осуществляться исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации;
исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по регулированию цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа имеют указанные выше полномочия в соответствии с "Перечнем продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации", утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239;
поскольку по вопросам регулирования цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа специальными нормами федерального законодательства установлено государственное регулирование размеров платы за проезд в городском общественном транспорте, данный вопрос не относится к вопросам местного значения, решаемым органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Согласно части 5 "Перечня продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было передано на разрешение государственное регулирование цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта).
В Решении Верховного Суда Российской Федерации от 5 сентября 2000 г. № ГКПИ 00-882 указывается, что "по утверждению представителей Правительства Российской Федерации указанное выше постановление принято Правительством Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221, согласно п. 2 которого Правительству Российской Федерации поручено устанавливать порядок государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги".
Оспариваемым постановлением главы муниципального образования "Город Екатеринбург" установлена стоимость проезда в городском пассажирском транспорте. Содержание понятия "государственное регулирование цен (тарифов)" в постановлении Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 не определено. На практике применяются различные подходы к регулированию цен и тарифов: принятие обязательных правил установления цен и тарифов, установление предельных цен и тарифов, установление величин (размеров) цен и тарифов. Поэтому "государственное регулирование цен (тарифов)" не тождественно "утверждению (установлению) цен (тарифов)" или "установлению стоимости проезда в городском пассажирском транспорте". Эти понятия соотносимы, но не равнозначны.
Ссылка в постановлении Уставного суда Свердловской области от 3 октября 2002 г. на Решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 сентября 2000 г. № ГКПИ 00-882 в качестве подтверждения легитимности и, следовательно, обязательности для исполнения Указа Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 и Постановления Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 некорректна. Решение Верховного Суда принималось по вопросу о законности части 5 "Перечня продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые Государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239. Правомерность этих актов сторонами не оспаривалась.
Положения Постановления Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 и Указа Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 необходимо применять с соответствии с федеральными законами, принятыми позднее. В соответствии со ст. 90 Конституции Российской Федерации (пункт 3), "указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Согласно ст. 115 Конституции Российской Федерации постановления Правительства Российской Федерации принимаются "на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации"3 вплоть до их отмены в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам. Таким образом, исполнение таких постановлений является обязательным, только если они не противоречат Конституции и федеральным законам.
С 28 августа 1995 г. вступил в силу и действует Федеральный закон № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"4. Этот закон изменил регулирование цен и тарифов, ранее установленное Президентом и Правительством Российской Федерации.
В постановлении Уставного суда Свердловской области от 3 октября 2002 г. сказано, что вопрос регулирования размера платы за проезд в общественном транспорте не относится к вопросам местного значения. Данное утверждение опровергнуто судебной практикой. Ст. 30 Закона Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено право органов местного самоуправления в соответствии с законом создавать муниципальные предприятия. В соответствии со ст. 31 названного закона органы местного самоуправления осуществляют регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) на предприятиях, учреждениях и организациях, находящихся в муниципальной собственности, определяют цели, условия и порядок их деятельности, утверждают уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Поскольку вопросы организации транспортного обслуживания населения относятся к вопросам местного значения (подп. 20 п. 2 ст. 6 Закона Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), регулирование цен и тарифов на транспортные услуги, оказываемые различным группам потребителей, в том числе населению, осуществляется органами местного самоуправления в соответствии со ст. 31 вышеуказанного закона.
Верховный Суд Российской Федерации считает правомерным установление органами местного самоуправления цен (тарифов, стоимости) на продукцию (услуги) предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, и рассматривает это как законодательное наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по регулированию цен и тарифов. Такой подход содержится в Определении Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2003 г. № КАС 03-27 относительно коммунального обслуживания населения: "Довод кассационной жалобы о том, что в силу п. 1 ст. 424 ГК РФ при определении цены, по которой оплачивается исполнение договора, в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.) устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами, не свидетельствует о незаконности принятого решения Верховного Суда РФ, поскольку наличие данной нормы Гражданского кодекса РФ не исключает возможности в установленном законом порядке (на что указано в обжалуемом решении и в настоящем определении) наделения органов местного самоуправления полномочиями по определению ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги".
Этот подход должен полностью распространяться на транспортные услуги. Поскольку такое правомочие органов местного самоуправления установлено в федеральном законе, какого-то дополнительного наделения "государственными полномочиями" в данном случае не требуется. Закон содержит все необходимые положения.
В Конституции Российской Федерации однозначно разрешена коллизия норм, содержащихся в постановления Правительства Российской Федерации и указах Президента Российской Федерации, с одной стороны, и в федеральных законах ? с другой. Согласно ст. 4 Конституции "федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации".
Следовательно, право органов местного самоуправления на регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся в муниципальной собственности, основано на положениях действующего законодательства Российской Федерации.
2.2.2. Отсутствие формализованных целей регулирования пассажирских перевозчиков
Прежде всего, необходимо отметить, что в рамках существующих взаимоотношений с муниципалитетом (собственником имущества) и муниципальными предприятиями пассажирского транспорта не определены цели функционирования последних. Как результат, в системе тарифного регулирования отсутствуют формализованные цели регулирования предприятий пассажирского транспорта, необходимые для того, чтобы можно было установить взаимные обязательства сторон по их достижению.
В настоящее время образование тарифа на пассажирские перевозки по всем видам сообщений происходит по принципу "издержки плюс рентабельность", т.е. к расчетной себестоимости услуги прибавляется определенный процент рентабельности и исходя из этого формируются итоговые значения тарифов. Такая система, основанная на затратных принципах формирования тарифов, никоим образом не стимулирует транспортные предприятия к снижению себестоимости. Действительно, если транспортное предприятие снизит себестоимость пассажирской перевозки, то в рамках существующей системы тарифного регулирования тариф также будет снижен. Если прибыль, включаемая в тариф, рассчитывается как определенный процент от себестоимости, то снижение издержек приведет и к снижению абсолютной величины включаемой в тариф прибыли. В результате транспортное предприятие оказывается заинтересованным в росте себестоимости.
2.2.3. Несоответствие структуры тарифа реальным финансовым потребностям перевозчиков
В настоящее время структура тарифа, устанавливаемого пассажирским перевозчикам, в подавляющем большинстве случаев не соответствует реальным финансовым потребностям пассажирских перевозчиков. Причины этого кроются в нескольких обстоятельствах.
Во-первых, для определения тарифов подавляющим большинством пассажирских перевозчиков используется нормативная себестоимость, которая, как правило, весьма существенно отличается от фактических затрат перевозчика, связанных с предоставлением услуги по пассажирским перевозкам. При использовании отраслевых нормативов не учитываются специфика деятельности конкретного перевозчика (например, состояние его основных фондов), а также реальные потребности, которые могут быть как выше, так и ниже нормативных величин. Кроме того, некоторые статьи затрат, в частности общехозяйственные затраты, практически не поддаются нормированию.
Во-вторых, реалии российского бухгалтерского учета таковы, что себестоимость услуг пассажирских перевозчиков представляет собой величину, имеющую очень мало экономического смысла и не отражающую реальных затрат перевозчика по оказанию услуги. Фактически себестоимость - это достаточно субъективное понятие, зависящее от изменений в нормативной правовой базе.
В-третьих, составной частью себестоимости является амортизация. Экономический смысл амортизационных отчислений заключается в том, что это финансовые ресурсы, которые должны быть потрачены на восстановление основных фондов перевозчика к концу отчетного периода до того состояния, в котором они находились в начале отчетного периода. Если учесть, что абсолютная величина амортизационных отчислений рассчитывается на основе балансовой стоимости основных средств и нормативных значений процента амортизационных отчислений, то можно с уверенностью говорить, что эта величина не будет соответствовать реальным потребностям перевозчика. К тому же использование включаемых в тариф амортизационных отчислений никак не регламентируется.
В-четвертых, при формировании тарифа не учитываются реальные потребности перевозчика в прибыли. Ряд необходимых расходов перевозчика (например, часть процентов по обслуживанию полученных займов) может быть произведена только из прибыли. Если включаемую в тариф прибыль рассчитывать как определенный процент от себестоимости, то ее величины может не хватить для финансирования необходимых расходов. Возможна и обратная ситуация, когда перевозчик будет получать необоснованно большую прибыль. Помимо этого, в рамках существующей системы тарифного регулирования не определяются цели использования включаемой в тариф прибыли.
2.2.4. Отсутствие учета реального уровня платежеспособности населения
Существующие процедуры формирования тарифов, как правило, не учитывают фактора платежеспособности населения и финансовых возможностей бюджета. Не учитываются и требования потребителей к качеству оказываемых услуг. Недооценка реальной платежеспособности населения увеличивает нагрузку на бюджет в виде дотаций предприятиям городского пассажирского транспортного комплекса. Неучет возможностей бюджета приводит к тому, что муниципальные предприятия городского пассажирского транспортного комплекса хронически не получают из него требующихся им финансовых ресурсов.
2.2.5. Отсутствие методологии определения единого тарифа для нескольких перевозчиков
Отсутствие методологии определения тарифа на услуги по транспортному обслуживанию населения, предоставляемые на территории муниципального образования несколькими пассажирскими перевозчиками, приводит к тому, что утверждаемый тариф не формирует реального объема финансовых средств, необходимого для предоставления услуги в пределах муниципального образования.
2.2.6. Высокая политизированность тарифообразования
В существующей системе вопросы образования тарифов на услуги по транспортному обслуживанию населения часто являются инструментом достижения политических целей глав местного самоуправления или депутатского корпуса. Обещания не повышать тарифы на пассажирские перевозки в ходе предвыборной борьбы - более чем распространенное явление. В результате принимаемых популистских решений пассажирские перевозчики не получают достаточных для нормальной работы финансовых ресурсов. Это приводит к ухудшению технического состояния их основных средств и снижению качества предоставляемых услуг.
2.2.7. Низкий уровень формализации процедуры тарифного регулирования
Тарифы, как правило, устанавливаются на неопределенный срок. Кроме этого, в рамках существующей системы тарифного регулирования не решены процедурные вопросы, а именно: в большинстве случаев отсутствуют формализованные причины для пересмотра тарифов, существующая процедура рассмотрения заявки пассажирского перевозчика на пересмотр тарифа непрозрачна и не позволяет при установлении тарифа согласовать интересы всех заинтересованных сторон. В результате создается ситуация экономической неопределенности как для потребителей, так и для пассажирских перевозчиков.
2.3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ФОРМИРОВАНИЮ ТАРИФНОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ТРАНСПОРТНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ
2.3.1. Определение финансовых потребностей предприятия для достижения целевых индикаторов
На основе установленных регулирующим органом целевых показателей предприятие рассчитывает свои финансовые потребности, что позволяет определить стоимость достижения поставленных целей. Именно здесь в наибольшей степени проявляется конфликт интересов предприятия и регулирующего органа, и именно здесь происходит поиск компромисса.
Под финансовыми потребностями понимается общая величина расходов, необходимых предприятию для нормального, устойчивого осуществления регулируемой деятельности. Помимо регулируемой деятельности, многие транспортные предприятия занимаются и другими видами деятельности, например оказывают дополнительные платные услуги по ремонту транспортных средств, предоставляют возможность воспользоваться охраняемой стоянкой и т.д. Вполне понятно, что цены на сторонние услуги, устанавливаемые на свободном рынке, не должны регулироваться. Поэтому доходы и расходы от нерегулируемой деятельности не должны включаться в состав финансовых потребностей для осуществления регулируемой деятельности. При этом общеэксплуатационные расходы должны включаться в состав финансовых потребностей для регулируемой деятельности не полностью, а лишь в той части, которая приходится на эту деятельность. Поскольку распределение общеэксплуатационных расходов не может не быть произвольным, регулирующий орган обязан определить, каким именно способом предприятие должно распределять общеэксплуатационные расходы между видами деятельности.
Чтобы облегчить процесс поиска компромисса, в заявке на тариф предприятие может представлять несколько вариантов расчета своих финансовых потребностей. На это есть две основные причины. Во-первых, практически всегда существует несколько различных способов достижения приемлемого уровня целевых индикаторов. Во-вторых, не всегда можно с точностью прогнозировать развитие событий ? особенно это касается величины инвестиций и эффекта от них. Поэтому в таких случаях целесообразно составлять прогноз финансовых потребностей в нескольких вариантах: пессимистическом, наиболее вероятном и оптимистическом.
Использование нормативных и средних данных для прогнозирования финансовых потребностей
Для прогнозирования финансовых потребностей могут использоваться следующие основные варианты исходных данных:
нормативы;
среднеотраслевые фактические показатели прошлых периодов;
средние фактические показатели прошлых периодов рассматриваемого предприятия;
средние фактические показатели прошлых периодов с учетом тенденций их изменения;
определение финансовых потребностей "с нуля", на основании инженерных, технологических и финансовых расчетов или мнения экспертов.
Характеристика исходных данных для прогнозирования
1. Нормативы. Этот подход традиционно чаще других используется на практике как для установления целевых индикаторов, так и для расчета финансовых потребностей. Себестоимость, рассчитанная исходя из утвержденных нормативов, призвана отражать не фактические, а общественно необходимые затраты транспортного предприятия на оказание услуг. Нормативы устанавливаются централизованно и являются едиными для всех транспортных предприятий.
Теоретически нормативы должны стимулировать предприятие если не к повышению экономической эффективности, то хотя бы к поддержанию ее на нормативном уровне: ведь затраты сверх нормативов невозможно компенсировать путем повышения тарифа. Эта цель на практике не достигается, так как норматив не может заменить рыночной конкуренции. У нормативов есть и другие, не менее существенные недостатки:
на некоторые статьи затрат (например, общеэксплуатационные расходы) установить норматив невозможно, и транспортное предприятие может попросту "перебрасывать" затраты между нормируемыми и ненормируемыми статьями;
на сегодняшний день нормативы весьма далеки от фактических среднеотраслевых показателей, что ставит под вопрос обоснованность нормативов;
нормативы не учитывают особенностей деятельности каждого отдельно взятого предприятия (например, степень износа основных фондов и др.);
нормативы не учитывают тенденций развития предприятия (например, возможностей снижения себестоимости);
некоторые показатели практически не поддаются нормированию;
использование нормативов вместо фактических данных может привести к искажению информации в отчетности предприятия.
Как следствие, при расчете финансовых потребностей целесообразно относиться к нормативам с осторожностью и рассматривать их как ориентировочную величину, а не как истину в последней инстанции. В частности, сильные отклонения фактических величин от норматива могут указывать на наличие резервов повышения эффективности.
Использование нормативов можно считать вполне оправданным для определения допустимого интервала значений индикаторов качества обслуживания.
2. Среднеотраслевые фактические показатели прошлых периодов. Основное преимущество среднеотраслевых показателей перед нормативами в том, что они лишены некоторых присущих последним важных недостатков:
среднеотраслевые показатели более точно отражают реальную картину деятельности транспортных предприятий;
их можно вывести по всем составляющим финансовых потребностей, включая те, для которых невозможно технологическое нормирование (общеэксплуатационные расходы, оборотные средства и т.д.).
В то же время у среднеотраслевых показателей есть "свои" существенные недостатки, в частности:
поскольку для значительной части предприятий отрасли характерна низкая экономическая эффективность, среднеотраслевые показатели могут быть выше оптимального уровня, обусловленного технологией;
фактические среднеотраслевые показатели могут искажаться из-за отсутствия в отрасли единого подхода к классификации затрат (одни и те же затраты разные предприятия могут включать в состав различных статей);
отсутствует технологическое обоснование затрат;
не учитывается специфика деятельности отдельно взятого города и транспортного предприятия: затраты конкретного предприятия могут отличаться от среднеотраслевого уровня в силу технологических, климатических и иных вполне объективных причин.
Поскольку база данных среднеотраслевых затрат в настоящее время пока не создана, использование среднеотраслевых показателей для прогнозирования финансовых потребностей ? вопрос будущего. Но даже когда такая база появится, среднеотраслевые значения можно будет использовать только как отправные точки для установления целевых технико-экономических индикаторов, прогнозирования финансовых потребностей конкретного предприятия и поиска резервов повышения эффективности.
3. Средние фактические показатели рассматриваемого предприятия за прошлые периоды. Принципиальное отличие этого подхода от двух предыдущих в том, что отсутствует сравнение с внешними аналогами, т.е. прогноз целиком строится на основе ситуации, сложившейся на конкретном предприятии.
Для расчета средних фактических показателей лучше всего использовать данные за достаточно длительный период (несколько лет), поскольку слишком короткий период (год, квартал, месяц) может оказаться нетипичным. Во избежание искажающего влияния инфляционного фактора данные прошлых периодов следует привести к ценам последнего года. У этого подхода есть ряд важных преимуществ:
учитываются особенности деятельности каждого отдельно взятого города и предприятия;
исходные данные доступны и относительно надежны (менее вероятны различия в трактовке затрат по годам).
Есть и серьезный недостаток: не учитываются резервы улучшения существующего положения. В частности, использование в качестве базы завышенных издержек прошлых периодов приводит к взвинчиванию тарифа и у предприятия нет стимула снижать свои издержки хотя бы до среднеотраслевого уровня.
Средние фактические показатели прошлых периодов могут использоваться в качестве отправной точки не только для прогнозирования финансовых потребностей предприятия, но и для установления технико-экономических и некоторых социальных индикаторов.
4. Средние фактические показатели прошлых периодов с учетом тенденций их изменения. Отличие этого подхода от предыдущего в том, что учитываются тенденции изменения основных показателей деятельности предприятия. Для этого сначала необходимо построить кривую динамики соответствующего показателя в прошлом, а затем экстраполировать сложившиеся тенденции в будущее, используя различные статистические методы. Если получившиеся результаты неудовлетворительны, необходимо изыскивать способы исправить это положение, например путем проведения соответствующих мероприятий, осуществления инвестиций и т.д.
Этот метод немного сложнее предыдущих, но его существенное преимущество перед ними в том, что он позволяет учесть динамику развития предприятия. Метод оптимален в тех случаях, когда предполагается, что тенденции изменения внутренней и внешней среды предприятия относительно устойчивы. Именно его наиболее целесообразно применять не только для прогнозирования финансовых потребностей предприятия, но и для установления целевых рыночных, социальных, технико-экономических показателей.
5. Прогноз "с нуля", на основании экспертных оценок, инженерных, технологических и финансовых расчетов. Это наиболее трудоемкий, но и наиболее точный вариант. При этом варианте фактические данные прошлых периодов не учитываются, что позволяет избежать повторения старых ошибок. Его следует применять в случаях, когда ожидаются существенные изменения во внутренней и внешней средах предприятия - например, вводятся в эксплуатацию новые основные средства, принципиально отличающиеся от ранее применявшихся.
Что следует учитывать при выборе способа прогнозирования
Выбор способа прогнозирования финансовых потребностей в каждом конкретном случае должен осуществляться отдельно в зависимости от:
степени изменчивости внешней среды предприятия: стабильности объемов пассажирских перевозок, цен на топливо и электроэнергию, на материалы и т.п.;
степени изменчивости внутренней среды предприятия: темпов ввода и выбытия основных средств и т.д.;
степени достоверности каждого из видов исходной информации (фактические показатели деятельности предприятия, среднеотраслевые показатели);
наличия необходимых кадровых ресурсов, поскольку использование различных методов требует разных затрат времени и разного уровня квалификации персонала предприятия и регулирующего органа.
Для прогнозирования различных составляющих финансовых потребностей могут использоваться различные способы в зависимости от того, в какой степени решения руководства предприятия или регулирующего органа могут повлиять на величину финансовых потребностей.
Некоторые финансовые потребности целиком обусловлены технологией или ранее принятыми решениями (например, потребности в финансировании затрат на материалы, топливо, погашении ранее полученных кредитов и процентов по ним и др.). По всей видимости, к этой группе можно также отнести инвестиции в восстановление основных средств (если такие инвестиции не приводят к повышению эффективности работы или увеличению производственных мощностей). В большинстве случаев оптимальным способом прогнозирования таких финансовых потребностей является метод, основанный на прошлых фактических показателях рассматриваемого предприятия с учетом тенденций их изменения.
Величина других финансовых потребностей может меняться в зависимости от решения руководства предприятия или регулирующего органа ? это, например, касается инвестиций в повышение эффективности производства и эффекта от них. Для прогнозирования таких финансовых потребностей предпочтительнее всего использовать расчеты "с нуля".
Основные методы определения финансовых потребностей
Метод затрат и прибыли
Данный метод, при котором финансовые потребности рассчитываются как сумма затрат на оказание услуг и необходимой прибыли, традиционно широко используется в нашей стране. При этом чаще всего необходимую прибыль определяют косвенным образом, через процент рентабельности, хотя такой подход представляется не вполне корректным: необходимую прибыль следует рассчитывать исходя из реальных потребностей предприятия в инвестициях в основные и оборотные средства, планируемых выплат по кредитам и процентам, прогнозируемых налоговых отчислений, планируемых расходов на социальное развитие и других платежей, осуществляемых из чистой прибыли.
При использовании метода затрат и прибыли финансовые потребности складываются из трех основных составляющих: затрат, чистой прибыли и налогов.
Затраты рассчитываются по алгоритму, максимально близкому к тому, который используется предприятием в настоящее время. В отношении состава затрат возможны два варианта.
1. Состав затрат определяется в соответствии с действующим законодательством (Положением о составе затрат, включаемых в себестоимость продукции, работ, услуг и др.). Достоинство этого варианта в том, что он не требует от предприятия дополнительных усилий по сбору и обработке информации: все необходимые сведения уже содержатся в регистрах бухгалтерского учета. Недостаток состоит в следующем: согласно действующему законодательству часть затрат в себестоимость не включается (например, отдельные виды премиальных выплат, проценты по кредитам, выданным на инвестиционные цели, и др.), что может привести к искажению финансовых потребностей предприятия. Поэтому если все же решено использовать именно этот метод, необходимо привести расчет расходов из прибыли и включить их в состав финансовых потребностей.
2. Состав затрат определяется на основе экономического анализа издержек предприятия. Поскольку действующее законодательство в отношении состава затрат, включаемых в себестоимость, ориентировано прежде всего на цели налогообложения, использовать его для регулирования тарифов не всегда целесообразно: состав затрат в целях регулирования тарифов может быть принципиально иным, определенным на основе экономического анализа финансовых потребностей предприятия для осуществления регулируемой деятельности. В этом случае, например, проценты по кредиту должны включаться в состав затрат, если кредиты взяты на цели, связанные с осуществлением регулируемой деятельности (например, инвестиции в основные средства). Очевидное достоинство этого варианта в том, что он опирается на экономический анализ и позволяет избежать искажений, связанных с занижением прибыли в целях налогообложения. Однако для применения данного варианта необходима некоторая подготовительная работа, связанная с анализом и классификацией затрат, обучением сотрудников предприятия новым методам работы, организацией параллельной системы управленческой отчетности. Несмотря на то, что эта работа требует некоторых затрат сил и времени, предъявляет повышенные требования к квалификации кадров, она, безусловно, полезна как для руководства предприятия, так и для регулирующего органа, поскольку формирует основу для создания системы управленческой отчетности, не привязанной к налогообложению, а полностью ориентированной на информационные потребности регулирующего органа и руководства предприятия.
Прибыль может рассчитываться по-разному:
исходя из нормативного уровня рентабельности затрат;
исходя из нормативного уровня рентабельности капитала;
исходя из потребностей в финансировании расходов из прибыли (инвестиции в основные и оборотные средства, погашение кредитов и процентов и др.).
Чаще всего на практике прибыль устанавливается исходя из нормативного уровня рентабельности затрат: прибыль = затраты • процент рентабельности. Несмотря на популярность, этот подход представляется нам не вполне корректным по двум причинам.
1. При использовании относительной величины (рентабельности) вместо абсолютной величины (прибыли) рост издержек приведет к увеличению абсолютной величины прибыли, тогда как снижение издержек ? к ее снижению. Таким образом, предприятие фактически заинтересовано не в снижении, а в росте своих издержек.
2. При установлении нормативной величины рентабельности затрат не учитываются реальные потребности в финансировании расходов из прибыли (инвестиций, погашения кредитов и процентов и др.). В результате рентабельность затрат представляет собой в значительной мере субъективную величину, так что проверить правильность ее установления невозможно.
За рубежом достаточно широко распространен метод определения прибыли исходя из нормативной рентабельности собственного капитала. При этом во главу угла ставится предположение, что прибыли должно быть достаточно для погашения процентов по заемному капиталу и обеспечения справедливой рентабельности собственного капитала. Формула расчета прибыли следующая: прибыль = заемный капитал • процент по заемному капиталу + собственный капитал • рентабельность собственного капитала.
Величину собственного и заемного капитала достаточно просто определить по балансу, процент по заемному капиталу ? на основе кредитных договоров и данных бухгалтерского учета. Сложнее найти справедливый уровень рентабельности собственного капитала: обычно его определяют на основе анализа рынка капитала и устанавливают на том же уровне, что и рентабельность собственного капитала других фирм с аналогичным уровнем риска.
Неоспоримое достоинство метода определения прибыли исходя из нормативного уровня рентабельности капитала в том, что метод основан на законах рынка капитала: в условиях рыночной экономики стоимость капитала ? это реальные экономические затраты каждого предприятия. В настоящее время ряд препятствий не позволяет полноценно использовать в нашей стране этот метод. Во-первых, большинство коммунальных предприятий являются муниципальными унитарными предприятиями, а не коммерческими фирмами ? они практически не выходят на рынок капитала ни как акционеры, ни как заемщики, что ставит под сомнение правомерность применения к ним правил рынка капитала. Во-вторых, величина собственного капитала в балансе существенно искажена вследствие инфляции и многочисленных переоценок. Поэтому использование этого метода в нашей стране станет возможным только в ходе развития рынка капитала, а это в значительной степени вопрос будущего.
Наиболее правильным в сегодняшних условиях представляется метод расчета прибыли исходя из потребностей в финансировании расходов из чистой прибыли. При использовании этого подхода прибыль устанавливается на уровне, позволяющем предприятию обеспечить покрытие необходимых расходов, таких как:
налоги, уплачиваемые из прибыли;
инвестиции в основные средства;
инвестиции в прирост оборотных средств;
погашение кредитов и процентов;
отчисления в фонд социального развития и материального поощрения за счет экономии, полученной в прошлые регулируемые периоды.
Преимущество данного подхода в том, что каждую составляющую прибыли можно обосновать, предоставив соответствующие технико-экономические расчеты. Кроме того, можно оценить степень целесообразности тех или иных расходов из прибыли для достижения целей, поставленных регулирующим органом перед предприятием.
Метод денежных потоков
Этот метод не так широко распространен в России, как предыдущий, зато он пользуется большой популярностью за рубежом. При использовании данного метода финансовые потребности рассчитываются путем прогнозирования финансовых потоков от текущей деятельности предприятия (приобретение топлива, материалов, техническое обслуживание и ремонт подвижного состава, выплата заработной платы, отчислений и т.п.), его инвестиционной деятельности (капиталовложений в основные фонды) и финансовой деятельности (получение и погашение кредитов и процентов). В состав денежных потоков входят все необходимые платежи, как включаемые, так и не включаемые в себестоимость, и не входят неденежные затраты (такие, как амортизация).
При использовании метода денежных потоков структура финансовых потребностей складывается из следующих основных составляющих:
текущие расходы;
инвестиции в основные и оборотные средства;
платежи по кредитам и процентам;
налоги;
прочие платежи из прибыли.
(В зарубежной практике налоги и прочие платежи из прибыли часто включаются в состав текущих расходов.)
В состав текущих расходов включаются расходы на материалы, энергоресурсы, оплату труда, отчисления и т.п. При этом амортизационные отчисления в состав текущих расходов не включаются, так как это неденежные затраты.
Одной из важнейших составляющих финансовых потребностей предприятия являются инвестиции в основные средства, так как именно благодаря этому закладывается будущий потенциал развития предприятия. Для обоснования и оценки целесообразности инвестиций в основные фонды предприятие должно представить в регулирующий орган ТЭО или бизнес-план каждого инвестиционного проекта, где были бы отражены сроки и суммы капиталовложений и величина прогнозируемого эффекта. ТЭО должно включать:
краткое описание сути и цели проекта;
расшифровка капиталовложений в оборудование, строительно-монтажные работы и др.;
план-график этапов проекта;
прогноз доходов и расходов по проекту;
расчет экономического эффекта;
оценку улучшения целевых индикаторов (например, повышение качества услуг, улучшение экологических показателей и т.д.).
Желательно составлять ТЭО не на регулируемый период, а на весь срок жизненного цикла проекта, поскольку только в этом случае можно будет правильно оценить экономическую целесообразность инвестиций.
Для обоснования и оценки целесообразности прироста оборотных средств предприятие может представить соответствующий расчет. Инвестиции в оборотные средства включают в себя изменение величины оборотного капитала, необходимого для нормального функционирования предприятия в течение регулируемого периода. Следует отметить, что изменение величины оборотного капитала может быть как положительным, так и отрицательным. Оборотный капитал ? это сумма оборотных средств предприятия за вычетом кредиторской задолженности. Соответственно, необходимые инвестиции в оборотные средства можно рассчитать следующим образом:
прирост величины производственных запасов:
+ прирост НДС по приобретенным товарно-материальным ценностям,
+ прирост дебиторской задолженности,
+ увеличение расходов будущих периодов,
+ увеличение краткосрочных финансовых вложений,
+ увеличение остатка денежных средств,
? увеличение кредиторской задолженности,
изменение оборотного капитала.
Как и другие составляющие финансовых потребностей предприятия, инвестиции в оборотные средства требуют обоснования. Например, изменение стоимости производственных запасов может быть вызвано изменением объема производства воды, цен на материалы или необходимостью создания резервных запасов на случай срыва поставок. Упрощенно это можно представить в виде формулы:
З = (Q1 • Р1 • Ц1 • t1 / T) ? (Q0 • Р0 • Ц0 • t0 / T),
где
З ? прирост запасов;
Q ? объем производства воды (куб. м);
Р ? удельный расход материалов на 1 куб. м воды в натуральном выражении;
Ц ? цена за единицу материалов;
t ? срок (в днях), на который предприятию необходимо иметь запасов;
Т ? длительность базового или регулируемого периода в днях;
0 и 1 ? индексы базового и регулируемого периодов соответственно.
Изменение дебиторской задолженности может быть связано с изменением объемов реализации. Кроме того, из-за изменения тарифов некоторые потребители могут оказаться не в состоянии своевременно оплачивать услуги. Поэтому для прогнозирования прироста дебиторской задолженности можно воспользоваться формулой:
Д = (В1 • t1 ? В0 • t0 ) / Т,
где
В ? объем реализации услуг (руб.);
t ? средний срок (в днях) оплаты дебиторской задолженности;
Т ? длительность регулируемого периода;
0 и 1 ? индексы базового и регулируемого периодов соответственно.
При прогнозировании среднего срока оплаты дебиторской задолженности следует учитывать сложившиеся в прошлом тенденции, а в случае изменения тарифов ? также ценовую эластичность платежей потребителей (см. соответствующий раздел).
При прогнозировании потребности в оборотных средствах следует учитывать фактор сезонности: величина оборотных средств может достаточно сильно меняться на протяжении года, что, в свою очередь, в состоянии привести к временному дефициту или излишку оборотных средств. Следствием этого могут стать дополнительные затраты на уплату процентов по краткосрочным кредитам, возрастание кредиторской задолженности или, наоборот, получение дополнительных доходов от краткосрочных инвестиций временно свободных средств. Поэтому прогноз динамики оборотных средств лучше составлять не с годовой, а с поквартальной или помесячной разбивкой и заранее определять, какой политики управления оборотными средствами собирается придерживаться предприятие.
Для обоснования расчета финансовых потребностей в погашении кредита и процентов предприятие может предоставить расчет сроков и величины платежей как в части уже используемых кредитов, так и в части кредитов, которые планируется привлечь. Если предприятие планирует постепенно аккумулировать средства для погашения кредита и процентов, оно может предоставить в регулирующий орган не только расчет платежей, но и обоснование графика отчислений в фонд погашения кредита.
Чтобы создать для предприятия стимул к повышению эффективности его деятельности, целесообразно целиком или частично оставлять в распоряжении предприятия экономию, полученную в результате мероприятий, проведенных в предыдущие периоды. Процент экономии, который включается в тариф, должен определяться регулирующим органом. Предприятие может направить эту экономию, например, на материальное поощрение или на социальное развитие.
Недостатки методов
У каждого из двух вышеописанных основных методов есть достоинства и недостатки.
Важное преимущество метода затрат и прибыли в том, что он более традиционен и потому более понятен, не требует коренной ломки сложившихся методов и процедур работы. Метод представляет собой усовершенствование существующих методов расчета затрат и соответствует принятому в бухгалтерском учете принципу начислений, при котором затраты включаются в себестоимость услуг вне зависимости от факта их оплаты, а расходы инвестиционного характера списываются на себестоимость постепенно, в течение всего срока службы соответствующих активов в виде амортизационных отчислений. Это позволяет избежать резких колебаний себестоимости и более равномерно распределить расходы инвестиционного характера во времени. Таким образом, метод затрат и прибыли полностью соответствует принятому в России порядку учета и калькуляции себестоимости.
Главный недостаток метода затрат и прибыли в том, что метод учитывает инвестиционные и финансовые расходы лишь в косвенном виде, не всегда позволяет точно оценить направления расходования амортизационного фонда и чистой прибыли (для этого необходимы отдельные расшифровки). Использование показателя бухгалтерской себестоимости в качестве отправной точки может привести к тому, что финансовые потребности предприятия ? и, следовательно, тариф ? будут зависеть не только от объективных экономических величин, но и от их субъективной трактовки в бухгалтерском учете, т.е. от действующих нормативных актов, от учетной политики предприятия, применяемых методов переоценки основных фондов и др. Этих недостатков можно избежать только одним способом: путем тщательного расчета всех расходов, финансируемых за счет чистой прибыли, включая инвестиции в основные средства, изменение оборотного капитала, получение и погашение кредитов и процентов и т.п.
Основное преимущество метода денежных потоков в том, что он позволяет в явном виде учесть все финансовые потребности предприятия, включая не только текущие затраты, но и инвестиции в основные и оборотные средства, потребности в финансовых ресурсах для погашения долга и процентов и т.п. Как следствие, использование этого метода позволяет более точно определить соотношение поступления и расходования средств. Еще одно немаловажное преимущество заключается в том, что метод денежных потоков более объективен, так как в отличие от себестоимости денежные потоки не зависят ни от нормативных актов, регулирующих бухгалтерский учет, ни от учетной политики предприятия.
Главный недостаток метода денежных потоков в том, что он менее привычен, а потому требует некоторых усилий при освоении. Этот метод хотя и не противоречит действующим в Российской Федерации стандартам бухгалтерского учета, требует дополнительных по сравнению с ними расчетов.
В то же время освоение метода денежных потоков позволит предприятию более легко и безболезненно освоить новые методы финансового менеджмента (управление инвестициями и анализ их эффективности, управление денежными потоками, бюджетирование, международные принципы учета и т.д.), поскольку многие из этих методов включают в себя расчет и анализ денежных потоков.
Подведем итог: как у метода затрат и прибыли, так и у метода денежных потоков есть свои достоинства и недостатки. Поэтому выбор метода определения финансовых потребностей должен осуществляться в каждом конкретном случае с учетом специфики сложившейся ситуации. При правильном использовании оба метода приводят к одному и тому же результату.
2.3.2. Разработка тарифов и эластичность спроса
Для чего это нужно
Обычно считают, что предприятие заинтересовано в максимальном увеличении тарифа. На самом деле это не вполне верно, так как при чрезмерно высоком тарифе население окажется не в состоянии оплачивать услуги, в результате уменьшатся объемы пассажирских перевозок, а доходы перевозчика сократятся. Поэтому при изменении тарифа чрезвычайно важно оценить, как население отреагирует на изменение тарифа, т.е. на сколько процентов изменится величина спроса на услуги при изменении тарифа на 1%. Для этого используется показатель эластичности спроса.
Как определить эластичность спроса
Формула расчета следующая:
(D1 ? D0) / D0
Эластичность спроса = _______________,
(T1 ? Т0) / Т0
где
Т ? тариф;
D ? объем реализации;
индексы 0 и 1 обозначают соответственно значения до и после изменения.
Показатель эластичности спроса определяется на основе результатов прошлого изменения тарифа:
на сколько процентов изменился объем пассажирских перевозок в натуральном выражении на 1% изменения тарифа;
на сколько процентов изменился объем приобретения проездных билетов длительного срока действия на 1% изменения тарифа по каждой категории потребителей.
Данные прошлых периодов могут служить примерным ориентиром при расчете тарифа на будущее.
3. Формирование конкурентной среды в сфере транспортного обслуживания населения
3.1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ. ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ
3.1.1. Обоснование необходимости развития конкуренции в сфере транспортного обслуживания населения
Не секрет, что во многих городах России муниципальное или государственное предприятие городского пассажирского транспорта является фактическим монополистом в области транспортного обслуживания городского населения. Последствия этого вполне очевидны:
у предприятия отсутствуют реальные стимулы для повышения качества предоставляемых им услуг по перевозке пассажиров;
предприятие, пользуясь своим монопольным положением на рынке транспортных услуг, может диктовать свои условия работы на маршрутах, прекрасно отдавая себе отчет в том, что ему нет альтернативы;
в некоторых городах руководство предприятий переходит к прямому шантажу, угрожая местным администрациям, если те не будут соблюдать их требования (многократное повышение размеров бюджетного финансирования - наиболее традиционное из таких требований), не выпустить подвижной состав на маршруты и таким образом лишить большую часть городского населения средств передвижения.
В результате предприятие-монополист может работать сколь угодно плохо, однако, несмотря на это, получать платежи от населения, не имеющего возможности выбрать более качественного перевозчика, и требовать от муниципального органа управления ГПТ обеспечения бюджетного финансирования в тех объемах, которые устраивают само предприятие. Как следствие, муниципальный орган управления городским пассажирским транспортным комплексом превращается из собственно управляющего органа в некую структуру, вынужденную обеспечивать постоянно возрастающие финансовые потребности местного предприятия-монополиста. Выход из данной ситуации один: создать условия, при которых муниципальный орган управления ГПТ получит возможность выбирать перевозчика, готового предоставить услуги по пассажирским перевозкам с максимальным качеством за минимальный размер финансирования. Создать такие условия возможно лишь путем привлечения к выполнению пассажирских перевозок владельцев транспортных средств немуниципальной и негосударственной формы собственности.
Развитие конкуренции в области транспортного обслуживания городского населения - одна из тех задач, которую необходимо решать абсолютно во всех российских городах. В настоящее время, пожалуй, уже ни у кого не вызывает сомнения тот факт, что обеспечить транспортное обслуживание населения в полном объеме и с соответствующим качеством возможно только при условии дополнительного привлечения частных пассажирских автотранспортных перевозчиков.
3.1.2. Специфика сектора услуг по транспортному обслуживанию населения
В соответствии со ст. 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Ограничение этого права, в силу ст. 35 Конституции, допустимо только федеральными законами и только в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эти положения наряду с конституционными принципами признания и защиты собственности, а также свободы экономической деятельности, закрепленными в ст. 8 Конституции Российской Федерации, определяют пределы соприкосновения органов власти и хозяйствующих субъектов.
Права владения, пользования и распоряжения имуществом и вытекающая из ст. 8 и 35 Конституции свобода договоров участников гражданского оборота, включая определение оснований их возникновения, изменения и прекращения, а также соответствующий объем их защиты и правомерных ограничений, регулируются федеральным законом. Исходя из этого, Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает в качестве основных начал гражданского законодательства свободу договора, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебную защиту (п. 1 ст. 1). Свобода гражданско-правовых договоров в ее конституционно-правовом смысле предполагает соблюдение принципа равенства и согласования воли сторон. Следовательно, регулируемые гражданским законодательством договорные обязательства, а значит и порядок заключения договоров в сфере имущественных отношений должны быть основаны на равенстве сторон, автономии их воли и имущественной самостоятельности.
Согласно ст. 23 и 49 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане ? предприниматели и юридические лица имеют право заниматься предпринимательской деятельностью с момента государственной регистрации, а отдельными ее видами - после получения лицензии. Перевозка пассажиров относится к лицензируемому виду предпринимательской деятельности, т.е. федеральный законодатель в интересах защиты здоровья граждан и безопасности дорожного движения ввел некоторые обременительные для перевозчиков условия осуществления ими этой деятельности в виде повышенного контроля за ней со стороны государства.
Одним из таких условий, например, является специальное разрешение на право пассажирских перевозок ? лицензия. Это основное и исчерпывающее основание для занятий пассажирскими перевозками, поскольку в процессе получения лицензии перевозчик проходит необходимый предварительный. Введение дополнительных ограничений на право заниматься предпринимательской деятельностью, в частности в виде обязательного участия в конкурсе, нарушает конституционную гарантию по использованию каждым своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, поскольку утверждает практику введения произвольных по основанию и количеству ограничений для такой деятельности.
В соответствии с п. 3 ст. 32 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничений хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Перечень таких случаев определен ст. 14 Федерального закона Российской Федерации от 10.12.1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", в соответствии с которой допускается временное ограничение или прекращение движения транспортных средств на дорогах с целью обеспечения безопасности дорожного движения уполномоченными на то лицами при наличии на то оснований, установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о безопасности дорожного движения.
Кроме того, ст. 7 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия для деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан.
Принуждение перевозчика к заключению по итогам конкурса договора на выполнение пассажирских перевозок противоречит ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть 1), предусматривающей, что понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена законом или добровольно принятым обязательством. Таким образом, перевозчики, выигравшие конкурс, могут заключать с организатором перевозок договор (контракт) только на добровольной основе.
Исходя из всего вышесказанного проведение конкурсов на право работы на маршрутах городского пассажирского транспорта противоречит действующему федеральному законодательству, иначе говоря, является незаконным. Впрочем, из этого не следует, что применение процедур конкурсного отбора среди пассажирских перевозчиков невозможно.
3.2. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЮ КОНКУРСА НА ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ УСЛУГ ПО ТРАНСПОРТНОМУ ОБСЛУЖИВАНИЮ НАСЕЛЕНИЯ
Порядок организации и проведения конкурсного отбора, в том числе и конкурсного отбора пассажирских перевозчиков, предоставляющих услуги по транспортному обслуживанию населения для муниципальных нужд, в настоящее время регулируется Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". Данным указом было:
утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд;
установлено, что заказы на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд должны размещаться на конкурсной основе, если иное не предусмотрено федеральными законами и указами Президента Российской Федерации;
рекомендовано проводить конкурсы на размещение заказов на закупку продукции для муниципальных нужд в порядке, утвержденным данным указом для размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд.
Нет необходимости пересказывать содержание Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, тем не менее далее мы будем останавливаться на отдельных моментах этого федерального нормативного правового акта, чтобы указать на положения, которые непосредственно применимы к организации и проведению конкурсных отборов пассажирских перевозчиков, предоставляющих услуги по транспортному обслуживанию населения.
3.2.1. Цель конкурса
Прежде всего, определим, каковы должны быть цели организации и проведения конкурсного отбора пассажирских перевозчиков. Логично было бы предположить, что главной целью конкурса является отбор пассажирских перевозчиков, готовых предоставлять услуги населению по одному из трех вариантов:
максимальный объем услуг за фиксированный объем финансирования5;
фиксированный объем услуг за минимальный объем финансирования;
фиксированный объем услуг за фиксированный объем финансирования с наиболее высоким качеством предоставления услуг.
В таблице 5.1 приложения 5 представлена информация о том, какие цели проведения конкурса сформулированы в нормативных правовых актах по вопросам конкурсного отбора ряда муниципальных образований и субъектов Российской Федерации. Как видно из этой таблицы, в подавляющем большинстве рассмотренных нормативных правовых актов цели проведения конкурсного отбора пассажирских перевозчиков совершенно иные, включающие в себя:
удовлетворение потребностей населения в перевозках;
повышение культуры и качества обслуживания пассажиров;
повышение безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров;
вовлечение водителей и индивидуальных владельцев в активную профилактическую работу по предупреждению ДТП;
укрепление транспортной дисциплины;
упорядочение пассажирских перевозок.
Пожалуй, можно согласиться с тем, что проводимый конкурсный отбор в числе прочего обеспечивает повышение культуры и качества обслуживания пассажиров, однако вряд ли возможно найти сколько-нибудь серьезное обоснование того, что проведение конкурсного отбора будет способствовать удовлетворению потребностей населения в перевозках. Действительно, само словосочетание "конкурсный отбор" говорит о том, что итогом конкурса является отбор из большого количества претендентов тех, кто в наибольшей степени соответствует определенным требованиям. Как следствие, вместо, к примеру, 10 перевозчиков по итогам конкурсного отбора на маршруте может остаться лишь один. Этот перевозчик скорее всего будет предоставлять услуги наиболее высокого качества, однако в любом случае объем этих услуг будет меньшим, чем суммарно у всех конкурсантов.
Также конкурсный отбор не способствует и не может способствовать повышению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров по той причине, что требования безопасности дорожного движения, во-первых, могут или соблюдаться, или не соблюдаться, а во-вторых, несоблюдение пассажирским перевозчиком требований безопасности дорожного движения имеет в конечном счете своим следствием изъятие у него лицензии на право предоставления услуг по пассажирским перевозкам общего пользования ? таким образом, данные перевозчики просто не смогут работать на маршрутах городского пассажирского транспорта, выставляемых на конкурс.
3.2.2. Формирование конкурсной комиссии
В состав конкурсной комиссии рекомендуется включить представителей органов исполнительной власти, в сфере ведения которых находится организация транспортного обслуживания населения. Наиболее целесообразным в данном случае является образование конкурсной комиссии из числа представителей:
муниципального органа управления городским пассажирским транспортным комплексом;
структурных подразделений органа местного самоуправления, в сфере ведения которых находится социальная защита населения (в том случае, если победитель конкурса должен будет предоставлять услуги по транспортному обслуживанию граждан, имеющих льготы на оплату проезда на городском пассажирском транспорте);
структурных подразделений органа местного самоуправления, отвечающих за финансирование исполнения муниципального заказа (в том случае, если по итогам конкурса определяется перевозчик, осуществляющий перевозки пассажиров за счет бюджетных средств);
регионального отделения Российской транспортной инспекции.
На практике, однако, перечень участников конкурсной комиссии по отбору пассажирских перевозчиков гораздо шире. В таблице 5.1 (приложение 5) представлена информация о составах конкурсных комиссий некоторых муниципальных образований Российской Федерации. Как видно из таблицы, в подавляющем большинстве случаев муниципальные нормативные правовые акты по вопросам организации конкурсного отбора перевозчиков предусматривают обязательное включение в состав конкурсной комиссии представителей органа местного самоуправления (37 из 43 вариантов), региональных отделений Российской транспортной инспекции (37 из 43), а также работников Государственной инспекции по безопасности дорожного движения (36 из 43). Следующими по количеству упоминаний в субфедеральных нормативных правовых актах по вопросам организации транспортного обслуживания населения (17 из 43 вариантов) являются работники государственных или муниципальных унитарных предприятий, предоставляющих услуги по транспортному обслуживанию населения на территории муниципального образования.
Наличие в составе конкурсной комиссии по отбору пассажирских перевозчиков их потенциальных конкурентов абсолютно недопустимо. Действительно, если в выборе пассажирских перевозчиков участвуют представители МУП/ГУП, конкурсная комиссия будет принимать решение исключительно в интересах упомянутых выше муниципальных образований. Вполне естественно, что представители унитарных предприятий городского пассажирского транспорта будут прямо заинтересованы в том, чтобы победителем конкурса стал наименее конкурентоспособный перевозчик, на фоне которого результаты работы унитарных предприятий будут выглядеть как минимум неплохо. Еще лучше, если по итогам конкурса будет выбран перевозчик, который не сможет в полной мере обеспечить выполнение выставленной на конкурс программы перевозок, что предоставит представителям унитарных предприятий городского пассажирского транспорта лишний аргумент в пользу отказа от привлечения к предоставлению услуг по транспортному обслуживанию населения муниципального образования перевозчиков немуниципальной формы собственности.
Эти же аргументы в полной мере действительны и при решении вопроса о включении в состав членов конкурсной комиссии представителей частных автотранспортных предприятий. Впрочем, отметим, что подобная практика все еще не нашла широкого распространения: лишь в одном из рассмотренных нормативных правовых актов, в Пензенской области, представители частного автотранспортного предприятия были включены в состав конкурсной комиссии.
Следующими по количеству упоминаний в составе конкурсных комиссий в рассмотренных нормативных правовых актах идут представители налоговых органов (16 из 43 вариантов). Участие в составе конкурсной комиссии представителей налоговых инспекций вряд ли можно счесть обоснованными. Безусловно, в соответствии с федеральным законодательством по вопросам конкуренции право исполнения муниципального заказа должны получать лишь подрядчики, не имеющие задолженности по уплате налогов. В то же время информация о наличии или отсутствии у конкурсанта задолженности по платежам в бюджет и внебюджетные фонды вполне может являться одной из составляющих конкурсной документации, вследствие чего участие в конкурсной комиссии представителей налоговых органов теряет всякий смысл.
Одинаковое количество раз упоминаются в рассмотренных нормативных правовых актах представители региональных отделений Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) и депутаты представительных органов власти. Если участие представителей МАП можно счесть вполне обоснованным (в компетенцию данного министерства в числе прочего входит контроль за соблюдением органами местного самоуправления требований законодательства об ограничении антимонопольной деятельности), то участие в конкурсной комиссии депутатов органов представительной власти является обоснованным лишь в случае, когда в соответствии с уставом муниципального образования на данные органы возложена часть функций по организации транспортного обслуживания населения.
Избыточным является включение в состав конкурсной комиссии представителей органов стандартизации, метрологии и сертификации (7 из 43 вариантов), региональных инспекций труда (4 из 43 вариантов), равно как и органов по охране окружающей среды (1 из 43 вариантов). Причина, по которой их не следует включать в состав конкурсной комиссии, та же, что и в случае с работниками налоговых органов: достаточно включить в состав конкурсной документации информацию о соответствии конкурсантов требованиям нормативных правовых актов по вопросам охраны окружающей среды, охраны труда и т.д.
В отличие от представителей унитарных предприятий городского пассажирского транспорта, включение в состав конкурсной комиссии представителей общественных организаций пассажирских перевозчиков является не только допустимым, но и весьма желательным. Действительно, в подавляющем большинстве случаев конкурсанты не допускаются на заседания конкурсной комиссии, поэтому обеспечить защиту их интересов в процессе конкурсного отбора возможно лишь в том случае, если на заседании конкурсной комиссии будут присутствовать их представители, которыми и являются сотрудники общественных объединений пассажирских перевозчиков.
В 6 из 43 рассмотренных нормативных правовых актов по вопросам организации конкурсного отбора пассажирских перевозчиков состав конкурсной комиссии не был определен, из чего можно сделать вывод о том, что эти документы носят формальный характер.
3.2.3. Требования к конкурсантам
В соответствии с упомянутым ранее федеральным нормативным правовым актом, к участнику конкурсного отбора допустимо предъявлять определенные требования. Конкурсант должен:
обладать необходимыми профессиональными знаниями и квалификацией;
обладать финансовыми средствами, оборудованием и другими материальными возможностями;
обладать опытом и положительной репутацией;
обладать необходимыми трудовыми ресурсами для предоставления услуг, выставляемых на конкурс;
исполнять обязательства по уплате налогов в бюджеты всех уровней и обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды;
не быть неплатежеспособным, не находиться в процессе ликвидации, не быть признанным банкротом (победителем конкурса не может являться организация, на имущество которой наложен арест или экономическая деятельность которой приостановлена).
Организатор конкурса вправе требовать от конкурсантов представления документов или иной информации, необходимых для удостоверения их квалификации. Любое требование, предъявляемое к конкурсантам, должно содержаться в конкурсной документации и относиться ко всем поставщикам. Не допускается установление критериев, требований или процедур, носящих дискриминационный характер в отношении квалификации конкурсантов, если это не предусмотрено федеральными законами или указами Президента Российской Федерации.
4. Мониторинг предоставления услуг по транспортному обслуживанию населения
4.1. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ПРОВЕДЕНИЯ МОНИТОРИНГА ПАССАЖИРСКИХ ПЕРЕВОЗЧИКОВ
Описанные выше принципы организации работы по транспортному обслуживанию населения муниципальных образований предполагают предоставление пассажирскими перевозчиками большого объема отчетной информации в течение регулируемого периода. Поскольку муниципальные предприятия городского пассажирского транспортного комплекса должны достигать поставленных собственником имущества целей и реализовывать утвержденные производственную и инвестиционную программы, то очевидно, что необходимо осуществлять промежуточный контроль за их деятельностью, а также за тем, как работа муниципальных предприятий городского пассажирского транспортного комплекса влияет на состояние другой муниципальной собственности.
Мониторинг включает в себя оперативный сбор и анализ информации, необходимой для своевременного принятия необходимых решений по организации транспортного обслуживания населения муниципальных образований. Отдельного рассмотрения заслуживает мониторинг пассажирских перевозчиков, не находящихся в муниципальной собственности. В этом случае состояние муниципальной собственности, обслуживаемой немуниципальными предприятиями, должно отслеживаться органом, на который возложены функции по мониторингу. В отношении немуниципальных предприятий муниципалитет выступает, с одной стороны, как представитель интересов населения, с другой ? как организатор маршрутной сети и собственник остановочных пунктов. Как следствие, муниципальный орган управления городским пассажирским транспортным комплексом осуществляет мониторинг за исполнением договоров на предоставление услуг по транспортному обслуживанию населения (объемы и качество услуг), а также мониторинг приемлемости тарифов для населения, состояния взаиморасчетов с бюджетом (расчеты в денежной и неденежной форме, задолженность). Финансовое состояние немуниципальных пассажирских перевозчиков и их деятельность по предоставлению услуг по транспортному обслуживанию населения суть внутреннее дело самих перевозчиков, которое не может быть объектом мониторинга со стороны муниципального органа управления городским пассажирским транспортным комплексом.
В отношении муниципальных предприятий муниципалитет, как собственник их имущества, проводит мониторинг реализации утвержденных производственной и инвестиционной программ предприятия, а также его финансового состояния. В течение регулируемого периода может возникнуть ситуация, когда реальные финансовые потребности муниципальных предприятий городского пассажирского транспортного комплекса не будут удовлетворяться при существующем уровне тарифов. Причины этого могут совершенно не зависеть от самого перевозчика (например, рост цен на энергоносители, изменения в законодательстве, ведущие к изменению налоговой нагрузки, и т.д.). Задача мониторинга будет состоять в том, чтобы сигнализировать об ухудшении финансово-экономического состояния пассажирского перевозчика, которое произошло не по его вине, на основании чего орган тарифного регулирования может инициировать процесс пересмотра ранее установленного тарифа.
Но самое главное, мониторинг обеспечивает контроль за эффективностью менеджмента на муниципальном предприятии городского пассажирского транспортного комплекса, позволяет иметь оперативную информацию о том, как реализуются производственная и инвестиционная программы предприятия.
Мониторинг, т.е. оперативный сбор информации, позволяет ускорить процесс подготовки решения о необходимости пересмотра тарифов. Тем самым увеличивается гибкость тарифной политики и сводится к минимуму ущерб, который мог бы возникнуть как у предприятий, так и у потребителей из-за неожиданных изменений во внешней среде при отсутствии системы мониторинга. Кроме того, информация, собранная в ходе мониторинга, может быть использована в процессе рассмотрения и утверждения тарифов как для уточнения информации, предоставленной предприятием в заявке на тариф на следующий регулируемый период, так и для совершенствования самой методики регулирования.
Теоретически возможна и другая ситуация, когда предприятие из-за дефляции или уменьшения налогового бремени начинает получать финансовые ресурсы, превосходящие те, что объективно необходимы ему для реализации утвержденных производственной и инвестиционной программ. В этом случае задача мониторинга ? не допустить получения предприятием необоснованных финансовых ресурсов. Однако, повторим, подобная ситуация является более чем гипотетической и в ближайшем будущем вряд ли может возникнуть.
Для мониторинга муниципальных предприятий процедуры, а также состав, форму и регулярность предоставления информации необходимо зафиксировать в рамках нормативных правовых актов главы местного самоуправления (Положение о мониторинге регулируемых предприятий по видам деятельности). В этих же документах целесообразно предусмотреть санкции по отношению к муниципальным предприятиям за нарушение установленного порядка предоставления информации. Если речь идет о немуниципальных пассажирских перевозчиках, то их обязанности по предоставлению информации в рамках мероприятий по мониторингу целесообразно зафиксировать в договорах, которые они заключают с муниципальным органом управления городским пассажирским транспортным комплексом.
4.2. ПАРАМЕТРЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МОНИТОРИНГА
Мониторинг должен осуществляться представителем муниципального органа управления городским пассажирским транспортным комплексом, исполняющим соответствующие функциональные обязанности и наделенным для этого определенными полномочиями.
4.2.1. Общая характеристика используемых индикаторов
Информация, собираемая во время мониторинга, оценивается при помощи системы индикаторов, перечень которых должен быть разработан муниципальным органом управления городским пассажирским транспортным комплексом.
Индикаторы - это показатели, по которым можно определить:
в какой мере пассажирские перевозчики муниципальной формы собственности реализуют утвержденные производственную и инвестиционную программы, т.е. добиваются поставленных перед ними собственником муниципального имущества целей;
соблюдают ли пассажирские перевозчики установленные требования к качеству предоставляемых услуг;
какое влияние оказывает деятельность пассажирских перевозчиков на потребителей их услуг и муниципальное имущество.
4.2.2. Требования, предъявляемые к индикаторам
При разработке и утверждении системы индикаторов следует учитывать следующие требования:
существенность: индикаторы должны быть нацелены на принятие адекватных оперативных решений;
своевременность и регулярность: информация должна поступать с такой периодичностью, которая позволит своевременно принимать необходимые решения, минимизировать ущерб от неблагоприятных изменений и максимизировать эффект от использования появляющихся возможностей;
полнота: индикаторы должны обобщенно характеризовать состояние муниципальных предприятий, являющихся составной частью городского пассажирского транспортного комплекса, не упуская всех сколько-нибудь важных аспектов;
адекватность: индикаторы должны учитывать специфику деятельности каждого пассажирского перевозчика, являющегося объектом мониторинга;
достоверность: должна существовать возможность объективного измерения величины индикаторов (либо численного, либо по принципу "да/нет");
совместимость: индикаторы должны вписываться в существующую систему информационных потоков, что позволит удешевить и упростить процедуру информационного обмена.
4.2.3. Аспекты деятельности перевозчиков, учитываемые в процессе мониторинга
Система индикаторов, использующихся в процессе проведения мониторинга деятельности пассажирских перевозчиков, должна охватывать основные аспекты деятельности пассажирских перевозчиков, перечисленные ниже.
1. Операционная деятельность пассажирских перевозчиков. Основные оцениваемые индикаторы включают в себя количественные и качественные характеристики результатов предоставления услуг по транспортному обслуживанию населения, в том числе индикаторы, характеризующие:
объем перевозок пассажиров,
структуру объема перевозок пассажиров,
количество выполненных рейсов,
наполняемость салона транспортного средства на обслуживаемых маршрутах,
степень соблюдения установленного расписания движения.
2. Финансовое состояние пассажирских перевозчиков (только для предприятий муниципальной формы собственности). Основные оцениваемые индикаторы включают в себя показатели, в том числе характеризующие уровень ликвидности, платежеспособности, финансовой устойчивости перевозчика. Оценка данных индикаторов производится на основе баланса предприятия, расшифровки дебиторской и кредиторской задолженности, расшифровки финансовых потоков.
3. Экономические результаты предоставления услуг по транспортному обслуживанию населения. Это в том числе индикаторы, характеризующие:
себестоимость пассажирских перевозок,
выручку от предоставления услуг по транспортному обслуживанию населения.
4.2.4. Методика использования индикаторов
Методика использования индикаторов для анализа и принятия решений разрабатывается муниципальным органом управления городским пассажирским транспортным комплексом и утверждается главой местного самоуправления. Эта методика должна быть открыта для всех заинтересованных сторон, включая как пассажирских перевозчиков, являющихся объектом мониторинга, так и потребителей услуг этих перевозчиков, т.е. население. В методике должны указываться рекомендуемый диапазон значений каждого индикатора, а также типовые оперативные решения, которые могут быть приняты в случае, если наблюдаемые значения индикатора выходят за рамки рекомендуемого диапазона.
4.2.5. Источники информации, необходимой для определения индикаторов
Основным источником исходных данных для расчета предлагаемых ниже показателей эффективности являются статистические формы, утвержденные постановлением Госкомстата России от 3 августа 1998 г. № 77 и обязательные для заполнения юридическими лицами, осуществляющими пассажирские перевозки по автобусным маршрутам общего пользования на коммерческой основе.
<< Пред. стр. 2 (из 3) След. >>
Список литературы по разделу